林龍

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作，落實(shí)好設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)，這是人大工作和民主法治建設(shè)史上具有里程碑意義的兩件大事。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。在立法引領(lǐng)改革的背景下，在地方立法權(quán)擴(kuò)容的形勢(shì)下，如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，確保立出來的法“管用、好用”，切實(shí)解決社會(huì)實(shí)際問題，成為了代表們熱議的話題。

如何認(rèn)真抓好中央和省委文件精神的落實(shí)，務(wù)實(shí)推進(jìn)基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)。堅(jiān)持干著監(jiān)督而不是看著監(jiān)督，發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大組織整架機(jī)器作用而不是把機(jī)器拆成零件使用。會(huì)議期間，代表們進(jìn)行了認(rèn)真思索和討論。

立法補(bǔ)足短板，“有特色、可操作”

“人大不是二線而是一線，不僅要上一線，還要上火線。特別是立法工作，要切實(shí)發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用”。在審議省人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)，許多代表將目光不約而同地聚焦在人大立法上。

“地方立法權(quán)，十多年前，在溫州的全國(guó)人大代表就開始了呼吁”。浙江玉海律師事務(wù)所主任馮蔣華代表表示，作為上位法的全國(guó)性法律和省級(jí)地方性法規(guī)都相對(duì)比較原則，規(guī)制的內(nèi)容往往具有框架性，每個(gè)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和程度不同，特別是地方歷史、人文、社情等存在差異，需要符合地方特性、針對(duì)地方實(shí)際、具有“地方味道”的法律。

“立法工作也要堅(jiān)持問題導(dǎo)向”。寧波代表團(tuán)審議省人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)，省人大法制委員會(huì)主任委員丁祖年代表表示，立法要建立“劃線制度”，哪些是要解決的問題，哪些是沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而只是簡(jiǎn)單抄搬上位法的，要列舉清楚，以解決問題為導(dǎo)向，要抓住實(shí)際問題來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，提出解決的方案。

“為使立法更接地氣，有針對(duì)性地解決實(shí)際問題，省人大常委會(huì)自2014年開始探索嘗試省人大代表分專業(yè)、有重點(diǎn)地參與立法工作機(jī)制?！倍∽婺杲榻B，近些年來，省人大常委會(huì)通過向全省8萬多名各級(jí)人大代表發(fā)短信和利用代表履職平臺(tái)渠道，動(dòng)員他們參加“查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”等主題活動(dòng)，得到了各級(jí)代表的積極響應(yīng)。

2015年，立法法的修改，讓呼吁多年的“市級(jí)立法”落地。從2015年9月起，浙江全部十一個(gè)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都可以制定地方性法規(guī)。目前，省內(nèi)多個(gè)設(shè)區(qū)的市已開始著手立法準(zhǔn)備，積極地承接好這一來之不易的權(quán)力。

“市人大常委會(huì)對(duì)此高度重視，認(rèn)真謀劃，圍繞立法制度建設(shè)、立法選項(xiàng)確定、法規(guī)草案調(diào)研、立法能力建設(shè)等方面，有條不紊地推進(jìn)行使地方立法權(quán)的各項(xiàng)工作?！睋?jù)麗水市人大常委會(huì)主任虞紅鳴代表介紹，該市人大立法第一單花落市容環(huán)境管理。

“在前期大規(guī)模立法培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，成立了立法起草小組，通過深入調(diào)研、問題梳理以及與麗水學(xué)院專家的合作，力爭(zhēng)使出臺(tái)的法律‘不抵觸、有特色和可操作’?！庇菁t鳴說。

新手上路，難免經(jīng)驗(yàn)不足。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要很高的專業(yè)技術(shù)水平。從實(shí)踐看，地方人大缺乏立法的能工巧匠，也缺乏立法的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，因此，如何補(bǔ)好地方立法領(lǐng)域的“短板”，成了代表們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

