曹和平
(南京審計大學 法學院,江蘇 南京 210019)
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環(huán)境保護行政執(zhí)法的困境與反思
曹和平
(南京審計大學 法學院,江蘇 南京 210019)
中國日益惡化的生態(tài)環(huán)境由諸多緣由造成,其中環(huán)境保護行政執(zhí)法不力是一個毋庸置疑的重要因素?!笆飞献顕赖摹?014版新環(huán)保法是否已構建了一個全新、規(guī)范、高效的環(huán)保行政執(zhí)法環(huán)境?筆者擬以環(huán)保執(zhí)法機構在環(huán)境行政執(zhí)法中面臨的困境為視角,從法律制度、運行機制和社會現(xiàn)實三個維度反思其成因,并在此基礎上就環(huán)保行政執(zhí)法脫困路徑提出些許淺見。
環(huán)境保護;行政執(zhí)法;困境與反思
環(huán)境保護行政執(zhí)法是指國家環(huán)境行政管理機構、法律授權或委托的組織依據(jù)環(huán)境保護法及行政法相關規(guī)則,在職權范圍內對環(huán)保行政事務行使環(huán)保執(zhí)法權的行為。其是政府干預經(jīng)濟扭曲,保障公眾環(huán)境安全,實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的基本職能和法律手段。然而,中國日趨完善的環(huán)保法律體系,甚至包括2015年1月1日起實施,被稱為“中國史上最嚴厲的”新環(huán)保法及其多樣化的管理手段也沒有顯著改變近些年環(huán)保行政執(zhí)法頻頻面臨的諸多困境。
(一)環(huán)境違法的低成本使違法者不懼處罰
守法成本高、違法成本低,是新環(huán)保法實施前環(huán)保領域人所共知,新環(huán)保法實施后尚未顯著改善的現(xiàn)象,也是一個突出的執(zhí)法難題。環(huán)保執(zhí)法常常陷入“排污、查處、罰款”循環(huán)往復的怪圈。在這種怪圈中,執(zhí)法者困惑不已,執(zhí)法不停,罰款不斷,違法者排污不止,形成了一個治污的“黑洞”。[1]2015年實施的新環(huán)保法賦予環(huán)保監(jiān)管機構“按日計罰”等嚴厲處罰手段,顯然加大了處罰力度,力求全面破解環(huán)境違法成本過低的難題。從中國現(xiàn)今的環(huán)境狀況和該法實施一年多的實績來看,其在一些地區(qū)顯現(xiàn)了震懾作用,但尚未見點、面窮盡實施的顯著成效。
(二)執(zhí)法的高成本使環(huán)境執(zhí)法障礙重重
在環(huán)保行政執(zhí)法過程中,執(zhí)法者在明處,而排污者在暗處。兩者對排污信息的知曉度是不對稱的。執(zhí)法者根據(jù)舉報或已發(fā)現(xiàn)污染現(xiàn)象進行查處時,調查取證是執(zhí)法的前提。而涉及環(huán)境污染案件的證據(jù),既有專業(yè)性、技術性強的特性,又有潛伏性、累積性、交叉性、間接性等相互關聯(lián)的特征,取證的難度頗大,必須投入大量的人力、物力、財力,形成居高不下的執(zhí)法成本。取證難的一個關鍵因素是硬件設備跟不上。相當數(shù)量的基層執(zhí)法機構還沒有完整配備現(xiàn)今環(huán)保機構常用的、有助于縮小乃至鎖定污染源和違法主體的特征污染物的鑒定分析設備,執(zhí)法人員也沒有掌握有助于發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為、及時收集證據(jù)的遠程實時監(jiān)測技術。同時,在目前的技術條件下,對于間歇性排水超標、大氣污染物排放超標、活性炭吸附裝置不正常使用、脫硫脫硝裝置不正常運行等行為,取證技術、監(jiān)測技術還不能完全跟進。[2]這些技術與設備的引進或研制需要極大的成本投入。
(三)各自為政的多頭執(zhí)法明顯降低執(zhí)法效能
