葛雙龍，李　婧

(東北師范大學 a.政法學院；b.馬克思主義學部，長春 130024)

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公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的沖突及平衡

葛雙龍a，李婧b

(東北師范大學 a.政法學院；b.馬克思主義學部，長春 130024)

[摘要]無論是公共權(quán)力行使過程中對公民權(quán)利造成的侵害，還是公民權(quán)利自身發(fā)展對公共權(quán)力合理運行產(chǎn)生的影響，都極易形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的沖突與失衡。當前，我國正處在法治社會的轉(zhuǎn)型與塑造時期，明晰公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系，構(gòu)筑符合社會各方利益訴求的公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)與平衡機制，是貫徹權(quán)力為民依法治國精神與創(chuàng)新社會管理工作的重要命題。從理論上對公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障進行法理定位，全面準確梳理公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的沖突與平衡，對于在實踐上提高全體社會憲法意識，推動民主法治建設(shè)的健康發(fā)展，促進公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的有效融合與良性互動，在當代中國具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力；公民權(quán)利；沖突；平衡

隨著全球范圍內(nèi)自由、民主與人權(quán)意識的提升與擴展，公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系愈加難以預(yù)期。當前，公共權(quán)力在運行過程中與公民權(quán)利的沖突甚至對立時有發(fā)生。從理論上對公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障進行法理定位，全面準確梳理公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的沖突與平衡，對于在實踐上提高全體社會憲法意識，推動民主法治建設(shè)的健康發(fā)展，促進公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的有效融合與良性互動，在當代中國具有重要意義。

一、公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系考察

公共權(quán)力運行作為公共權(quán)力的重要內(nèi)容和主要表達,在運行的過程中必然會直面公民權(quán)利的侵犯和保障問題，公共權(quán)力運行在與公民權(quán)利保障的關(guān)系上依然是相互依存和相互滲透，又存在邏輯轉(zhuǎn)換和辯證統(tǒng)一。

首先，公共權(quán)力與公民權(quán)利具有相互依賴的保障與被保障關(guān)系。公共權(quán)力是什么？公共權(quán)力就是由國家實施的具有強制性的維護社會秩序正常運行、保障公民權(quán)利不受侵害的權(quán)力總和，屬于政府行為，也即國家權(quán)力。全體公民為了協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，授權(quán)產(chǎn)生國家，而公共權(quán)力則是代表全體公民意志由國家行使的規(guī)范體系，從根源上追溯，公共權(quán)力與公民權(quán)利本為一體的，只是當社會發(fā)展到一定階段，公共權(quán)力開始從權(quán)利系統(tǒng)剝離，而剝離的濫觴與原因恰恰是公民權(quán)利不斷發(fā)展膨脹的需要。從公民權(quán)利體系中分化出來的公共權(quán)力，用以平衡公民相互間利益沖突，保障法律所確認的基本權(quán)益，以維護社會的安全與秩序。因此，公共權(quán)力從出現(xiàn)的那一刻起便將其本源目的昭示公眾，那就是維護并保障公民權(quán)利的實現(xiàn)，沒有公民權(quán)利則公共權(quán)力便毫無存在的意義與價值，兩者是保障與被保障的關(guān)系。第一，這種保障通過及時制止侵犯，維護公共權(quán)益免受損害。權(quán)利主體之間會產(chǎn)生沖突，進而導(dǎo)致公共利益受到侵犯。在國家狀態(tài)下，要求相關(guān)公共權(quán)力運行主體在權(quán)利侵害行為發(fā)生，致使公共安全受到侵害、公共利益受到侵犯、公民權(quán)利受到傷害的狀態(tài)下，以積極而有效的手段盡快制止，將公民權(quán)利沖突對公共利益造成的損害降到最低點。第二，調(diào)整權(quán)力對權(quán)利的過度干涉，實現(xiàn)權(quán)利救濟。一方面，通過對權(quán)利過度干涉的否定，表明了國家的立場和態(tài)度，并且讓全體社會成員明確，國家對公共權(quán)力的越位會隨時修訂。另一方面，隨著對權(quán)利過度干涉的及時調(diào)整，受到侵害的公民權(quán)利在一定程度上得到修補，以使權(quán)利救濟得到實現(xiàn)。第三，平衡公民間利益關(guān)系，防止沖突發(fā)生。在自然狀態(tài)下，權(quán)利個體之間會因為各自權(quán)利的行使而產(chǎn)生沖突，由于維權(quán)能力有限，許多沖突不能得到及時制止或者制止無效，從而造成權(quán)利損害的發(fā)生。而公共權(quán)力獨有的強制力能促使其在平衡公民權(quán)利個體間利益關(guān)系時發(fā)揮重要作用。

