○　戴傳利

(中共安徽省委黨?！》▽W部， 安徽　合肥　230022)

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·學界觀察·

我國地方政府債券融資法律監(jiān)管程序問題研究

○戴傳利

(中共安徽省委黨校法學部， 安徽合肥230022)

近幾年來我國地方政府債券發(fā)展很快，完善地方政府債券融資監(jiān)管程序意義重大。政府發(fā)債權(quán)是一種公共經(jīng)濟權(quán)力，監(jiān)管是防止發(fā)債權(quán)濫用的必然要求。地方政府發(fā)債權(quán)法律監(jiān)管規(guī)則包括實體和程序兩個方面，程序規(guī)則架構(gòu)是法治國家建設(shè)應然之意。我國地方政府債務融資法律監(jiān)管歷程可劃分為許可發(fā)債權(quán)、發(fā)債權(quán)禁止、隱形發(fā)債權(quán)和限制性發(fā)債權(quán)四個發(fā)展階段，簡要回顧與此對應的法律監(jiān)管程序問題，并對我國地方政府債券法律監(jiān)管中存在問題進行分析，有針對性地提出對策。

地方政府債券；法律監(jiān)管；問題；對策

一、我國地方政府債券融資及其法律監(jiān)管程序發(fā)展歷程

從法律關(guān)系角度講，債券是發(fā)債主體向投資人發(fā)行的承諾在約定期限內(nèi)還本付利的一種契約憑證。債券的本質(zhì)是一種具有法律效力的權(quán)利和義務證明書。地方政府在不同國家稱謂和設(shè)置不同，發(fā)債權(quán)授予的層級也不同。我國地方政府債券是指為了籌措資金以地方政府名義發(fā)行一種融資憑證，也稱為地方公債，地方政府債券融資是指以發(fā)行債券作為手段的一種融資方式。我國目前只授權(quán)省級政府發(fā)行地方政府債券。

(一)許可發(fā)債權(quán)及其監(jiān)管程序

關(guān)于許可地方政府發(fā)債權(quán)的時間，理論上多認為是建國后才開始。

建國后，我國社會主義建設(shè)事業(yè)面臨著一系列的考驗。為了抑制通貨膨脹，充實財政實力，擴大建設(shè)資金，確保重點建設(shè)項目的投入，在中央的批準下地方政府發(fā)行了兩次公債，即東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債和地方經(jīng)濟建設(shè)公債?！?〕1958年4月2日中共中央公布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，其特點是賦予省級政府必要時發(fā)債自主權(quán)。為了加強地方政府發(fā)債的監(jiān)管，第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十七次會議于1958年6月5日通過了《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》，條例關(guān)于地方公債發(fā)行監(jiān)管的程序性規(guī)定主要體現(xiàn)在發(fā)行主體統(tǒng)一性規(guī)定、發(fā)行經(jīng)過本級人民代表大會審查以及報國務院備案制度等方面的規(guī)定，該條例雖然只有短短8條，但屬于法律性質(zhì)，規(guī)范層次比較高，對我國地方政府債券發(fā)行監(jiān)管的程序探索無疑具有里程碑意義。

(二)發(fā)債權(quán)禁止和隱形發(fā)債權(quán)及其監(jiān)管程序

20世紀60年代末期，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，我國還清了所有的國內(nèi)外債務，地方政府再沒有發(fā)行過債券。1994年，隨著分稅制改革的開展，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟、社會、文化等事業(yè)，舉債現(xiàn)象比較嚴重。為了加強對地方政府舉債權(quán)的監(jiān)管，1995年《預算法》禁止地方政府發(fā)行債券進行融資，地方政府債券融資渠道被堵死。但發(fā)展地方經(jīng)濟的需要以及唯GDP論考核指標嚴重沖擊著發(fā)債權(quán)禁止的防線。

