徐麗枝，任海倫

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我國(guó)政府信息公開的理論與實(shí)踐

徐麗枝，任海倫

國(guó)務(wù)院提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的縱深發(fā)展。我國(guó)政府信息公開制度從無到有，取得了一定的成效，這得益于相應(yīng)的理論研究。宏觀上看，政府信息公開實(shí)踐為理論研究提供了契機(jī)，信息公開理論為實(shí)踐提供了智識(shí)源泉，二者互相呼應(yīng)、相輔相成；微觀層面上，研究信息公開的理論成果并沒有滿足政府信息公開實(shí)踐的需要，存在對(duì)移植而來的異域規(guī)則和法學(xué)理論缺乏本土化改造、回避政府信息公開實(shí)踐中的難點(diǎn)等問題。面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，現(xiàn)在的研究范式需要相應(yīng)的改變。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放；政府信息公開；理論；實(shí)踐

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，提出“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開基礎(chǔ)上的更廣、更深發(fā)展。而我國(guó)的政府信息公開還處于初級(jí)階段。從20世紀(jì)80年代開始政務(wù)公開的實(shí)踐，到2008年《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱為《條例》)的實(shí)施，伴隨著我國(guó)政府信息公開制度的建立過程，相關(guān)理論研究的重點(diǎn)也一直隨著實(shí)踐的發(fā)展而變化。理論研究與法律實(shí)踐的良性互動(dòng)對(duì)我國(guó)信息公開立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著決定性意義。但是，這與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐要求還有很大的距離。本文通過回顧、梳理政府信息公開在我國(guó)的理論研究和實(shí)踐過程，試圖從法學(xué)的角度剖析政府信息公開理論研究的現(xiàn)狀，以求推動(dòng)這一領(lǐng)域法學(xué)研究范式的改變。為提升研究的針對(duì)性，本文所用的文獻(xiàn)是以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)的期刊數(shù)據(jù)庫(kù)為載體，以“信息公開”和“政府”為關(guān)鍵詞檢索到的核心期刊和CSSCI期刊論文。檢索時(shí)間段是1988年1月至2015年12月，經(jīng)手工檢索與篩選，最終共有1463篇論文符合條件。

一、政府信息公開理論與實(shí)踐的歷史回顧

《條例》的實(shí)施是我國(guó)政府信息公開制度建立的標(biāo)志，其中的關(guān)鍵在于信息公開理念得到了公眾和政府的認(rèn)同，而這得益于多年來我國(guó)一直推行的政務(wù)公開實(shí)踐和學(xué)界關(guān)于信息公開的理論研究?；仡欉@三十多年的發(fā)展歷程，可以將其分為以下三個(gè)階段：

(一)初始階段(20世紀(jì)80年代到2002年)

在改革開放的背景下，我國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)之一就是政務(wù)公開、透明。1988年3月，中央政府要求推行公開辦事制度。浙、冀、魯成為政務(wù)公開試點(diǎn)，建立公開辦事制度、公開辦事結(jié)果、接受群眾監(jiān)督的“兩公開一監(jiān)督”制度。到2000年，基層政府普遍實(shí)行政務(wù)公開制度。通過政府上網(wǎng)工程的建設(shè)，各級(jí)政府利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了部分政府信息的主動(dòng)公開。

這一階段的理論研究主要表現(xiàn)為翻譯介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)立法造勢(shì)。信息公開的早期理論是從介紹信息公開的概念開始的，*黃志敏：《信息公開，依法行政》，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1998年第6期。有些學(xué)者分析了我國(guó)建立政府信息公開制度的必要性，或者我國(guó)信息公開立法的必要性，并簡(jiǎn)單介紹了美國(guó)的信息公開制度。*馮飛：《建立政府信息公開制度》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第23期；彭伶：《論制定政府信息公開法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期。2001年，我國(guó)加入世貿(mào)組織，WTO的法律文件貫徹了透明度原則，這使得我國(guó)政府信息公開制度的建立變得緊迫。此時(shí)，理論的研究集中于探討我國(guó)的政府信息公開與WTO透明度原則的關(guān)系上，介紹WTO對(duì)政府透明度的要求，比較各國(guó)的行政公開立法，并主張建立我國(guó)的政府信息公開制度。*具有代表性的有：周漢華：《WTO與我國(guó)政府公開法律制度的完善》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期；吳根平：《WTO與我國(guó)政府信息公開》，載《行政論壇》2002年第2期；沈鴻梅：《透明度原則下的政務(wù)信息公開》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第6期；闞小蘭、熊夢(mèng)華：《世貿(mào)組織的透明度原則與政府信息公開制度》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2002年第10期；馮國(guó)基：《面向WTO的中國(guó)行政(行政資訊公開法律制度研究)》，法律出版社2002年版。隨之而來的是對(duì)信息公開立法的研究，中國(guó)社科院法學(xué)研究所成立專門的課題研究組，起草政府信息公開法草案，主要代表是周漢華對(duì)《條例》(專家建議稿)的說明，*周漢華：《起草政府信息公開條例(專家建議稿)的基本考慮》，載《法學(xué)研究》2002年第6期。還有學(xué)者則研究了我國(guó)信息立法的層級(jí)、所面臨的社會(huì)問題；*陳紅：《行政資訊公開制度及其立法模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第6期；劉恒、張勇：《政府信息公開立法問題探析》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。周偉：《中國(guó)公共信息公開法律制度的特點(diǎn)、問題與發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2002年第4期。其他學(xué)者介紹了國(guó)外信息公開立法的經(jīng)驗(yàn)，以期我國(guó)立法得以借鑒。*丁先存：《論美國(guó)的政府信息公開制度》，載《情報(bào)科學(xué)》2001年第3期；朱慶華、顏祥林：《美國(guó)信息公開制度的建立與發(fā)展動(dòng)向》，載《圖書情報(bào)工作》2001年第10期；周漢華：《美國(guó)信息公開制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)；甘峰：《日本信息公開法實(shí)施與民間主導(dǎo)的行政目標(biāo)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2002年第3期。這一時(shí)期，與理論研究相呼應(yīng)的是地方性的信息公開立法活動(dòng)，2002年廣州市政府率先嘗試立法，公布《廣州市政府信息公開規(guī)定》。