其次，公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障是辯證意義上的對立統(tǒng)一關(guān)系。一方面，權(quán)力與權(quán)利存在統(tǒng)一性，而權(quán)力運行與權(quán)利保障必然是統(tǒng)一的。一是通過對權(quán)力追本溯源發(fā)現(xiàn)，無論公共權(quán)力如何表現(xiàn)，作為國家權(quán)力體系的重要內(nèi)容同樣根源于自然權(quán)利。對權(quán)利個體來說，根源于自然權(quán)利的公共權(quán)力只是把原本屬于個體的權(quán)利讓渡出一部分，通過契約委托給公共主體代為行使，因此，不應(yīng)該與其本身的權(quán)利存在矛盾和沖突。二是從公共權(quán)力與公民權(quán)利主體都擁有共同的價值追求來看，他們的目標是一致的，那就是希望通過維護社會秩序來實現(xiàn)社會公平正義。這不僅是公民權(quán)利保障和實現(xiàn)社會公平正義的需要，也是公共權(quán)力正常運行的需要。盡管在實踐中，公共權(quán)力運行過程與公民權(quán)利保障時常表現(xiàn)為一種邏輯上的對抗關(guān)系。但就最終目標指向上看，兩者的分歧在于均希望以最小的權(quán)利損減為代價來實現(xiàn)社會公平正義及維護社會秩序的目標。因此，盡管存在分歧甚至矛盾和對抗，但從終極價值追求來說，他們的目標是一致的。三是從辯證的視角來看，權(quán)利與權(quán)力是相互依存的，公民權(quán)利是國家公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府權(quán)力是由公民的權(quán)利所派生的。“人民是權(quán)力的唯一合法泉源”和“原始權(quán)威”[1]。沒有公民權(quán)利，公共權(quán)力則是無源之水無本之木，而沒有公共權(quán)力實施，則公民權(quán)利難以得到有效保障，因此，公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障是相互依存的關(guān)系。另一方面，邏輯上的對立關(guān)系。如上文所述，在具體法律關(guān)系實踐中，公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障表現(xiàn)為一種邏輯上的對抗關(guān)系。由于在國家狀態(tài)下，公民權(quán)利與公共權(quán)力的總和與人的自然狀態(tài)下的權(quán)利總和是相符的，因此，公民權(quán)利與公共權(quán)力呈反比例關(guān)系，公共權(quán)力越強大，則公民權(quán)利空間越狹小。公共權(quán)力越弱，則公民權(quán)利保留的空間越多。