官員為了“快出政績，早日升遷”，再加上為應對2008年金融危機，國家四萬億投資計劃中地方政府需要配套大部分資金的壓力，地方政府開始繞開法律上禁止發(fā)債的規(guī)定，以地方政府融資平臺公司為載體發(fā)行企業(yè)債券，這樣的企業(yè)債券融資本質(zhì)上是地方政府一種隱形發(fā)債權(quán)，可以有效避開發(fā)債權(quán)禁止性規(guī)定的法律障礙，變相發(fā)行政府債券，進行債券融資。特別是在2008年下半年和2009年，地方政府融資平臺公司如雨后春筍般快速發(fā)展，融資平臺公司的債務急速攀升。地方政府融資平臺(公司)與地方政府是“剪不斷，理還亂”的密切關(guān)系，平臺公司發(fā)行債券籌集到的資金，實際使用人可能是地方政府，這樣就會造成借貸主體和使用主體的脫節(jié)，責、權(quán)、利不統(tǒng)一。

這兩個階段對地方政府債券監(jiān)管程序主要體現(xiàn)在地方國家權(quán)力機關(guān)對地方政府融資方式的審查上。地方國家權(quán)力機關(guān)聽取地方政府工作報告和財政預決算報告，根據(jù)1995年《預算法》規(guī)定審定地方是否發(fā)行債券，防止地方政府發(fā)行或變相發(fā)行地方政府債券，防止地方政府融資平臺公司債券規(guī)模過度膨脹帶來地方政府隱形債務規(guī)模擴張，這個階段的監(jiān)管程序除了地方權(quán)力機關(guān)審查機制外，還有地方政府融資平臺公司發(fā)債權(quán)的行政審批程序控制。

(三)限制性發(fā)債權(quán)及其監(jiān)管程序

隨著地方政府債務的快速膨脹，為了能讓地方政府隱形債務顯性化，理論上提出對地方政府債務融資采用“開前門，堵后門”的方式，允許地方政府發(fā)行債券融資的呼聲不斷高漲。從2009年開始，我國地方政府重新獲得了債券發(fā)行權(quán)。但又經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個階段。財政部印發(fā)《2009年地方政府債券預算管理辦法》中明確規(guī)定地方政府債券以省級和計劃單列市為發(fā)債主體，市、縣級地方政府無發(fā)債權(quán)，發(fā)債方式是“由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的債券”。從2009年到2011年全國人大每年批準地方政府債券額度均為2000億元。“代發(fā)代還”地方政府債券監(jiān)管模式體現(xiàn)了中央對地方政府發(fā)債權(quán)的全程控制，是完全的行政化控制模式，通過雙重審批〔2〕加以監(jiān)管。

“代發(fā)代還”債券融資模式的實質(zhì)是已經(jīng)承認地方政府的發(fā)債權(quán)，在預算法還沒有修改時，觀念上已經(jīng)突破了法律界限，構(gòu)成了事實上的發(fā)債權(quán)委托行使。即地方政府通過協(xié)商方式把自己發(fā)債權(quán)委托給中央代為行使。“代發(fā)代還”的成功運行為“自發(fā)代還”積累了經(jīng)驗。2011年，國務院批準上海、浙江、廣東、深圳四個省(市)，2013年增加了山東和江蘇兩個省在國務院批準的限額內(nèi)試點自行發(fā)行債券，但仍由財政部代辦還本付息。“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”方式體現(xiàn)了中央政府對地方政府發(fā)行債券權(quán)的擔憂，如果說是為了防止地方政府過度舉債和防止地方政府產(chǎn)生違約風險的話，這兩種發(fā)債監(jiān)管方式尚有正當性。但也產(chǎn)生了責權(quán)利不統(tǒng)一問題，模糊了投資人對發(fā)債主體的責任的判斷，容易造成“跑部進券”的惡性競爭，也為發(fā)債權(quán)許可部門提供權(quán)力尋租的空間，滋生腐敗行為。在程序上造成了地方人大審議權(quán)的實質(zhì)性剝奪，表面上看是由中央政府和地方政府協(xié)商發(fā)債規(guī)模，實際上財政部在地方政府發(fā)債規(guī)模上有很大的核定權(quán)，由財政部代理地方發(fā)行或代理地方還債，監(jiān)管程序嚴重缺失和扭曲。違約責任也由地方政府承擔，但中央政府不能完全推卸責任，只是中央政府到底應承擔什么樣的義務和責任還不甚明確?！?〕

