林麗雅+王銳蘭

摘 要：食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭姓徺I是解決目前食品安全問題的有效路徑，是提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的有效舉措。政府在食品安全監(jiān)管過程中引入競爭機制和合作機制，必須要考慮服務(wù)承接商的專業(yè)性、服務(wù)項目的成本效益以及什么樣的公共服務(wù)適合外包等因素，在此基礎(chǔ)上結(jié)合確保政府能順利完成外包所需條件，探索強化政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)的路徑，進(jìn)一步提高政府的公信力。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);食品安全監(jiān)管;競爭機制

中圖分類號：C939 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）12-0073-03

民以食為天，食品安全是涉及國計民生的基礎(chǔ)性問題。食品安全監(jiān)管因此也是政府天職和使命所在。但食品安全問題屢屢見諸報端，在備受民眾詬病現(xiàn)象的背后，恰恰顯示出政府監(jiān)管的無力。因此，近年來關(guān)于政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)的呼聲漸趨高漲，但系統(tǒng)研究的尚不多見。盡管這只是“小眾化”的政府外包領(lǐng)域，但卻是政府治理能力和公信力的縮影，需要給予足夠的重視。

一、政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)需要考量的因素

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)是一項復(fù)雜的公共購買行為。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管過程中引入競爭機制，將政府“提供者”和“生產(chǎn)者”的角色相分離。吸納其他社會主體參與公共服務(wù)提供，在競爭環(huán)境下實現(xiàn)資源的有效配置和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

第一，成本效益因素。我國公共服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)外包范圍不斷擴(kuò)大，學(xué)術(shù)界對政府購買服務(wù)的研究也不斷深入?？扑棺钤缣岢鼋灰壮杀镜母拍?，他在1937年《企業(yè)的性質(zhì)》的文章中提出了“交易費用”理念，科斯認(rèn)為但凡市場交易的發(fā)生并運作，必然會形成成本的積累過程，因而從逆向觀點來看交易成本的發(fā)生也決定了交易行的存在[1]。政府向市場購買公共服務(wù)便是一個交易過程，交易產(chǎn)生費用。如何以最少成本實現(xiàn)利益最大化，實現(xiàn)高效率供給和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是首先需要考慮的因素。當(dāng)公共部門的內(nèi)部管理成本小于外部合同交易費用時，公共部門選擇內(nèi)部生產(chǎn);相反，隨著公共服務(wù)供給規(guī)模的不斷擴(kuò)大，直至政府“內(nèi)部購買”交易成本超過“市場購買”，則選擇通過合同外包方式來獲取公共服務(wù)的供給[2]。目前，政府購買公共服務(wù)大多采用向社會招標(biāo)的方式，通過在招投標(biāo)平臺發(fā)布招標(biāo)公告，根據(jù)評估參與競標(biāo)的服務(wù)提供商的報價等綜合因素來選擇最優(yōu)服務(wù)提供商。

第二，政府購買公共服務(wù)邊界考量，并不是所有的公共服務(wù)都適合外包。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論按照公共服務(wù)的排他性和競爭性程度，將公共服務(wù)劃分為“基本公共服務(wù)領(lǐng)域”和“非基本公共服務(wù)領(lǐng)域”[3]。對于具有競爭性且可以采用市場化方式提供或者社會力量能夠提供的基本公共服務(wù)以及非基本公共服務(wù)，政府可扮演政策制定者、監(jiān)管者的角色;若是社會力量不能、不愿意提供的公共服務(wù)，政府應(yīng)該保留并直接生產(chǎn)、提供公共服務(wù)。

第三，專業(yè)性考慮。在履行公共職能、提供公共服務(wù)時，行政機關(guān)不可能做到面面俱到，在很多具有專長性的領(lǐng)域更傾向于選擇與社會組織合作。多元的公共服務(wù)供給主體，具備行業(yè)優(yōu)勢及資源優(yōu)勢，首先得益于其行業(yè)嗅覺、實踐經(jīng)驗、專家資源等自身優(yōu)勢條件。其次是企業(yè)化管理的私主體基于組織效益及其生存法則的戰(zhàn)略考慮，更傾向于在全面深入了解居民需求的基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)。

