閆映全

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基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)：解決鄰避困境的新選擇

閆映全

鄰避困境是民眾對有危害或危害風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施采取的抵制其建在自家周圍的行動。鄰避困境往往引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，對于社會的發(fā)展和穩(wěn)定都是不利的。傳統(tǒng)的鄰避困境解決方式有公眾參與、現(xiàn)金補(bǔ)償和設(shè)施管理三種，這三種方式都有其作用，但也都有局限性。基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)是解決鄰避困境的新選擇，與鄰避困境的本質(zhì)相一致、與其成因想對應(yīng)，與社會公平正義理念相吻合，具有理論上的合理性。實(shí)踐操作上，該方法可以與現(xiàn)有方法相結(jié)合，與現(xiàn)有的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，具有實(shí)踐上的可行性。

鄰避；基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)；合理性；可行性

一、鄰避困境與基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)

(一)鄰避困境

“鄰避”一詞來源于對英文“Not In My Back Yard”的翻譯，其直譯為“不要在我家后院”，最早由英國記者Emilie Travel Livezey在1980 年提出，描述當(dāng)時(shí)美國人普遍對于化工垃圾極為警覺和反感的態(tài)度，后被媒體和學(xué)界廣泛使用?！?〕臺灣學(xué)者將這一短語意譯為“鄰避”，〔2〕指的是公眾對于有危害或危害風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施所持有或采取的，反對將其建在自己居住區(qū)周邊的態(tài)度和行動。

自20世紀(jì)70年代以來，世界各國經(jīng)濟(jì)高速增長，城市規(guī)模擴(kuò)大，人口增加，但隨之而來的是一系列的問題：污染加重，能源不足，垃圾圍城……要解決這些問題，勢必要興建相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如工業(yè)廢料處理廠、核電站、垃圾焚燒站等。但這些基礎(chǔ)設(shè)施或者存在一定的污染，或者對人的身體健康有不良影響，或者存在著發(fā)生重大事故的可能性，故公眾皆是避之唯恐不及，這些設(shè)施被稱作“鄰避設(shè)施”。即那些“會產(chǎn)生負(fù)的外部效果，導(dǎo)致令人感到厭惡的設(shè)施，簡言之，即為當(dāng)?shù)鼐用癫恢С值脑O(shè)施或設(shè)置?！薄?〕隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大及城市用地的緊張，這些設(shè)施越來越無法“偏處一隅”而被迫靠近城市。但鄰避設(shè)施擬建地址周圍的民眾，往往對該設(shè)施建在自家周圍十分抵觸，進(jìn)而聯(lián)合起來，反對政府的這一舉動。一方面，這些基礎(chǔ)設(shè)施是城市運(yùn)作和社會發(fā)展所必須；另一方面，選擇建在哪里都會引起民眾的極大反對，政府陷入到一種兩難的困境中，這被稱之為“鄰避困境”。

近些年，鄰避困境在我國各地凸顯出來，為數(shù)眾多的關(guān)于鄰避問題的群體性事件頻頻見諸報(bào)端。無論是PX項(xiàng)目、垃圾焚燒站、核電站這種對環(huán)境和人身健康有危害的設(shè)施，還是公共墓地、火葬場這種對周圍居民的心理會產(chǎn)生重大影響的設(shè)施，甚至精神病院、戒毒所這種可能造成社會治安問題的設(shè)施都幾乎毫無例外地遭到了強(qiáng)烈的反對?！啊⒉健?、大規(guī)?？棺h游行成為表達(dá)民意的常規(guī)劇目”。*王向民、許文超：《制度缺失的理性行動：PX事件中政府與民眾博弈的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。此情此景，讓各地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對這些設(shè)施需求急迫的地方政府頗有焦頭爛額之感。據(jù)北京環(huán)保局統(tǒng)計(jì)，2008至2010 年間，反映環(huán)境問題的群體上訪數(shù)量正以每30%的速度遞增，*熊炎：《鄰避型群體性事件的實(shí)例分析與對策研究——以北京市為例》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。雖然這些上訪不都是針對鄰避問題，但鄰避困境引發(fā)的群體性事件已然成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重要因素卻是不爭的事實(shí)。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)

利弊困境面前，學(xué)者們紛紛進(jìn)行研究以期對其進(jìn)行破解，針對鄰避困境的解決也提出了許多辦法。應(yīng)該說，這些辦法都是有道理的，在實(shí)踐中也有一定的效果，但同時(shí)存在著一些問題。筆者認(rèn)為，鄰避困境的解決還有一條新路：基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)。

所謂基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)，是指政府在進(jìn)行鄰避設(shè)施建設(shè)的時(shí)候，為了將周圍民眾受到的間接損害降到最低，不能孤立地建造一個(gè)鄰避設(shè)施，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)配套建設(shè)其它與民眾生活相關(guān)的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，以增加周圍民眾接受鄰避設(shè)施的“正砝碼”，引導(dǎo)民眾做出自愿選擇的鄰避困境處理方式。比如要在某地建設(shè)一個(gè)火葬場，鑒于火葬場本身對空氣有所污染，而且居住在火葬場周圍確實(shí)令人感到不適，當(dāng)?shù)孛癖姴豢赡芴谷唤邮苓@一政府決定。但是如果同時(shí)在火葬場周邊合理區(qū)域內(nèi)建設(shè)一所最新最好的綜合性醫(yī)院，讓醫(yī)院給周圍居民帶來的便利抵消火葬場給居民帶來的生活不適，必然可以大大增加火葬場的可被接受程度。同理，建設(shè)垃圾焚燒站的同時(shí)，同時(shí)在周邊、尤其是受影響較大的居民區(qū)建設(shè)大型公園和公共健身房，在建設(shè)化工廠的同時(shí)在周邊合法合理范圍內(nèi)(其實(shí)是范圍外)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)大型企業(yè)增加就業(yè)機(jī)會等等。這些同時(shí)建設(shè)幾個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的做法都屬于筆者所言的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)。