2014年，國務院批準上海、浙江等10個地方作為債券“自發(fā)自還”試點區(qū)。為了加強對地方政府自發(fā)自還債券行為的監(jiān)管，國務院于2014年10月發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，其中監(jiān)管的主要程序是行政審批的規(guī)模控制規(guī)定，財政部2014年印發(fā)了《地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，2015年印發(fā)了《關(guān)于地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知等，規(guī)范試點地方政府發(fā)行債券融資行為。其中涉及到地方政府債券發(fā)行的監(jiān)管程序主要包括債券發(fā)行規(guī)模報批、擇優(yōu)選擇信用評級、信息披露、承銷團組建、發(fā)行兌付等，另外規(guī)定前五項程序及時報財政部備案制度，債券發(fā)行兌付過程中出現(xiàn)重大事項應當及時向財政部報告。

規(guī)范地方政府“自發(fā)自還”發(fā)債方式，其監(jiān)管程序的進步之處是增加了地方人大的審議程序，滿足了發(fā)債地方的人民知情權(quán)。另外一個監(jiān)管重要程序是報中央相關(guān)部門的嚴格審查，要經(jīng)過行政許可程序才能發(fā)行債券。

二、我國地方政府債券融資法律監(jiān)管程序存在的問題

在我國，程序正義的理念已經(jīng)越來越深入人心。地方政府債券發(fā)行和管理中涉及許多程序性問題，程序正當有利于增強結(jié)果的可接受性。地方政府債券監(jiān)管的程序主要有發(fā)債申請、受理和審查、發(fā)債公告、債券登記和結(jié)算、債券發(fā)行信息公開、影響債券交易價格的事項公開、債券的交易程序等。為了控制地方政府債務的總體規(guī)模，很多國家都建立了地方政府債務審查和批準制度。這在單一制國家中表現(xiàn)的更加明顯。如2006年前，日本對地方政府發(fā)行債券實行嚴格的審批，地方政府原則上不允許舉債，只有經(jīng)過中央政府批準同意后才可舉債?！?〕

我國地方政府債劵融資監(jiān)管一直備受社會關(guān)注，但對其中地方政府債券融資法律監(jiān)管程序問題，理論上則語焉不詳。一個國家建構(gòu)什么樣的監(jiān)管制度和程序設(shè)計，是與這個國家政治制度、經(jīng)濟發(fā)展歷史階段等相聯(lián)系的。我國修改后的《預算法》已經(jīng)賦予地方政府通過發(fā)行地方政府債券方式融資，這必然要求地方政府債券融資監(jiān)管方式適應市場需求的變化，弱化行政性控制，強化法律程序約束，達到“看得見的正義”之目的。但我國目前關(guān)于地方政府債券監(jiān)管法律程序設(shè)計還存在諸多問題。

(一)監(jiān)管程序立法層次過低，缺乏法律后果規(guī)定

為了規(guī)范地方政府債券融資行為，許多國家都制定專門法律。美國債券立法采用的是統(tǒng)一的立法模式，修訂了的《證券法》既適用于企業(yè)債券，也適用于市政債券的發(fā)行、流通、交易等，其中不乏有市政債券信用評估、信息披露、反欺詐調(diào)查、財政透明度要求等程序性規(guī)定。日本有一部專門規(guī)范地方公債的法律《地方公債法》。這部法律對方公債的發(fā)行舉證、申請與審核、議會審批、都道府縣向總務大臣報告、市町村必須向都道府縣知事報告、向居民公布信息等程序都作了規(guī)定。秘魯除了《一般債務法》這個專門的債務法之外，在財政、金融、稅務、審計及其他相關(guān)法律中也有關(guān)于地方政府債務監(jiān)管程序方面的規(guī)定。

