馬銳　吳樹(shù)晴　郭勝偉

【摘 要】食品安全關(guān)乎國(guó)民健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧等。本文充分借鑒一線工作人員的經(jīng)驗(yàn)，介紹了當(dāng)前的食品安全監(jiān)管模式，通過(guò)對(duì)目前食品安全監(jiān)管和國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀的分析，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)監(jiān)管方法和在職人員的經(jīng)驗(yàn)，提出食品安全監(jiān)管的策略和建議，以實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的全面落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管；問(wèn)題；對(duì)策

1 食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來(lái)，食品安全監(jiān)管危機(jī)逐漸顯露出來(lái)，中國(guó)在數(shù)十年之內(nèi)步入食品安全普遍警惕和不信任狀態(tài)。2013年國(guó)家對(duì)食品藥品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改革，拉開(kāi)了大部制改革綜合監(jiān)督管理體系的序幕。然而在筆者走訪調(diào)查之中發(fā)現(xiàn)大部制改革目前仍然面臨很多問(wèn)題。

對(duì)于食品安全監(jiān)管方面的研究，國(guó)外起步早，技術(shù)理論與實(shí)踐都趨于成熟。此外，國(guó)外對(duì)食品安全監(jiān)管的研究比國(guó)內(nèi)更加豐富及全面。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)育，歐盟與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全方面具有一整套嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管體系，重視溯源與預(yù)警系統(tǒng)，并結(jié)合最先進(jìn)的HACCP管理體系，擁有完整的召回系統(tǒng)[1]。監(jiān)管效益以及監(jiān)管成果都很顯著。

2 調(diào)查情況

筆者調(diào)查走訪了兩個(gè)市級(jí)單位食品藥品監(jiān)督管理局，食品安全委員會(huì)辦公室，調(diào)查了市場(chǎng)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、工商管理局等總計(jì)5家單位，訪問(wèn)了處在食品安全監(jiān)管一線的領(lǐng)導(dǎo)、員工21人，了解他們對(duì)食品安全監(jiān)管模式的看法、對(duì)食品安全監(jiān)管的策略建議和大部制改革進(jìn)程中所面臨的壓力及問(wèn)題，通過(guò)走訪，認(rèn)識(shí)到食品安全監(jiān)管過(guò)程中的問(wèn)題以及難點(diǎn)。

3 食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題

3.1 基層監(jiān)管人員不足

在大部制改革之前食品安全監(jiān)管模式為多部門(mén)監(jiān)管，存在一些必然的相互交叉或者銜接不到的地方，部門(mén)之間存在互相依賴和推諉。N市的縣一級(jí)是將原來(lái)三個(gè)單位和并成立市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，存在利益關(guān)系導(dǎo)致科室、人員、職能并未交接完畢，還未實(shí)現(xiàn)全鏈條、全過(guò)程的統(tǒng)一監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)督管理局編制和管理限度不能相匹配，縣一級(jí)下面以原有的工商分局為基礎(chǔ)設(shè)立食品安全監(jiān)管分局，監(jiān)管各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)分所也并不能做到人手充足，從食品、藥品、醫(yī)療器械到食品加工設(shè)備，工地食堂、學(xué)校食堂、小作坊及農(nóng)村家宴，項(xiàng)目細(xì)化繁多，監(jiān)管力量明顯不足。

3.2 專(zhuān)業(yè)水平不高

對(duì)于基層人員，結(jié)構(gòu)調(diào)整之后面臨新的監(jiān)管對(duì)象，監(jiān)管流程，監(jiān)管方式。部分人員是從工商局或者質(zhì)監(jiān)局下調(diào)，對(duì)食品安全、有關(guān)法律認(rèn)識(shí)不足。對(duì)于省一級(jí)和市一級(jí)單位而言，新的模式也將帶來(lái)新的工作方式。監(jiān)管還存在上級(jí)部門(mén)不了解基層的運(yùn)作方式，導(dǎo)致很多時(shí)候上級(jí)指導(dǎo)缺乏計(jì)劃、重復(fù)布置，基層人員執(zhí)行力不從心。

