彭 念，謝 靜

（1.香港浸會(huì)大學(xué) 政治及國(guó)際關(guān)系學(xué)系，香港 999077；2.四川省社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，四川 成都 6100717）

印度對(duì)緬甸公共外交評(píng)析及對(duì)我國(guó)的啟示

彭 念1，謝 靜2

（1.香港浸會(huì)大學(xué) 政治及國(guó)際關(guān)系學(xué)系，香港 999077；2.四川省社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，四川 成都 6100717）

自21世紀(jì)初開始，印度通過逐步加強(qiáng)與緬甸的科技、文化、教育、醫(yī)療合作，持續(xù)對(duì)緬提供發(fā)展援助等途徑不斷深化對(duì)緬公共外交，擴(kuò)大印度在緬軟實(shí)力。經(jīng)過不懈努力，印度對(duì)緬公共外交取得一定成效。但問題猶存，這主要包括印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助有限；印度對(duì)緬甸公民社會(huì)的關(guān)注度不夠；印度與緬甸的教育醫(yī)療合作效果有限；印度對(duì)緬公共外交缺乏綜合性戰(zhàn)略。基于此，本文試圖對(duì)中國(guó)開展對(duì)緬公共外交提出若干建議。

印度；緬甸；公共外交；培訓(xùn)合作；發(fā)展援助；文化交流；中國(guó)

印緬歷史文化聯(lián)系緊密，又互為鄰國(guó)，這為印度開展對(duì)緬公共外交奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過與緬甸開展科技培訓(xùn)合作、舉行文化交流活動(dòng)、進(jìn)行教育醫(yī)療合作以及提供發(fā)展援助等方式，印度逐步推進(jìn)對(duì)緬公共外交，不斷塑造并提升其在緬甸的國(guó)家形象?；诖?，本文詳細(xì)考察了印度對(duì)緬開展公共外交的動(dòng)力、所取得的進(jìn)展以及未來發(fā)展所面臨的制約因素，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)開展對(duì)緬公共外交提出建議。

一、印度對(duì)緬公共外交的動(dòng)力

進(jìn)入21世紀(jì)以來，亞洲各國(guó)紛紛加大了對(duì)公共外交的實(shí)施力度，以期更好地拓展本國(guó)在該地區(qū)的影響力，更好地維護(hù)并增進(jìn)本國(guó)在該地區(qū)的國(guó)家利益。在公共外交競(jìng)賽的刺激下，印度也逐步重視公共外交，并在其南亞及東南亞鄰國(guó)大力推行公共外交。在此背景下，印度不斷深化其對(duì)緬甸的公共外交，持續(xù)擴(kuò)大印度在緬影響力，并制衡中國(guó)在緬影響力的擴(kuò)展。

（一）公共外交的定義

作為國(guó)際關(guān)系研究的新領(lǐng)域，學(xué)界對(duì)公共外交的定義存有爭(zhēng)議。公共外交研究重鎮(zhèn)——美國(guó)南加州大學(xué)公共外交研究中心認(rèn)為，從傳統(tǒng)視角來看，公共外交主要指一國(guó)與他國(guó)公眾的交流，其目的在于影響他國(guó)民眾，促進(jìn)本國(guó)利益和外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。新興的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共外交乃是一種關(guān)鍵機(jī)制，通過這種機(jī)制一國(guó)可以強(qiáng)化與他國(guó)的互信，并促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展，同時(shí)也有助于建設(shè)一個(gè)更安全的全球環(huán)境。［1］本文認(rèn)為，公共外交是一種旨在促進(jìn)一國(guó)在他國(guó)影響力擴(kuò)張，并推進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展的重要機(jī)制。通過政府與政府、政府與非政府組織、非政府組織與非政府組織在文化、科技、教育、醫(yī)療及媒體之間的多軌道交往以及提供發(fā)展援助，公共外交得以有效推行。因此，本文的考察重點(diǎn)放在印度政府及非政府組織在科技、文化、教育、醫(yī)療及發(fā)展援助領(lǐng)域與緬甸政府及非政府組織的交流。