基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的提法雖然是新的，但與此類似的做法卻是早已存在的。在解決鄰避困境的諸多方法中，有一種方法是“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有多種類型，臺灣地區(qū)學(xué)者邱恩泰總結(jié)出六種類型，即直接金錢補(bǔ)償、非現(xiàn)金的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障、個(gè)人福利保險(xiǎn)以及社區(qū)活動基金等。*轉(zhuǎn)引自任丙強(qiáng)：《鄰避沖突的性質(zhì)及其解決機(jī)制：四種理論路徑的闡釋》，載《河北學(xué)刊》2015年第1期。其中的“非現(xiàn)金的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償”就與基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)有異曲同工之處，但兩者仍然有所區(qū)別。比如在1987臺灣地區(qū)的一個(gè)鄰避案例中，臺灣后勁居民與中油廠達(dá)成協(xié)議，設(shè)立“回饋后勁地區(qū)建設(shè)基金”，以基金孳息支付10項(xiàng)公益建設(shè)所需費(fèi)用，回饋的項(xiàng)目包含：用水基本費(fèi)、用電基本費(fèi)、補(bǔ)助學(xué)校設(shè)備、興建圖書館、興建游泳池、負(fù)責(zé)開設(shè)六米以下巷道、提供獎(jiǎng)學(xué)金、比照中油員工優(yōu)待瓦斯費(fèi)、補(bǔ)助醫(yī)療保健、協(xié)調(diào)地方政府調(diào)整公告地價(jià)及地價(jià)稅等。*董幼鴻：《“鄰避沖突”理論及其對鄰避型群體性事件治理的啟示》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。可見，臺灣地區(qū)的“非現(xiàn)金的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償”歸根結(jié)底仍然是補(bǔ)償思維之下的行為，許多補(bǔ)償雖然“非現(xiàn)金”，卻更類似于“以其他方式支付現(xiàn)金”或“以其他方式使用現(xiàn)金”。主要作用在于緩解政府短時(shí)間內(nèi)現(xiàn)金補(bǔ)償會造成的資金短缺。

與臺灣地區(qū)的“非現(xiàn)金基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償”不同的是，本文所說的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)是建立在社會公平和自由選擇之上的鄰避困境解決路徑。不以給居民造成了損害因而進(jìn)行補(bǔ)償?shù)乃悸愤M(jìn)行，而是要求居民在社會發(fā)展條件的限制下，享受一部分基礎(chǔ)設(shè)施帶來的好處的同時(shí)，承擔(dān)另一部分基礎(chǔ)設(shè)施帶來的風(fēng)險(xiǎn)。真正的思路轉(zhuǎn)變之處在于：以往的鄰避設(shè)施，收益為全社會共享，風(fēng)險(xiǎn)由少數(shù)人負(fù)擔(dān)，而現(xiàn)在要建立專門的捆綁設(shè)施，讓部分收益為少數(shù)人享有，鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)也由少數(shù)人負(fù)擔(dān)，在以此方式實(shí)現(xiàn)社會公平的前提下，允許公民自由選擇。應(yīng)該說，這種思路與補(bǔ)償?shù)乃悸酚兄镜牟煌?/p>

與之相對應(yīng)的，在這一方式下，基礎(chǔ)設(shè)施的捆綁是建設(shè)鄰避設(shè)施時(shí)所必須的，不能以金錢替代。在“捆綁”方式上，也僅限于基礎(chǔ)設(shè)施的新建，對原有設(shè)施的擴(kuò)建、完善，或者直接將鄰避設(shè)施選址于優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施周邊，總而言之要保證鄰避設(shè)施周邊必然有與其風(fēng)險(xiǎn)匹配的能實(shí)現(xiàn)社會公平的其它優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施。

以上就是筆者提出的“基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)”的含義。之所以提出基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)，一方面是因?yàn)閭鹘y(tǒng)鄰避困境解決方式有許多不足之處，另一方面，也是認(rèn)為這一方法有其它方法難以比擬的優(yōu)勢，具有很高的內(nèi)在和理性和外在可行性。

二、鄰避困境的傳統(tǒng)解決方式及其問題

(一)公眾參與

公眾參與是目前學(xué)界討論最多，也是公認(rèn)處理鄰避困境最有效的方法。幾乎每一位學(xué)者在探討鄰避困境問題時(shí)，都會將公眾參與作為鄰避困境解決方式中最重要的方法來提出和完善。所謂公眾參與，就是在鄰避設(shè)施建設(shè)的決定作出之前，政府就鄰避設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)，選址是否合理，如何防止污染，如何補(bǔ)償?shù)葐栴}的決策過程向公眾公開，允許公眾尤其是擬建地周圍的公眾參與進(jìn)來進(jìn)行廣泛的討論，政府根據(jù)各方面意見最后作出決策，從而讓公眾在決策形成過程中發(fā)揮作用的一種方法。

公眾參與作為解決鄰避困境的方法，有著很強(qiáng)的內(nèi)在合理性。從政府的角色定位來看，政府正處在從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的時(shí)期，想要更好地為人民服務(wù)，公共決策的決策過程應(yīng)當(dāng)有廣泛的群眾參與，鄰避設(shè)施建設(shè)之前，政府鼓勵(lì)、保障公眾參與是與政府角色轉(zhuǎn)換相吻合的。從鄰避問題的發(fā)展過程來看，現(xiàn)實(shí)中之所以有如此多的鄰避群體性事件，正是因?yàn)槊癖姛o法從體制內(nèi)表達(dá)意見，只好轉(zhuǎn)而用極端的方式來表達(dá)利益訴求。因此“如何將民眾參與納入決策考量及如何保障民眾權(quán)益的救濟(jì)程序?qū)⑹墙鉀Q鄰避沖突最重要因素”。*李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設(shè)置為例》，“國立”中正大學(xué)政治學(xué)研究所2001碩士論文。從法律規(guī)定上來講，我國的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》以及《環(huán)境影響評價(jià)法》均規(guī)定，項(xiàng)目在通過和建設(shè)之前，都必須通過環(huán)境影響評價(jià)，政府也應(yīng)當(dāng)主動公開項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)信息。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，西方國家在鄰避設(shè)施建設(shè)時(shí)，往往會與個(gè)人、社會團(tuán)體、媒體、相關(guān)技術(shù)權(quán)威機(jī)構(gòu)、議會議員、政府管理部門等聯(lián)合進(jìn)行信息互動和項(xiàng)目調(diào)查，*李照作：《鄰避沖突及其對社會管理的啟示》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。以保證鄰避設(shè)施的建設(shè)聽取了各方面的意見。從心理學(xué)上說，有效的公眾參與能促進(jìn)信任和增加過程的公平性，增加規(guī)劃決策的公眾認(rèn)可度，從而有助于增加鄰避設(shè)施選址的成功機(jī)會。*Rolf Lidskog, “From Conflict to Communication? Public Participation and Critical Communication as a Solution to Siting Conflicts in Planning for Hazardous Waste”, Planning Practice &Research,1997(12).總之，用學(xué)者們的話說：“公眾廣泛的政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾?！?童星、高釧翔：《公共政策的公共性衰減：風(fēng)險(xiǎn)分析及其治理》，載《社會科學(xué)》2009年第5期。因?yàn)椤皼Q策能反映不同人的聲音，是解決鄰避沖突的重要思路?！?陳俊宏：《永續(xù)發(fā)展與審議民主：審議式民主理論初探》，載《東吳政治學(xué)報(bào)》1998年第9期。