3.3 檢驗(yàn)配備不完善

食品檢驗(yàn)配備滯后于食品行業(yè)的發(fā)展，縣級(jí)食品安全的檢驗(yàn)主要是在縣疾控中心，調(diào)查中普遍反映檢驗(yàn)?zāi)芰Φ牟蛔?。基層方面的設(shè)備落后陳舊，很多儀器檢驗(yàn)靈敏度不高、準(zhǔn)確度也比較低，無(wú)法得到更加準(zhǔn)確的結(jié)果，對(duì)消費(fèi)者的舉報(bào)不能形成準(zhǔn)確的判斷，如農(nóng)藥殘留、食品添加劑的超標(biāo)、餐飲食品有毒有害物質(zhì)的檢驗(yàn)。

3.4 檢驗(yàn)技術(shù)落后

食品檢測(cè)技術(shù)水平不高，在技術(shù)前瞻領(lǐng)域以及關(guān)鍵技術(shù)方面落后，檢測(cè)方法單一、繁瑣，在殘留量微量分析、痕量分析缺少相應(yīng)的檢測(cè)手段，快速篩選的檢測(cè)技術(shù)不夠成熟，基層檢測(cè)手段還處于傳統(tǒng)的階段，食品行業(yè)急需的快速檢驗(yàn)技術(shù)也沒(méi)有得到廣泛的推廣。

3.5 法律、法規(guī)滯后性嚴(yán)重

我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管方面的法律主要有《食品安全法》等相關(guān)法律，食品安全的立法主要著眼于監(jiān)管型立法，只是針對(duì)目前的食品安全事件進(jìn)行立法，滯后性比較嚴(yán)重，如農(nóng)村家宴并未涵蓋在《食品安全法》中，對(duì)監(jiān)管者監(jiān)管造成困難。與食品安全民事糾紛相關(guān)的專(zhuān)門(mén)立法較為欠缺，司法解釋處于空白，導(dǎo)致司法困難較大。已出臺(tái)法規(guī)很多款項(xiàng)形同虛設(shè)，操作性不強(qiáng)。法律的執(zhí)法主體不一樣甚至存在沖突也加大了執(zhí)法的難度，使各種違法現(xiàn)象難以定性，以致處理不當(dāng)。

3.6 法律效益低、法規(guī)不合理

法律效益不夠處罰力度太低再加上食品企業(yè)法律意識(shí)淡薄重效益輕安全，為了追求利益最大化，摻雜、摻假，僥幸心理嚴(yán)重。法律法規(guī)責(zé)任界限模糊舉證困難，消費(fèi)者由于維權(quán)費(fèi)用、維權(quán)精力、取證困難和維權(quán)時(shí)間等造成維權(quán)成本的高昂，導(dǎo)致消費(fèi)者維權(quán)積極性不高、維權(quán)意識(shí)差、維權(quán)力量弱。無(wú)法滿足消費(fèi)者、監(jiān)管者的要求，消費(fèi)者需要承擔(dān)舉證責(zé)任。

3.7 食品標(biāo)準(zhǔn)駁雜、不統(tǒng)一

食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系還不完備，食品安全標(biāo)準(zhǔn)化工作落后，標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，標(biāo)準(zhǔn)起草部門(mén)眾多，致使我國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，表現(xiàn)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間不統(tǒng)一，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間層次不清，存在著交叉、矛盾和重復(fù)等不協(xié)調(diào)問(wèn)題[2]。食品工業(yè)中的1070項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、1164項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和578項(xiàng)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不一，令執(zhí)法部門(mén)監(jiān)管無(wú)所適從。

3.8 食品行業(yè)缺乏誠(chéng)信

食品企業(yè)是一個(gè)誠(chéng)信企業(yè)，然而巨大商業(yè)利潤(rùn)的追逐驅(qū)使商家的責(zé)任感下降，食品企業(yè)唯利是圖，存在僥幸心理。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為追逐利潤(rùn)，違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生。一些食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤?cè)狈ψ月珊驼\(chéng)信意識(shí)，不僅環(huán)境差、衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，而且人員流動(dòng)性大，這些都成為食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，我國(guó)食品行業(yè)信用管理體系還不健全，缺少必要的誠(chéng)信監(jiān)督手段。

3.9 食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱

受生產(chǎn)力發(fā)展水平等方面的制約，目前我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、量大面廣[3]。食品產(chǎn)業(yè)涉及范圍廣，種類(lèi)多，小作坊、小商販、小餐飲也遍地都是，造成了管理混亂的局面，無(wú)法形成集約化、規(guī)?；氖称窐?biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)。