“考慮到地級(jí)市的立法人才現(xiàn)狀、人大及其常委會(huì)人員結(jié)構(gòu)法制觀念等因素，如果一開始對(duì)地方立法活動(dòng)不進(jìn)行規(guī)范，有可能導(dǎo)致在地方立法中出現(xiàn)‘紅頭文件法制化’、‘地方保護(hù)法制化’等現(xiàn)象，偏離立法法修改的初衷，最后變成通過‘走程序’讓‘政府規(guī)章’成為了‘地方性法規(guī)’?！闭憬蠊蓭熓聞?wù)所李旺榮代表對(duì)目前地方立法存在的問題表達(dá)了自己的憂慮，同時(shí)也開出了“藥方”。

“律師具有敏銳的專業(yè)觀察能力，可以最快地將社會(huì)、公眾對(duì)法律的需求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，是天然的立法民間智庫?！崩钔鷺s建議，立法機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮律師以及律協(xié)的作用，建立與律協(xié)的長(zhǎng)效征詢機(jī)制，將律師作為法律專家參與地方立法制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。

“省人大應(yīng)盡快制訂《法律專家參與地方立法工作規(guī)則》，讓律師規(guī)范有序地參與地方立法的全過程，為地方人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)當(dāng)好參謀助手。”李旺榮建議。

“強(qiáng)化人大自身立法力量是一方面，同時(shí)也可以借助外力，實(shí)現(xiàn)多元化立法格局。”溫州市人大常委會(huì)副主任李步鳴的這一建議和浙江嘉瑞成律師事務(wù)所主任瞿韶軍代表不謀而合。

“應(yīng)當(dāng)支持有條件的地方，成立第三方的立法研究院，通過政府購(gòu)買的方式，委托第三方就立法項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研評(píng)估和起草立法條例等，可以彌補(bǔ)體制內(nèi)立法力量不足的問題?！宾纳剀姀?qiáng)調(diào)，“第三方”參與地方立法的中立地位，能有效回應(yīng)地方立法過程中的“公權(quán)私用”和“部門利益法制化”的問題，以外力優(yōu)勢(shì)規(guī)避部門強(qiáng)勢(shì)利益對(duì)地方立法的負(fù)面影響。

“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估，以了解和掌握地方法規(guī)實(shí)施以來的總體執(zhí)行情況、適應(yīng)性，以及是否需要修改。評(píng)估工作由法規(guī)監(jiān)管部門和委托第三方各自獨(dú)立分別進(jìn)行評(píng)估，更能客觀中立地反映執(zhí)行情況?！宾纳剀娬f。

監(jiān)督直擊問題，“出新招、出實(shí)招”

人大監(jiān)督如何出實(shí)效，這雖是個(gè)老生常談的話題，卻需要各地人大不斷探索實(shí)踐，以新做法、新成效，給出新回答。

“省人大去年一年的工作，真正體現(xiàn)了‘一線狀態(tài)’和‘一線作為’?！迸c會(huì)代表為省人大常委會(huì)“高時(shí)效、高密度、高成效”的工作“點(diǎn)贊”。

據(jù)悉，2015年以來，省人大常委會(huì)強(qiáng)化“五水共治”決策落實(shí)監(jiān)督，并對(duì)食品安全、飲用水源保護(hù)開展專項(xiàng)跟蹤督查，上下聯(lián)動(dòng)開展防治大氣污染專項(xiàng)工作監(jiān)督，牢牢盯緊“錢袋子”……每一項(xiàng)事關(guān)發(fā)展大局的工作中，人大監(jiān)督不缺位，有力地助推了中心工作。

“人大監(jiān)督要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，要出新招、出實(shí)招?！痹坪涂h人大常委會(huì)主任馬國(guó)華代表表示，人大要圍繞中心，找準(zhǔn)自身的定位和目標(biāo)任務(wù)，“要清楚人大以什么角色來推動(dòng)工作的落實(shí)”。

“當(dāng)家做主，就要摸清家底。”馬國(guó)華直言，云和縣財(cái)政實(shí)力有限，要建設(shè)投資的工程和項(xiàng)目都需要錢，而僅靠“吃飯財(cái)政”無法滿足建設(shè)發(fā)展的需要。

為了摸清政府家底，2014年，云和縣人大開展對(duì)政府存量資金的特定問題調(diào)查，有力改變了傳統(tǒng)的資金使用和管理做法，形成了以項(xiàng)目定資金的良好氛圍。張德江委員長(zhǎng)對(duì)此作出重要批示。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委組成聯(lián)合調(diào)研組赴云和就該縣采取特定問題調(diào)查這一監(jiān)督形式的開展情況進(jìn)行調(diào)研。