(二)發(fā)展階段(2003年-2007年)

至《條例》出臺(tái)前，近30個(gè)省市制定了信息公開的地方性法規(guī)或規(guī)章。商務(wù)部等部委也出臺(tái)了相關(guān)的部門規(guī)章。實(shí)踐上的進(jìn)步推動(dòng)了理論的發(fā)展，這一時(shí)期的相關(guān)理論研究，在數(shù)量上曾逐漸上升趨勢(shì)。2003、2004年共有63篇論文，2007年則是68篇。還有兩部專著介紹了信息公開制度及我國(guó)信息公開的實(shí)踐。*劉飛宇：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的行政信息公開》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版；向佐群：《政府信息公開制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版。2003年“非典”的爆發(fā)，讓公民的知情權(quán)和信息公開成為當(dāng)時(shí)的理論熱點(diǎn)，從完善政府危機(jī)管理機(jī)制的角度，學(xué)者們分析了信息公開的價(jià)值。*楊建順：《論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制》，載《法學(xué)家》2003年第4期；余健明、劉江華、陳耀軍、李平：《論我國(guó)如何建立政府危機(jī)管理機(jī)制》，載《政治與法律》2003年第6期；尹萍：《信息公開與法治政府—從“非典”到“禽流感”的啟示》，載《河北法學(xué)》2004年第11期。研究的內(nèi)容集中于以下幾個(gè)方面：一是繼續(xù)介紹英、美、日等國(guó)先進(jìn)的信息公開法律制度及理論，*肖永英：《英國(guó)〈信息自由法〉的主要內(nèi)容及其影響初探》，載《情報(bào)雜志》2003年第9期；肖衛(wèi)兵：《9·11后美國(guó)政府信息公開評(píng)述》，載《情報(bào)科學(xué)》2006年第6期；劉杰：《日本憲法上的知情權(quán)與信息公開法》，載《法學(xué)家》2007年第3期。甚至有專著對(duì)世界多個(gè)國(guó)家信息公開制度加以介紹；*周漢華主編：《外國(guó)政府信息公開制度比較》，中國(guó)法制出版社2003年版。二是對(duì)蜂擁而出的地方立法進(jìn)行分析，從信息公開的立法目的、路徑、模式等方面加以分析，并對(duì)信息公開制度體系的構(gòu)建提出建議。*參見劉莘、呂艷濱：《政府信息公開研究》，載《政法論壇》2003年第2期；溫曉莉：《論政務(wù)公開的法律體系》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第2期；韓大元、楊福忠：《試論我國(guó)政府信息公開法治化》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期；聶辰席：《地方政府信息公開法制化問題探討》，載《中國(guó)行政管理》2005年第3期；周云帆：《我國(guó)政府信息公開立法評(píng)析》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲社版)》2005年第6期。三是研究政府信息公開的基礎(chǔ)理論，尤其是知情權(quán)與信息公開的關(guān)系。*郭道暉：《知情權(quán)與信息公開制度》，載《江海學(xué)刊》2003年第1期；康健、付玲：《公民知情權(quán)法律保障之探析》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2004年第6期；胡建淼、馬良驥：《政府管理與信息公開之法理基礎(chǔ)》，載《法學(xué)論壇》2005年第4期；鄧小兵、馮淵源：《人權(quán)視野下的政府信息公開立法》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2006年第5期。

隨著立法的發(fā)展，信息公開糾紛進(jìn)入司法實(shí)踐，有的法官對(duì)政府信息公開與行政訴訟之間的關(guān)系加以研究，從司法角度考察反信息公開訴訟，通過案例來研究信息公開與個(gè)人資料保護(hù)等具體問題。*劉飛宇：《從檔案公開看政府信息公開制度的完善—以行政公開第一案為契機(jī)》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期；江必新、梁鳳云：《政府信息公開與行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2007年第5期；李廣宇：《反信息公開行政訴訟問題研究》，載《法律適用》2007年第8期；李廣宇：《依申請(qǐng)公開政府信息行政行為的司法審查》，載《人民司法》2007年第13期；梁鳳云：《政府信息公開與法院審查范圍》，載《人民司法》2007年第13期。趙正群等學(xué)者對(duì)2002年以來，首批政府信息公開訴訟案件加以分類研究，發(fā)現(xiàn)存在的共性問題。*趙正群、董妍：《中國(guó)大陸首批信息公開訴訟案件論析(2002-2008)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第6期。實(shí)踐表明，在這一時(shí)期，信息公開訴訟作為一種新型訴訟制度，由于相應(yīng)的法律規(guī)定不明確，缺乏可操作性，主體不適格、不屬于受案范圍、不屬于政府信息、不屬于公開范圍等成為政府拒絕公開公民所需信息的理由。而這些問題在同時(shí)期的理論研究中并沒有得到解決。

(三)高潮階段(2008年至今)