4 食品安全監(jiān)管解決思路

4.1 持續(xù)深化體制改革

當(dāng)前食品監(jiān)管模式正處在轉(zhuǎn)型之中，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的食品安全監(jiān)管職能綜合到一起是長(zhǎng)久以來(lái)食品監(jiān)管總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑咴L中很多在職人員對(duì)新模式都認(rèn)為是科學(xué)并且合理的。但當(dāng)務(wù)之急是持續(xù)深度地進(jìn)行大部制的改革，政府等相關(guān)單位需要提供改革所需要的幫助，提出合理的人員分配方案、合理的資金預(yù)算。食藥監(jiān)局內(nèi)部應(yīng)當(dāng)處理好改革中的各縣利益關(guān)系，盡快完成職能的調(diào)整，機(jī)構(gòu)的整合，人員的安排。

監(jiān)管部門(mén)應(yīng)迅速建立權(quán)責(zé)明晰、分工合理及統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管體系，依法從嚴(yán)懲治食品安全違法犯罪行為，進(jìn)一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、司法信息互聯(lián)互通。制定一整套完善的食品監(jiān)管流程，責(zé)任落實(shí)到人，可追究可溯源，為食品安全監(jiān)管提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，這是食品安全監(jiān)管部門(mén)實(shí)行監(jiān)管職能的首要前提。

4.2 提高監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)業(yè)水平

基層監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)一直是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，也是基層食品安全監(jiān)管效益低的主要原因之一，食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視科室人員工作能力的培養(yǎng)，提高食品安全監(jiān)管人員的意識(shí)，形成優(yōu)秀的食品安全監(jiān)管團(tuán)隊(duì)。

基層監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家進(jìn)行培訓(xùn)，各科室負(fù)責(zé)人可以定期就監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題有針對(duì)的進(jìn)行指導(dǎo)。培訓(xùn)過(guò)程中著重業(yè)務(wù)處理流程，使所有的人熟悉自己所在崗位的監(jiān)管流程，豐富監(jiān)管技巧，組織專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，提高實(shí)際業(yè)務(wù)處理水平。進(jìn)行培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)需要有針對(duì)的進(jìn)行授課，在傳授一般的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之外還要適當(dāng)?shù)耐貙捙嘤?xùn)面。在全國(guó)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部利用信息技術(shù)建立食品安全監(jiān)管交流平臺(tái)，成員可以借助平臺(tái)交流經(jīng)驗(yàn)，更好地合作監(jiān)督。

4.3 監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)

在食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)階段存不法商家的惡性競(jìng)爭(zhēng)，靠企業(yè)的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，鑒于此食品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，增加專(zhuān)項(xiàng)整治的頻率以及力度，定期進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治。監(jiān)管過(guò)程明確部門(mén)責(zé)任，做到責(zé)任可溯源。

4.4 完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)的建設(shè)

建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系能有效提高監(jiān)管水平。針對(duì)現(xiàn)階段各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)繁雜，內(nèi)容不夠規(guī)范、嚴(yán)密，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、矛盾、重復(fù)。有些標(biāo)準(zhǔn)存在時(shí)間比較長(zhǎng)，不符合現(xiàn)階段的實(shí)際情況，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)脫軌比較嚴(yán)重。各地應(yīng)該針對(duì)本地特色食品產(chǎn)業(yè)制定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)修訂與國(guó)家法律不一致的監(jiān)管法律規(guī)章和政策措施，制定各項(xiàng)具體辦法，為有法可依做基礎(chǔ)。

細(xì)化各項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)，建立健全各項(xiàng)食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、食品安全生產(chǎn)制度、責(zé)任制度、認(rèn)證制度、溯源及召回制度。覆蓋從農(nóng)田到餐桌所有的方面，食品生產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。

4.5 加強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)

加強(qiáng)食品安全知識(shí)的宣傳工作，在學(xué)校、社區(qū)等人員集中地宣傳《食品安全法》，加強(qiáng)人們對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)，做到人人關(guān)注、人人監(jiān)督。食品安全意識(shí)的宣傳和教育不僅能夠增進(jìn)公眾的食品安全知識(shí)，增強(qiáng)公眾的自我保護(hù)和參與監(jiān)督的能力，客觀上還為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提高自身的食品安全水平提供了原動(dòng)力，激勵(lì)食品企業(yè)采取保障食品安全的行為，有助于從源頭預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。

4.6 多元化治理，推行民眾自治性組織

基層的食品安全監(jiān)管單憑借監(jiān)管部門(mén)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在小作坊，小商販，小餐飲遍地的地區(qū)食品監(jiān)管往往力不從心，推行民眾自治組織會(huì)，可以增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的效率。強(qiáng)化政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量共同監(jiān)督。發(fā)動(dòng)免檢自治組織，媒體新聞人士共同監(jiān)督。