“2014年我們是在找‘錢’，2015年則是在找‘物’?！睋?jù)馬國(guó)華介紹，2015年云和縣人大又對(duì)國(guó)有固定資產(chǎn)開展特定問題調(diào)查，共查找到9100多畝土地、房屋等資產(chǎn)近48個(gè)億元。

“政以財(cái)為基，財(cái)以政為本?！崩畈进Q代表也認(rèn)為，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，是牽住了“牛鼻子”，“錢用不好，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展就不能順利”。對(duì)此，他建議要建立預(yù)算修正案制度，恢復(fù)預(yù)算口頭報(bào)告制度以及制定預(yù)算監(jiān)督審查條例等，要以一整套的制度設(shè)計(jì)推動(dòng)預(yù)算審查的有效運(yùn)行。

2015年6月，《全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》下發(fā)后，如何貫徹落實(shí)文件精神，如何盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這盤棋，各地人大不斷探索實(shí)踐。

“中央文件下發(fā)后，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作氛圍是空前的好，前所未有。”新昌縣人大常委會(huì)主任求子平代表深切感受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展機(jī)遇。

“不僅是黨委更加重視，機(jī)構(gòu)配置更加規(guī)范，更為重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位得到了提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和工作人員的干事勁頭也更足了?！鼻笞悠浇榻B，新昌縣儒岙鎮(zhèn)在2015年就開始實(shí)施一年兩次人代會(huì)。年初的人代會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出6個(gè)實(shí)事工程項(xiàng)目，由代表們票決5項(xiàng)；年中的人代會(huì)則對(duì)5個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行審議。2016年，這項(xiàng)工作將在新昌縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面鋪開。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)怎么開，代表怎么審議，如何保證會(huì)議質(zhì)量……”作為縣鄉(xiāng)人大工作綜合試點(diǎn)單位，溫嶺市人大注重“制度導(dǎo)向”，以規(guī)范制度來激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的活力。

據(jù)溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明代表介紹，溫嶺市人大出臺(tái)決定，規(guī)定鎮(zhèn)人代會(huì)每年一般舉行兩次，例會(huì)會(huì)期不少于1天，并對(duì)年初、年中人代會(huì)的議程、內(nèi)容、程序、主席團(tuán)組成及列席人員等作出規(guī)范。

現(xiàn)實(shí)中，與縣級(jí)以上人大的人員、機(jī)構(gòu)和職能等“整套裝備”相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大卻只有一些零星的“家當(dāng)”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)人大要發(fā)揮作用，必須營(yíng)造‘有人辦事、有人管事’的工作格局?！睆垖W(xué)明告訴記者，目前，溫嶺市在各鎮(zhèn)設(shè)立人大辦公室，實(shí)現(xiàn)了各鎮(zhèn)人大有專職主席、1—2名專職副主席、專門的人大辦公室、專職工作人員的“四個(gè)?！蹦繕?biāo)。

“人大制度要與時(shí)俱進(jìn)，理念和思維必須更新，從而更好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，推動(dòng)工作破題創(chuàng)新。”張學(xué)明表示，“人大工作者的綜合素質(zhì)和能力提高必須常抓不懈。據(jù)他介紹，近年來溫嶺市人大十分注重對(duì)人大干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，每年通過理論學(xué)習(xí)和研討會(huì)的方式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進(jìn)行充電，對(duì)工作情況一一點(diǎn)評(píng)，查找不足和短板，明確目標(biāo)和使命。

“責(zé)任田分配好了，關(guān)鍵是要去做。特別是面對(duì)新情況和新問題，必須要出‘新招’。”張學(xué)明直言，形勢(shì)在變，問題在變，人大工作不能一成不變，要在原來的基礎(chǔ)上探索、創(chuàng)新，多積累基層經(jīng)驗(yàn)。

代表主動(dòng)履職，“動(dòng)起來、沉下去”