反觀我國當前地方政府債券監(jiān)管程序立法現(xiàn)狀，立法層次不高，程序性規(guī)定或缺失或過于原則。2014年10月國務院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部出臺了一些“辦法”“公告”或“通知”等，如《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》《2014年第71號公告》《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，從這些“意見”“辦法”“公告”“通知”的性質(zhì)和效力等級來看，“辦法”屬于部門性規(guī)章性質(zhì)，“意見”“公告”“通知”屬于國務院或財政部的規(guī)范性文件，不屬于法律正式淵源，其效力等級偏低。以部門的規(guī)章或文件形式規(guī)范和管理地方政府債券的發(fā)行等相關(guān)程序顯然不符合法治化要求。且發(fā)行地方政府債券的主體是省一級政府，通過財政部頒布的行政規(guī)章或規(guī)范性文件進行約束顯然不夠權(quán)威；法言法語不足，沒有明確權(quán)利義務和責任，規(guī)范內(nèi)容比較簡略。〔5〕

這些規(guī)范性文件或者部門規(guī)章雖然規(guī)定了地方政府債券發(fā)行信用評級、信息披露、發(fā)行報告等程序，但并沒有規(guī)定違反這些程序性規(guī)定的法律后果，造成了監(jiān)管程序成了“走程序”，形式大于內(nèi)容，并沒有真正發(fā)揮程序制約作用。而美國確立了地方政府債務破產(chǎn)機制和個人責任追究機制；巴西的《財政責任法》規(guī)定了違反該法規(guī)定義務，要給個人實行人事處罰，更為嚴重的失職行為處罰包括革職、禁止在公共部門工作、處以罰金，甚至被按照刑法規(guī)定追究刑事責任。秘魯《一般債務法則》規(guī)定如果省或自治區(qū)不符合《財政責任透明法》的要求，其利用地區(qū)和市政資金的機會將被剝奪，剝奪期限高達90天。〔6〕

(二)債券發(fā)行過分依賴行政程序控制

從2009年以來，無論地方政府采用何種債券融資模式和發(fā)行何種債券，其發(fā)債規(guī)模必須受到中央政府的嚴格審批，發(fā)行額度由中央確定后下發(fā)?！按l(fā)代還”“自發(fā)代還”中采取的是“統(tǒng)一管理模式”，就是統(tǒng)一決定，統(tǒng)一分配，統(tǒng)一審批，統(tǒng)一發(fā)行，統(tǒng)一償還?！?〕而鄰國日本自2006年分權(quán)化改革之后，對地方政府的嚴格審批制轉(zhuǎn)為協(xié)商制。

我國中央政府在地方政府債券發(fā)行審批過程中雖然也與地方政府協(xié)商，但地方政府出于總體債務規(guī)?？己酥笜艘蟮榷喾N因素考慮并不會主動爭取發(fā)行更多債券，轉(zhuǎn)而通過不計入地方政府債務總額之內(nèi)的融資租賃等形式借貸。地方政府“借殼融資”，以道路、橋梁、醫(yī)院、學校等之“殼”為名義上的債務融資人，融入資金實際使用人是地方政府，債務實行“表外作業(yè)”，脫離了債務監(jiān)管，造成潛在的風險。從我國地方政府債券發(fā)行規(guī)模來看，2009-2014年期間，前三年地方政府債券規(guī)模均為每年2000億元，2012年為2500億元，2013年為3500億元，2014年為4000億元，2015年，地方政府債券發(fā)行3.8萬億元，其中置換債券達3.2億元，新增用于地方經(jīng)濟建設(shè)債券發(fā)行額非常有限。通過債券融入資金量與地方政府建設(shè)和改善民生等資金需求量相比，可以說是杯水車薪。

在“封殺”了地方政府融資平臺公司為地方政府承擔融資功能之后，發(fā)債權(quán)授予開啟了地方政府債務融資的新大門，但中央政府作為“把門神”，采用嚴格的行政程序監(jiān)管，嚴把地方政府進入債券融資大門。地方政府應對強力監(jiān)管又開啟了比融資平臺公司融資更為便利且不計入地方政府債務統(tǒng)計之內(nèi)的“旁門左道”。