那么，公眾參與的實(shí)際效果如何呢？又是否有什么不盡如人意的地方？對于這一問題，可以先從一個(gè)簡單的邏輯入手，那就是，在我國的現(xiàn)實(shí)情況下，公眾參與如果真的可以如理論所言那么有效，那各地方政府何苦想盡一切辦法解決鄰避困境？各地的鄰避群體性事件又怎么會如此頻繁？公眾參與本身在技術(shù)上和程序上并無難以執(zhí)行之處，公眾參與的成本較維穩(wěn)的成本而言更是小巫見大巫，那么在穩(wěn)定作為發(fā)展前提、穩(wěn)定壓倒一切的中國社會，地方政府又怎么會置如此有效的方法不理，非要冒天下之大不韙，去引起群體性事件？唯一的原因只能是，公眾參與雖然有很大的作用，也是政府作出公共決策不可缺少的一環(huán)，但是不足以徹底解決鄰避問題，至少不足以徹底解決中國的鄰避問題。

如此合理的一個(gè)方法，為什么不足以解決中國的鄰避問題呢？原因有如下幾點(diǎn)：第一，從議題和目的上講，中國的鄰避困境有自身的特點(diǎn)。在西方國家，因?yàn)猷彵芾Ь骋l(fā)的群體性事件往往會從鄰避設(shè)施抗議開始，逐步轉(zhuǎn)為環(huán)保政治、族裔平等等問題，而中國的鄰避群體性事件議題單一，目標(biāo)明確，就是阻止鄰避設(shè)施興建，一旦目標(biāo)達(dá)成，群體性事件自然平息，*何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，載《開放時(shí)代》2009年第12期。這一理論后來被許多實(shí)證研究所證實(shí)。政府在決策過程中實(shí)行公眾參與，主要目的在于減少政策執(zhí)行的阻力，順利建設(shè)鄰避設(shè)施，但是在鄰避問題上，公眾的目標(biāo)卻在于徹底阻止政策執(zhí)行，雙方在參與目的上存在根本分歧。對公眾而言，不停建的參與都是“無效”的；對政府而言，如果要停建，還不如不設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)，直接在隱瞞、分辨、維穩(wěn)上下功夫，公眾參與相當(dāng)于提前設(shè)置渠道給自己找麻煩。第二，公眾參與，都參與些什么呢？在現(xiàn)實(shí)中，參與方的主要議題往往都是鄰避設(shè)施有沒有危害，有多大危害，危害是否可以控制。政府借公眾參與向公眾答疑解惑，以期消除公眾對于鄰避設(shè)施危害的過分擔(dān)憂和錯(cuò)誤認(rèn)識。這本來是很好的辦法，在澳門地區(qū)和西方國家都取得了不錯(cuò)的效果，但是在我國則效果不佳，癥結(jié)在于我國地方政府的公信力問題，而這也正是公眾參與在我國效果不佳的第二個(gè)原因。公眾對于政府聲稱的“無害”或者“危害很小”或者“危害可控”往往嗤之以鼻，認(rèn)為官方的宣傳是欺騙性宣傳，“展現(xiàn)出嚴(yán)重的反智傾向”。*劉超、吳詩瀅：《鄰避沖突治理的“社會性PX化”困境及其出路》，載《湖湘公共管理研究》第五卷，第231頁。以廣州番禺的反焚事件為例，在廣州市政府邀請專家進(jìn)行了大量宣傳之后，廣東省情中心公布了民意調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示高達(dá)92.5%的受訪居民表示不信任番禺區(qū)政府，*龔志文：《運(yùn)動式政策參與：公民與政府的理性互動——基于廣州番禺反焚運(yùn)動的分析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第1期。政府公信力之低可見一斑。公眾參與在我國效果不佳的第三個(gè)原因在于，公眾與政府對鄰避設(shè)施的核心問題——風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識角度不同，政府理解的風(fēng)險(xiǎn)是一種概率，而且這種概率會被計(jì)算成一種成本，然后在成本——效益理論之下，政府作出對整個(gè)社會發(fā)展較為有利的決策，所以政府的思維是，不能為了這小小的一點(diǎn)可能的危害放棄如此必需的利益；但公眾計(jì)算成本的方式卻非如此。在公眾看來，雖然危害和風(fēng)險(xiǎn)是“可能”的，但是一旦發(fā)生，家破人亡的結(jié)果卻是100%的。應(yīng)該說，政府與公眾的想法都是有道理的，關(guān)鍵是誰都無法說服對方接受自己的邏輯，公眾參與最終成了各說各話的過程。另外，公眾參與在我國效果的另一個(gè)原因是，我國的社會組織不發(fā)達(dá)。在西方國家，社會組織在公眾參與中作用巨大，往往扮演中間人的角色，在公眾與政府之間形成一個(gè)緩沖帶，避免公眾與政府的直接沖突；社會組織力量強(qiáng)大，往往還可以成為居中裁判者，一旦它們做出自己的判斷，就會與其中一方一起努力來支持或反對鄰避設(shè)施建設(shè)，而另一方的意見也會大大受其影響。但我國如今的社會組織非常不發(fā)達(dá)，公眾往往直接與政府正面交鋒，雙方都容易受到感情的影響，從而影響自己的判斷，而直接交鋒的陣地就在公眾參與的場合，這也大大影響了公眾參與的效果。

總之，公眾參與確實(shí)是解決鄰避困境必須采用的方法之一，但公眾參與并非萬能的，尤其在我國的現(xiàn)實(shí)情況下，公眾參與想要真正發(fā)揮作用，政府、社會、民眾都還有很長的路要走。

(二)現(xiàn)金補(bǔ)償

鄰避困境的第二個(gè)解決方式是對鄰避設(shè)施周圍的民眾進(jìn)行補(bǔ)償，其中主要是現(xiàn)金補(bǔ)償?，F(xiàn)金補(bǔ)償是西方面對鄰避困境時(shí)使用的最早的解決方法之一，在西方，這種補(bǔ)償被稱作“后院福利金”(Back Yard Bonus)。*Shearmur J．a(chǎn)nd Shearmur R．, “NIMBY? Back Yard Bonus”,Policy,2010,26,(3).其理論根據(jù)在于將鄰避設(shè)施的負(fù)外部性內(nèi)部化，*所謂“負(fù)外部性”是指生產(chǎn)或消費(fèi)給其他人造成損失而其他人卻得不到補(bǔ)償?shù)那闆r。參見[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭琛譯，華夏出版社1999年版，第267頁。從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)成本——效益的均衡。同時(shí)，這種補(bǔ)償形成了一個(gè)“誘因包裹”，*Luloff, A．E, Stan L．Albrecht, Lisa Bourke, “Nimbly and the hazardous and toxic waste sitting dilemma :the need for concept clarification” Society and Natural Resources,1998,11(1).按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人原理，只要補(bǔ)償足夠吸引人，民眾在補(bǔ)償?shù)恼T惑下，會作出最有利于自身的選擇，從而減輕對鄰避設(shè)施的抵觸，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取民眾對鄰避設(shè)施的接受。