《省人大常委會(huì)工作報(bào)告》指出：要不斷改進(jìn)代表議案建議辦理工作，以此作為支持和保障代表依法履職、充分發(fā)揮代表作用的法定環(huán)節(jié)，組織代表就議案建議分類辦理、重點(diǎn)督辦、全程公開、科學(xué)評(píng)估等機(jī)制，切實(shí)解決重答復(fù)、輕溝通，重解釋、輕解決等問題。

“去年一年，代表活動(dòng)空前活躍?！薄氨韧耆魏我荒甓家Γ家芗?，代表壓力也更大。但也真正感受到了人大代表地位和作用的提高，成效明顯?！痹趯徸h省人大常委會(huì)報(bào)告時(shí)，代表們紛紛表示，省人大2015年開展的“人大代表監(jiān)督已治理的河”、“查找基層群眾辦事審批難事項(xiàng)”、“走訪核查困難戶”等一系列代表主題活動(dòng)，真正“把代表動(dòng)員起來”了。同時(shí)也涌現(xiàn)出了一大批“最美代表”，代表聲音得到唱響，代表故事廣泛傳播。

“我的履職經(jīng)驗(yàn)，用三個(gè)詞總結(jié)，就是為民代言、用心發(fā)言和真誠(chéng)建言?！?016年1月23日下午，李颯代表站到了省人民大會(huì)堂的發(fā)言席，以一口標(biāo)準(zhǔn)的普通話，分享了她作為人大代表的履職心得。而在此之前，省人大常委會(huì)剛剛表彰了一批優(yōu)秀議案建議。2015年的955條議案、建議中，有兩條議案和16條建議被評(píng)為優(yōu)秀。

“代表發(fā)言時(shí)需要獨(dú)立思考，決不能人云亦云，這就是用心發(fā)言?！崩铒S表示，要真誠(chéng)建言，嚴(yán)格監(jiān)督，坦率地提出自己的意見、建議，支持政府改進(jìn)工作。

“我們不發(fā)聲，誰發(fā)聲?！崩钔鷺s代表表示，作為一名基層代表，工作中較容易聽到群眾的呼聲，這是履職的源泉和動(dòng)力。

“人大代表提建議前一定要深入基層——‘沉下去’、‘接地氣’，實(shí)地了解群眾的意愿和要求，只有這樣，才能撰寫出著皮著肉的建議?！崩钔鷺s同時(shí)表示，光是“接地氣”還不行，還需“有底氣”。

“要想提高議政水平，必須熟悉并準(zhǔn)確掌握法律、法規(guī)和政策功底，通過不斷學(xué)習(xí)來豐富自身的文化內(nèi)涵，只有這樣才能在為民排憂解難時(shí)做到游刃有余、得心應(yīng)手?！崩钔鷺s說。

“要發(fā)揮好代表作用，要實(shí)現(xiàn)兩方面的互動(dòng)。一是自身素質(zhì)要高，要深入調(diào)查研究，功夫下到位。另一方面，是要接受選民監(jiān)督?！睆垖W(xué)明建議要建立和推廣代表向選民述職制度。代表做了哪些，做得怎么樣，為什么這樣做，向選民報(bào)告；同時(shí)接受選民詢問，并現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行測(cè)評(píng)。

“不僅要把代表動(dòng)員起來，也要讓廣大人民參與到監(jiān)督工作中來。”紹興市柯橋區(qū)人大常委會(huì)主任吳曉代表介紹，當(dāng)?shù)厝舜笠蚤_展“人大代表監(jiān)督已治理的河”主題活動(dòng)為契機(jī)，引導(dǎo)人大代表深入各選區(qū)，動(dòng)員廣大人民監(jiān)督身邊的河流，并通過微信平臺(tái)、公開電話等途徑及時(shí)收集、梳理和上報(bào)相關(guān)情況?！疤貏e是微信群，有圖有真相，時(shí)間、地點(diǎn)也非常明確?！?/p>

近些年來，省人大常委會(huì)相繼建立健全了議案建議辦理“一把手”責(zé)任制，完善議案建議的提出、分辦、交辦機(jī)制以及建議辦理“回頭看”機(jī)制，有力地推動(dòng)了一大批議案建立的“落地”。但與此同時(shí)，建議“回娘家”現(xiàn)象還普遍存在，“重答復(fù)、輕溝通，重解釋、輕解決”的頑疾，一時(shí)間還無法徹底根除。

