裴蕾

（新疆警察學(xué)院治安系，新疆烏魯木齊830013）

便民聯(lián)系卡引發(fā)相關(guān)問題的思考

裴蕾

（新疆警察學(xué)院治安系，新疆烏魯木齊830013）

2016年5月1日，在新疆維吾爾自治區(qū)推行了兩年的“便民聯(lián)系卡”制度宣布廢止。其在流動人口管理過程中起到了積極的作用，但是，也暴露出了人口管理過程中的很多問題。比如在政策落實的具體實踐中影響力不夠，在執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員對政策理解不足，易出現(xiàn)問題，引起群眾不滿。由此，應(yīng)加大正面宣傳力度，加強執(zhí)行人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，制定科學(xué)務(wù)實的政策，落實優(yōu)惠政策，并加強監(jiān)督，明確權(quán)責。

便民聯(lián)系卡;流動人口管理;政策措施落實

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.009

2016年5月1日，在新疆維吾爾自治區(qū)推行了兩年的“便民聯(lián)系卡”制度宣布廢止。至此，自2014年5月起開始在全疆推廣并使用的“便民聯(lián)系卡”制度完成使命，退出歷史舞臺。便民聯(lián)系卡制度自頒布實施至宣布廢止，兩年的時間內(nèi)解決流動人口管理中面臨問題的同時，也暴露出人口管理過程中的很多問題，本文從該項制度出發(fā)，對人口管理特別是流動人口管理過程中出現(xiàn)的問題進行分析研究，以期為后續(xù)政策的頒布實施總結(jié)經(jīng)驗，提出建議。

便民聯(lián)系卡是自2014年5月1日開始發(fā)放，具體規(guī)定在《自治區(qū)流動人口便民聯(lián)系卡實施規(guī)程（試行）》（下簡稱《規(guī)程》）中。該規(guī)定對便民聯(lián)系卡的發(fā)放范圍，職責分工，證件制作、證件管理、證件功能等多方面均有規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定可以明確哪些人在什么情況下需要辦理便民聯(lián)系卡，便民聯(lián)系卡承載的功能以及便民聯(lián)系卡管理的責任機關(guān)?？梢哉f還是比較具體和清晰的，有現(xiàn)實的執(zhí)行性和可操作性。

一、便民聯(lián)系卡在流動人口管理過程中的積極作用

便民聯(lián)系卡頒布實施，是在社會維穩(wěn)的大背景下，為了更好地進行流動人口管理而采取的政策性措施。針對流動人口管理過程中流出地不知去向，流入地不知情況，數(shù)據(jù)沒有溝通、人員沒有控制的情況，同時，為了預(yù)防和杜絕可能混雜在流動人口中的暴恐分子帶來的隱患，并將其暴露出來，以達到維護社會穩(wěn)定的目的，而采取的專門措施和針對性的政策。從執(zhí)行實際來看，便民聯(lián)系卡在流動人口管理過程中起到了一定的積極作用。

（一）即時掌握流動人口動向，加強流動人口管控

隨著新疆經(jīng)濟的進一步發(fā)展，流動人口數(shù)量不斷增長，帶來的管理壓力也逐漸增大。從實踐看，流動人口管理中很多問題的根源在于流動人口基數(shù)不清晰，動向不明確，即流出地并不掌握自己轄區(qū)范圍流出多少人口，流向哪里，干什么；而所有這些問題都由流入地進行統(tǒng)計；流入地一無具體數(shù)據(jù)，二無統(tǒng)計來源，僅靠某些政策措施吸引流動人口主動登記，是無法完成準確的數(shù)據(jù)收集和人員控制的。便民聯(lián)系卡的使用，正是將流動人口底數(shù)統(tǒng)計與動向掌握的任務(wù)交給了流出地，然后將數(shù)據(jù)與流入地共享。通過這一方式，就可以準確掌握走了多少人，去了哪里，打算干什么；來了多少人，從哪里來，實際干什么的流動人口具體情況。

（二）提高流動人口服務(wù)質(zhì)量

流動人口的服務(wù)質(zhì)量一直是流動人口管理中著重研究的命題，無論國家政策還是地區(qū)實際，政府相關(guān)部門一直都在不斷研究加強對流動人口的服務(wù)。通過多年發(fā)展創(chuàng)新，頗有成效，流動人口的服務(wù)措施能切實解決流動人口生產(chǎn)生活中面臨的實際困難，很受群眾歡迎。但是，隨著社會進步，流動人口的需求不再是滿足于簡單的基本生活條件，而產(chǎn)生了個性化的服務(wù)需求。便民聯(lián)系卡正可以為這種個性化需求提供便利。流入的管理者通過聯(lián)系卡中所載信息，分析研判流動人口的不同情況，有針對性地制定服務(wù)管理措施和社會福利條件，能夠為流動人口提供更適合、更具體、更高質(zhì)量的服務(wù)。