（二）亞洲的公共外交競(jìng)賽

進(jìn)入21世紀(jì)之后，亞洲各國(guó)對(duì)公共外交的重視力度不斷加強(qiáng)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)日本及韓國(guó)通過多種方式大力推行公共外交。新興大國(guó)中國(guó)在公共外交領(lǐng)域的推進(jìn)力度更是突飛猛進(jìn)。僅孔子學(xué)院就已經(jīng)遍布全球主要地區(qū)及國(guó)家。在亞洲各國(guó)日益青睞公共外交，并不斷借助公共外交提升國(guó)家形象的推動(dòng)下，印度也不甘落后。自21世紀(jì)開始，印度也開始逐步重視公共外交。2006年，印度外交部成立公共外交司專門推行公共外交。［2］通過加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家，尤其是鄰國(guó)的科技合作、人文交流、教育醫(yī)療合作、資金援助等方式，印度大力推進(jìn)公共外交，取得一定成效，其影響力不斷擴(kuò)大，國(guó)際形象有所提升。2014年5月，莫迪當(dāng)選印度總統(tǒng)之后，更加重視公共外交，尤其是借助文化資源擴(kuò)展印度的軟實(shí)力。為此，莫迪特意提出文化外交的口號(hào)，試圖將文化資源打造成軟實(shí)力政策工具來實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。［3］莫迪上任之后首訪佛教國(guó)家不丹，之后訪問日本參觀東京的佛教建筑，以及中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪印時(shí)被安排參觀佛教藝術(shù)展覽都是莫迪以文化資源推進(jìn)公共外交的積極嘗試。

（三）擴(kuò)大印度在緬影響力

自20世紀(jì)90年代初期轉(zhuǎn)變對(duì)緬政策以來，印緬在經(jīng)貿(mào)、能源、政治外交以及防務(wù)安全領(lǐng)域的合作逐步深化，印度在緬影響力不斷擴(kuò)展。不過，這種聚焦于短期現(xiàn)實(shí)利益的外交戰(zhàn)略日益顯示出其局限性。一方面，在經(jīng)貿(mào)、政治外交及防務(wù)安全領(lǐng)域，印度面臨中國(guó)、日本及西方國(guó)家的有力競(jìng)爭(zhēng)，印度在這些領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大影響力受限；另一方面，關(guān)注這些短期現(xiàn)實(shí)利益難以促進(jìn)印緬關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。正如南亞分析集團(tuán)研究員哈里哈蘭（Col.R.Hariharan）所指出的，幫助緬甸建立一個(gè)穩(wěn)定、民主的社會(huì)是印度對(duì)緬政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，印度不應(yīng)僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。［4］因此，對(duì)于印度而言，除了繼續(xù)加強(qiáng)與緬甸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、政治交往以及安全合作之外，印度還迫切需要在其具有優(yōu)勢(shì)的文化藝術(shù)、民主價(jià)值及教育培訓(xùn)等軟實(shí)力領(lǐng)域加強(qiáng)與緬甸的聯(lián)系，以此更為持久深入地?cái)U(kuò)大印度在緬甸的影響力，為印緬關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

事實(shí)上，自2008年5月緬甸爆發(fā)納吉斯風(fēng)暴之后，印度國(guó)內(nèi)就已經(jīng)出現(xiàn)關(guān)于在發(fā)展對(duì)緬貿(mào)易和安全合作之外加大對(duì)緬發(fā)展援助、能力建設(shè)以及人道主義援助的爭(zhēng)論。盡管這些爭(zhēng)論極為謹(jǐn)慎，但是其主張已經(jīng)越來越頻繁地聽到了。［5］此后，印度顯著加強(qiáng)了對(duì)緬甸的發(fā)展援助以及人道主義援助，并且還逐漸推進(jìn)與緬甸在科技及教育培訓(xùn)領(lǐng)域的合作。印度前駐緬甸大使拉吉夫·巴蒂亞（Rajiv.Bhatia）對(duì)此表示，人力資源發(fā)展和能力建設(shè)近年來已經(jīng)成為印緬關(guān)系的主要合作領(lǐng)域。［6］

（四）制衡中國(guó)在緬影響力

中國(guó)因素一直是印度制定對(duì)緬政策的考量因素之一。中國(guó)在緬甸影響力的擴(kuò)張，無論是在經(jīng)貿(mào)、政治、外交及安全領(lǐng)域，還是在文化、教育、醫(yī)療合作及發(fā)展援助方面都對(duì)印度形成了無形的壓力。因而，在緬甸推行公共外交，擴(kuò)展印度在緬軟實(shí)力也有助于印度制衡中國(guó)在緬影響力的擴(kuò)張。印度政策研究所研究員R.D.穆勒（Rani.D.Mullen）就認(rèn)為，印度加強(qiáng)對(duì)緬甸（印度通向東南亞的唯一陸地通道）的發(fā)展援助大有裨益。除了遏制印度東北部的分離主義運(yùn)動(dòng)，與緬甸的緊密關(guān)系還有助于印度制衡中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力。［7］