以《條例》的實(shí)施為標(biāo)志，政府信息公開制度的建立引燃了學(xué)者們的熱情，2008年相關(guān)文章猛增到189篇，此后一直保持在每年一百多篇核心期刊論文的水平。研究的方向逐漸趨于多元化，*有的學(xué)者開始關(guān)注其他的信息公開義務(wù)主體，如：金燕華、陳冬至：《我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)信息公開制度探討》，載《中國(guó)行政管理》2008年第7期；楊道波：《我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開法律制度研究》，載《河北法學(xué)》2008年第9期；髙秦偉：《私人主體信息公開義務(wù)—美國(guó)法上的觀察》，載《中外法學(xué)》2010年第1期；朱芒：《公共企事業(yè)單位應(yīng)如何信息公開》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期；有些學(xué)者關(guān)注環(huán)境信息公開如：申進(jìn)忠：《我國(guó)環(huán)境信息公開制度論析》，載《南開學(xué)報(bào)(哲社版)》2010年第2期；張曉文：《論我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的完善》，載《法學(xué)雜志》2010年第10期；陳海嵩：《論環(huán)境信息公開的范圍》，載《河北法學(xué)》2011年第11期，等等。研究?jī)?nèi)容細(xì)化、深入化，更注重理論聯(lián)系實(shí)際，司法案例成為研究的主要對(duì)象。這一階段信息公開理論的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

1．國(guó)外信息公開的經(jīng)驗(yàn)與動(dòng)向。美國(guó)和歐盟仍是關(guān)注的熱點(diǎn)，最近幾年，開始有文章介紹法國(guó)、加拿大、印度、韓國(guó)、俄羅斯等國(guó)家的信息公開制度?！赌暇┐髮W(xué)學(xué)報(bào)》專門組織了“信息自由與信息公開”專題，刊登了多篇關(guān)于西方國(guó)家尤其是美國(guó)的信息公開法律制度及其實(shí)踐的文章。有的學(xué)者通過案例分析，介紹了歐洲人權(quán)法院對(duì)信息自由的謹(jǐn)慎態(tài)度；*王四新：《歐洲人權(quán)法院判例法中的信息自由》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2008年第6期。類似的專著有呂艷濱、卡特：《中歐政府信息公開制度比較研究》，法律出版社2008年版。有些介紹美國(guó)政府信息公開的實(shí)踐與最新發(fā)展。*《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》于2008年第6期刊載了威廉·R.安德森：《<美國(guó)信息公開法>略論》，趙正群、崔麗穎：《判例對(duì)免除公開條款的適用—對(duì)美國(guó)信息公開訴訟判例的初步研究》；于2009年第6期刊載了趙正群、董妍：《公眾對(duì)政府信息公開實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)與監(jiān)督—美國(guó)“奈特開放政府系列調(diào)查報(bào)告”論析》，胡錦光、王書成：《美國(guó)信息公開推定原則及方法啟示》。隨著研究的深入，對(duì)國(guó)外信息公開制度的研究不再是大而全的框架式介紹，而是曾現(xiàn)出細(xì)化和深化，針對(duì)性更強(qiáng)。如專門比較分析國(guó)內(nèi)外的環(huán)境信息公開制度、高校信息公開制度和信息公開訴訟。*王彬輝、董偉、鄭玉梅：《歐盟與我國(guó)政府環(huán)境信息公開制度之比較》，載《法學(xué)雜志》2010年第7期。姚金菊：《美國(guó)高校信息公開研究》，載《行政法學(xué)研究》2010年第4期；湛中樂：《大學(xué)信息公開制度的建設(shè)與反思》，載《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期；賀詩(shī)禮、孫璨：《美國(guó)大學(xué)的信息公開要求及問題》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期，施曉光、李?。骸睹绹?guó)、英國(guó)、日本高等學(xué)校信息公開研究》，載《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第7期。許蓮麗：《政府信息公開訴訟中的秘密審查制度: 美國(guó)的實(shí)踐》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第3期；楊建生：《論美國(guó)政府信息公開訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)及啟示》，載《河北法學(xué)》2014年第4期；王弋波、趙偉：《美國(guó)、英國(guó)、日本的公共科研機(jī)構(gòu)信息公開政策綜述》，載《情報(bào)雜志》2015年第11期。