環(huán)境行政執(zhí)法的范圍十分廣泛且復雜,涉及眾多部門。依據(jù)現(xiàn)行法律,中國縣級以上各級政府的環(huán)境保護主管部門是統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境保護事務的機構。此外,國家各級海洋、漁政、港務、公安、交通、鐵道、民航、農業(yè)、水利、土地、礦產、林業(yè)行政主管部門,海關、工商、衛(wèi)生、核安全等經(jīng)濟綜合管理部門,甚至軍隊涉環(huán)保機構也有對環(huán)境污染的監(jiān)督管理職權。由此可見,中國采用了環(huán)境保護行政部門總管和其他部門分管相結合的環(huán)境保護管理體制。眾多機構均可行使環(huán)境監(jiān)督管理權。而正是統(tǒng)管與分管部門的關系不明確,管理職能重疊交叉,造成了執(zhí)法職責范圍劃分不清局面。統(tǒng)管部門如何對分管部門實行統(tǒng)管,分管部門如何配合統(tǒng)管部門執(zhí)法,分管部門之間如何相互協(xié)調合作,都沒有明確具體的法律規(guī)定。難以理順的相互關系致使統(tǒng)管變成了空管,分管變成了不管。執(zhí)法機構要么單兵作戰(zhàn)、各自為政,要么相互推諉扯皮,嚴重影響執(zhí)法效能。
(四)地方保護使環(huán)保執(zhí)法縮手縮腳
現(xiàn)行的環(huán)境管理體制實行的是雙重領導,即業(yè)務上歸上級環(huán)保部門領導、人財物等方面歸地方政府領導。各級環(huán)保管理部門是各級地方政府的一個職能部門,人事和財務都須仰仗于地方政府,說是“雙重領導”,實際上是一種“地方領導為主”的架構。地方政府面對污染企業(yè)往往有經(jīng)濟指標、財政收入、公民就業(yè)等壓力,這使得地方政府常常在看問題的角度、考慮問題的側重面等方面與環(huán)保部門不盡一致。地方政府時常會干預環(huán)保部門的行政執(zhí)法行為。有的地方政府甚至劃定“重點保護企業(yè)(包括區(qū)域、行業(yè))”,授予類似“鐵券丹書”式的牌匾,未經(jīng)其批準,任何單位不得前往檢查。許多基層環(huán)保管理部門對工業(yè)園區(qū)不敢查、重點保護單位不敢查、領導不點頭不敢查。有些案件明明事實清楚、證據(jù)確鑿,但就是處理不下去,最終虎頭蛇尾、不了了之。這嚴重削弱了環(huán)保行政執(zhí)法的權威性。
(五)偏弱的執(zhí)法隊伍難以有效應對現(xiàn)今的環(huán)保情勢
環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性很強,既要求執(zhí)法隊伍擁有適時的裝備,又要求執(zhí)法人員熟悉專業(yè)技術,擁有較高的法律素養(yǎng)。從目前中國的環(huán)保情勢來看,一方面環(huán)境惡化問題日益嚴重、環(huán)保壓力越來越大,另一方面,我國環(huán)保監(jiān)管機構呈“上強下弱”的倒金字塔結構。受各地的歷史、人事、財力和經(jīng)濟水平等多種因素影響,眾多基層環(huán)保機構普遍存在著“小馬拉大車”的現(xiàn)象,執(zhí)法隊伍往往是執(zhí)法裝備不達標準,執(zhí)法經(jīng)費無法保障,人員素質參差不齊,特別是缺乏大量的既懂法律又懂專業(yè)技術的執(zhí)法人員,顯然無法應對當今的環(huán)保執(zhí)法情勢。其當然或多或少地影響執(zhí)法效果。如裝備和專業(yè)技術不過硬,收集證據(jù)就有障礙,可能導致證據(jù)難以充分、確鑿。而法律素養(yǎng)跟不上,可能導致不能準確地適用法律或公正地自由裁量、調查處理程序不規(guī)范等,使執(zhí)法質量難以保證。
(六)環(huán)境信息公開的有限實現(xiàn)增加了執(zhí)法監(jiān)督的難度