二、政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)的內(nèi)容

以民生為前提的非核心職能，且生產(chǎn)成本低于政府自己生產(chǎn)的情況下，政府可以選擇向社會購買部分食品安全監(jiān)管服務(wù)。有學(xué)者將政府購買服務(wù)的內(nèi)容分為信息服務(wù)、監(jiān)管輔助服務(wù)和技術(shù)服務(wù)三類[4]。此外，筆者認(rèn)為第三方評價服務(wù)也應(yīng)當(dāng)成為政府購買的一項重要服務(wù)內(nèi)容。

（一）政府購買食品安全檢測技術(shù)服務(wù)

隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異，檢驗檢測技術(shù)和設(shè)備不斷在突破。食品安全檢測領(lǐng)域涌現(xiàn)出了大批先進(jìn)的檢驗檢測技術(shù)，為現(xiàn)代的食品檢測工作創(chuàng)造了有利條件，為食品鏈各環(huán)節(jié)的安全保駕護(hù)航。對于食品安全監(jiān)管來說，政府購買技術(shù)服務(wù)的主要內(nèi)容是關(guān)于食品質(zhì)量檢測技術(shù)的服務(wù)。而在市場化運作的模式和管理機制下的第三方檢測機構(gòu)具有技術(shù)以及服務(wù)上的優(yōu)勢，可以有效降低政府食品安全檢測成本。

（二）政府購買信息服務(wù)

在食品安全問題和監(jiān)管方面存在嚴(yán)重的信息不對稱，表現(xiàn)為信息公布不完全、不及時，信息傳遞不通暢等。在食品安全事件中利益各方掌握信息不對等，如生產(chǎn)者出于利益和競爭的考慮，將自己的信息有選擇地對外公布，導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。食品安全事件近些年來一直受到公共輿論的高度關(guān)注，隨著新經(jīng)濟(jì)時代的到來和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以微博為代表的Web2.0網(wǎng)絡(luò)媒體成為各類型突發(fā)事件輿論傳播的主要平臺，并呈現(xiàn)去中心化、傳播速度快、涉及面廣、影響時間長等特點[5]。在食品安全監(jiān)管過程中如何正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情、整合發(fā)布權(quán)威信息成為政府下一步亟須解決的問題，同時也為食品安全監(jiān)管研究帶來了新的發(fā)展方向。

（三）政府購買輔助監(jiān)督服務(wù)

在食品安全監(jiān)管服務(wù)外包過程中，將生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的職責(zé)交給市場，政府的身份就轉(zhuǎn)向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”，實現(xiàn)真正意義上的社會管理者的身份轉(zhuǎn)型。政府礙于資源有限的客觀原因，需要向社會力量購買相關(guān)監(jiān)管輔助服務(wù)，輔助食品安全監(jiān)管職能的履行。

（四）政府購買第三方評價服務(wù)

對公共服務(wù)的改善和管理最有效的方式就是對其進(jìn)行質(zhì)量評價。政府購買一項公共服務(wù)外包項目，在承包商提交合同規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容時，對該項目進(jìn)行驗收，即對全過程的投入產(chǎn)出進(jìn)行一個總體的評價總結(jié)。購買第三方評價服務(wù)，其優(yōu)勢在于作為獨立的第三方，與項目沒有直接的利益關(guān)系。第三方評估分析社會公眾和承接主體使用、提供公共服務(wù)過程中的數(shù)據(jù)信息，開展獨立的、專業(yè)性的評估過程，并將評估結(jié)果反饋給購買主體，以此作為政府購買公共服務(wù)的滿意情況和下一次開展服務(wù)購買的依據(jù)。