2.我國(guó)《條例》在實(shí)施中存在的問題及完善建議。(1)政府信息公開的范圍，即哪些信息屬于政府信息，哪些信息可以公開，哪些信息可以豁免公開一直是實(shí)踐中存在爭(zhēng)議的問題。因此，這方面的研究成果較集中。有的學(xué)者從判例入手進(jìn)行分析；*陳儀：《政府信息公開為何屢遇“玻璃門”》，載《法學(xué)》2008年第7期；許蓮麗：《論政府信息公開的范圍—以我國(guó)〈政府信息公開條例〉為樣本》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第6期；湛中樂、蘇宇：《論政府信息公開排除范圍的界定》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期；楊小軍：《政府信息公開范圍若干法律問題》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期；彭超：《免予公開的政府信息范圍探析》，載《學(xué)術(shù)交流》2012年第11期。有的直接對(duì)《條例》中的政府信息、內(nèi)部信息等概念進(jìn)行界定，以求明確信息公開的范圍；*參見《中國(guó)行政管理》2012年第8期的專欄“政府信息公開筆談”刊載的呂艷濱：《如何理解依申請(qǐng)公開中的政府信息概念》，張巖：《政府信息的認(rèn)定》，劉波：《政府信息概念理解上的三個(gè)問題》；其他還有王錫鋅：《政府信息公開語境中的“國(guó)家秘密”探討》，載《政治與法律》2009年第3期；葉必豐：《具體行政行為框架下的政府信息公開》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第5期；髙秦偉：《何謂政府信息》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期；楊登峰：《論過程性信息的本質(zhì)—以上海市系列政府信息公開案為例》，載《法學(xué)家》2013年第3期；王軍：《信息公開中“社會(huì)穩(wěn)定”的司法認(rèn)定》，載《行政法學(xué)研究》2015年第1期。(2)信息公開中所涉及的幾對(duì)矛盾關(guān)系，如：信息公開與國(guó)家秘密；知情權(quán)與保密；知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)；信息公開與個(gè)人信息保護(hù)，學(xué)者們探討如何平衡雙方的利益，以解決信息公開中涉及的利益沖突。*胡東：《政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2008年第4期；李建新：《兩岸四地的個(gè)人信息保護(hù)與行政信息公開》，載《法學(xué)》2013年第7期；鄭春燕：《政府信息公開與國(guó)家秘密保護(hù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第1期；崔雪麗：《政府信息公開與秘密保護(hù)的利益衡平》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第7期；曾哲、蔣雪琴：《知情與保密：私權(quán)對(duì)公權(quán)的信息悖反—以美國(guó)保密法為例》，載《河北法學(xué)》2014年第11期。(3)信息公開訴訟問題?！稐l例》實(shí)施后，信息公開訴訟案件逐年遞增，訴訟中存在的問題得以凸顯，一線法官們對(duì)訴訟主體資格、舉證責(zé)任、裁判方式、受案范圍等問題的探討，更具有針對(duì)性和指導(dǎo)意義。*張傳毅：《政府信息公開行政行為司法審查若干問題》，載《行政法學(xué)研究》2009年第2期；王振清：《政府信息公開訴訟原告資格問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期，本期還刊載了浙江省高級(jí)人民法院課題組：《政府信息公開行政訴訟案件疑難問題研究》；楊寅、韓磊：《政府信息公開中的可分割性原則及其司法運(yùn)用》，載《行政法學(xué)研究》2010年第1期；侯丹華：《政府信息公開行政訴訟有關(guān)問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2010年第4期；陳振宇：《政府信息不存在情形下的舉證責(zé)任分配》，載《人民司法》2010年第24期；周勇：《政府信息公開“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”時(shí)“補(bǔ)正”的法律思考》，載《行政法學(xué)研究》2011年第3期；江蘇省南京市中級(jí)人民法院行政庭課題組：《政府信息公開的司法審查難點(diǎn)及其應(yīng)對(duì)》，載《法律適用》2011年第4期；趙雪雁：《政府信息公開行政案件的受理?xiàng)l件》，載《人民司法》2011年第21期；殷勇：《“政府信息不存在”情形下的司法審查》，載《法學(xué)》2012年第1期；任志中、蔣濤：《“政府信息不存在”案件司法審查若干問題的探討—以信息不對(duì)稱為視角》，載《法律適用》2013年第4期。學(xué)者們也對(duì)信息公開中涉及的司法問題加以比較分析，其中最具代表性的是余凌云對(duì)三百多件案例進(jìn)行類型化分析，他發(fā)現(xiàn)這些案件中普遍的表現(xiàn)是公民勝訴率低，根源在于：主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開之間的關(guān)系、申請(qǐng)信息公開的資格、豁免公開的信息范圍、公共企事業(yè)單位的范圍以及《條例》與《檔案法》等其他法律之間的關(guān)系等等，這些問題還未解決，仍待明確、細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定。*余凌云：《政府信息公開的若干問題基于315起案件的分析》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。研究信息公開訴訟問題的論文還有：黃學(xué)賢、梁玥：《政府信息公開訴訟受案范圍研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第2期；裴婷婷：《政府信息公開探析—以鄭州市國(guó)土局閑置土地信息公開案為典型例》，載《政法論壇》2011年第1期；練育強(qiáng)：《〈政府信息公開條例〉第8條的理解與運(yùn)用—就周某某不服政府信息公開案的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2011年第2期；王軍：《“政府信息”的司法認(rèn)定—基于86件判決的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，等等。

3.對(duì)《條例》實(shí)施效果的實(shí)證研究。2009年以來，學(xué)界開始關(guān)注《條例》的運(yùn)行情況，通過對(duì)各級(jí)、各地政府執(zhí)行《條例》的實(shí)踐加以比較分析，總結(jié)信息公開立法的社會(huì)效果和公眾評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)《條例》在實(shí)施中所存在的問題，并提出完善建議。呂艷濱對(duì)國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)政府和較大市的信息公開情況進(jìn)行實(shí)證考察，發(fā)現(xiàn)政府信息依申請(qǐng)公開制度在實(shí)施中面臨著阻力，政府透明度還有待提高。*呂艷濱：《依申請(qǐng)公開制度的實(shí)施現(xiàn)狀與完善路徑》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，《政府信息公開制度實(shí)施狀況—基于政府透明度測(cè)評(píng)的實(shí)證分析》，載《清華法學(xué)》2014年第3期。還有鄭方輝、周雨：《〈政府信息公開條例〉績(jī)效評(píng)價(jià)：指標(biāo)評(píng)分及實(shí)證檢驗(yàn)》，載《行政論壇》2015年第6期。有些學(xué)者則對(duì)某一地方的信息公開情況進(jìn)行縱向比較，揭示政府在信息公開方面取得的成績(jī)和存在的問題；*肖衛(wèi)兵：《海政府信息公開十年：成就、挑戰(zhàn)、前瞻》，載《電子政務(wù)》2014年第10期；李瑜青、張善根：《政府信息公開制度實(shí)施的問題及對(duì)策建議—以上海為例》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期；有的則以各地政府的信息公開工作年度報(bào)告或政府網(wǎng)站為研究對(duì)象。*肖明：《政府信息公開制度運(yùn)行狀態(tài)考察—基于2008年至2010年245份政府信息公開工作年度報(bào)告》，載《法學(xué)》2011年第10期；龍怡：《我國(guó)政府網(wǎng)站“依申請(qǐng)公開”政府信息的可用性調(diào)研》，載《情報(bào)科學(xué)》2010年第3期。莫于川則對(duì)行政執(zhí)法信息的公開情況進(jìn)行實(shí)證研究，認(rèn)為行政執(zhí)法信息公開制度設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)單、粗糙，難以實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。*莫于川、雷振：《中國(guó)的行政執(zhí)法信息公開制度實(shí)踐考察—一項(xiàng)基于知情權(quán)保護(hù)視角的實(shí)證研究》，載《南開學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》2012 年第 4 期。