（三）提供人員信息情報，維護社會穩(wěn)定

隨著便民聯(lián)系卡的推行，相應(yīng)的流動人口管理措施也進行了調(diào)整和更新，對沒有便民聯(lián)系卡的人員，要有針對性的詳細核查其準確身份，如果出現(xiàn)需要遣返的情況，則必須在流出地流入地準確對接的情況下進行，以防止出現(xiàn)人員失控的情況。便民聯(lián)系卡為公安機關(guān)人口信息的追溯提供了更準確的信息，也為違法或犯罪嫌疑人甚至敵對勢力的暴徒暴露出來提供了更多可能性，加強了人員的甄別和控制，對反恐防御和社會維穩(wěn)都起到了積極的作用。

二、便民聯(lián)系卡制度實施過程中暴露出的問題

便民聯(lián)系卡制度作為特殊社會環(huán)境下流動人口管理創(chuàng)新型政策措施在實施兩年的時間里，起到了積極的作用。但是，該制度的實施也暴露出了很多的問題。

（一）政策宣傳力度不足，影響力不夠

“便民聯(lián)系卡”政策出臺后不久，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于“良民證”“沒有便民卡回不了家”“沒有便民聯(lián)系卡會被遣返回家”等等的謠言四起，一時間人心惶惶，群眾議論紛紛，無所適從。而對此的解釋和引導(dǎo)工作，是由具體辦卡的社區(qū)工作人員和社區(qū)民警來進行，不但沒有讓“謠言止于真相”，反而越傳越離譜，甚至出現(xiàn)“提前辦理便民聯(lián)系卡和無犯罪證明，以防萬一的”錯誤做法。直至近三個月之后，自治區(qū)綜治委的相關(guān)工作人員在接受媒體采訪時，才給出官方的辟謠和解釋，而對于這個解釋，也并沒有做過多的宣傳，只是在報紙和某些政府網(wǎng)站上進行了報道和公布，相比口口相傳的謠言很多群眾依然對便民聯(lián)系卡有很多誤解，無法化解已經(jīng)出現(xiàn)的排斥心理。

宣傳力度不足，廣度不夠，手段不靈活，使原本為大家“謀福利”的便民聯(lián)系卡，最后在群眾心里變成“阻礙出行”“妨礙生活”的“礙民卡”。真正好的政策沒有推行推廣開來，值得我們反思。

（二）執(zhí)行人員對政策理解不足，具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題

從《規(guī)程》的規(guī)定看，辦理對象有年齡限制，沒有民族成分的區(qū)別。但實際操作過程中，很多工作人員將便民聯(lián)系卡的辦理范圍解讀為“漢族不用辦理，只有維吾爾族需要辦理”。這種解讀不但引起少數(shù)民族群眾的不滿，也引發(fā)漢族群眾對這一政策的反感。認為這樣的政策有失公平，在某種程度上反而激化了民族矛盾。2016年4月27日的新疆民族團結(jié)進步年首場新聞發(fā)布會宣布，自5月1日起，新疆將不再使用“流動人口便民聯(lián)系卡”，“此舉是新疆民族團結(jié)進步年27項重大舉措之一”①天山網(wǎng).方便群眾出行促進民族團結(jié)新疆不再使用“流動人口便民聯(lián)系卡”［EB/OL］.（2016-04-28）［2016-06-02］.http：//www. xjbs.com.cn/zphd/2016-04/28/cms1864000article.shtml?nodes=_551_.，從某個角度反映出這一問題的嚴重性。

同時，謠言四起的情況下，具體負責便民聯(lián)系卡辦理的社區(qū)工作人員，為了完成辦卡的數(shù)額任務(wù)，不但沒有主動解釋以止謠言，反而以“不辦理就遣返”“不辦理就不能出門”為由，“鼓勵”轄區(qū)群眾辦理便民聯(lián)系卡，使很多根本不需要辦卡的群眾，也辦理了便民聯(lián)系卡，引起群眾不滿。

（三）政策規(guī)定中的優(yōu)惠條件沒有落實到位

從《規(guī)程》的規(guī)定看，附加于便民聯(lián)系卡上還有很多有利于流動人口學(xué)習(xí)生活工作的優(yōu)惠條件，其中很多是流動人口現(xiàn)實有需要的服務(wù)項目。但是，在實踐中，由于配套規(guī)定不完善，相關(guān)政策沒有落實，每個優(yōu)惠條件、每項政策具體由哪些部門負責落實，具體如何操作等都沒有規(guī)定，導(dǎo)致很多優(yōu)惠政策變成“空中樓閣”。而流動人口在面臨各種現(xiàn)實問題的時候，仍然不知道應(yīng)該向誰尋求幫助，應(yīng)當解決的問題仍然沒有解決，使群眾對政策的信任度大打折扣，降低了政府的公信力。