新環(huán)保法出臺前,因沒有法律的硬性規(guī)定,對企事業(yè)單位污染信息,法律只規(guī)定了嚴重污染和突發(fā)事件信息必須向環(huán)境監(jiān)管機構披露,非嚴重污染信息自愿披露的運作機制。這種機制既不尊重公眾的知情權,影響執(zhí)法機構和社會對環(huán)境污染的監(jiān)督,同時也嚴重降低了環(huán)境信息的取用價值,加大了執(zhí)法監(jiān)督的難度。為完善企事業(yè)單位的信息公開制度,新環(huán)保法展示了環(huán)境信息公開義務全覆蓋的亮點,但規(guī)則內容改變甚微,仍以重點排污單位強制公開,非重點排污單位自愿公開為框架,以全覆蓋的“環(huán)境信用評價”制度和對重點排污單位責令公開、罰款和公告的處罰手段作為保障。然而,僅僅三萬元以下的罰款和公告并沒有充分彰顯制裁效果。目前國內企業(yè)仍普遍不重視環(huán)境信息公開,許多被列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單的重點排污企業(yè)也存在不公開或虛報瞞報等敷衍公開環(huán)境信息的現(xiàn)象。
縱觀上述困境,筆者認為應從法律制度、運行機制和社會現(xiàn)實三個維度反思其成因。
(一)部分環(huán)境保護的法律規(guī)則比較原則或粗略,缺乏可操作性
自20世紀70年代末起,中國陸續(xù)制定或修改了一系列環(huán)境保護方面的法律規(guī)則,基本構成了中國的環(huán)境監(jiān)督管理和執(zhí)法體系。然而,相當數(shù)量的新、舊環(huán)保法律規(guī)則都呈現(xiàn)出比較抽象,原則性規(guī)定多于具體行為模式規(guī)則的特性。這就意味著環(huán)?;痉芊裼行嵤?,取決于配套的相關規(guī)則和細則能否及時出臺。而環(huán)境保護執(zhí)法因環(huán)境情勢復雜多變、違法者排污行為詭異多端、民眾對環(huán)境的訴求愈來愈高等特殊性,執(zhí)法機構迫切期待選擇適用的法律規(guī)則能明確具體,有可操作性。否則,其往往不能針對各類情勢有效應對,執(zhí)法成果也會令人失望。
(二)對排污者無力的處罰致使環(huán)保執(zhí)法喪失震懾力
新環(huán)保法實施前,中國環(huán)保法對違法者的處罰力度普遍偏輕。這正是造成違法成本低、守法成本高的重要成因。新法實施后,新增的對違法排污企業(yè)的“按日計罰”等處罰方式明顯增加了處罰力度。然而,該法實施8個月,尚未見點、面窮盡實施顯著成效的事實,足以說明其有效實施并非易事。究其成因,一是“按日計罰”手段的適用范圍僅限于違法排污行為,排除了環(huán)境影響評價、虛假申報、排污許可越界等諸多嚴重環(huán)境違法行為;二是相當數(shù)量的地方政府公開或變相地給環(huán)保執(zhí)法制造阻力;三是我國基層環(huán)保執(zhí)法隊伍的裝備和素質明顯偏弱,在對排污行為的規(guī)范取證,處罰標準的公正界定,特別是“拒不改正”的識別和認定方面,既有難度,也易產生偏差和爭議;四是中國各項單行法正在修訂中,不同的環(huán)保法律規(guī)則之間尚存在著法律沖突,按日計罰的“起罰點”定位標準也可適用不同法律規(guī)則。如現(xiàn)行《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的最高罰款限額就明顯過低。過低的違法成本必然導致企業(yè)屢屢違法。
(三)環(huán)保執(zhí)法權力受到多方制約
新環(huán)保法實施前,環(huán)保管理機構強制性執(zhí)法權力顯然不足,且受到多方制約。最常用的執(zhí)法權就是檢查與罰款。新環(huán)保法一大亮點就是賦予環(huán)保管理機構按日處罰、查封扣押、限制生產、停產整頓的強行執(zhí)法權。環(huán)保管理機構首次獲得“貼封條”的權力。至于最強力的“責令停業(yè)關閉”行政措施,仍然由有批準權的人民政府直接決定。令人困惑的是,環(huán)保管理機構的各項執(zhí)法權在新法實施后仍然受到多方面的制約,無法體現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究的執(zhí)法原則。究其成因,一是源于環(huán)保執(zhí)法行為往往會影響地方政府及相關領導的政績和前途、直接影響當?shù)氐木蜆I(yè)及財政收入。各級政府必然會直接或變相地干預環(huán)保執(zhí)法。