《條例》實(shí)施后，各地政府以此為標(biāo)準(zhǔn)，修訂了地方性信息公開立法。各級(jí)政府在自己的網(wǎng)站上定期公布政府信息公開工作年度報(bào)告，向政府要求信息公開的申請(qǐng)數(shù)量逐年攀升，相應(yīng)的行政復(fù)議和行政訴訟案件也逐年增多，如，2008年《條例》頒布實(shí)施當(dāng)年，北京市各級(jí)法院審理的政府信息公開案件數(shù)量為10件，2009年增至147件，2010年則猛增到503件。深圳市各級(jí)法院2011年審理的政府信息公開案為33件，2012年增加了578.8%，為224件。*北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國(guó)政府信息公開案件司法審查調(diào)研報(bào)告》。

二、政府信息公開理論與實(shí)踐的現(xiàn)狀

(一)政府信息公開的理論與實(shí)踐存在互動(dòng)

近三十年來，政府信息公開方面的研究取得了顯著成就。從學(xué)術(shù)成果的形式上看，信息公開方面的論文產(chǎn)出數(shù)量相對(duì)較高，論文所研究的對(duì)象也越來越廣泛，以“政府信息公開”為題名在中國(guó)國(guó)家圖書館文津搜索的結(jié)果為：專著67部，包括對(duì)《條例》的解讀，及檔案、交通運(yùn)輸、圖書館具體學(xué)科的相關(guān)著作。期刊論文8000多篇，學(xué)位論文750篇；從學(xué)術(shù)成果的貢獻(xiàn)上看，我國(guó)政府信息公開制度從無到有，其發(fā)展歷程都離不開相關(guān)理論的支持?？傮w而言，政府信息公開的理論研究與實(shí)踐有一定的互動(dòng)性。正如薩維尼所說:“民族的實(shí)踐需求只有在科學(xué)中才能得到表達(dá)和滿足。由此，法學(xué)本身取得了一種獨(dú)特性，并且與以下這種狀況相適應(yīng)，即在法學(xué)者的工作中，理論和實(shí)踐內(nèi)在聯(lián)系在一起。”*薩維尼：《當(dāng)代羅馬法體系I》，朱虎譯，中國(guó)法制出版社2010年版，第75頁(yè)。

首先，從我國(guó)政府信息公開制度確立、發(fā)展的過程看，理論研究是信息公開實(shí)踐的智識(shí)源泉。政府信息公開立法前，學(xué)者們介紹的他山之石，闡述的信息公開的重要價(jià)值等，促進(jìn)了政府由“保密”向“公開”觀念的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造了政府信息公開制度立足的軟環(huán)境，也為我國(guó)的信息公開立法提供了有益的參考?！稐l例》實(shí)施后，因其關(guān)于信息公開范圍、申請(qǐng)條件等的規(guī)定過于原則，行政機(jī)關(guān)、司法、專家學(xué)者、普通公眾的看法并不一致。學(xué)者們的研究轉(zhuǎn)向闡釋特定的研究對(duì)象，并解決該研究對(duì)象范圍內(nèi)的問題。法律概念是識(shí)別的規(guī)則，也是推理的工具，理論上對(duì)《條例》中法律概念的闡釋，讓信息公開的法律規(guī)范具有一定的可操作性和科學(xué)性。

理論研究的火熱促進(jìn)了我國(guó)信息公開制度的發(fā)展，以山東省為例，2008年全省主動(dòng)公開的信息170多萬條，受理的政府信息公開申請(qǐng)16368件，2013年就增長(zhǎng)到了200多萬條，33306件，*參見《山東省政府信息公開年度報(bào)告》。信息公開申請(qǐng)的范圍由開始局限于土地征收、規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償?shù)葦U(kuò)展到勞衛(wèi)、公安、交通、環(huán)保、國(guó)有資產(chǎn)管理、工商、醫(yī)藥、稅務(wù)等等各行政管理領(lǐng)域。信息公開訴訟從2009年的1件上升到2014年的290件。司法審查趨于嚴(yán)格，勝訴率有所提高，如“商業(yè)秘密”是法定的豁免公開理由，2014年威海市對(duì)信息公開申請(qǐng)回復(fù)“不同意公開”的有18件，其中12件的理由為“商業(yè)秘密”。*參見《威海市人民政府2014年政府信息公開工作年度報(bào)告》。在李健與濟(jì)南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)案中，法院認(rèn)為：濟(jì)南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)詢問了第三方的意見，第三方不同意公開，所以“信息內(nèi)容是否涉及第三方商業(yè)秘密的問題，被告是依照其行政程序作出的判斷且并無不妥?！?參見(2014)歷行初字第5號(hào)判決書。原告敗訴。到了2015年，此類案件中法院的態(tài)度發(fā)生了改變，對(duì)于是否涉及“商業(yè)秘密”，不再聽信第三方的一面之詞，法院要求行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行審查或者向法院提供相應(yīng)證據(jù)，證明被申請(qǐng)信息涉及商業(yè)秘密，還要判斷涉及“商業(yè)秘密”的信息能否區(qū)別處理。*參見(2015)青行初字第18號(hào)、(2015)濟(jì)行初字第32號(hào)判決書。原告勝訴。這些變化都離不開信息公開理論研究的深入，以及相應(yīng)理論給人們觀念帶來的影響。