此外，針對(duì)中國(guó)近年來加大在緬公共外交力度，尤其是中國(guó)通過佛教文化藝術(shù)的紐帶增進(jìn)與有佛教傳統(tǒng)的國(guó)家，尤其是緬甸、斯里蘭卡的聯(lián)系的戰(zhàn)略舉動(dòng)引起印度的高度重視。布魯金斯學(xué)會(huì)印度分會(huì)研究員卡迪拉（Kadira Pethiyagoda）指出，中國(guó)近來尋求將佛教作為一種外交政策工具，并從中獲益頗豐。新德里重視佛教的主要目標(biāo)之一就是抵消中國(guó)的軟實(shí)力優(yōu)勢(shì)。莫迪已經(jīng)通過加強(qiáng)與斯里蘭卡的佛教文化聯(lián)系來彌補(bǔ)印度與中國(guó)在戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)。［8］

二、印度對(duì)緬公共外交的進(jìn)展

自21世紀(jì)初開始，印度逐步加強(qiáng)與緬甸的科技、文化、教育及醫(yī)療培訓(xùn)，并持續(xù)對(duì)緬甸提供發(fā)展援助。經(jīng)過多年的耕耘，印度對(duì)緬公共外交取得一定進(jìn)展，印度在緬影響力逐步擴(kuò)大。

（一）科技合作

鑒于印度在科技，尤其是信息科技領(lǐng)域的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，印度極為重視與緬甸的科技合作。1999年6月，緬甸科技部部長(zhǎng)訪問印度，雙方簽署一項(xiàng)加強(qiáng)科技領(lǐng)域合作的協(xié)議。2000年4月4 ～9日，第一屆印緬科技聯(lián)合工作小組會(huì)議在仰光召開，雙方制定一份2000～2002年的工作計(jì)劃，以促進(jìn)兩國(guó)在科技領(lǐng)域的合作。2003年，印度工商業(yè)部部長(zhǎng)、信息與IT部部長(zhǎng)相繼訪緬，討論進(jìn)一步加強(qiáng)雙方在科技合作領(lǐng)域的相關(guān)問題。

2004年國(guó)大黨聯(lián)盟上臺(tái)后，印度繼續(xù)加強(qiáng)與緬甸的科技合作。2007年12月12日，緬甸副外長(zhǎng)訪問印度，雙方簽署IT合作諒解備忘錄。印度將幫助緬甸在仰光建立一個(gè)印緬IT合作中心，以促進(jìn)緬甸IT技術(shù)的發(fā)展。［9］該中心隨后在2008 年10月緬甸鞏發(fā)委主席丹瑞（Than Shwe）訪印期間正式啟動(dòng)。2007年12月14日，緬甸第二個(gè)IT工業(yè)園在曼德勒建立。印度還向緬甸提供200萬美元在仰光建設(shè)印緬IT技術(shù)提升中心，用于提供短期軟件課程以及培訓(xùn)緬甸IT業(yè)學(xué)員。該中心在2009年2月印度副總統(tǒng)安薩里（Mohammad Hamid Ansari）訪緬時(shí)完工。10名在印度普納接受半年培訓(xùn)的緬甸工程師負(fù)責(zé)該中心的運(yùn)營(yíng)。［10］

2011年10月12日，緬甸總統(tǒng)吳登盛（U Thein Sein）訪問印度，印度承諾在曼德勒建立一個(gè)IT研究所。2014年6月，該研究所開始運(yùn)行，并在曼德勒計(jì)算機(jī)科技大學(xué)開設(shè)2015學(xué)年課程。印度還承諾在今后5年繼續(xù)對(duì)該研究所的運(yùn)行提供支持。此外，2014年4月，由印度援建的高級(jí)計(jì)算機(jī)發(fā)展中心也交付緬甸政府正式投入使用。該中心還幫助2010年建立的信息交流科技培訓(xùn)中心提升教學(xué)能力，頒發(fā)聯(lián)合培養(yǎng)畢業(yè)證書。

除了建立IT研究機(jī)構(gòu)，印度還積極援助緬甸建立工業(yè)中心。截至目前，印度已經(jīng)幫助緬甸建立6個(gè)工業(yè)培訓(xùn)中心。其中尤以木各具（Pakokku）、敏建（Myingyan）培訓(xùn)中心規(guī)模最大。這兩個(gè)培訓(xùn)中心都由印度斯坦機(jī)械工具國(guó)際有限公司援助建立，主要提供包括工具和模具制造，數(shù)控機(jī)械師，工業(yè)電工、電子機(jī)械、鈑金、焊接等機(jī)械工業(yè)領(lǐng)域的培訓(xùn)。2012年木各具工業(yè)培訓(xùn)中心交付使用。敏建工業(yè)中心于2013年10月交付使用。