(三)地方政府債券信用評級程序不夠完善

信用評級是地方政府債券邁向市場化的一個重要環(huán)節(jié)，信用評級結(jié)果是投資者投資決策的重要參考。從21世紀開始，對地方政府進行信用評級的國家越來越多，信用評級制度已經(jīng)成為地方政府舉借新債務的一個制度框架的重要內(nèi)容。如美國州等地方政府能夠自覺地對本級政府的債務進行嚴格的監(jiān)測和管理，自覺接受比較大的信用評級公司的評級行為，并將評級結(jié)果上網(wǎng)，公布于眾；墨西哥地方政府的信用評級已經(jīng)成為其借款制度框架的一個重要組成部分等等。我國在2014年地方政府“自發(fā)自還”債券融資中引入獨立的第三方參與信用評級嘗試，由于評級機構(gòu)選擇、評級依據(jù)、評級過程等程序性問題缺乏公開，缺乏程序正當性約束，無論是經(jīng)濟發(fā)達還是落后地區(qū)地方政府債券的評級結(jié)果“千篇一律”都是AAA級，體現(xiàn)不出地方政府債券信用差異。另一方面，從債券收益率來看，國家發(fā)行的債券即國債以國家信用為擔保，號稱“金邊債券”，地方政府“銀邊債券”收益率應該高于國債收益率，市場發(fā)行才會有吸引力，但實際情況是我國很多地方政府債券收益率低于國債收益率。地方政府經(jīng)濟發(fā)展狀況、財稅收入及增長速度、地方政府財務規(guī)范化程度、地方政府債務狀況、地方政府的預算等管理水平等都影響評級結(jié)果。〔8〕

我國地方政府與一些信用評級機構(gòu)相比較而言還是處于強勢地位，其在評級數(shù)據(jù)的提供方面有絕對的話語權(quán)，地方政府傳遞給評級機構(gòu)的信息往往會發(fā)生扭曲和失真，評級機構(gòu)只能依據(jù)“一片大好”的失真信息進行信用評級，其結(jié)果便可想而知了。另外，我國信用評級業(yè)務剛剛起步，評級機構(gòu)為了招攬業(yè)務，會降低收費標準，評級活動也會“偷工減料”，省去不該省去的程序，迎合地方政府需求給出快速的高級別的評級。另一方面，目前地方債評級采用發(fā)行方付費的方式，評級機構(gòu)與債券發(fā)行方利益有一定關(guān)聯(lián)性，對評級機構(gòu)的公正性道德要求較高，不排除有的評級機構(gòu)會“為五斗米折腰”?！?〕

(四)缺乏嚴密的地方政府債券信息披露程序

地方政府債券的信息披露通常包括兩方面內(nèi)容：一是關(guān)于債券本身的信息，二是關(guān)于發(fā)債主體(即地方政府)的信息。無論是企業(yè)債券、市政債券還是地方政府債券的發(fā)行者都負有向投資人進行信息披露義務，以滿足投資者的知情權(quán)。如美國一些行業(yè)自律組織制定了很多指導信息披露的規(guī)范性文件，如美國政府財務師協(xié)會和美國市政債券分析師協(xié)會制定有關(guān)自愿披露的規(guī)則，這些規(guī)則事實上已經(jīng)成為發(fā)行市政債券信息披露所應遵守的規(guī)則〔10〕。

我國修正后的《預算法》和財政部關(guān)于一般債券和專項債券發(fā)行管理的兩個暫行辦法都對地方政府債券發(fā)行信息公開做了一些規(guī)定。但我國地方政府債券發(fā)行過程中政府對信息擁有控制權(quán)，信息披露會帶有“選擇性”失真，有的信息披露也不夠及時、準確，投資者很難了解到債券的資金使用情況和政府的償債能力。欠缺對虛假信息披露的法律責任規(guī)定，對信息披露的主體、范圍、方式、時間、否定性評價等方面規(guī)定不夠詳實和嚴密，而且發(fā)行主體的信息公開機制尚不充分，法律位階有待于進一步提高，適用范圍有待于進一步擴大。地方政府債券發(fā)行與交易的信息公開依據(jù)不一致。帶有“完成規(guī)定性動作”的應付之嫌，社會公信度不高，投資人很難捕捉到地方政府債券相關(guān)的真實信息，投資原因并非是基于公開的債券信息，而是看重地方政府不會破產(chǎn)的事實和地方政府對自己其他方面的利益的影響。〔11〕