最后，公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障是平衡角度的限制與被限制的關(guān)系。權(quán)力一旦從權(quán)利體系剝離進入公共領(lǐng)域，便在社會中作為一種強力存在。作為天使與惡魔共存的兩面體，隨著公共權(quán)力功能的發(fā)揮，其既可以維護公共安全與秩序讓公民充分享受權(quán)利登上天堂，也可以通過權(quán)力的肆意濫用傷害公民權(quán)利，進而把人們帶到更惡劣的境況之中。“正如權(quán)力的基本屬性一樣，權(quán)力本身無所謂善與惡，但是權(quán)力的掌控者因為人性的弱點，總是具有一種擴張的沖動。”[2]學者對權(quán)力運行規(guī)律早已識透，如何限權(quán)與控權(quán)在權(quán)力產(chǎn)生的那一刻便成為關(guān)注的焦點。在國家狀態(tài)下，公共權(quán)力如果過于羸弱，不能提供足夠力量維護社會的安全與秩序，則無法對公民權(quán)利提供保障。反之，公共權(quán)力過于強大，則會壓縮權(quán)利空間，使公民權(quán)利受到侵害，導(dǎo)致權(quán)力目的的偏離。因此，平衡公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，調(diào)整限制與被限制的比例成為兩者之間永恒的主題。這種平衡，是從權(quán)利與權(quán)力誕生開始，就受到專家學者的關(guān)注，并且基本達至限制與控制權(quán)力是平衡的關(guān)鍵這一觀點。

二、公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的沖突

在憲法學中，國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，是一個根本性的問題，有的學者甚至認為它是“憲法學的全部內(nèi)容”[3]。而國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的最核心要件與主要內(nèi)容便是國家公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的這種哲學定位奠定和賦予了它們之間矛盾統(tǒng)一的法理關(guān)系。

第一，公共權(quán)力否定公民權(quán)利。即國家公共權(quán)力在運行的過程中會對公民權(quán)利造成侵害。這種侵害是為了維護國家整體利益正常形成的，但有時是權(quán)力運行部門為了各級政府或者自身的局部利益。當然更有披著合法外衣,打著維護社會共同體利益的幌子而行侵犯公民權(quán)利之實的濫用權(quán)力行為。自20世紀以來，全球范圍內(nèi)幾乎所有國家都經(jīng)歷了國家公權(quán)力不斷膨脹的過程。這里面有政府經(jīng)濟職能不斷轉(zhuǎn)變和強化的原因，也有國內(nèi)社會政治穩(wěn)定的需要，更有隨時發(fā)生的信息化革命為政府擴權(quán)提供了有利條件。英國學者阿克頓曾經(jīng)一針見血地指出：“權(quán)力容易趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵4]公共權(quán)力作為權(quán)力中的核心內(nèi)容可以說完全地繼承了上述特性。而且，維持國家和社會的正常運行也離不開公共權(quán)力。公共權(quán)力因其特殊的屬性，對公民的生活干涉可謂是無微不至。當前我國社會處于急劇變革時期，各種利益沖突接踵而至，而作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家本身公共權(quán)力就比較集中，面對矛盾復(fù)雜的社會問題，代表國家公共權(quán)力，行使國家公共權(quán)力的部門和個人由于受到法治理念滯后及為人民服務(wù)的公仆意識淡薄的影響，在正常的公務(wù)活動中，又極易使權(quán)力運行與公民權(quán)利保障處于對抗狀態(tài)，濫用權(quán)力使人民大眾的權(quán)利受壓制，甚至被抹殺或匱缺。這種對公民權(quán)利的否定，容易挫傷廣大群眾對黨和政府的認同感，甚至誤解，致使政府公信力降低。