毫無疑問，現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞皆诶碚撋鲜怯行У?，在市場?jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)利益永遠(yuǎn)都是人們無法忽視的，而以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取民眾對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)似乎也比較公平。在現(xiàn)金補(bǔ)償制度剛剛出臺的時(shí)期，其實(shí)踐效果也如理論預(yù)想一樣非常不錯(cuò)，比如美國學(xué)者卡勒斯對1980年美國威斯康辛州廢料儲存場的調(diào)查研究表明，采取補(bǔ)償回饋后，公眾的反對比例從71%下降到47%。*Carnes, S．A．et al, “Incentives and Nuclear Waste Sitting: Prospects and Constraints”, Energy Systems and Policy,1983(7).我國臺灣地區(qū)也經(jīng)常采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞絹斫鉀Q鄰避困境問題，在一定時(shí)期取得了不錯(cuò)的效果。

但是，隨著時(shí)間的推移和社會的發(fā)展，現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆椒ㄔ絹碓接芯窒扌?。首先，隨著社會的發(fā)展和人們生活水平的提高，現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)奈χ鸩较陆?，政府只好進(jìn)一步提高現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)念~度，補(bǔ)償金屢創(chuàng)新高，但即使如此，這種方法在許多中產(chǎn)階級聚居區(qū)仍然難以推行；其次，隨著時(shí)代的發(fā)展，人們的思想越來越進(jìn)步，對生活的追求從物質(zhì)逐步到了文化、環(huán)境等提高生活質(zhì)量的方面，也更加追求幸福感、安全感和社會公正感。鄰避設(shè)施恰恰在環(huán)境問題、社會公平問題和民眾心理問題上屢犯忌諱，金錢在彌補(bǔ)人們心理的不平衡和不安全感方面的作用微乎其微。最后，隨著社會的發(fā)展，鄰避對象也從最初的精神病院、垃圾處理廠這種“差可忍受”的項(xiàng)目變成了核電站，化學(xué)廢料等“聞之色變”的項(xiàng)目，現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆椒ǜ@捉襟見肘，比如美國學(xué)者Kunreuther等人的研究發(fā)現(xiàn)，對于高度污染的如高放射性廢料處置場等鄰避設(shè)施，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償幾乎毫無影響力可言。*Kunreuther, H．,K．Fitzgerald and T．Aarts, “Siting hazardous facilities：a test of the facility siting credo”, Risk Analysis,1993,13(3).

具體到我國來看，金錢補(bǔ)償?shù)姆绞礁请y以實(shí)行，因?yàn)槲覈纳鐣F(xiàn)狀還有其更特殊之處。首先是前文提到的我國政府的公信力問題，我國各級地方政府公信力普遍不足，政府如果因?yàn)猷彵茉O(shè)施提供金錢補(bǔ)償，在民眾看來這幾乎就是承認(rèn)了鄰避設(shè)施有危險(xiǎn)，而且是有極大的危險(xiǎn)，對于鄰避困境的解決可以說適得其反。學(xué)者王奎明等人進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查表明，民眾對于污染型設(shè)施實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度較為明朗，51.3%的民眾持堅(jiān)決反對立場，這部分民眾普遍認(rèn)為既然存在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就一定存在危害，且補(bǔ)償越高危害性越大，所以堅(jiān)決反對用金錢購買其健康。另有40.9%民眾持觀望態(tài)度，但是若存在明顯污染，其態(tài)度同樣是堅(jiān)決反對。*王奎明、鐘楊：《“中國式”鄰避運(yùn)動核心議題探析——基于民意視角》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。第二，金錢補(bǔ)償有其天然的弊端，就是難以確定補(bǔ)償范圍或補(bǔ)償對象，任何補(bǔ)償范圍的劃定，都有可能引起范圍外的民眾新一輪的不滿；第三，鄰避設(shè)施主要影響的是環(huán)境、身體健康和心理，這些影響很難量化，補(bǔ)償數(shù)額到底應(yīng)當(dāng)是多少難以確定，以環(huán)境為例，“環(huán)境容量以貨幣定價(jià)十分困難，因環(huán)境權(quán)利衍生出的財(cái)產(chǎn)權(quán)利根本難以計(jì)算?！?徐谷波、蔣長流：《鄰避困境的反思與解決——基于公平倫理與政策理性的雙重考量》，載《江西社會科學(xué)》2015年第2期。那么一旦補(bǔ)償，在補(bǔ)償數(shù)額上勢必又有一番爭端；第四，我國民眾對于爭取“補(bǔ)償”一事的熟練度，得益于征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐鍛煉，已經(jīng)可謂爐火純青，征地補(bǔ)償引發(fā)的社會不穩(wěn)定還在時(shí)時(shí)上演，筆者實(shí)在沒有信心再在鄰避困境問題上設(shè)置“現(xiàn)金補(bǔ)償”，一旦設(shè)置，這幾乎就是第二個(gè)征地悲劇。

因此，考慮到民眾的價(jià)值追求的變化以及鄰避困境的特殊性和現(xiàn)金補(bǔ)償容易引發(fā)的種種問題，現(xiàn)金補(bǔ)償不宜在我國大范圍實(shí)行，其最多可以在鄰避困境解決領(lǐng)域充當(dāng)一個(gè)補(bǔ)充角色。

(三)設(shè)施管理

在公眾參與與現(xiàn)金補(bǔ)償之外，設(shè)施管理也是被認(rèn)為是解決鄰避困境可以采用的方法之一。鄰避設(shè)施之所以遭到反對，歸根結(jié)底還是由于設(shè)施有風(fēng)險(xiǎn)，如果設(shè)施沒有風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)很小，那么建不建在我家后院就不再那么重要了。基于這一考慮，部分學(xué)者提出鄰避困境的解決應(yīng)當(dāng)依靠的是對鄰避設(shè)施的管理，主要包括加強(qiáng)設(shè)施經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)意識，完善風(fēng)險(xiǎn)管控的技術(shù)手段，加強(qiáng)社區(qū)居民對于鄰避設(shè)施的監(jiān)督等等。

這種概念下的設(shè)施管理是防止鄰避設(shè)施產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的根本之法，也是政府逐步建立公信力，使整個(gè)社會逐步清晰認(rèn)識鄰避設(shè)施危害的最終方法。畢竟，無論如何宣傳，都比不上一個(gè)設(shè)施從來沒有發(fā)生過危險(xiǎn)這一事實(shí)的說服力；無論如何補(bǔ)償，鄰避設(shè)施不發(fā)生危害才是整個(gè)社會最終的追求。但是這種方法有一個(gè)非常明顯的問題，那就是對鄰避設(shè)施的管理，是鄰避設(shè)施建設(shè)之后的事情，而鄰避困境是發(fā)生在鄰避設(shè)施建設(shè)之前。在鄰避設(shè)施建設(shè)的決策階段，無論政府、經(jīng)營企業(yè)對鄰避設(shè)施建設(shè)之后的管理問題如何承諾，對民眾而言都是“口惠而實(shí)不至”，用這種承諾去說服民眾顯得十分乏力。