二是地方環(huán)保機構的人事任免和經(jīng)費劃撥權由地方政府掌握,其不可能無視地方政府的干預。三是在被處罰人對抗執(zhí)法的情形下,環(huán)保執(zhí)法部門沒有行政拘留權或強制執(zhí)行權,只能依據(jù)《行政處罰法》將案件移送公安行政處罰或依據(jù)《行政強制法》申請法院強制執(zhí)行。而公安、法院由于工作量太大或其他原因,往往不能及時執(zhí)行,嚴重影響執(zhí)法效率與效能。如某市近年來每年有30%以上的環(huán)境行政處罰案件申請法院強制執(zhí)行,平均每個案件執(zhí)行時間需要78天,很多情況下等到執(zhí)行時違法者早已逃之夭夭或者排污行為已經(jīng)造成嚴重后果。[3](P223~224)
(四)部分地方政府的政績觀出現(xiàn)偏差
在過去的相當長一段時期內,中國的地方政府及其領導者承受著國內生產總值增長率的壓力,生產總值上去了,一俊遮百丑;生產總值上不去,一票全否決。上級看一個地區(qū)的工作,主要是看GDP;上級看一個干部的政績,主要也看GDP。在GDP的壓力下,部分地方領導者只重產值、不重效益;只抓面子工程、罔顧資源保護和生態(tài)效益。一些高能耗、高污染的企業(yè),由于給當?shù)貛砀弋a值、高利稅并拉動就業(yè)率,受到地方政府的特殊保護,甚至不惜對環(huán)境執(zhí)法進行行政干預。新環(huán)保法實施后,面對中國經(jīng)濟增長放緩的走勢,這種狀況雖然有所改觀,但尚未從根本上扭轉,不正確的發(fā)展觀、政績觀、用人觀的慣性仍然很大,給環(huán)保執(zhí)法帶來較大的阻力。
(五)尚未形成全社會監(jiān)督環(huán)保的有效機制
監(jiān)督環(huán)境污染僅僅依靠環(huán)保執(zhí)法部門是遠遠不夠的。針對間或“曖昧”的政府與企業(yè)之間的關系,環(huán)境保護必須發(fā)揮公眾和社會組織的作用。由于信息不對稱以及體制機制等方面的原因,社會一般主體尤其是普通公民很難真正介入環(huán)境監(jiān)督之中。以中國環(huán)境公益訴訟制度為例,雖然2012年《民事訴訟法》修正案的第55條的規(guī)則創(chuàng)設了中國環(huán)境公益訴訟制度,但其對原告資格的界定頗為模糊,設定了只限于“法律規(guī)定的機關和有關組織”的門檻,明確將公民個人的主體資格排除在外。新修訂的《環(huán)保法》雖然對主體資格界定有所明確,賦予符合條件的社會組織作為公益訴訟原告主體的資格,但仍將公民個人排除在主體資格之外,實施細則也遲遲未見出臺。事實上,自有環(huán)境公益訴訟制度以來,鮮有公益訴訟程序的有效啟動,原因正在于此。[4]
(一)完善環(huán)境保護法律制度,強化環(huán)保執(zhí)法法律保障
完善的環(huán)境保護法律制度是中國走出環(huán)境保護行政執(zhí)法困境的前提,也是構建關系順暢的監(jiān)管體制、協(xié)調一致的執(zhí)法機制、健全有力的執(zhí)法手段、互動和諧的執(zhí)法環(huán)境的法律基礎。盡管中國的環(huán)境法已在不斷完善,特別是2015年實施的新環(huán)保法在立法理念、監(jiān)管模式、執(zhí)法手段、責任追究、信息公開等方面展示了諸多亮點,但立法機構還應審時度勢,適時將《環(huán)境保護法》提升為環(huán)境保護基本法層級,修訂和完善現(xiàn)行環(huán)境保護法律法規(guī),徹底消除部分環(huán)保法律規(guī)則過于原則粗略、可操作性欠缺、配套規(guī)則缺失滯后,特別是因效力層級不夠,難以有效協(xié)調與其相關的農業(yè)、林業(yè)、草原、大氣、水資源等專項生態(tài)保護法律,造成法律規(guī)則相互沖突等立法缺陷,難以為環(huán)保行政執(zhí)法提供強有力的法律保障。[5]具體到中國環(huán)保行政執(zhí)法,走出困境的當務之急就是構建健全和完善的監(jiān)督管理、考核評價、行政處罰、應急處置、瀆職追究五大制度體系。只有通過完善的法律規(guī)制,我們才可以走出環(huán)境保護行政執(zhí)法困境。