（四）政策制定有“漏洞”，具體執(zhí)行靠“理解”

《規(guī)程》中規(guī)定了相關(guān)人員必須辦理便民聯(lián)系卡，同時還有如下的規(guī)定“2.對有身份證無便民聯(lián)系卡的一般流動人口，要開展宣傳教育，辦理居住登記，并在3日內(nèi)向流出地了解清楚基本情況。3.對無便民聯(lián)系卡的就醫(yī)、學(xué)習(xí)、探親及其他原因需要在流入地租賃房屋的人員，如有相關(guān)證明或擔保，不限制其租房?！雹谒侨嗣裾W(wǎng).自治區(qū)流動人口便民聯(lián)系卡實施規(guī)程（試行）［EB/OL］.（2015-07-18）［2016-06-02］.http://www.xjtcsh.gov.cn.

從規(guī)定內(nèi)容看，無便民聯(lián)系卡，經(jīng)過“宣傳教育”，即可“辦理居住登記”，“3日內(nèi)”了解情況；那么，也就是說，沒有辦理便民聯(lián)系卡，手持身份證，基本不影響“居住登記”；而流入地管理者“3日內(nèi)”沒有了解情況，也不會對流動人口本身產(chǎn)生太大影響。

第三條的規(guī)定“如有相關(guān)證明或擔保，不限制其租房。”到底提供什么樣的證明和擔保呢？不限制其租房是個很籠統(tǒng)的概念，是所有隨行人員都不限制，還是本人不限制？是否限制租房時間？出租房屋有出租房屋的規(guī)定，是否對其也不加限制？等等問題都沒有解答。

那么，到底讓不讓住，具體提供什么樣的證明和擔保，不同的地區(qū)根據(jù)自己的理解，又采取了或者更嚴格，或者更寬松的政策。根據(jù)調(diào)研情況，僅就烏魯木齊市不同區(qū)，執(zhí)行情況都不同，即同樣沒有便民聯(lián)系卡的情況下，A區(qū)不聞不問直接辦理入住，B區(qū)經(jīng)過詢問和基本情況核實后，辦理入住，C區(qū)則需要民警到現(xiàn)場進行查實協(xié)商，然后入住，而D區(qū)則無論如何都不讓入住，且沒有給出任何有說服力的解釋。首府市區(qū)尚且如此多的“具體執(zhí)行措施”，更勿論地區(qū)及下屬各縣。不同的政策理解方式，不同的執(zhí)行措施，大大降低了政策的權(quán)威性。

（五）權(quán)責不明確，有權(quán)無責，監(jiān)管力度不足，出現(xiàn)以“證”攬“權(quán)”，以“證”求“財”的情況

從便民聯(lián)系卡制度具體實施到該制度停止實施，其中關(guān)于便民聯(lián)系卡背后“錢”和“費”的報道時有出現(xiàn)。便民聯(lián)系卡，原本應(yīng)當是“服務(wù)”中的一項措施，而落實中就變成了“權(quán)利”的一項內(nèi)容；其中還有人“靠卡吃卡”，將原本“不收取任何費用”的規(guī)定視若無物，而利用辦卡大肆斂財甚至出現(xiàn)腐敗，引起群眾的強烈不滿。

三、對便民聯(lián)系卡制度的思考

便民聯(lián)系卡制度，是政府很多政策制度中的一項，它的制定、實施以及實際落實操作過程中出現(xiàn)的問題，其實反應(yīng)出我們某些政策在制定和實施落實過程中出現(xiàn)的問題，具有共性和代表性。針對這些問題，筆者認為應(yīng)當加以改進。

（一）政策的宣傳和普及力度要足，范圍要大，方式要活

政府很多的政策和措施，是為民謀福利，為民求利益的。既然是好事，就應(yīng)當加大宣傳的力度，讓所有的群眾，知曉、了解并支持這些政策和措施的實施落實?，F(xiàn)在的輿論宣傳有很多的方法，政府不應(yīng)當拘泥于原有的“官方”宣傳方法，采取更接地氣，更容易被群眾接受的宣傳方法，充分利用廣播、電視、報紙、手機通訊以及互聯(lián)網(wǎng)，擴大知情面，增強感知度。政策宣傳一定保證正面的導(dǎo)向，對出現(xiàn)的負面言論，及時作出回應(yīng)。宣傳陣地，正面的宣傳占領(lǐng)了，謠言就沒有立足之處。

（二）加強對執(zhí)行人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)