（二）文化交流

作為世界四大文明古國(guó)之一，印度具有悠久燦爛的文化。地理上的鄰近為印度文化向緬甸傳播提供了便利。2000年1月24日，緬甸文化部部長(zhǎng)應(yīng)印度文化與旅游部部長(zhǎng)之邀訪問印度，雙方簽訂印緬文化協(xié)議。此后，印緬文化交流主要圍繞佛教交流、音樂交流及藝術(shù)展出進(jìn)行。

在佛教交流方面，2004年12月，印度贈(zèng)予緬甸28幅佛陀畫像，并在仰光大金塔（Shwedagon Pagoda）永久展出。2005年12月，三名緬甸宗教官員及僧侶訪問印度，并在印度那爛陀、瓦納納西、阿格拉、加爾各答、德里以及阿拉哈巴德的佛教大學(xué)學(xué)習(xí)。2012年12月，印度外長(zhǎng)訪緬支持佛教文化基金會(huì)國(guó)際會(huì)議開幕儀式，并贈(zèng)予緬甸16顆珍貴的佛陀舍利子安放在仰光大金塔。

在音樂交流方面，2009年，由13名學(xué)生組成的緬甸代表團(tuán)赴印度參加南亞文化節(jié)。同年，由15名成員組成的緬甸文化代表團(tuán)赴印度參加在科希馬舉行的“犀鳥節(jié)”（Hornbill Festival）。［11］12月，印度一個(gè)卡瓦利音樂團(tuán)再次在緬甸仰光、曼德勒、毛淡棉等地舉行演出。12月，由7名成員組成的卡瓦利（Qawwali）音樂團(tuán)訪問緬甸并演出。2013年11月，來自緬甸實(shí)皆和曼德勒的文化團(tuán)體在印度曼尼普爾傘蓋節(jié)（Sangai Festival）表演。［12］2014年11月，緬甸欽邦首席部長(zhǎng)率38位成員組成的文化貿(mào)易代表團(tuán)參加曼尼普爾傘蓋節(jié)。同年，緬甸實(shí)皆和克欽邦首席部長(zhǎng)率團(tuán)參加印度那加蘭邦的犀鳥節(jié)。

在藝術(shù)展出方面，2005年，印度在仰光國(guó)家博物館舉辦印度當(dāng)代藝術(shù)展。印度電影也同時(shí)在緬甸上映。2007年，在緬甸文化部的支持下，印度駐緬甸大使館曾成功舉辦包括印度婆羅多舞（Bharatanatyam）以及慶祝印度獨(dú)立60周年的音樂會(huì)等活動(dòng)。2008年11月，在印緬文化交流項(xiàng)目的推動(dòng)下，印度木偶戲代表團(tuán)訪問緬甸，并在仰光和曼德勒舉行演出活動(dòng)。2010年11月，由印度文化關(guān)系委員會(huì)等組織的為期一周的南亞藝術(shù)展在仰光展出。

（三）教育醫(yī)療培訓(xùn)合作

由于印度在高等教育領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，印緬在教育培訓(xùn)領(lǐng)域的合作也不斷提升。2003年，印度人力資源發(fā)展部與緬甸教育部簽署一份諒解備忘錄，規(guī)劃雙方的交流集中于聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合研究項(xiàng)目、聯(lián)合召開研討會(huì)以及促進(jìn)兩國(guó)學(xué)者及研究人員的交流。同年，印緬兩國(guó)政府簽訂一項(xiàng)三方協(xié)議，為來自印度的委托代理教師赴緬甸大學(xué)進(jìn)修提供機(jī)會(huì)。2005年，印度政府選派多名專家學(xué)者赴緬甸仰光大學(xué)指導(dǎo)博士計(jì)劃，并向仰光大學(xué)提供物理、生物技術(shù)以及IT實(shí)驗(yàn)室裝備。2009 年11月，印度阿拉哈巴德英語和外國(guó)語大學(xué)兩位專家加入印緬英語培訓(xùn)中心。2010年，該中心正式啟用，定期向緬甸學(xué)生提供培訓(xùn)課程。印度還向緬甸學(xué)者及中層公務(wù)員提供獎(jiǎng)學(xué)金，供其在印度多個(gè)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)修。［13］