第二，公民權(quán)利否定公共權(quán)力。隨著經(jīng)濟社會生活的發(fā)展，在全球化的今天，全世界人民要求更廣泛民主的呼聲越發(fā)高漲，中國人民的民主意識也在復(fù)蘇并不斷增強，依靠憲法和法律來保障自己的權(quán)利并對抗公權(quán)力從而達到維權(quán)目的的事件層出不窮。例如“廣東烏坎事件”“唐慧訴永州勞教委勝訴案”等一系列群體和個人維權(quán)事件的出現(xiàn)對矛盾凸顯期的中國社會、政治結(jié)構(gòu)帶來深層次影響的同時，也為政府部門的科學判斷和創(chuàng)新社會管理提出了更高要求。習近平總書記在2014年中央政法工作會議上明確指出：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)……沒有穩(wěn)定的社會政治環(huán)境，一切改革發(fā)展都無從談起，再好的規(guī)劃和方案都難以實現(xiàn)，已經(jīng)取得的成果也會失去。”*習近平：嚴格執(zhí)法公正司法處理好維穩(wěn)維權(quán)關(guān)系，中央政法工作會議講話，2014年1月8日。與此同時，在多次會議上強調(diào)保護公民權(quán)利的重要性，“我們必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民,堅持人民主體地位”*習近平：在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話，2014年9月5日。。在人民當家做主的條件下，對濫用權(quán)力或怠用權(quán)力(失職)的國家公務(wù)人員，廣大公民為維護自身權(quán)益會行使控告、檢舉、罷免等權(quán)利，以反抗被權(quán)力侵害。這種對國家公共權(quán)力的否定，是為了保障公民權(quán)利的充分和正當?shù)男惺?。同時，為了抵抗國家公共權(quán)力的侵犯而進行的這些權(quán)利設(shè)置，稱作抵抗權(quán)或救濟權(quán)，因為它們的存在才使與國家公共權(quán)力的濫用進行對抗成為可能。公共權(quán)力與公民權(quán)利的基本性質(zhì)差異是沖突產(chǎn)生的根本原因。公共權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展離不開國家。西塞羅說：“國家乃人民之事業(yè)，但人民不是人們某種隨意集合體，而是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體。這種聯(lián)合的首要原因不在于人的軟弱性，而在于人的某種天生的聚合性?！盵5]另一位英國學者洛克在《政府論》中強調(diào)指出，人們?yōu)榱司S護自己利益和公共社會秩序把一部分權(quán)利交給社會，讓社會或立法機關(guān)代為行使自己的權(quán)力，訂立這種社會契約的主要內(nèi)容就是接受權(quán)利的社會必須保護他們的生命、自由和財產(chǎn)并為人民謀福利。否則人民就有權(quán)進行反抗，因為這就叫超出了“公眾福利”的需求。其實這完全基于盧梭的社會契約理論，盧梭認為，社會契約達成的統(tǒng)一體，擁有超越各成員之上的絕對權(quán)力。這種權(quán)力在受公意指導(dǎo)時，就是所謂的主權(quán)[6]。因此，他認為國家主權(quán)屬于全體人民，人民有權(quán)反抗公共權(quán)力對他們正當利益進行的損害。

第三，公共權(quán)力限制公民權(quán)利。公權(quán)力對私權(quán)利的控制與限制是當前權(quán)力與權(quán)利矛盾沖突的主要形式。社會主義權(quán)利觀要求權(quán)利的個體性與權(quán)力的群體性相適應(yīng)。必要時，允許國家權(quán)力以社會群體利益來限制個人的權(quán)利并作出適當?shù)母深A(yù)和控制。如我國實行計劃生育政策，限制了人口的數(shù)量(主要是限制了生育權(quán))，公安機關(guān)通過戶籍政策限制遷徙自由，對某些犯罪嫌疑人限制人身自由(人身權(quán))，國家對罪犯剝奪的政治權(quán)利(如選舉權(quán)和被選舉權(quán))等都是公共權(quán)力限制公民權(quán)利的現(xiàn)實寫照。在當前，公共權(quán)力對公民權(quán)利的限制已經(jīng)引起了廣大專家學者的注意與思考。如何控制權(quán)力對權(quán)利的過度限制與侵害，如何保證民主與法治的深度發(fā)展與權(quán)力運行有效融合都是我們應(yīng)當且亟待解決的難題。這里需要說明的是，權(quán)力對權(quán)利的限制，也不是無限度的。不是任何權(quán)力都可對公民權(quán)利進行限制。比如公民享有的憲法上的基本權(quán)利只能由最高權(quán)力機關(guān)制定法律進行必要的調(diào)整，而不能由法規(guī)、規(guī)章來規(guī)限，否則就是違反憲法。