一方面，讓民眾正確理解鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)是獲得周圍民眾同意，消解抵觸情緒的最好方法，另一方面，政府單純的口頭承諾由于政府公信力問題和鄰避設(shè)施本身的技術(shù)性問題而顯得抽象而不具說服力。面對這一情況，部分地方政府開始以一種新的方式來使用這一方法，那就是組織當(dāng)?shù)孛癖娙ヒ延性O(shè)施“參觀”，通過實(shí)地參觀，把鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)管控具體化，從而打消民眾因?yàn)椴涣私舛a(chǎn)生的不信任。比如某市籌備建設(shè)核電站時(shí)，就組織當(dāng)?shù)厝罕妳⒂^秦山核電站的廠房與防護(hù)設(shè)施，民眾看到核電站的真實(shí)運(yùn)營狀況后，對核電站是否安全的疑慮大為減少。*張樂、童星：《“鄰避沖突”中的議程設(shè)置——基于R市的實(shí)證研究》，載《行政論壇》2015年第1期。還有部分地方政府組織民眾去日本參觀當(dāng)?shù)氐睦贌?xiàng)目，這些都是設(shè)施管理這一方法的創(chuàng)造性運(yùn)用。

應(yīng)該說，這種實(shí)地考察方式還是很有效果的，非常值得提倡，畢竟眼見為實(shí)，人們許多的擔(dān)心其實(shí)是源于不了解。但這種方式也并不是毫無問題的，它面臨著兩個(gè)無法解決的邏輯困境。其一，正如某市PX項(xiàng)目的論壇言論所言，其它國家的PX項(xiàng)目危害沒有想象的那么大，但那又能代表什么呢？用他們的話說：“一樣的工業(yè)，為什么我們的奶粉有毒？為什么我們呼著霧霾吃著地溝油？”*鄭謙：《“鄰避沖突”的動態(tài)博弈分析：不完美信息條件下的均衡與信念——兼析PX 項(xiàng)目建設(shè)的困境及對策》，載《蘭州學(xué)刊》2014年第12期。換句話說，外國的奶粉沒有毒，這就代表中國的奶粉也沒有毒嗎？其二，筆者曾經(jīng)偶遇北京某地居民，想到他是垃圾焚燒設(shè)施所在地的居民，便問題他對垃圾焚燒是否有危害的看法。用這位居民的話說：“真的能通過技術(shù)手段和設(shè)施管理控制垃圾焚燒危害的話，為什么不把垃圾焚燒項(xiàng)目建在中南海？”應(yīng)該說，這兩種說法本身都有其漏洞，也并不正確，但在群眾中卻是很有市場的，而且公眾的“道理”雖然有邏輯錯(cuò)誤，也并非容易反駁，也正是這兩種邏輯讓實(shí)地考察的方法變得不那么有效?？梢?，創(chuàng)造性的運(yùn)用設(shè)施管理的方法，組織民眾實(shí)地考察確實(shí)是有效果的，但也難以全面解決公眾的疑惑。

總之，公眾參與、現(xiàn)金補(bǔ)償、設(shè)施管理三大傳統(tǒng)鄰避困境解決方法都有一定效果。但這些方法有其一時(shí)間難以解決的問題和一定的局限性，需要加以改進(jìn)配合和完善。

三、基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的合理性證成

基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)作為解決鄰避困境的一個(gè)新方法，既有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，也能有效彌補(bǔ)上文所述原有方法存在的問題，有很強(qiáng)的內(nèi)在合理性。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)與鄰避困境本質(zhì)的一致性

想要解決鄰避困境，首先必須對鄰避困境本身有所了解，這其中，對鄰避困境本質(zhì)的認(rèn)識顯得尤為重要。鄰避困境的本質(zhì)是什么，學(xué)者們站在自己的角度有不同的觀點(diǎn)，比如臺灣學(xué)者陳俊宏認(rèn)為，鄰避沖突涉及成本與效益的重新分配，使得鄰避問題的本質(zhì)已不再是科學(xué)的，而是政治的問題；*同前引〔7〕。另有學(xué)者從鄰避困境的直接原因——相對剝奪感出發(fā)，認(rèn)為鄰避困境實(shí)際上是“‘善’的普遍性與‘惡’的特殊性之間的矛盾”；*吳蕾蕾：《地方人大應(yīng)當(dāng)行使重大鄰避項(xiàng)目的決定權(quán)——由“杭州九峰”事件引發(fā)的思考》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第1期。還有的學(xué)者認(rèn)為鄰避困境涉及的是空間正義問題，“從空間正義視角來看，鄰避選址困境是因未平衡和兼顧各主體利益而造成空間分配正義失衡”；*劉晶晶：《空間正義視角下的鄰避設(shè)施選址困境與出路》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年1月中。而從鄰避困境主要涉及環(huán)境，健康等權(quán)益的角度，有學(xué)者認(rèn)為“鄰避困境涉及的是公民基本權(quán)益的保障問題，它本質(zhì)上就成了個(gè)社會問題”。*同前引〔9〕。國外學(xué)者的研究又有不同，比如部分學(xué)者的研究認(rèn)為，鄰避困境其實(shí)是“理性的、具有公德心的規(guī)劃者和不合理的、自利的反對者之間的道德斗爭”；*Timothy A．Gibson, “INMBY and the Civic Good”, City and Community,2005(4).更有學(xué)者直接指出，鄰避困境之所以產(chǎn)生，是因?yàn)椤班彵茉O(shè)施的選址意味著向另一個(gè)群體強(qiáng)加風(fēng)險(xiǎn)”。*William R Freudenburg, Susan K Pastor, “Public Responses to Technological Risks: Toward a Sociological Perspective”, The Sociological Quarterly,1992(3).以上關(guān)于鄰避困境本質(zhì)的觀點(diǎn)各有不同，也各有道理，但無論認(rèn)為鄰避困境是經(jīng)濟(jì)問題，政治問題還是社會問題，無論認(rèn)為鄰避困境涉及的是正義、公平還是其它什么價(jià)值，這些觀點(diǎn)都有一個(gè)共同的地方：即鄰避困境本質(zhì)上與“利益”相關(guān)，無論鄰避困境的本質(zhì)是什么，鄰避困境都與“利益”有著不可分割的聯(lián)系。