此外，在信息科技商業(yè)合作項(xiàng)目（Indian Technical and Economic Cooperation，ITEC）、科倫坡計(jì)劃科技合作項(xiàng)目（Technical Cooperation Scheme，TCS，Colombo Plan）以及印度文化關(guān)系委員會(huì)相關(guān)項(xiàng)目（Indian Council for Cultural Relations，ICCR））的支持下，緬甸在印度培訓(xùn)人數(shù)不斷上升。2008年，通過這些項(xiàng)目培訓(xùn)的緬甸人數(shù)總數(shù)為170。其中，信息科技商業(yè)合作項(xiàng)目培訓(xùn)為105；科倫坡計(jì)劃為55；文化關(guān)系委員會(huì)項(xiàng)目為10；2009年，這一數(shù)字攀升至205。［14］2010年，這一數(shù)字上升至220。［15］2011年再次上升至270。［16］2012年5月印度總理辛格訪緬宣布雙方致力于將這一數(shù)字提升至500。2014年，這一數(shù)字達(dá)到370。［17］此外，2009年2月，由位于艾哈邁達(dá)巴德的印度企業(yè)家發(fā)展研究所提供技術(shù)支持、印度政府提供財(cái)政援助的緬印企業(yè)家發(fā)展研究中心成立，并于2012年12月在仰光經(jīng)濟(jì)研究所的行政管轄下開始運(yùn)行。5115名緬甸企業(yè)家受益，其中3251名企業(yè)家參加該中心的培訓(xùn)課程。［18］最后，印度也開始與緬甸加強(qiáng)醫(yī)療領(lǐng)域的合作。2011年10月緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問印度時(shí)，雙方簽署協(xié)議升級(jí)仰光兒童醫(yī)院和史迪威總醫(yī)院。印度還向兩所醫(yī)院提供醫(yī)療裝備及培訓(xùn)服務(wù)。

（四）對(duì)緬發(fā)展援助

目前，緬甸是印度對(duì)外全面發(fā)展援助計(jì)劃的三個(gè)主要國(guó)家（另外兩個(gè)國(guó)家是不丹和阿富汗）之一。1999年2月5日，印度向緬甸第二工業(yè)部提供200萬美元，用于工程修建，其中包括新建五座工廠，涉及化工、油氣等領(lǐng)域。2000年11月，緬甸和平與發(fā)展委員會(huì)副主席貌埃（Maung Aye）將軍率代表團(tuán)訪問印度。17日，兩國(guó)政府簽訂一項(xiàng)1500萬美元的貸款協(xié)議。同年，印度對(duì)緬甸的援助額達(dá)到19.15億盧比，約占印度對(duì)外援助總額的3%。2003年，印度對(duì)緬甸的援助額為2.1億盧比，低于印度對(duì)外援助總額的1%。［19］

國(guó)大黨聯(lián)盟時(shí)期，印度對(duì)緬甸發(fā)展援助日益增多。2001～2004年，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助為8.23億盧比，2004～2007年，這一數(shù)字上升至19.22億盧比，2007～2010年，回落至10.08億盧比。［20］2010年緬甸鞏發(fā)委主席丹瑞訪印時(shí)，印度繼續(xù)向緬甸提供經(jīng)濟(jì)援助。其中，印度進(jìn)出口銀行向緬甸鐵道部提供6000萬美元貸款；印方為修建緬甸通往印度米佐拉姆邦公路，提供6000萬美元支持，還向緬甸農(nóng)業(yè)部提供1000萬美元援助。［21］2011年6月，印度外長(zhǎng)訪緬時(shí)給予緬甸200萬美元的援助。2012年印度總理辛格訪緬，雙方簽署邊界合作協(xié)議。印度承諾自2013～2018年每年向緬甸提供500萬美元，用于緬甸欽邦那加自治區(qū)邊境地區(qū)的發(fā)展合作項(xiàng)目。2013年，共有21所學(xué)校，17個(gè)健康中心以及8座大橋動(dòng)工建設(shè)。［22］印度還向緬甸提供100萬美元用于在緬甸克欽邦建造10所學(xué)校。