第四，公民權(quán)利制衡公共權(quán)力。傳統(tǒng)層面上我們習慣用權(quán)力制衡權(quán)力，也就是在國家系統(tǒng)內(nèi)用一種權(quán)力制約監(jiān)督另一種權(quán)力。與從內(nèi)部“以國家權(quán)力制衡國家權(quán)力”的制約不同，以權(quán)利制衡權(quán)力是從外部制約國家公共權(quán)力運行的一種重要模式，它借助公民和社會組織對國家的各項權(quán)力運行進行廣泛的考察與監(jiān)督，進而來制衡國家權(quán)力從而制約權(quán)力運行?！白屓嗣癖O(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。”*中共中央編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第11頁。這是習近平總書記在中共十八屆三中全會上對全國乃至全世界人民做出的鄭重承諾。國家權(quán)力來自全體公民，全體公民有權(quán)利、有責任、有義務(wù)來審視并監(jiān)督權(quán)力的運行。這是“以公民權(quán)利制衡國家權(quán)力”模式。同時，來自公民的權(quán)利還可以轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力，對國家公共權(quán)力具有巨大的影響力、制約力，這就是“以社會權(quán)力制衡國家權(quán)力”的模式。這在諸種權(quán)力制衡模式中具有特別重要的地位與作用。

三、公共權(quán)力運行與公民權(quán)利保障的平衡

鑒于當前公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突已經(jīng)對社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響，因此從制度層面平衡與調(diào)和兩者之間的激烈沖突已成為當前亟待解決的重要命題。作為我們的共同目標，我們的法治理想就是建立現(xiàn)代法治國家，建立一套大家都能遵循的，能穩(wěn)定運行的原則、程序和機構(gòu)，以此來保障每個人的權(quán)利免受公共權(quán)力或者其他人的侵犯和傷害，并能最大限度地彰顯個人的自由和尊嚴。從這個角度來說，合理規(guī)制公共權(quán)力、適度擴展公民權(quán)利、完善司法審查制度是保障公民權(quán)利得到實現(xiàn)的必由之路。

首先，合理規(guī)制公共權(quán)力保障公民權(quán)利。不受約束的權(quán)力必然膨脹，只有對權(quán)力進行有效規(guī)制才能確保權(quán)力正常運行。作為民主法治的必然要求，對具有嚴重侵略性和擴張性的公共權(quán)力必須遵循權(quán)力運行的客觀規(guī)律而進行嚴格的制約，否則，必然導(dǎo)致權(quán)力的泛濫。對公共權(quán)力的規(guī)范制約既要符合權(quán)力制衡的原則，又要符合當前國情實際，即所處發(fā)展階段的經(jīng)濟、政治、文化和法治客觀需要，既能在常態(tài)下保證公共安全和秩序，又能有效防止權(quán)力被過度濫用。對公共權(quán)力運行進行規(guī)制，要做到以下幾點：第一，建立健全公共權(quán)力運行法規(guī)體系。權(quán)力來源于法律。我國公共權(quán)力部門的工作權(quán)限、職責范圍和運行程序都是憲法和法律授予的。《行政法》《公務(wù)員法》等由全國人大常委會制定的基本法律法規(guī)，在現(xiàn)行公共權(quán)力法規(guī)體系中居于核心地位，其內(nèi)容對公共權(quán)力主體的職責、權(quán)限、紀律、義務(wù)等基本問題進行了規(guī)定。對于公共權(quán)力運行進行規(guī)范除了源于基本法律的授予外，還涵蓋其他的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及條例等。但是，總體上看，公共權(quán)力運行法規(guī)體系還不夠完善，對權(quán)力運行的標準和程序等規(guī)定過于寬泛，對具體工作缺乏指導(dǎo)性。第二,規(guī)制公共權(quán)力運行程序。程序是指人們?yōu)橥瓿赡硞€目標或任務(wù)而預(yù)先設(shè)定好的行為準則、方法和步驟。公共權(quán)力運行的程序控制就是對公共權(quán)力運行準則、方法、步驟和過程的控制，特別是對權(quán)力運行的實施者諸如時間與空間方式的重點監(jiān)督，解決權(quán)力運行的失控問題。對公共權(quán)力運行程序進行規(guī)制的最大意義就在于能夠限制程序運行的主觀隨意性，有效防止權(quán)力或權(quán)利的濫用。第三，加快公共權(quán)力機關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)。首先，要在公共權(quán)力機關(guān)內(nèi)部建立職能分離制度。職能分離制度類似于我國回避制度，最先源于英國的“自然正義”原則，其要求任何與爭議有利害關(guān)系的人均不得參與爭議的裁決。美國也在《聯(lián)邦行政程序法》第557條中規(guī)定:“為行政機關(guān)履行調(diào)查和起訴職責的官員或其代表不得參與該案或與此案事實上有聯(lián)系的案件的裁決，對這類案件亦不得提咨詢性意見或建議性裁決。”[7]建立職能分離制度的主要價值在于：職能分離可以對權(quán)力進行制約，有效防止權(quán)力部門腐敗和權(quán)力濫用；也可以保證權(quán)力運行公正、準確;另外以公安機關(guān)為例，在公安執(zhí)法部門建立職能分離制度，有利于消除公眾對公安機關(guān)偏私的疑慮[8]，更為重要的是可以樹立公安機關(guān)在公眾心目中的公正形象。其次，要完善權(quán)力運行內(nèi)部監(jiān)督機制、責任倒查制度建設(shè)。對權(quán)力運行實行全程監(jiān)督，對權(quán)力執(zhí)行責任人采取終身負責制以及責任倒查機制。建立信息公示制度，并保證權(quán)力運行過程隨時可查和對社會開放。同時豐富完善考核指標體系，健全第三方質(zhì)量考評制度，委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)進行考核考評，以使評價結(jié)果更為公正和客觀。最后，要完善責任追究制度。為保障公共權(quán)力的正確行使，要確立領(lǐng)導(dǎo)責任追究制度，明確各級權(quán)力主體責任人對權(quán)力行使過程中的各種過錯行為承擔責任。完善補救制度，對權(quán)力機關(guān)違法失職的行為應(yīng)盡快整改補救。還要健全國家賠償制度，對因在權(quán)力行使過程中遭受的權(quán)利侵害后果及時賠償。