便民聯(lián)系卡制度，很多問題都出現(xiàn)在具體執(zhí)行的環(huán)節(jié)。而出現(xiàn)問題的原因，正是最終執(zhí)行的具體人員對政策本身就不了解、不掌握、不熟悉。執(zhí)行人員都不清楚這項政策和措施制定的目的，想要達到的目標，也不知道政策最為具體的那些規(guī)定是什么，只是憑自己的主觀猜測來落實政策，當然沒有好的效果。因此，任何一項措施落實執(zhí)行的過程中，應(yīng)當有針對性地對具體執(zhí)行人員進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，讓他們對自己要去落實的政策有充分的了解和發(fā)自內(nèi)心的認可。執(zhí)行人員必須懂政策，才能保證準確的執(zhí)行和落實政策。

（三）政策規(guī)定的優(yōu)惠條件要有配套，有落實

一項政策的制定和落實，必須要對政策進行全方位的考慮。既然有規(guī)定，就要有落實；想要有落實，就必須有配套的相適應(yīng)的權(quán)責規(guī)定。特別是一些福利性的政策措施，一定要做到落地生根，讓群眾實實在在地獲得利益。否則，政策是好的，落實是空的，長期如此，會使群眾失去對政府的信任，引發(fā)后續(xù)政策執(zhí)行落實過程中的危機。

（四）政策制定要科學(xué)務(wù)實

便民聯(lián)系卡制度落實中出現(xiàn)問題的另一個原因是與原有的流動人口管理相關(guān)規(guī)定不相應(yīng)，在具體操作的時候不知該遵守哪一個，導(dǎo)致政策落實出現(xiàn)問題。那么，政府在制定措施政策的時候，應(yīng)當考慮到原有相關(guān)規(guī)定和具體操作落實可能出現(xiàn)的問題。在制定的時候，考慮得越全面，越細致，規(guī)定得越準確，越具體，執(zhí)行過程就越容易，越好操作且越能出成效。

（五）權(quán)責明確，加強監(jiān)督

有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，這是任何一個政策措施制定落實過程中必須要考慮到的問題。權(quán)利必須在相應(yīng)地監(jiān)督下實行。錯用、濫用權(quán)利必須有責任追究和相應(yīng)懲處。便民聯(lián)系卡制度完成了它的歷史使命，退出了歷史舞臺。流動人口管理中替代便民聯(lián)系卡的相關(guān)制度也已經(jīng)出臺并開始落實。政府的政策措施，在不斷地改革、創(chuàng)新甚至嘗試的過程中不斷地完善，不斷地精益求精。相信在政府和廣大群眾的共同努力下，不僅是流動人口管理，我們的社會管理各個方面的措施都能夠更適應(yīng)社會現(xiàn)實的需要，更貼合群眾生產(chǎn)生活現(xiàn)實，為群眾提供切實可行的便利和服務(wù)。

［1］國家人口與計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司.中國流動人口發(fā)展報告（2011）［M］.北京：中國人口出版社，2011.

［2］黃輝.論公安機關(guān)在流動人口管理中的地位和作用［J］.廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報，2001，（1）：20-23.

［3］申德英，郭潤春.實現(xiàn)新疆流動人口有效管理的路徑分析［J］.實事求是，2013，（3）：59-61.

［4］新疆都市報.新疆綜治辦詳解“便民聯(lián)系卡”［N］.2014-08-15（003）.

［5］王桂新，魏星，沈建法.中國省際人口遷移對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作用關(guān)系之研究［J］.復(fù)旦大學(xué)學(xué)報，2005，（3）：148-161.

On Some Related Problems on Contacting Card for Citizens'Connvenience

Pei Lei
（Public Order Department,Xinjiang Police College,Urumqi,Xinjiang 830013,China）

On May 1,2016,in Xinjiang,the system of Contacting Card for Citizens'Connvenience,existed for two years,was abolished.The system had played an aggressive role in the management of floating population,but there were many problems in the process.Some policies had no enough influence in the concrete fulfillment.Some enforce?ment officers carries out the policy rudely,causing the local residents'disaffection.We should enlarge the publicication strength,enhance the training of law enforcement officers,draw up the scientific and practical policies,carry out the beneficial policies,improve the supervision and comfirm the right and duty.

Contacting Card for Citizens'Connvenience;management of floating population;policy and measures

D642

B

1672-1195（2016）02-0041-（04）

2016-06-02

該文系2015年新疆警察學(xué)院人文社科基金一般項目“深化戶籍制度改革背景下新疆公安機關(guān)戶口管理工作研究”（2015JYSKYB08）階段性研究成果

裴蕾（1984-），女，新疆烏魯木齊人，新疆警察學(xué)院治安系講師，碩士，主要研究方向：公安管理。

責任編輯：張咪