此外，印度還頗為重視對(duì)緬甸自然災(zāi)害的援助。2008年5月，緬甸遭受納吉斯風(fēng)暴襲擊，印度第一時(shí)間派出2艘軍艦及8架飛機(jī)趕赴緬甸救災(zāi)。印度共向緬甸提供125.5噸救災(zāi)物資，并援助20萬美元用于修復(fù)仰光的大金塔。2011年6月，印度外長(zhǎng)訪緬時(shí)，對(duì)緬甸撣邦的災(zāi)后重建給予75萬美元的援助。2012年緬甸若開邦爆發(fā)佛教徒與羅興亞穆斯林的種族沖突之后，印度及時(shí)提供財(cái)政資助用于建設(shè)學(xué)校。

三、印度對(duì)緬公共外交的制約

經(jīng)過長(zhǎng)期的推動(dòng)，印度在緬甸的軟實(shí)力拓展取得一定進(jìn)展。雙方已經(jīng)形成多層次、多領(lǐng)域的全面合作關(guān)系。但是一些制約因素的干擾仍然存在，并持續(xù)影響印度在緬甸公共外交的拓展。

（一）取得的成就

目前，印緬在科技合作、文化交流、教育培訓(xùn)、醫(yī)療合作及發(fā)展援助領(lǐng)域已形成多層次、多領(lǐng)域的全面合作關(guān)系。其中，中央政府在科技、文化、教育、醫(yī)療、發(fā)展援助方面占據(jù)主導(dǎo)地位。印度東北部地方政府在文化交流以及醫(yī)療援助方面也開始發(fā)揮作用。此外，雙方已經(jīng)形成一些重點(diǎn)合作領(lǐng)域，促進(jìn)雙邊友好關(guān)系的發(fā)展。印度在具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的IT、農(nóng)業(yè)以及工業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)與緬甸形成機(jī)制性的合作關(guān)系。雙方聯(lián)合建立的一些重要機(jī)構(gòu)成為合作不斷推進(jìn)的重要保障。在文化交流領(lǐng)域，佛教以及一些地方性傳統(tǒng)節(jié)日已經(jīng)成為雙方交往的重要平臺(tái)。

印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助總體呈上升趨勢(shì)，且其在印度對(duì)外援助中始終占據(jù)重要地位，反映出印度對(duì)通過發(fā)展援助加深印緬關(guān)系的急切需求。2000～2004年，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助為8.73億盧比，是印度對(duì)外援助的第五大國(guó)。2004～2007年，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助為19.22億盧比，是印度對(duì)外援助的第四大國(guó)。2007～2010年，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助為10.08億盧比，是印度對(duì)外援助的第六大國(guó)。2010～2013年，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助為26.64億盧比，是印度對(duì)外援助的第七大國(guó)。［23］緬甸是除印度南亞鄰國(guó)之外獲取印度發(fā)展援助最多的國(guó)家。

（二）存在的問題

盡管印度對(duì)緬公共外交取得一定進(jìn)展，但也存在很多問題。主要包括印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助有限；印度對(duì)緬甸公民社會(huì)的關(guān)注度不夠；印度與緬甸的教育醫(yī)療合作效果有限；印度對(duì)緬公共外交缺乏綜合性戰(zhàn)略。

第一，與其他國(guó)家，尤其是與歐盟及日本相比，印度對(duì)緬甸的發(fā)展援助較少。根據(jù)印度財(cái)政部2014～2015的財(cái)政預(yù)算，印度對(duì)緬甸援助為33億盧比，約折合0.48億美元；2015～2016財(cái)年，印度對(duì)緬發(fā)展援助下降至27億盧比，約折合0.39億美元。［24］而歐盟2014年對(duì)緬發(fā)展援助為0.95億美元，2015年又提升至1.23億美元。日本2013年向緬甸政府提供2.15億美元的贈(zèng)款。［25］同時(shí)，日本重啟對(duì)緬甸官方發(fā)展援助。此外，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署2008～2012年對(duì)緬提供援助約1.96億美元。隨著美緬關(guān)系的逐步改善，美國(guó)對(duì)緬援助將進(jìn)一步上升。因此，印度的發(fā)展援助占緬甸接受外國(guó)援助的比例將顯著下降，這將直接制約印度對(duì)緬公共外交的有效推進(jìn)，并制約印度在緬軟實(shí)力的拓展成效。

第二，與西方國(guó)家關(guān)注緬甸公民社會(huì)發(fā)展、注重援助緬甸非政府組織相比，印度對(duì)緬甸公民社會(huì)的發(fā)展缺乏重視。印度政府未采取有效措施援助緬甸境內(nèi)的眾多非政府組織，也極少有印度非政府組織主動(dòng)對(duì)緬甸非政府組織進(jìn)行援助、指導(dǎo)。此外，對(duì)于印度境內(nèi)的緬甸流亡人士建立的非政府組織，印度也并未給予大力支持。隨著緬甸民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民社會(huì)的崛起將是一個(gè)必然趨勢(shì)。有學(xué)者還將公民社會(huì)力量稱之為緬甸的第三股政治力量。由此可見，公民社會(huì)在緬甸政治格局中的重要地位。印度對(duì)緬甸公民社會(huì)發(fā)展的忽視對(duì)于印度在緬開展公共外交，以及增加印度對(duì)緬甸政局影響力都不利。