其次，適度擴展公民權(quán)利制衡公共權(quán)力。公民權(quán)利涵蓋生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等廣泛權(quán)利內(nèi)容。對公民權(quán)利的部分內(nèi)容適度擴展可以制衡公共權(quán)力。比如擴大公民的知情權(quán)。我國目前還沒有制定行政公開法，關(guān)于知情權(quán)的法律規(guī)范還比較零散。2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》是當前滿足公民知情權(quán)的最重要的法律依據(jù)。但是，就我國的知情權(quán)保障情況工作實踐來看，不僅重視程度不夠，而且具體操作細則也不夠完善。即使有《中華人民共和國政府信息公開條例》作為行政行為公開的準繩，但真正遵守的權(quán)力部門有限，甚至在被權(quán)利人申請信息公開的時候，權(quán)利人也很難實現(xiàn)自己的主張，很難得到滿意結(jié)果。因此，擴大公民知情權(quán)，真正落實行政信息公開制度是制衡公共權(quán)力的有效途徑。再比如，真正踐行公民權(quán)利中的平等權(quán)。踐行公民平等權(quán)，國家應(yīng)建立更為完善的權(quán)力運行監(jiān)控制度，以保證權(quán)力機關(guān)在權(quán)力運行過程中排除各種歧視甚至偏見，能在程序上真正平等地對待每個公民，使每個公民的平等權(quán)都能在法律面前彰顯。還可以通過保證公民參與權(quán)以及及時有效的權(quán)利救濟來適度擴展公民權(quán)利。公民參與權(quán)的保證可以通過普及面廣而吸引力高的制度設(shè)計讓公民盡量多的參與到每一項公共決策中來，比如建立普遍的聽證制度以及民意調(diào)查制度。這是保證公民參與權(quán)的關(guān)鍵，也是保證權(quán)力正當合理實施，制約公共權(quán)力運行的核心。聽證制度在實際工作中對于公共權(quán)力的運行與實施進行規(guī)制具有重要意義。在聽證過程中，廣大公民可以通過控辯雙方質(zhì)證和辯論過程直接有效地參與到政府決策和權(quán)力運行的各環(huán)節(jié)，有助于促進權(quán)力決定的相對合理性。同時根據(jù)國外經(jīng)驗，建立健全民意調(diào)查制度，并作為權(quán)力運行的重要依據(jù)可以贏取廣泛民眾的支持。廣大公民也可以通過參與民意調(diào)查的方式表達自己的意見和觀點，進而影響權(quán)力的實施。權(quán)利救濟是權(quán)利侵害行為發(fā)生后權(quán)利主體所能主張權(quán)利止損的重要環(huán)節(jié)，也是權(quán)利保障的最后屏障，沒有救濟的權(quán)利不能稱為權(quán)利。公民權(quán)利受到公共權(quán)力侵犯，公民可以要求權(quán)力機關(guān)立即對侵害行為予以糾正和恢復(fù)，同時對被侵犯的權(quán)利給予救濟。我國當前雖已形成公共權(quán)力救濟制度的基本框架，但各項制度仍顯粗糙，具體實施起來不易操作，還需要進一步完善。如行政訴訟和行政復(fù)議的范圍過窄，國家賠償?shù)倪m用范圍規(guī)定偏狹，賠償?shù)念~度偏低，程序僵板導(dǎo)致權(quán)利受害人因畏懼救濟成本而自動放棄對權(quán)利的救濟。因此，必須擴大行政訴訟、復(fù)議與國家賠償?shù)姆秶?，縮短反應(yīng)時效，簡化救濟程序，降低救濟成本，提高賠償數(shù)額，使公民權(quán)利被侵害后能及時有效獲得法律救濟。