“建議辦理情況的面談會(huì)效果很好，應(yīng)該推廣?！睆垷槾肀硎?，“書面答復(fù)總有一些應(yīng)付和形式主義，而通過面談、面商的形式能第一時(shí)間進(jìn)行溝通。哪些是滿意的，哪些需要進(jìn)一步加強(qiáng)工作，都可以現(xiàn)場(chǎng)提出和答復(fù)?！?/p>

“畢竟代表寫一個(gè)議案、建議是花了不少心思的，如果不被重視，提了白提，自然會(huì)傷了代表的心?！崩钔鷺s代表直言，“從我與其他代表會(huì)議交流的情況看，有些承辦單位對(duì)代表建議的答復(fù)隨意性、形式性還比較普遍?！?/p>

他舉例稱，紹興的一位人大代表提了《關(guān)于要求提高井下工退休待遇的建議》，承辦單位第一次電話答復(fù)他時(shí)，告知這個(gè)問題近期不可能解決，這位代表電話中明確表示對(duì)答復(fù)不滿意。過了一段時(shí)間承辦單位給了個(gè)書面答復(fù)，告知將此類問題已列入省人社廳社保計(jì)劃中。但到底有沒有列入計(jì)劃，如果已列入，這個(gè)計(jì)劃能否真正得到實(shí)施沒有了下文。

“像類似這種為應(yīng)付代表的建議而草率所作的答復(fù)。”李旺榮建議，省人大常委會(huì)可組織代表，每年選擇三四件重點(diǎn)建議與代表一起聯(lián)合督辦，并對(duì)辦理結(jié)果進(jìn)行調(diào)研，按照答復(fù)的規(guī)范程度、辦結(jié)率、滿意率、落實(shí)率等項(xiàng)內(nèi)容做出綜合評(píng)價(jià)。 攝影 蔡榮章

代表語錄

孫哲君代表：省人大要加快打擊“逃廢債”、規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的立法，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要通過引入中介、專家評(píng)審、公民參與等方式，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。

徐良平代表：省人大要關(guān)注食品安全、城市綜合治理等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，堅(jiān)持從社會(huì)治理的共性短板上找準(zhǔn)立法點(diǎn)，避免立法部門化；要關(guān)注政府改革中放權(quán)與放責(zé)的問題，避免放虛權(quán)、推實(shí)責(zé)，放了權(quán)、不負(fù)責(zé)。

裘麗萍代表：建議加大政府購(gòu)買專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的力度，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算并逐年增加；優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)評(píng)估的整體規(guī)劃，適當(dāng)引入同行評(píng)估，創(chuàng)新評(píng)估方式方法。

郭文標(biāo)代表：針對(duì)海上交通安全管理處于真空地帶的現(xiàn)實(shí)問題，建議省人大將海上交通安全管理納入立法工作計(jì)劃，減少海上漁船的安全事故發(fā)生。

余河通代表：要科學(xué)確定監(jiān)督議題，全省人大聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的議題、內(nèi)容和范圍不宜太寬泛；盡早明確省人代會(huì)召開時(shí)間，便于基層統(tǒng)籌安排。

洪永躍代表：建議省人大更加重視“十三五”規(guī)劃各專項(xiàng)規(guī)劃監(jiān)督，全程參與規(guī)劃制定、中期評(píng)估和期末評(píng)估。二是省人大繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)“五水共治”的監(jiān)督，督促省政府制定五年治水專項(xiàng)規(guī)劃。

許嵐代表：當(dāng)前我省實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，建議省人大能聚焦制造業(yè)，推動(dòng)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在全省進(jìn)行合理規(guī)劃布局，避免各地市同質(zhì)化布局引起的產(chǎn)能浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從制造大省到制造強(qiáng)省再到質(zhì)量強(qiáng)省。

袁紅代表：省人大常委會(huì)聚焦問題、持續(xù)監(jiān)督是一大工作亮點(diǎn)。今年要繼續(xù)咬住幾項(xiàng)民生工作開展監(jiān)督，比如全面放開“二孩”政策對(duì)醫(yī)院、學(xué)校的沖擊，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)均衡分布等。