三、政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)存在的問題

從食品安全監(jiān)管服務(wù)政府購買的條件角度著手，順利完成外包可能面臨若干問題與挑戰(zhàn)。

（一）社會組織的獨立性、專業(yè)性和資源整合程度問題

第一，我國社會組織是在政府以及各個行業(yè)的職能部門對部分服務(wù)需要的前提下發(fā)展起來的。在傳統(tǒng)體制下各項行政管理制度對社會組織的管理使得社會組織的發(fā)展多多少少帶有政治色彩，運行過程中擁有完全意義上的管理權(quán)和人事權(quán)，但缺乏獨立性，加之長期對行政的依賴，導(dǎo)致社會組織難以適應(yīng)市場化帶來的競爭，自我發(fā)展能力有限。

第二，部分社會組織的發(fā)展滯后于市場化的發(fā)展。“官辦”色彩濃重的社會組織面對市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展仍停留在原來的配置水平，技術(shù)落后且更新速度慢、人員服務(wù)意識薄弱、專業(yè)素質(zhì)差。如第三方食品安全質(zhì)量檢測機構(gòu)在對食品物理污染、生物化學(xué)污染、農(nóng)藥殘留等危害因子進(jìn)行檢測的時候，要求配備高精度、高靈敏度的儀器。而原有的檢測資源則無法滿足市場的需要，給政府職能的履行帶來阻礙。

第三，社會組織資源過于分散。以第三方檢測機構(gòu)為例，目前有能力且有資格進(jìn)行檢測的機構(gòu)包括政府自身設(shè)立的職能部門、高等院校、科研院所、醫(yī)院和市場化運作的私有企業(yè)等?；ハ嘀g信息溝通不充分、業(yè)務(wù)設(shè)置重疊、設(shè)備和技術(shù)水平參差不齊。

（二）政府監(jiān)管失靈

在我國體制下，食品安全問題的解決主要依靠政府主導(dǎo)的監(jiān)管。而傳統(tǒng)的公共行政模式：一方面導(dǎo)致監(jiān)管過程的信息不通暢、不透明;另一方面各職能部門的目標(biāo)和利益不總與公共利益相一致。當(dāng)這兩種情況存在，就有可能存在政府監(jiān)管失靈，出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。就本文食品安全監(jiān)管政府購買公共服務(wù)來說，一旦將公共服務(wù)投放到市場進(jìn)行購買，必然要遵循市場運作的規(guī)律，而市場也可能失靈，這時通常的做法是政府介入市場。由于政府監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力占主導(dǎo)優(yōu)勢，再利用信息掌握上的優(yōu)勢，其結(jié)果就會產(chǎn)生尋租，即權(quán)力導(dǎo)致的租金。尋租成本不僅會提高公共服務(wù)的成本，降低公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，而且損害了消費者的權(quán)益和社會的公共利益。

（三）政府購買服務(wù)的資金問題

政府購買公共服務(wù)是一個市場行為、經(jīng)濟(jì)行為，結(jié)果必然會涉及成本費用問題。目前，我國政府購買公共服務(wù)尚處于初步發(fā)展階段，相應(yīng)的政府購買資金缺乏制度化的規(guī)范。問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是資金來源渠道狹窄;二是政府購買資金尚未被統(tǒng)一納入到預(yù)算科目，購買隨意性大。這一現(xiàn)狀直接導(dǎo)致的結(jié)果是不利于購買公共服務(wù)的順利進(jìn)行，以及后期的審計與監(jiān)督[6]。

四、強化政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)的路徑

（一）加強公共服務(wù)外包的控制能力

政府購買公共服務(wù)使得政府角色從公共服務(wù)的“提供者”向“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變，而將部分食品安全監(jiān)管服務(wù)外包給第三方，并不意味著政府完全退出這部分公共服務(wù)的供給。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責(zé)才剛剛開始，政府應(yīng)當(dāng)做一個“精明的買家”、有能力的管理者，提高對整個公共服務(wù)外包項目的監(jiān)管控制能力，確保購買的公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。在筆者看來，對公共服務(wù)合同外包過程進(jìn)行監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩方面：一是對政府權(quán)力的制約;二是對承包商的監(jiān)督管理。

絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗，即不受控制的權(quán)力必然會導(dǎo)致權(quán)力被濫用、尋租的可能[7]。公共服務(wù)外包的各個環(huán)節(jié)都有可能加大交易成本。制約權(quán)力要從根源入手，而權(quán)力配置不科學(xué)和運行不規(guī)范是服務(wù)外包亂象的根源所在[8]。因此應(yīng)該徹底推行政社分開，實現(xiàn)整個服務(wù)項目外包運作流程規(guī)范性操作和透明公開，接受社會各界的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽光下運行”。

（二）加強食品安全監(jiān)管全過程的信息管理、控制

構(gòu)建由政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管信息交流平臺。信息是信息社會解決問題的關(guān)鍵，對信息流的掌控也至關(guān)重要。因此，這個平臺的構(gòu)建需要由政府主導(dǎo)，向?qū)I(yè)性的數(shù)據(jù)管理組織購買相關(guān)服務(wù)。食品安全監(jiān)管需要全程控制，即要對整個過程的信息進(jìn)行管控，包括食品檢測信息公布、食品召回進(jìn)度查詢等，讓消費者可以隨時了解問題產(chǎn)品的信息，讓消費者廣泛參與到食品安全監(jiān)管過程中，減少信息不對稱導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素，消除信息不對稱帶來的隔閡，增加彼此間的信任。另一方面，打造這一由政府主導(dǎo)的信息平臺，是為了對食品安全問題網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行管理。這一平臺將成為統(tǒng)一的、權(quán)威的信息發(fā)布平臺，破除網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)食品安全問題的不實傳言，遏制負(fù)面輿論的肆意生長，避免公共事件的發(fā)酵。

（三）拓寬政府購買資金來源并納入財政預(yù)算體系

穩(wěn)定且充足的物質(zhì)基礎(chǔ)是保證政府購買服務(wù)順利進(jìn)行的前提條件。食品安全監(jiān)管服務(wù)外包是將公共服務(wù)提供行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)行為，其間必然產(chǎn)生交易費用。目前政府購買社會組織服務(wù)的資金來源主要有專項資金、預(yù)算外資金、預(yù)算資金和其他資金來源[9]。其中專項資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高，其他資金來源比如彩票公益金。我國政府購買社會組織服務(wù)的財政資金尚未被全部納入公共財政預(yù)算體系，導(dǎo)致資金來源不固定。

因此，除了將政府購買服務(wù)的財政資金全部納入公共財政預(yù)算外，還要努力拓寬資金渠道，實現(xiàn)多途徑融資[10]。引導(dǎo)社會力量投資公共服務(wù)領(lǐng)域。政府方面應(yīng)加大對社會公共服務(wù)的投入和支持力度，比如通過稅收減免、政府貼息、信用擔(dān)保等方式為社會組織提供保障，以及嘗試建立各種社會公益性基金。

（四）創(chuàng)造食品安全監(jiān)管服務(wù)外包的良性競爭環(huán)境

政府購買食品安全監(jiān)管服務(wù)是實現(xiàn)政府對食品安全有效治理的途徑之一。公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，優(yōu)越性在于政府在公共服務(wù)領(lǐng)域有效引入競爭機制，改變以往政府壟斷公共服務(wù)供給的局面。其中競爭而且是公平的競爭是必要的，在公平的競爭環(huán)境下承包商為了贏得公眾的青睞而不斷改善自身的服務(wù)質(zhì)量和效率。提高效率的最重要的因素是競爭。當(dāng)沒有競爭時，私人組織會像最沒有效率的政府一樣浪費[11]。第三方服務(wù)機構(gòu)迫于被其他機構(gòu)取代、被社會淘汰的風(fēng)險壓力，為了爭取跟政府合作的機會、得到公眾的支持和認(rèn)可而不斷提高服務(wù)專業(yè)性，不斷增強自己的服務(wù)意識和市場敏感度。因此，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境是必要的，來自同行專業(yè)性視角的相互競爭和監(jiān)督有利于我國第三方服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

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