三、完善我國地方政府債券融資法律監(jiān)管程序建議

(一)提高地方政府債券融資監(jiān)管程序法效力等級

采用什么樣的債券程序立法模式是由該國政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況等現(xiàn)實國情決定的。我國是單一制國家政體，歷史經(jīng)驗證明我們的政治道路是正確的，加強中央對地方政府的管控確有必要。問題是如何把握管控的程度，防止重蹈“一管就死，一放就亂”的老路，在債券融資監(jiān)管方面也不例外。有關(guān)地方債務融資監(jiān)管模式的研究表明地方政府債務監(jiān)管可劃分為市場約束模式、合作管理模式、制度約束模式、行政控制模式〔12〕。

行政監(jiān)管模式與合作監(jiān)管模式的采用在法治語境國家中也離不開規(guī)則約束。理論上認為采用合作管理模式的比利時、澳大利亞、丹麥等國家，也都制定了地方政府債券融資監(jiān)管規(guī)則，采用行政管理模式的法國、英國、日本、哥倫比亞、西班牙等國同樣擁有對應的債券融資規(guī)則體系。合作管理模式除了要有監(jiān)管規(guī)則供給之外，它只能對財政紀律較好和守傳統(tǒng)的國家比較有效，而對那些市場秩序差、中央政府對經(jīng)濟和財政管理比較薄弱的國家效果欠佳。〔13〕

我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本形成，法治中國建設(shè)正在大力推進。但從客觀情況來看，我國地方政府債券融資監(jiān)管體制還不完善，完全市場化條件尚不可能。而目前過于行政化的嚴厲監(jiān)管又不利于發(fā)揮市場機制在地方政府債券融資監(jiān)管中的作用。比較可行的監(jiān)管模式選擇應該是以市場約束模式和制度約束模式相結(jié)合為主，兼發(fā)揮行政控制和協(xié)商合作方式的運用。最終發(fā)展趨勢是在成熟的法律制度約束下讓地方政府債券融資市場化和法治化。

我國現(xiàn)有的《證券法》對地方政府債券發(fā)行等相關(guān)程序不能適用，對地方政府債券監(jiān)管程序如何立法？如果采用修改現(xiàn)有《證券法》的方式，把地方政府債券融資監(jiān)管程序規(guī)則納入其中，立法難度顯然很大。因為我國地方政府債券與證券法所調(diào)整的股票、公司債券在發(fā)債主體、信用狀況、審核和發(fā)行程序等方面差異很大，很難解決在一部立法中規(guī)則間的協(xié)調(diào)性問題。筆者認為可以采用單獨立法形式，整合現(xiàn)有的地方政府債券融資監(jiān)管規(guī)則，制定《地方政府債券法》(或《地方公債法》)來規(guī)范地方政府發(fā)債行為。單獨制定地方政府債券監(jiān)管程序法似無必要，實體與程序的劃分只有相對意義，只是從整體而言的，具體到每一項制度架構(gòu)可能實體中包含程序，程序中也包含實體，我們只能以規(guī)則本身主要構(gòu)成去劃分實體和程序問題。所以許多國家沒有把地方政府債券監(jiān)管實體和程序單獨立法，而是采用合并立法模式，如美國等。

(二)完善地方政府債券信用評級程序

完善信用評級程序至少有三個方面的好處：第一，滿足投資人信息需求，為其準確判斷投資風險提供依據(jù)；第二，促使地方政府規(guī)范自己的發(fā)債行為，遵守市場秩序；第三，政府帶頭講誠信的示范效應有利于推動“信用中國”建設(shè)。