(二)理順環(huán)保管理體制,有效實施環(huán)保執(zhí)法機構的強制性手段
鑒于新環(huán)保法仍然沒有理順環(huán)保管理體制,目前環(huán)境管理的職能仍然比較分散,該統(tǒng)的統(tǒng)不起來、該分的分不清晰,既形不成合力、單兵作戰(zhàn)又無濟于事。筆者認為中央層面應實行環(huán)?!按蟛恐啤?,省級層面實行“大廳局制”,省以下實行垂直領導,這樣可以加強統(tǒng)一領導、解決職能交叉、形成執(zhí)法合力、擺脫地方保護主義,從體制上理順環(huán)境監(jiān)管主體的關系,增強執(zhí)法效能。
從執(zhí)法手段來說,盡管新環(huán)保法賦予環(huán)保監(jiān)管機構“查封扣押、按日計罰、限制生產、停產整頓”的強制性權力,但對于“責令停業(yè)關閉”措施,則只能由當?shù)赜信鷾蕶嗟恼苯記Q定。地方政府與環(huán)保部門由于立場、角度不同,對環(huán)境問題的考量必然有所差異,處理問題的方式、方法、力度、強度都會不盡相同。在當前環(huán)境問題日趨嚴重、地方保護主義普遍存在的形勢下,建議將“停業(yè)關閉”強力手段的決定權也交給環(huán)保執(zhí)法部門,而不是由地方政府做出。這樣可以明顯提高環(huán)保部門執(zhí)法的震懾力和執(zhí)法效果。
(三)推行環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法機制,提高執(zhí)法效能與效率
環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制是一項非常值得推廣的創(chuàng)新機制,它對于常態(tài)執(zhí)法和突發(fā)環(huán)境事件的應急執(zhí)法都可以應對自如。因其可以引導司法力量與行政力量有機結合,形成分工明晰、優(yōu)勢互補、責任到位、高效協(xié)作的聯(lián)動機制,針對環(huán)境違法的具體行為,分別采取行政處罰、公益訴訟、刑事立案等處理措施,強有力提升環(huán)保執(zhí)法的效能,降低執(zhí)法成本。另一方面,各地也可以依法建立公眾參與環(huán)保監(jiān)督與執(zhí)法的“四元環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機制”,即實現(xiàn)執(zhí)法機構依法執(zhí)法、監(jiān)督機構依法監(jiān)督、公眾外部監(jiān)督和企事業(yè)單位的內部監(jiān)督相互聯(lián)動,相互制衡的聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)督機制。其可以實現(xiàn)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合調查、聯(lián)合研判、聯(lián)合預防的“四聯(lián)動”,從另一個層面提高環(huán)保行政執(zhí)法的客觀性、適度性和有效性。[6]
(四)有效加大環(huán)保處罰的絕對力度,以“鐵規(guī)”“鐵腕”治污
我們向環(huán)境污染宣戰(zhàn),就是要“鐵規(guī)”加“鐵腕”治污,讓違法排污者望而生畏。國內外的環(huán)保執(zhí)法實踐充分說明,加大處罰絕對力度不但會極大提高違法成本,還會產生巨大的威懾作用,讓違法者不再為之。[7]中國新環(huán)保法賦予了環(huán)保監(jiān)管機構“查封扣押、按日計罰”等強制性權力,但要有效加大對排污行為處罰的絕對力度,實現(xiàn)立法者的價值目標,首先需要地方政府不再公開或變相地給環(huán)保執(zhí)法制造阻力,消除環(huán)保機構的不敢執(zhí)法或執(zhí)法有阻的困境;其次,需要全面改變我國環(huán)保機構“上強下弱”的倒金字塔結構,改善和提高基層執(zhí)法隊伍的裝備與素質,消除環(huán)保執(zhí)法機構在排污行為的規(guī)范取證、處罰標準的公正界定、“拒不改正”的識別和認定方面所面臨的困境;三是需要消除相關環(huán)保法律規(guī)則之間的法律沖突。如按日處罰的“起罰點”應由何法定位?不疼不癢的“起罰點”不可能造就令排污者畏懼的累積處罰效果。在這方面,美國、加拿大、法國等眾多發(fā)達國家和中國重慶、深圳等區(qū)域的成功實踐值得借鑒。