完善舉報(bào)流程，食品監(jiān)管部門(mén)采用有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)民眾舉報(bào)非法生產(chǎn)的小作坊等。在社區(qū)、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立食品安全協(xié)會(huì)，擴(kuò)大公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的參與度，增強(qiáng)獨(dú)立市場(chǎng)主題的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全的監(jiān)管力度，真正做到食品安全人人有責(zé)。

4.7 信息化科學(xué)化監(jiān)管食品生產(chǎn)流通

借鑒國(guó)外和其他行業(yè)的先進(jìn)監(jiān)管方式，在大中型食品生產(chǎn)企業(yè)普及HACCP理論及建設(shè)，有效實(shí)施監(jiān)控，確保產(chǎn)品的衛(wèi)生安全。利用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，普及食品產(chǎn)品可溯源可召回制度，使食品從源頭開(kāi)始透明化，每一步加工都有據(jù)可查，每一次流通都有跡可循，當(dāng)出現(xiàn)食品質(zhì)量問(wèn)題時(shí)能迅速定位環(huán)節(jié)，能迅速執(zhí)行召回制度，避免了重大食品安全事故的發(fā)生。

4.8 創(chuàng)立誠(chéng)信監(jiān)管體系，提高企業(yè)的誠(chéng)信度

建立食品安全誠(chéng)信體系，建議規(guī)模以上的食品企業(yè)必須建立食品安全信用檔案，納入誠(chéng)信體系監(jiān)管范圍，再逐漸推向所有食品生產(chǎn)加工企業(yè)。

建議完善食品安全信用信息評(píng)價(jià)、披露和獎(jiǎng)懲制度，對(duì)企業(yè)的信用狀況進(jìn)行公正的評(píng)定、對(duì)誠(chéng)信的企業(yè)予以適當(dāng)?shù)墓膭?lì)，對(duì)失信的企業(yè)予以懲罰，形成一個(gè)誠(chéng)信網(wǎng)絡(luò)，體系建立之后之后對(duì)外公示，以此有效地督促食品生產(chǎn)企業(yè)形成良好生產(chǎn)規(guī)范。

其次，企業(yè)內(nèi)部增加自身誠(chéng)信度，通過(guò)低成本的改造生產(chǎn)車(chē)間，從原料采集到最后的成品，使企業(yè)食品加工過(guò)程透明化，全面開(kāi)放加工通道，并廣邀社會(huì)各界人士進(jìn)行參觀指導(dǎo)，在提高企業(yè)誠(chéng)信度的同時(shí)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)食品行業(yè)的發(fā)展。

4.9 簽訂食品安全責(zé)任書(shū)——流散型食品生產(chǎn)企業(yè)

基層的食品安全監(jiān)管工作永遠(yuǎn)是重中之重、難中之難。目前對(duì)于縣鎮(zhèn)一級(jí)食品監(jiān)管的難度主要在于監(jiān)管對(duì)象多，流散型食品生產(chǎn)單位繁雜，監(jiān)管難以全面覆蓋到，出了安全問(wèn)題難以追究責(zé)任，執(zhí)法難度大。因此在縣鎮(zhèn)一級(jí)目前存在和業(yè)主簽訂食品安全責(zé)任書(shū)的方法來(lái)限制其安全生產(chǎn)，對(duì)違反合約的嚴(yán)肅處罰，在一定程度上限制食品加工單位的惡性競(jìng)爭(zhēng)。食品監(jiān)管部門(mén)及國(guó)家有關(guān)組織需要對(duì)這些食品生產(chǎn)單位進(jìn)行指導(dǎo)并逐步推動(dòng)其向規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱是我國(guó)食品安全的根本問(wèn)題，始終將推進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為監(jiān)管的首要目標(biāo)，同時(shí)不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理工作。強(qiáng)調(diào)持續(xù)深化體制改革，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，完善食品有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)，制定各地區(qū)可實(shí)施的具體法規(guī)，注重食品安全的宣傳工作，提高消費(fèi)者的食品安全意識(shí)，建立完整的企業(yè)自主監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，推行多元化監(jiān)管，推行民眾自治組織，創(chuàng)立誠(chéng)信監(jiān)管體系，提高食品企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力等從而全面提高食品監(jiān)管的實(shí)效。

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[責(zé)任編輯：王楠]