明白了這一點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的優(yōu)勢就顯現(xiàn)出來，那就是這一方法與鄰避困境的“利益”本質(zhì)有著高度一致性。說白了，鄰避困境之所以出現(xiàn)，正是因?yàn)橐徊糠秩说睦媸軗p，作為理性人，肯定不會放任自己的利益受到侵害。那么對于因利益受損產(chǎn)生的問題，最好的解決方式自然也是利益的增加，從這一角度，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)比“公眾參與”和“設(shè)施管理”要有針對性得多。在我國尤其是如此，我國公民的政治參與能力和素養(yǎng)尚有差距，他們參與決策的唯一目的在于自己的實(shí)際利益，如果到最后，政府決策讓他們的利益依舊受到損害，那么這種參與在他們看來就是無意義的，鄰避困境也難以徹底解決。而由于政府公信力和鄰避設(shè)施本身固有風(fēng)險(xiǎn)的限制，設(shè)施管理的方法也難以打動公眾。最能打動他們并且最能看得見的不是參與和管理，而是利益。解決我國的鄰避困境問題，最需要的就是從利益著手。

既然如此，豈不是說現(xiàn)金補(bǔ)償方式是最好的方法嗎？畢竟現(xiàn)金補(bǔ)償既直接針對利益問題，又看得見摸得著。但基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)與現(xiàn)金補(bǔ)償相比，也有其獨(dú)有的優(yōu)勢：因?yàn)猷彵茉O(shè)施帶來的風(fēng)險(xiǎn)多與環(huán)境、健康、心理有關(guān)，其實(shí)是潛在的、長期的、可能的，而并不是明顯的、現(xiàn)實(shí)的、可計(jì)算的。政府給予公眾金錢補(bǔ)償，一方面在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償數(shù)額上難以達(dá)到公眾的期望值，另一方面這反而容易引起公眾的恐慌和抵觸。最重要的是，政府如果用金錢補(bǔ)償環(huán)境和健康，恰恰是一種不負(fù)責(zé)任的做法，是想要一次性“算清賬”，擺脫對公眾應(yīng)負(fù)擔(dān)的環(huán)境和健康的責(zé)任。但基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)不存在這個(gè)問題，因?yàn)槔壍幕A(chǔ)設(shè)施(比如公園、就業(yè)、教育、醫(yī)療)帶來的好處也是長期的、潛在的、可以提高生活質(zhì)量的，與鄰避設(shè)施帶來的風(fēng)險(xiǎn)正好對應(yīng)。這種與鄰避困境本質(zhì)的一致性，是基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)內(nèi)在合理性的第一個(gè)要素。

(二)與鄰避困境成因的對應(yīng)性

基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)作為解決鄰避困境的方法，其內(nèi)在合理性還表現(xiàn)在其與鄰避困境成因的對應(yīng)性。關(guān)于鄰避困境的成因，學(xué)界廣有討論，學(xué)者們的觀點(diǎn)也比較一致，只是各有側(cè)重罷了。具體來說，從主體上看，鄰避困境的成因有鄰避設(shè)施本身的問題、公眾的心理問題、政府的社會治理方式和決策程序問題等等；從維度上看，鄰避困境的成因主要在于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異、參與途徑的缺乏、溝通渠道的不暢等等。這里不打算具體分析鄰避困境的成因、但是需要闡明的是，鄰避困境產(chǎn)生的根本原因和直接原因。

這兩點(diǎn)在學(xué)界有比較廣泛的認(rèn)同，鄰避困境的根本原因，就在于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性。前文已述，負(fù)外部性是經(jīng)濟(jì)學(xué)的詞匯，用在鄰避困境問題上，即鄰避設(shè)施的運(yùn)行確實(shí)對周圍民眾造成了一定的危害或者有產(chǎn)生危害的風(fēng)險(xiǎn)。鄰避困境產(chǎn)生的直接原因則是相對剝奪感，鄰避設(shè)施是社會發(fā)展所必須，其帶來的效益是由社會多數(shù)人所共享的，但是，鄰避設(shè)施帶來的危害或者風(fēng)險(xiǎn)卻是有少數(shù)人承擔(dān)的，這種收益與成本的不均衡分配造成了鄰避設(shè)施周圍民眾的心理落差，這種落差被稱為“相對剝奪感”。在鄰避設(shè)施周圍的民眾，會有強(qiáng)烈的不公平的感覺，認(rèn)為沒有理由犧牲自己的利益來成就整個(gè)公共利益。鄰避困境的英文含義其實(shí)非常形象地表明了這一點(diǎn)，民眾要求的是“不要建在我家后院”，而不是“不要建設(shè)”，所以問題出在為什么偏偏是“我家”上。實(shí)證調(diào)查也同樣證實(shí)了這一點(diǎn)，在對廈門PX項(xiàng)目的調(diào)查中，對PX項(xiàng)目的負(fù)面影響要由附近人群承擔(dān)是一種不平等的觀點(diǎn)，有70.3%的民眾完全贊同，有27.7%的民眾比較贊同；在廣州垃圾焚燒項(xiàng)目的研究中，對垃圾焚燒發(fā)電廠的負(fù)面影響要由附近人群承擔(dān)是一種不平等的觀點(diǎn)，有61.8%的民眾完全贊同，有34.3%的民眾比較贊同。*同前引〔27〕。

了解了鄰避困境的根本原因和直接原因后，就可以看出基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)這一方法的優(yōu)勢所在：既然鄰避設(shè)施有負(fù)外部性，那么將這種負(fù)外部性降到最低的方法就是最有針對性的，比如垃圾焚燒廠對環(huán)境有污染，但如果與公園捆綁建設(shè)，則一來可以降低垃圾焚燒廠的污染，還可以為人們提供休閑活動的場所；再比如火葬場極易引起人們心理上的不適感，但是如果與大型醫(yī)院捆綁建設(shè)，則可以讓周圍居民享受到近距離的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，部分抵消周圍居民的心理不適，而且兩者捆綁也相對便利。同樣，鄰避困境產(chǎn)生的直接原因是由于成本效益分配不公平而產(chǎn)生的心理不平衡，那么很簡單的邏輯就是，既然鄰避設(shè)施的成本是周圍民眾承擔(dān)，利益是社會的，那么就應(yīng)當(dāng)再給周圍民眾一些利益，這些利益只由他們享受，成本是全社會的。采用這種簡單直接的方法卻有可能是最有針對性的。

因此，技術(shù)設(shè)施捆綁建設(shè)的方法，有著其它方法難以比擬的針對性，可以直接針對鄰避困境產(chǎn)生的根本原因與直接原因著力，是一種更加直接的方法。

(三)與公平正義理念的吻合性

公平正義是政府決策和進(jìn)行社會管理必須遵循的原則和必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，也是政府進(jìn)行社會管理的最終目的，因此公平正義可以作為衡量基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)這一方法的合理性的標(biāo)準(zhǔn)，我們也可以在這一維度上對基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)和其它方法做出比較。