最后，完善司法審查制度維護公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。社會的發(fā)展與進步，民主文明程度的提高以及法治生態(tài)的健康永續(xù)永遠都是在個人權(quán)利自由和國家公共權(quán)力之間尋求平衡。繼續(xù)這種平衡僅僅依靠權(quán)力與權(quán)利雙方主體間的相互制約是不夠的，還應(yīng)該有第三方的參與，對權(quán)力運行過程進行審查監(jiān)督，才能從客觀上避免雙方力量失衡問題。因此，構(gòu)建權(quán)力運行與實施的司法審查制度，可以從制度化的框架對權(quán)力給以規(guī)制從而有效保障公民權(quán)利。在我國，由于最高權(quán)力機關(guān)也是最高立法機關(guān)為全國人民代表大會及其常委會，因其本身屬性決定其對公共權(quán)力無法開展有效的制約，而權(quán)力運行部門對自身的權(quán)力實施情況進行監(jiān)督又無法讓人信服。于是，通過司法審查監(jiān)控公共權(quán)力運行就成為實現(xiàn)公民權(quán)利的可靠保障。以司法權(quán)監(jiān)控權(quán)力運行過程是當前人們對公共權(quán)力天然擴張理性反思的結(jié)果，也是實踐中不斷探索權(quán)力與權(quán)利之間如何維持平衡的結(jié)果。構(gòu)建司法審查制度，在實踐中首先要發(fā)揮檢察院的司法監(jiān)督作用，理順檢察院與權(quán)力執(zhí)行者的關(guān)系，強化檢察機關(guān)的司法審查職能，加強對公共權(quán)力的制約。事實上，檢察機關(guān)對公共權(quán)力主體職務(wù)犯罪的預(yù)防、職務(wù)行為控制和監(jiān)督是他的主要業(yè)務(wù)范疇，但在司法實踐中并沒有得到有效的行使。從目前的情況來看，大多是停留在事后的懲治上。因此，可考慮逐步將公共權(quán)力運行納入到檢察機關(guān)的控制和約束下，擠壓公共權(quán)力的自由裁量空間，限制公共權(quán)力的自由發(fā)揮與彈性行使，從而加強對公共權(quán)力的監(jiān)控。其次在公共權(quán)力司法審查中法院應(yīng)該扮演重要角色。對于公共權(quán)力運行過程的各個環(huán)節(jié)，法院作為司法審查主體最適合出現(xiàn)在行政訴訟程序中。通過對行政訴訟案件的審判以及更多行政訴訟程序的介入，充分發(fā)揮法院對公共權(quán)力的監(jiān)督作用，有效防止公共權(quán)力的濫用。同時應(yīng)該擴大法院司法審查范圍。司法審查范圍“體現(xiàn)法院的司法審查權(quán)與行政機關(guān)受司法機關(guān)監(jiān)督制約和公民、法人或其他組織的起訴同法院對行政案件的主管的界域，從而客觀地、恰當?shù)胤从硣彝ㄟ^司法審查的途徑對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護程度，反映法院的司法審查權(quán)對行政機關(guān)行政權(quán)的監(jiān)督制約程度”[9]。為實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一，最大程度制約公共權(quán)力濫用，就應(yīng)當擴大法院受理行政訴訟案件的范圍，提升司法審查的公信力。最后我們也應(yīng)清楚地認識到，司法審查對公共權(quán)力只是一定程度的制約，并不能完全左右公共權(quán)力的行使，也不應(yīng)該影響公共權(quán)力的正當獨立行使，所做的一切都是為使其在自己的軌道內(nèi)合理運行，只有這樣才能保證公共權(quán)力與公民權(quán)利的和諧共存。