其次，信息公開實(shí)踐的發(fā)展為理論研究提供了契機(jī)與素材。大量的鮮活案例和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，使得實(shí)證研究的重要性超越了注釋法條、學(xué)理思辨等研究方法。近幾年，學(xué)者們開始立足于本土的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，關(guān)注政府信息公開的實(shí)踐效果，分析我國(guó)信息公開實(shí)踐的數(shù)據(jù)及存在的主要問題，為現(xiàn)實(shí)問題的解決提供了理解進(jìn)路和分析邏輯?！胺ㄊ且环N實(shí)踐智慧，這種智慧是在法律應(yīng)用中逐步獲得的?！?鄭永流：《法是一種實(shí)踐智慧：法哲學(xué)和法律方法論文選》，法律出版社2010年版，第136-137頁(yè)。分析、研判信息公開的案例可以發(fā)現(xiàn)《條例》、社會(huì)事實(shí)和信息公開理論中存在的真問題，可以明確法律教義學(xué)與實(shí)用法學(xué)之間的差距，可以清楚司法實(shí)踐的真需求。有學(xué)者就是通過對(duì)類似案例的比較分析，準(zhǔn)確、清晰地界定了司法中難確定的概念。*楊登峰：《內(nèi)部管理信息的認(rèn)定——基于上海等五省、市系列案件的分析》，載《法商研究》2015年第4期。通過典型案例，學(xué)者們?cè)诳陀^描述和深入總結(jié)事實(shí)的基礎(chǔ)上，像波斯納所提倡的那樣研究司法判決“揭穿這些技巧，展示(常常是不贊同地)其中有關(guān)事實(shí)或先例的錯(cuò)誤、事實(shí)和論證的錯(cuò)失、鋒利的論辯和修辭背后掩藏的空間?！?理查德·A波斯納：《超越法律》蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第96頁(yè)。這種對(duì)實(shí)踐活動(dòng)和成果進(jìn)行批判性反思和規(guī)范性矯正的學(xué)術(shù)研究，有助于激發(fā)法學(xué)理論的創(chuàng)新，有助于學(xué)者真正把握法學(xué)理論發(fā)展的時(shí)代脈搏，實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的良性互動(dòng)。

(二)政府信息公開的理論與實(shí)踐存在錯(cuò)位

2011年8月，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》開始施行，提高了《條例》的適用性，但并沒有解決實(shí)踐中裁量標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。此后，最高人民法院公布了2013年政府信息公開十大案例，欲對(duì)各級(jí)法院的裁量起到指導(dǎo)作用，以統(tǒng)一司法裁判的尺度?？墒?，司法實(shí)踐的事實(shí)表明過去的問題并沒有得到解決，*同樣是申請(qǐng)公開涉及自身利益但是他人簽訂的拆遷協(xié)議，政府的態(tài)度一致，上海和江蘇兩地法院的判決結(jié)果卻相反。參見徐麗枝：《政府信息公開中隱私概念的“陰影地帶”》，載《齊魯學(xué)刊》2015年第2期。原因之一在于現(xiàn)有的理論研究沒能為這些問題的解決提供可行性建議和論證，易言之，我們的理論研究與實(shí)踐需要之間還存在著差異。對(duì)我國(guó)的政府信息公開實(shí)踐而言，現(xiàn)有的理論研究呈現(xiàn)出以下三種特點(diǎn)：

一是重法律移植，輕本土化改造。信息公開立法與其他法律一樣，多是出自法律專家之手，先天性地具有與我國(guó)社會(huì)實(shí)踐相疏離的性質(zhì)。學(xué)者們一直著力于借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，縱觀近二十年來介紹國(guó)外信息公開制度的研究成果，基本都是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)加我國(guó)啟示的模式，大量引用西方文獻(xiàn)和西方學(xué)者的觀點(diǎn)，援用國(guó)外的司法案例，甚至表達(dá)方式和語言風(fēng)格也西方化。但是，這些理論遠(yuǎn)離了中國(guó)社會(huì)的實(shí)際場(chǎng)景，沒有考察國(guó)外的信息公開制度所賴以生存的環(huán)境—包括社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境—與我國(guó)實(shí)際的差異。如征地拆遷類案件是我國(guó)信息公開訴訟案的主角，負(fù)責(zé)行政復(fù)議的朋友曾向筆者訴苦，因拆遷補(bǔ)償而申請(qǐng)信息公開被拒的拆遷戶，大量申請(qǐng)行政復(fù)議，他的任務(wù)是盡量拖延答復(fù)時(shí)間，找出拒絕公開的理由。因?yàn)閷?duì)地上物的評(píng)估出入較大，每位拆遷戶實(shí)際拿到的資金不一樣，誰鬧騰的厲害，誰拿到的錢多，信息公開成為拆遷戶給政府施壓的手段，而根本原因在于地方立法存在問題，即法定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民拒絕拆遷。*根據(jù)2008年《關(guān)于濟(jì)南等三市調(diào)整征地地面附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村住房的補(bǔ)償按建筑結(jié)構(gòu)分類，一般八九百元一平方，1100元一平封頂，裝修花費(fèi)不補(bǔ)，而隨著房?jī)r(jià)的上漲，最便宜的商品房也要每平方6000多元，拆遷戶的住房條件大大降低?？梢?，如果相關(guān)的制度不配套、不完善，公開了信息也解決不了問題，它只是末端環(huán)節(jié)，體制上的盤根錯(cuò)節(jié)，為《條例》作用的發(fā)揮帶來了困難?？傊?，如果沒有論證為避免“淮橘北枳”的現(xiàn)象，應(yīng)該對(duì)信息公開及相關(guān)制度做出怎樣系統(tǒng)的改造，就缺少了對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注，也就忽視了我國(guó)法律運(yùn)行實(shí)踐與異域規(guī)則及其法學(xué)理論之間存在著的沖突。