那么，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)“公平”嗎？在解答這一問題之前，我們先來看一個(gè)與基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)比較相似的解決方法。這一方法就是“鄰避設(shè)施選址的反向拍賣模式”，*Lehr, Jay and Inhaber, H．,“A Creative Solution to the NIMBY Problem”, Ground Water,2003,(44)4.這種模式是由政府按照鄰避設(shè)施的要求確定幾個(gè)備選地址，然后給出一個(gè)補(bǔ)償價(jià)格，如果沒有地區(qū)愿意承擔(dān)，那么政府就不斷提高價(jià)格，直到有地區(qū)愿意承擔(dān)為止。這種方式讓地區(qū)公眾自主選擇自己可以接受的補(bǔ)償價(jià)格，由于地區(qū)間的競爭，政府的補(bǔ)償成本大大降低，而且由于是地區(qū)公眾自己選擇的，所以設(shè)施建設(shè)的過程中阻力比較小。這種模式在法國核電站建設(shè)中被使用，有效避免了鄰避沖突的產(chǎn)生，但在其不錯(cuò)的實(shí)際效果之下，卻也遭受到了學(xué)者和社會的批評。原因就在于這種方式造成了一種“不公平”：通過實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府為了降低成本，往往“將消解抵制的誘惑措施指向在政治、經(jīng)濟(jì)上較為羸弱的地區(qū)”，而這些社區(qū)通常居住的都是社會底層，他們?yōu)榱说玫綍簳r(shí)的補(bǔ)償“不得不與其他人不愿意共處的設(shè)施為鄰”。*Denise Lach, “Introduction: Environmental Conflict”, Sociological Perspectives, 1996(2).所以，這些地區(qū)的民眾雖然是自己選擇本地作為鄰避設(shè)施的建設(shè)地，但是這種選擇讓他們有了一種強(qiáng)烈的卑劣感，但這種低人一等的感覺卻無法發(fā)泄，因?yàn)檫@一切是他們自己選擇的，雖然與政府隱隱地有某種關(guān)聯(lián)。筆者更愿意將這種方式稱呼為“令人惡心的卻無奈的綁架”。相信每個(gè)接觸這種模式的人，都會有一種不公平感，但又無法詬病。

基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)表面上與這種方式類似，那么它是否也有這種不公平呢？是沒有的?！安还礁小钡脑搭^是差別，而且是那些不應(yīng)當(dāng)有差別的東西。換句話說，因?yàn)閭€(gè)人原因，無法擁有別人所擁有的東西并不是不公平，而由于公共的政府的原因無法擁有別人擁有的東西才是不公平。那么政府應(yīng)當(dāng)無差別地提供什么呢？當(dāng)然是無差別的公共服務(wù)或者是公共基礎(chǔ)設(shè)施。因此，真正的不公平不是某地“有了”鄰避設(shè)施，而是某地“只有”鄰避設(shè)施。從這個(gè)意義上說，鄰避困境與其說是“不要建在我家后院”，不如說是“不要只把這個(gè)建在我家后院”(有益的也該建點(diǎn)啊)。所以，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)不僅不會造成不公平，反而會盡力彌補(bǔ)我國目前在各城市出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量不均衡的不公平現(xiàn)象，其最終的效果，更有可能是鄰避設(shè)施倒逼本地的基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，從而使得各地的基礎(chǔ)設(shè)施(或者說利益——風(fēng)險(xiǎn))更加均衡。

接下來，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)“正義”嗎？公平和正義在某種意義上是等同的詞匯，但也確實(shí)有所區(qū)別，公平更多注重的是事物與事物橫向之間的平等與無偏私，而正義更注重事物本身是否符合某種共同價(jià)值追求。這里不作細(xì)致區(qū)分，而是從另一個(gè)角度進(jìn)行探討：羅爾斯在《正義論》中，將正義區(qū)分為“形式正義”與“實(shí)質(zhì)正義”，“形式正義”強(qiáng)調(diào)的過程的正義，“實(shí)質(zhì)正義”則強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的正義。*[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第292頁。雖然形式正義與實(shí)質(zhì)正義各自有其獨(dú)立的意義，都是不可缺少的，且形式正義在兩者無法共同追求的情況下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保障，但那僅限于形式正義與實(shí)質(zhì)正義無法并存的情況。不可否認(rèn)的是，實(shí)質(zhì)正義才是我們的最終追求。具體到鄰避困境的解決來講，公眾參與就是一種典型的“形式正義”，追求的是在決策過程中對公民權(quán)利的“程序”維護(hù)，無論參與的結(jié)果如何，至少讓民眾參與進(jìn)來，發(fā)表意見，體現(xiàn)一種他們對最終結(jié)果的影響。這種參與是否有價(jià)值并不依附于最后結(jié)果是什么，參與有其本身的獨(dú)有價(jià)值。但在我國普遍“重實(shí)體、輕程序”，“重結(jié)果、輕過程”的思想習(xí)慣下，這種價(jià)值難以抵消公眾對結(jié)果的不滿。因此，我們還需要配合公眾參與，有一些別的方法來達(dá)到“實(shí)質(zhì)正義”，即結(jié)果上的正義。基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)，就是這樣一種追求實(shí)質(zhì)正義的方法，它追求的不是公眾在決策過程中的表達(dá)，而是最終鄰避設(shè)施的危害是否降到了最低，公眾是否在結(jié)果上遭到了不公平對待。它對已有的方法而言，是一種補(bǔ)充，讓整個(gè)鄰避困境解決體系更加完整，更加正義。

總之，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的方法可以從實(shí)質(zhì)上促進(jìn)鄰避設(shè)施周圍民眾的生活質(zhì)量的提高，給他們一種結(jié)果上的正義，也讓全社會在政府服務(wù)層面上更加公平，符合公平正義理念，是這一方法最大的內(nèi)在和理性。

綜上，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)作為解決鄰避困境的方法，從利益角度著手，與鄰避困境的本質(zhì)相一致；同時(shí)，它直接針對鄰避困境產(chǎn)生的根本原因與直接原因，具有很強(qiáng)的針對性；最后，它有利于促進(jìn)社會的公平正義，與公平正義理念相吻合。因此，可以說基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)是一個(gè)有內(nèi)在合理性的方法。

四、基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的可行性分析——與舊有設(shè)施的協(xié)調(diào)問題

在對基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的理論合理性進(jìn)行了分析之后，接下來需要探討的是這一方法的可行性問題，即這一方法一旦實(shí)施，是否會有難以逾越的障礙或非常棘手的問題。

對于這一方法，最有可能影響其可行性的是新建的基礎(chǔ)設(shè)施與舊有設(shè)施的協(xié)調(diào)問題。具體說來，這一問題包括以下幾個(gè)方面：第一，從實(shí)踐來看，鄰避設(shè)施建設(shè)之時(shí)，鄰避設(shè)施所在地方周圍已經(jīng)有許多建筑物存在，無法同時(shí)建設(shè)別的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃上無法協(xié)調(diào)；第二，有益的基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量是逐步提高的，不可能一下子建成最好的醫(yī)院，一下子成立最好的學(xué)校，這些設(shè)施的進(jìn)度與鄰避設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度無法協(xié)調(diào)；第三，即使是捆綁建設(shè)，鄰避設(shè)施的建設(shè)也會引起周圍部分人群的搬離，會出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的增加與人口減少之間的不協(xié)調(diào)。