第三，印度目前對(duì)緬甸的援助很大程度都是政府推動(dòng)，缺乏強(qiáng)大的民間組織介入，這導(dǎo)致印度的援助缺乏持續(xù)性以及針對(duì)性。首先，印度注重對(duì)緬甸高等教育的援助，但是忽視對(duì)中小學(xué)基礎(chǔ)教育的援助。盡管印度試圖以此擴(kuò)大自身在緬甸精英教育人士中的影響，但在民主化進(jìn)程不斷加深的緬甸，普通民眾的意愿已經(jīng)顯示出極大的政治影響力。因此，忽視對(duì)基礎(chǔ)教育的援助將制約印度在緬甸普通民眾中的形象構(gòu)建，不利于印度有效拓展在緬甸的軟實(shí)力。其次，印度政府對(duì)緬甸公務(wù)員、軍官、記者的培訓(xùn)都是由政府主導(dǎo)，流于形式，實(shí)效不大。正如艾格勒托（Renaud.Egreteau）所言，不可否認(rèn)，這些緬甸的培訓(xùn)人員在印度接受了有價(jià)值的、必要的訓(xùn)練，但是一旦他們返回緬甸，他們就與之前接受培訓(xùn)的印度機(jī)構(gòu)和老師失去聯(lián)系，這嚴(yán)重阻礙了雙方的后續(xù)合作以及印度在緬甸長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的拓展。［26］在醫(yī)療合作領(lǐng)域也是如此。重大合作項(xiàng)目都由政府推動(dòng)，民間力量很少能參與其中。這導(dǎo)致雙方在這一領(lǐng)域的合作嚴(yán)重依賴政府的推動(dòng)。一旦政府投入減少，雙方的合作就會(huì)停滯甚至倒退。此外，由于政府推動(dòng)的合作項(xiàng)目有限，受眾也有限，從而限制了印度在緬甸的軟實(shí)力拓展范圍。

第四，印度對(duì)緬公共外交缺少綜合性戰(zhàn)略。雖然印度外交部設(shè)有公共外交司，但很多機(jī)構(gòu)都在承擔(dān)公共外交任務(wù)，各部門之間不僅缺少配合，也沒有一個(gè)可執(zhí)行的綜合性公共外交戰(zhàn)略，這導(dǎo)致印度的外交政策、地區(qū)關(guān)切以及地緣戰(zhàn)略觀點(diǎn)在很大程度上仍不被世界所知。［27］在對(duì)緬公共外交方面同樣如此。首先，印度中央政府與地方政府在推進(jìn)對(duì)緬公共外交方面并未有明確的協(xié)商，以便在一個(gè)完整全面的框架下去穩(wěn)步推行措施，最大限度地發(fā)揮公共外交的效力。其次，印度中央政府各部門各自獨(dú)立開展對(duì)緬公共外交，很少能看到這些部門聯(lián)合舉辦活動(dòng)或者聯(lián)合制定對(duì)緬公共外交措施。這種缺乏協(xié)調(diào)性的對(duì)緬公共外交難以切實(shí)提升印度在緬甸的軟實(shí)力，也難以在緬甸構(gòu)建一個(gè)始終如一的印度國(guó)家形象。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

在亞洲各國(guó)紛紛開展公共外交的競(jìng)爭(zhēng)局面下，印度對(duì)緬公共外交的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得中國(guó)注意。