二是重宏觀架構(gòu)，輕微觀實(shí)踐。學(xué)界對(duì)于政府信息公開的研究主要集中在立法完善、監(jiān)管責(zé)任、救濟(jì)程序等方面，相關(guān)專著多是從宏觀角度介紹國(guó)外的相關(guān)制度，以及我國(guó)政府信息公開制度的構(gòu)建。目前，研究視野多集中在政府信息公開的宏觀層面，對(duì)信息公開實(shí)踐的微觀分析和精確探討還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如《條例》中“自身生產(chǎn)、生活、科研的需要”、“重大公共利益”等規(guī)定，在不同類型案件、類似案件在不同地區(qū)，適用時(shí)應(yīng)該有何差異，具體操作環(huán)節(jié)怎樣等問題，能針對(duì)實(shí)際操作中的經(jīng)驗(yàn)、方式，并提出可行性對(duì)策的研究還很缺乏。此外，在具體的某一社會(huì)領(lǐng)域如：財(cái)政預(yù)決算、三公經(jīng)費(fèi)、招投標(biāo)、民生、食品安全、環(huán)境保護(hù)等，《條例》應(yīng)如何適用，具體的操作方法和程序如何，此類對(duì)本土實(shí)際運(yùn)作的研究還待深入、具體。

理論來源于實(shí)踐，理論思維并不能從根本上超出生活。現(xiàn)有的一些研究成果充斥著從應(yīng)然命題到應(yīng)然命題的論證，所用數(shù)據(jù)多是來源于第二手的書面資料，而不是像社會(huì)學(xué)那樣出于對(duì)直接數(shù)據(jù)的收集、提煉和總結(jié)。當(dāng)然，這也有真實(shí)數(shù)據(jù)難以獲取或獲取成本較高的原因，但這種“自說自話”的論證，導(dǎo)致了研究成果的針對(duì)性、可操作性不夠，造成了理論與實(shí)踐的差距。我們看任何一份政府信息公開工作年度報(bào)告，都會(huì)感到信息公開工作成績(jī)斐然，但老百姓的感受是申請(qǐng)信息公開很難，因而對(duì)政府信息公開的滿意度不高，*對(duì)八大城市的政府信息工作做的公眾滿意度調(diào)查顯示：僅有廣州、重慶兩市及格，六個(gè)城市不及格，滿意度最高的廣州67分，滿意度最低的濟(jì)南僅有50.5分。參見段堯清：《政府信息公開：價(jià)值、公平與滿意度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第245頁(yè)。法律實(shí)務(wù)者就對(duì)理論研究的實(shí)際效用，持懷疑態(tài)度，感覺“當(dāng)實(shí)踐尋求理論指導(dǎo)的時(shí)候，卻總是找不到對(duì)癥的藥方而無以解惑?！?田文易：《關(guān)于“兩個(gè)脫節(jié)”的反思》，載《法學(xué)家茶座》2012年第1期。

三是避重就輕，晦澀難懂。關(guān)于信息公開的文章數(shù)以萬計(jì)，但是有部分文章是對(duì)老問題的重復(fù)，如關(guān)于信息公開立法、信息公開制度、信息公開范圍、信息公開與保密的關(guān)系等主題的研究；對(duì)新問題的探究則是淺嘗輒止，如何界定和處理“政府信息不存在”、“重大公共利益”、“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理信息”等問題，*根據(jù)2008-2014年山東省及其17地市的《政府信息公開年度報(bào)告》，“信息不存在”一直是拒絕公開的主要理由。2014年青島共3051件信息公開申請(qǐng)，以“信息不存在”為由拒絕公開的是738件，占到了24.2%。參見《青島市人民政府2014年政府信息公開工作年度報(bào)告》。有深度和廣度的研究較少，并且孤立存在，缺少呼應(yīng)者。*以對(duì)“信息不存在”問題的研究為例，主要有3篇論文：周勇：《“政府信息不存在”案件中證明困境的解決路徑探析》，載《行政法學(xué)研究》2010年第3期；殷勇：《“政府信息不存在”情形下的司法審查》，載《法學(xué)》2012年第1期；任志忠、蔣濤《“政府信息不存在”案件司法審查若干問題的探討——以信息不對(duì)稱為視角》，載《法律適用》2013年第4期。三篇文章都談到了證明責(zé)任，周勇認(rèn)為法院可以主動(dòng)調(diào)查以查證信息是否存在；殷勇認(rèn)為：被告承擔(dān)主要舉證責(zé)任，原告負(fù)補(bǔ)充證明責(zé)任；任志忠、蔣濤認(rèn)為借鑒美國(guó)的“舉證責(zé)任分配向原告傾斜規(guī)則”。對(duì)構(gòu)建有效的信息公開監(jiān)督機(jī)制問題，以及當(dāng)前推進(jìn)依申請(qǐng)公開中存在的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，涉獵者較少，還沒有建立相對(duì)完整的理論體系。此外，妨礙理論成果經(jīng)世致用的因素還在于，理論研究完全運(yùn)用學(xué)理化的學(xué)術(shù)語言，可以簡(jiǎn)潔明了地說清楚的道理，用一些冷僻的詞語和術(shù)語，有的借鑒其他學(xué)科甚至創(chuàng)造一些貌似高深的詞匯，使得文章隱晦曲折，法律實(shí)務(wù)工作者能否讀懂，能否有時(shí)間去讀這類佶屈聱牙的文章都成為問題。所以，我國(guó)法學(xué)教授與法官“各唱各的調(diào)”。*呂忠梅：《論法律的實(shí)踐理性與法官培訓(xùn)模式選擇》，載《理論月刊》2006年第11期。現(xiàn)有法官的作品是以貼近審判實(shí)踐的方式，以法官熟悉的司法語言進(jìn)行歸納和總結(jié)。其實(shí)，許多學(xué)問大家如費(fèi)孝通、朱光潛等都是在淺易、直白的文字中闡述深邃的學(xué)術(shù)道理的，深入淺出應(yīng)該也是法學(xué)理論研究所追求的方向。