(五)依法完善經(jīng)濟社會發(fā)展考評體系,推動生態(tài)文明建設
中國環(huán)境狀況惡化到如今的程度,根本原因就是片面追求經(jīng)濟發(fā)展,不計資源消耗、不顧環(huán)境污染的粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式。改變長期以來的粗放的發(fā)展方式和生活方式,徹底扭轉“唯GDP論英雄”的錯誤觀念和做法,才是治理環(huán)境問題的釜底抽薪的良方。為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的和諧一致,中國必須依法構建一套完善的經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系,即把體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的生態(tài)效益、資源消耗、環(huán)境損害等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系,充分發(fā)揮其對生態(tài)文明建設的導向和約束作用。這就需要一套切實可行的責任追究制度相配套,對管理者無視生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成生態(tài)損害嚴重后果的,必須追究其責任,并且可以終身追責。 雖然新環(huán)保法創(chuàng)設了環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度,將環(huán)境保護目標完成情況作為各級政府及負責人、各級環(huán)保監(jiān)督管理機構考核評價的重要依據(jù),同時還規(guī)定了人大監(jiān)督、環(huán)保部門上級對下級的監(jiān)督等制度,但僅憑效力層級偏弱的環(huán)境保護法及其過于原則的規(guī)則顯然難以實現(xiàn)。其有效實施必須要有實施細則的配套和相關法律的協(xié)調。
(六)推行非強制環(huán)境刺激制度,加強環(huán)境信用評價和管理
通過立法構建非行政強制性的激勵機制,以此引導地方政府和企事業(yè)單位自覺履行環(huán)保責任。對保護環(huán)境卓有成效的地方政府,在政績考核、財稅、投資項目審批、政策制定等方面應給予優(yōu)惠和支持。對企事業(yè)單位,一是實行排污權交易。在控制總量的前提下,排污多、額度不夠用的向排污少、額度有富余的購買排污權,使全社會的排污成本最小化。二是排污費有條件返還。對于排污費的征收對象進行考核,治理成效好且持續(xù)穩(wěn)固的,返還排污費,以增強企業(yè)治污的動力。三是實行環(huán)境標識制度。對企業(yè)及其生產過程符合環(huán)保規(guī)定的,對其產品進行環(huán)境標識認定,向社會公眾公開。四是實行生態(tài)補償轉移支付。將行政區(qū)域內若干重要地區(qū)畫出生態(tài)紅線,對因實施生態(tài)紅線區(qū)域保護而做出貢獻的地區(qū)給予生態(tài)補償或獎勵,有力推動生態(tài)文明建設。五是行政獎勵。對守法企業(yè)給予行政獎勵,讓其既獲得守法成本補助,又提高了聲譽。
加強環(huán)境信用評價及管理,也是提升環(huán)保質量和水平的一種有效手段。新環(huán)保法明確規(guī)定了至今尚無細則的企事業(yè)單位的“環(huán)境信用評價”制度。筆者認為其主要方法應當是根據(jù)企業(yè)污染物排放行為、環(huán)境管理行為、環(huán)境社會行為以及清潔生產等,對企業(yè)的環(huán)境行為進行等級評定并向社會公布。環(huán)保部門可依據(jù)評定結果對企業(yè)實施分類管理。同時,該制度也可以促使企業(yè)自覺改進環(huán)境行為,提升環(huán)保水平。