一是中國(guó)應(yīng)該吸取教訓(xùn)，制定全面統(tǒng)一的對(duì)緬公共外交戰(zhàn)略。具體而言，中央政府、地方政府、國(guó)有企業(yè)及非政府組織應(yīng)該在統(tǒng)一的對(duì)緬公共外交戰(zhàn)略下既發(fā)揮各自所長(zhǎng)，又共同協(xié)作，共同塑造完整正面的中國(guó)在緬形象。二是在歐美日等國(guó)加大對(duì)緬發(fā)展援助的背景下，中國(guó)對(duì)緬發(fā)展援助也應(yīng)該保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。不僅如此，中國(guó)的發(fā)展援助還應(yīng)該幫助緬甸提升國(guó)家發(fā)展能力以及普通民眾的生活水平。此外，中國(guó)應(yīng)重視對(duì)緬救災(zāi)援助力度，通過救災(zāi)援助展現(xiàn)中國(guó)的正面形象。三是中國(guó)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注緬甸公民社會(huì)的發(fā)展，通過提升兩國(guó)非政府組織及媒體的交流以及通過項(xiàng)目考察等方式支持緬甸境內(nèi)非政府組織及媒體的發(fā)展來樹立中國(guó)的正面形象。四是中國(guó)應(yīng)該在科技及工業(yè)領(lǐng)域提升對(duì)緬投資以及對(duì)緬人員培訓(xùn)力度。尤其是在培訓(xùn)領(lǐng)域，中國(guó)應(yīng)注重建立雙向流動(dòng)機(jī)制，既讓中方技術(shù)工人常駐緬甸企業(yè)，也讓緬甸技術(shù)人員有機(jī)會(huì)到中國(guó)進(jìn)修，從而持續(xù)提升緬甸的工業(yè)制造能力。五是中國(guó)應(yīng)持續(xù)為緬甸公務(wù)員提供短期或長(zhǎng)期的行政能力培訓(xùn)，并在培訓(xùn)單位與培訓(xùn)人員之間建立長(zhǎng)期的聯(lián)系機(jī)制，以便長(zhǎng)期有效地提升緬甸公務(wù)員的行政能力。六是中國(guó)在加強(qiáng)提供獎(jiǎng)學(xué)金吸引緬甸留學(xué)生來華留學(xué)以及加強(qiáng)中緬高校交流之外，應(yīng)特別重視對(duì)緬甸中小學(xué)基礎(chǔ)教育的援助及培訓(xùn)。中國(guó)可以通過援建中小學(xué)、培訓(xùn)中小學(xué)教師以及開展中緬中小學(xué)生互訪交流機(jī)制樹立中國(guó)在緬甸社會(huì)的正面形象。七是中國(guó)應(yīng)在醫(yī)療領(lǐng)域?qū)挼樘峁┯行г?，尤其是在緬甸邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。中國(guó)可以通過為當(dāng)?shù)匦藿ㄡt(yī)院、培訓(xùn)醫(yī)生以及提供免費(fèi)醫(yī)療等形式塑造中國(guó)在緬甸普通民眾心中的正面形象。八是中國(guó)應(yīng)繼續(xù)借助佛教聯(lián)系加強(qiáng)與緬甸的文化交流，積極扶持一批與緬甸佛教組織聯(lián)系密切的中國(guó)佛教組織協(xié)會(huì)，定期舉辦國(guó)際性的佛教交流大會(huì)增進(jìn)兩國(guó)文化聯(lián)系。九是中國(guó)對(duì)緬公共外交應(yīng)打造政府與社會(huì)組織均積極參與的“兩條腿”戰(zhàn)略。政府應(yīng)鼓勵(lì)民間組織參與對(duì)緬公共外交，并給予其有力支持。

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［27］時(shí)宏遠(yuǎn).日趨活躍的印度公共外交［J］.國(guó)際問題研究，2015，（54）.

Analysis of India's Public Diplomacy towards Myanmar and its Inspiration to China

PENG Nian1，XIE Jing2
（1.Department of Politics and International Relations，Hongkong Baptist University，Hongkong，999077，China；2.Political Institute，Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu，610071，Sichuan，China）

India has deepened its public diplomacy towards Myanmar and expanded its soft power in Myanmar by promoting the bilateral cooperation in technology，culture，education，medicine and persistent development assistance since the early 21 century.As a result，India's public diplomacy towards Myanmar has produced some outcomes after the consistent endeavors in the past decade.However，there are still a series of barriers in it，including limited development aid，low attention towards the civil society in Myanmar，limited cooperation in education and medicine，as well as absence of a comprehensive strategy towards the country.Given this situation，this paper puts forward some useful suggestions in order to promote China's public diplomacy in Myanmar.

India；Myanmar；public diplomacy；training cooperation；development assistance；cultural exchange；China

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

D829

A

1006-723X（2016）07-0044-06

彭 念（1986—），男，湖北安陸人，香港浸會(huì)大學(xué)政治及國(guó)際關(guān)系學(xué)系博士生候選人，主要從事中印緬關(guān)系、緬甸外交政策研究；

謝 靜（1986—），女，四川成都人，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員，主要從事印度外交政策研究。