四、結(jié)論

其實，不論權(quán)力執(zhí)行部門如何行使公共權(quán)力，即使這種行使過程全心全意為人民服務(wù)，也很難保證不侵犯公民權(quán)利。因為“任何政府多數(shù)的正當行為都涉及對不同人的利益的權(quán)衡，這些行為使一些公民受益，給其他一些公民帶來損害，以此來增加共同體的整體福利”[10]，不存在公民整體福利任何時候都永遠一致并得到關(guān)護，所以，每個公民權(quán)利都得到絕對的保障只能是理想狀態(tài)。如何達到權(quán)力與權(quán)利相對的平衡，并希望公共權(quán)力的運行能盡量滿足公民權(quán)利保障的底線原則，即“政府認可公民權(quán)利，即使在確定哪些更為具體的權(quán)利必須獲得尊重的時候犯下錯誤，只要它的錯誤是善意和誠懇的”[11]，這已逐步成為全體社會成員的共識。換一個角度理解，在“權(quán)為民所用”得到真正解決之后，我們所需要的公共權(quán)力是否從公民的整體福祉出發(fā)，是否為多數(shù)的公民權(quán)利服務(wù)，即使出現(xiàn)善意的錯誤，這是衡量公民權(quán)利能否得到有力保障的底線測試。公民權(quán)利與公共權(quán)力兩者在對立統(tǒng)一、互相依存、不可分割的關(guān)系里共同構(gòu)成社會整體利益并引領(lǐng)社會向前發(fā)展，現(xiàn)代法治國家的應(yīng)盡職責就是維護公民及社會整體利益，盡力達到公民權(quán)利與公共權(quán)力的動態(tài)平衡，滿足我們建設(shè)社會主義和諧社會的美好愿景。

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〔責任編輯：劉陽〕

[中圖分類號]D035；D911

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)03-0060-06

[作者簡介]葛雙龍(1974-)，男，吉林長春人，博士研究生，吉林警察學院刑事科學技術(shù)系副教授，從事法學研究；李婧(1965-)，女，吉林長春人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事馬克思主義中國化研究。

[基金項目]教育部人文社會科學研究青年基金項目“公民權(quán)利保障與公安執(zhí)法工作創(chuàng)新研究”(13YJC820021)；公安部公安理論及軟科學“人權(quán)保障視野下的警察執(zhí)法規(guī)制與理念提升研究”(2013LLYJJLST045)

[收稿日期]2015-11-15

·公共管理專題·