(七)依法完善環(huán)境信息披露制度,激發(fā)公眾參與環(huán)保的熱情
環(huán)境信息公開,是公眾監(jiān)督環(huán)境的重要前提。環(huán)境信息零散或缺位往往會嚴重影響公眾參與監(jiān)督環(huán)境的積極性和實際效果。雖然新環(huán)保法明確規(guī)定了企事業(yè)單位和環(huán)保監(jiān)管部門的環(huán)境信息公開義務,但有效實施并非易事。企事業(yè)單位的規(guī)避行為不可避免。為此,政府相關部門應做好對接,不斷完善環(huán)境信息公開制度,規(guī)范信息披露的內容與方式,建立環(huán)境會計準則,使公眾充分實現(xiàn)法定的知情權,從而對企業(yè)環(huán)境行為產生良性刺激作用。信息公開應當分步驟有序推進,分行業(yè)分區(qū)域落實。公開渠道可以多元化,既可以利用傳統(tǒng)媒介,也可以利用新型媒介。
透明的環(huán)境信息可以大大激發(fā)公民的環(huán)保意識和監(jiān)督環(huán)境的積極性。除了構建公眾參與的“四元環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督體系”外,還建議立法機構能順應國際環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢,通過修法擴大環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍,尤其應將公民個人納入原告主體范圍。公民作為國家的真正主人,他們面廣量大、分布廣泛、知微察漸、感受真切,是一支環(huán)境監(jiān)督的最自覺、最熱心、最值得依靠的力量,將他們排除在環(huán)境公益訴訟主體之外,是環(huán)境監(jiān)督制度的一大損失。
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〔責任編輯:黎 玫〕
On the Straits and Reflection of Administrative Enforcement in Environmental Protection
CAO He-ping
(Law School, Nanjing Audit University, Nanjing, 210019, Jiangsu, China)
There are many issues causing worsening ecological environment in China. Lack of administrative enforcement in environmental protection is undoubtedly?one of the critical factors. This paper focuses on the straits encountered by administrative enforcement agencies during administrative enforcement of environmental protection law, examines their origins from perspectives of legal systems, operational mechanism and social circumstances, and accordingly proposes solutions to eliminate them.
environmental protection; administrative enforcement; straits and reflection
江蘇省政府法制研究課題(2014jsfy005)
曹和平(1957— ),男,河北平山人,南京審計大學法學院教授,主要從事行政法、國際私法研究。
D922.68
A
1006-723X(2016)11-0076-05