這三個(gè)不協(xié)調(diào)的問題是可以妥善解決的，不會影響這一方法的可行性。首先，對于規(guī)劃上的不協(xié)調(diào)問題，需要政府在鄰避設(shè)施選址上下功夫。鄰避設(shè)施的選址以前遵循的是“最大效益原則”或者“最小抵抗原則”，但這兩種選址原則都是將目光僅僅放在鄰避設(shè)施本身上，而沒有將鄰避設(shè)施作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分來看待。在基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的方法下，鄰避設(shè)施的選址應(yīng)當(dāng)遵循“城市基礎(chǔ)設(shè)施均衡”原則，即在滿足鄰避設(shè)施基本要求(比如與河流的距離、風(fēng)向等)的前提下，將鄰避設(shè)施與整個(gè)城市的規(guī)劃發(fā)展結(jié)合起來，比如與舊城改造結(jié)合起來，在鄰避設(shè)施建設(shè)的同時(shí)完成一部分的舊城改造工作，舊城改造本身就需要拆遷新建，新建的部分勢必要有公園、學(xué)校、醫(yī)院等相配套，恰恰可以利用鄰避設(shè)施捆綁的這一部分基礎(chǔ)設(shè)施來完成?？傊荒苤恢塾卩彵茉O(shè)施本身，要將鄰避設(shè)施與捆綁的基礎(chǔ)設(shè)施看成一個(gè)整體，同時(shí)將他們與整個(gè)城市發(fā)展看成一個(gè)整體，這樣就可盡量避免出現(xiàn)規(guī)劃上的不協(xié)調(diào)。

第二個(gè)問題是建設(shè)進(jìn)度上的不協(xié)調(diào)。確實(shí)，高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施不是一朝一夕建成的，即使是硬件先進(jìn)的醫(yī)院、學(xué)校，也需要配套好的醫(yī)生、教師，這些配套難以與鄰避設(shè)施的建設(shè)速度向匹配，很可能出現(xiàn)鄰避設(shè)施建好了，捆綁的基礎(chǔ)設(shè)施沒有建好或者質(zhì)量不高的情況。這個(gè)問題是有可能解決的，第一個(gè)方法在于不進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施新建，而是將已有的基礎(chǔ)設(shè)施加以升級。比如新建一所學(xué)校無法及其配套教師等資源，但是完全可以將周圍已有的學(xué)校的規(guī)模、設(shè)備、環(huán)境進(jìn)行升級，既不會造成資源浪費(fèi)，又可以使捆綁的設(shè)施的建設(shè)速度跟上鄰避設(shè)施的建設(shè)速度。第二個(gè)方法是直接在已有的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施周圍建設(shè)鄰避設(shè)施，比如一時(shí)之間不可能建設(shè)一座高質(zhì)量的醫(yī)院，那么完全可以在已有的高質(zhì)量醫(yī)院周邊選擇合適的位置建設(shè)火葬場。這樣做既是一種城市基礎(chǔ)設(shè)施的均衡，也可以讓原有的基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值有效地降低鄰避設(shè)施對周圍公眾帶來的不適。

第三個(gè)問題是基礎(chǔ)設(shè)施的增加與人口減少的不協(xié)調(diào)。這一問題在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施不均衡的情況下也是有可能存在的，部分人會選擇搬離鄰避設(shè)施所在地，到高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施集中的地方去。一旦這種情況嚴(yán)重，就會出現(xiàn)捆綁的基礎(chǔ)設(shè)施無人使用的情況。但是這個(gè)問題也并非無法解決。首先，政府在選擇捆綁何種基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，要充分考慮到周圍民眾的需求，建設(shè)周圍民眾最需要的基礎(chǔ)設(shè)施。其次，既然擔(dān)心人少的問題，完全可以將經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠房產(chǎn)建設(shè)在周圍，鼓勵(lì)人們過來居住。相信通過這兩種方式，可以有效地解決這種不協(xié)調(diào)情況。

當(dāng)然，以上的所有解決方法全部建立在鄰避設(shè)施的技術(shù)先進(jìn)、管理嚴(yán)格、危害最小的前提下。并不是說要用高質(zhì)量的其它基礎(chǔ)設(shè)施捆設(shè)來換取鄰避設(shè)施的低質(zhì)量，也不是說，鄰避設(shè)施周圍的民眾因?yàn)橛辛似渌哔|(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施就應(yīng)當(dāng)受到損害。鄰避設(shè)施本身的風(fēng)險(xiǎn)管控確實(shí)是鄰避困境最終解決的唯一途徑，可以說，什么時(shí)候鄰避設(shè)施沒有危害和風(fēng)險(xiǎn)了，或者危害和風(fēng)險(xiǎn)小到每一個(gè)人都不再畏懼了，什么時(shí)候鄰避困境就會最終解決。

另外，本文提出的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)的方法，并不是要取代已有的公眾參與、設(shè)施管理、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)确椒?，而是?yīng)當(dāng)與這些方法配套，筆者希望實(shí)現(xiàn)的是一種基礎(chǔ)設(shè)施的均衡，即有鄰避設(shè)施之處，必然有其它高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，而不要如現(xiàn)在一樣，所有最好的基礎(chǔ)設(shè)施集中在一處，鄰避設(shè)施卻處在本來生活質(zhì)量就很低的社區(qū)。

總而言之，基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)有其理論合理性和實(shí)踐可行性，應(yīng)當(dāng)成為鄰避困境解決的必備方法。

作者簡介：孫道萃，華南理工大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

閆映全，中國政法大學(xué)行政法學(xué)博士研究生。

〔1〕婁勝華、姜姍姍：《“鄰避運(yùn)動”在澳門的興起及其治理——以美沙酮服務(wù)站選址爭議為個(gè)案》，載《中國行政管理》2012年第4期。

〔2〕當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為此翻譯為該短語首字母NIMBY的音譯，同前引〔1〕。

〔3〕李永展：《鄰避設(shè)施沖突管理之研究》，載《“國立”臺灣大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)研究學(xué)報(bào)》1998年第9期。

本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《科技風(fēng)險(xiǎn)的管理與公共安全的刑法保障》(項(xiàng)目編號：11BFX106)、最高人民檢察院理論研究所重點(diǎn)課題《檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督》(課題編號：GJ2015B02)及本人主持的2016年廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟青年立法人才培育項(xiàng)目《廣東省地方立法公眾參與機(jī)制完善研究》成果。