我國地方政府“自發(fā)自還”債券發(fā)行中選用的信用評級機構(gòu)多為國內(nèi)企業(yè)，這是應該大力鼓勵的行為。優(yōu)先國內(nèi)信用評級機構(gòu)參與信用評級業(yè)務可以推動國有品牌信用評級機構(gòu)成長壯大。不過在優(yōu)先采用國內(nèi)信用評級機構(gòu)的同時，要完善評級的相關(guān)程序。首先，評級主體的選擇要遵守市場化競爭原則，擇優(yōu)選擇。禁止評級機構(gòu)以“低收費，高評級，時間短”行為招攬評級業(yè)務。量化地方政府信用評級收費標準、評級時間要求、結(jié)果標準，通過競標方式選擇信用評級機構(gòu)。完善對采用不正當手段獲取評級業(yè)務的機構(gòu)和人員的法律責任追究制度。其次，對評級機構(gòu)也要“評級”，對評級機構(gòu)的評級結(jié)果采用不定量的抽評，抽評結(jié)果計入評級機構(gòu)信用檔案。再次，采取獎勵性措施鼓勵評級機構(gòu)發(fā)現(xiàn)和審查地方政府一些表外債務，如公私合作、類債融資工具、證券化產(chǎn)品、合同承諾等，這樣可以增強信用評級的客觀性。

(三)完善地方政府債券信息披露制度

地方政府應該對關(guān)鍵性財政數(shù)據(jù)進行及時準確的公開披露，對隱形負債和預算外負債進行真實的公開。印度一些州已經(jīng)開始測算整合的財政赤字，并不僅僅限于常規(guī)性的財政赤字。巴西《財政責任法》第48條將財政透明性作為新法規(guī)的一項制度看待，財政賬目通過包括電子媒體在內(nèi)的媒介廣泛傳播?！?4〕我國地方政府應該及時披露地方政府負債情況、影響債券價格的變動情況。披露的信息范圍至少包括以下幾個方面，首先，關(guān)涉地方政府債券本身的信息要以一定的方式向社會公開。地方政府債券發(fā)行的目的、發(fā)行方式、發(fā)行對象、發(fā)行價格、利率情況、還本付息日期和方式、償債資金來源等都應該通過網(wǎng)絡媒體、政府平臺等對外公開。其次，對于發(fā)債主體信息也要公開。發(fā)債主體的財政稅收狀況、轄區(qū)人口、行政級別、近幾年來的財政盈余情況、總負債率等要向社會公布。再次，改變我國地方政府信息分段披露方式，建立債券發(fā)行與交易統(tǒng)一信息披露制度?！?5〕此外，要完善我國地方政府債券信息管理和報告制度，定期在公開媒體披露地方公債的財務信息，確保公眾的知情和監(jiān)督權(quán)，并定期向地方人大和國家審計機構(gòu)報告?！?6〕地方政府要對信息披露的真實性負責，虛假披露信息應該承擔法律責任。

我國也應該完善會計程序、規(guī)范會計記錄，進行獨立的財政審計，同時有必要設(shè)立全國性的市政債券規(guī)則制定或監(jiān)管委員會，以約束地方政府的發(fā)債行為?！?7〕

(四)構(gòu)建地方政府債券違約救濟程序

對地方政府債券違約行為監(jiān)管屬于事后監(jiān)管。完整的債券監(jiān)管程序離不開債券違約救濟制度，違約救濟是確保債券持有人權(quán)利和防止地方政府債券違約的一項重要程序制度。在財政能力成為一個問題的背景下增加的借款，違約或者破產(chǎn)立法也大大有助于這方面保障?！?8〕

各國違約救濟程序大致有以下6種方式：債務人與債權(quán)人協(xié)商處理、設(shè)立專門管理機構(gòu)進行幫助、中央政府行政接管、地方政府自行處理、對地方政府進行債務重組、對地方政府實施破產(chǎn)。鑒于我國與其他國家情況差異，監(jiān)管地方政府債券違約救濟制度設(shè)計可以在以下方面做出努力。

第一，建立行政先行救濟程序，建議成立地方政府債務委員會?？h級以上各級地方政府都可以設(shè)置債務委員會，委員會是一個審查和協(xié)調(diào)機構(gòu)，委員會下設(shè)辦公室，辦公室可以設(shè)在財政部門的債務管理機構(gòu)，債權(quán)人對于地方政府違約行為，可以向上一級地方政府債務委員會提出申訴，申請對債權(quán)債務關(guān)系進行審查，上級地方政府債務委員會審查債權(quán)債務關(guān)系后，認為地方政府存在違約行為應該支付到期債務時，可以建議上級政府發(fā)出指令下級地方政府還款的通知，下級地方政府無正當理由的應該嚴格執(zhí)行通知內(nèi)容，按照合同約定或者法律規(guī)定及時足額償還融資借款，并應該把還款進展情況及時向上級政府報告。對于由于債權(quán)人違約在前而造成地方政府債務違約的，告知債權(quán)人不予受理，并說明理由。

第二，完善地方政府債券違約法院管轄制度設(shè)計。結(jié)合當前行政訴訟案件管轄權(quán)調(diào)整改革，合理劃分法院管轄權(quán)，解決債券購買人不敢在地方法院告地方政府的畏懼問題。債權(quán)人不服上級政府債務委員會不予受理的地方政府債務違約案件，債權(quán)人可以向地方政府同級法院的上一級法院起訴，也可以探索建立交叉管轄制度，解決債權(quán)人對地方保護的心理憂慮，確保司法公正。

第三，對違約的地方政府，可以實行債務重組。債務重組必須尊重債權(quán)人意見，可以采用召開債權(quán)人全體會議討論形式，通過債務重組協(xié)議，按照協(xié)議進行債權(quán)債務關(guān)系調(diào)整。

第四，建立地方政府債券公益訴訟制度。對于政府債券違約涉及到社會公共利益時，可以通過公益訴訟制度加以救濟。筆者不贊成在我國運行地方政府債務破產(chǎn)程序。

注釋：

〔1〕張宏安：《新中國地方債務史考》，《財政研究》2011年第10期。

〔2〕霍志輝、葉楓、姜承操：《中國地方政府債券模式演變——歷史、現(xiàn)狀和未來》，《和訊債券》2015年12月6日。

〔3〕鄒煥聰：《完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度之構(gòu)想》，《中國流通經(jīng)濟》2011年第1期。

〔4〕張志華、周婭、尹李峰、呂偉、劉誼：《日本地方政府債務管理》，《經(jīng)濟研究參考》2008年第22期。

〔5〕張雨潤：《地方債券化解地方政府債務結(jié)構(gòu)風險的法律思考》，《江淮論壇》2016年第1期。

〔6〕李萍主編：《地方政府債務管理：國際比較與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第100頁。

〔7〕肖娜：《中外政府地方債券若干問題比較研究》，《江西社會科學》2009年第8期。

〔8〕陳國緒：《我國地方政府信用評級制度創(chuàng)新研究》，《財經(jīng)問題研究》2014年第8期。

〔9〕李定華：《地方債信用評級全是AAA 如何避免地方債評級“虛高”》，《中國經(jīng)濟周刊》2014年10月。

〔10〕劉云中：《美國對市政債券的監(jiān)管及其啟示》，《證券市場導報》2004年第10期。

〔11〕〔15〕鄒煥聰：《論地方政府債券信息公開制度的完善》，《商業(yè)時代》2013年第33期。

〔12〕〔13〕張海星：《地方政府債務的監(jiān)管模式與風險控制機制研究》，《寧夏社會科學》2009年第5期。

〔14〕劉琍琍：《地方政府債務融資及其風險管理》，《經(jīng)濟研究參考》2010年第46期。

〔16〕蘇英：《我國地方政府債券的市場化選擇》，《中共福建省委黨校學報》2012年第1期。

〔17〕馮興元、李曉佳：《地方政府負債問題與市政債券的規(guī)則》，《學術(shù)界》2013年第10期。

〔18〕Lane D.Lewis,Local Government Borrowing and Repayment in Indonesia:Does Fiscal Capacity Matter?World Development,2003,Vol.31, No.6.

〔責任編輯：禾平〕

戴傳利，中共安徽省委黨校法學部副主任、副教授、經(jīng)濟法學博士。