總之，“不可能存在無實(shí)踐基礎(chǔ)的理論或者無理論基礎(chǔ)的實(shí)踐?！碚摵蛯?shí)踐必須彼此引導(dǎo)、豐富和修正?！?伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2005年版，第12頁(yè)。事實(shí)表明，關(guān)于信息公開的理論研究是實(shí)踐發(fā)展的需要，能夠體現(xiàn)當(dāng)時(shí)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，也能夠通過法律話語為信息公開實(shí)踐提供法律思維。但宏觀層面上的一致性并不能掩蓋信息公開理論與實(shí)踐之間的錯(cuò)位，要實(shí)現(xiàn)二者“彼此豐富和修正”的目標(biāo)，助力我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計(jì)，需要對(duì)現(xiàn)有的法學(xué)研究范式加以改進(jìn)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要理論研究范式的轉(zhuǎn)變

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是在政府信息公開基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步發(fā)展。在我國(guó)的政府信息公開實(shí)踐中，還存在著諸多問題，行政機(jī)關(guān)之間還存在著部門本位主義，全國(guó)政府信息公開的實(shí)踐各地區(qū)之間還存在不平衡。*如2013年，上海信息公開申請(qǐng)有1.9萬件，信息公開行政復(fù)議案件是809件，行政訴訟案件576件；海南省信息公開申請(qǐng)共74件，此類行政復(fù)議案件、訴訟案件都為零。在這個(gè)基礎(chǔ)上，推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享將面臨一系列困境。而大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源，政府?dāng)?shù)據(jù)開放則是大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界目前對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的研究已經(jīng)起步，主要集中于闡述政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念、強(qiáng)調(diào)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的意義和必要性，介紹中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概況和發(fā)達(dá)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策和模式等宏觀層面。在具體操作層面則存在法律法規(guī)滯后、缺失的問題。現(xiàn)在與政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享有關(guān)的法律規(guī)范只有《條例》，對(duì)于法學(xué)研究而言，這意味著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，現(xiàn)有的法學(xué)研究范式應(yīng)該轉(zhuǎn)變。

首先，從研究方法上看，既要積極借鑒社會(huì)科學(xué)的研究方法，也要借鑒自然科學(xué)的研究方法，如行為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法、大數(shù)據(jù)方法以及系統(tǒng)論、控制論和信息論等等。法學(xué)是研究社會(huì)的科學(xué)，必須在全面分析我國(guó)法治的整體運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，具體考察制度所根植的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，這就需要結(jié)合其他科學(xué)研究的方法。例如在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，數(shù)據(jù)開放與個(gè)人數(shù)據(jù)隱私之間存在著沖突，數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)引起了全球隱私保護(hù)的第二次浪潮。個(gè)人數(shù)據(jù)隱私問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)問題，也是難點(diǎn)問題，因?yàn)槿藗兊碾[私觀念會(huì)因時(shí)間、空間、文化、民族等的不同而改變。因而要制定適合本土的數(shù)據(jù)開放政策和隱私保護(hù)制度，需要綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究方法，對(duì)本國(guó)公民進(jìn)行調(diào)查研究。英國(guó)學(xué)者就利用網(wǎng)絡(luò)，采用大數(shù)據(jù)方法對(duì)網(wǎng)民進(jìn)行問卷調(diào)查，從而分析出人們對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私的認(rèn)知、概念的界定和態(tài)度。*Karen McCullagh，Protecting“Privacy”Through Control of“Personal”Data Processing:A Flawed Approach，International Review of Law, Computers & Technology，Vol. 23, 2009.這對(duì)于相關(guān)政策的制定、修正有著重要的參考價(jià)值。

其次，從研究路徑上看，在傳統(tǒng)的“理論指導(dǎo)實(shí)踐”模式的基礎(chǔ)上應(yīng)該偏重于“實(shí)踐決定理論”。正如蘇力所說：“法學(xué)是一種智識(shí)性的表現(xiàn)，是對(duì)法律實(shí)踐的正當(dāng)化和表述，二者更可能是一種互動(dòng)的、辯證的、互相強(qiáng)化的關(guān)系?！?蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第14頁(yè)。也就是說，理論和實(shí)踐不是對(duì)立的二元關(guān)系，而是并存和互動(dòng)的，法學(xué)理論產(chǎn)生于長(zhǎng)期積累的司法實(shí)踐，是在實(shí)踐中不斷“試錯(cuò)”而發(fā)展成的完善理性。*同前引﹝43〕?？v觀世界各國(guó)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度還沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)，最早施行政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的美國(guó)，在2014年公開向隱私法專家和社會(huì)公眾征求意見，以解決政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)問題。顯然，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要走本國(guó)的道路。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論研究要從我國(guó)信息公開實(shí)踐出發(fā)，回應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題，再伺機(jī)利用先進(jìn)的理論指導(dǎo)、改造實(shí)踐，然后根據(jù)實(shí)踐再審視、修正理論。具體而言，需要用普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)動(dòng)態(tài)地看待國(guó)內(nèi)外的信息公開與數(shù)據(jù)開放實(shí)踐，要重視與法律實(shí)務(wù)界的溝通，重視對(duì)我國(guó)政府信息公開案例的研究，畢竟司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了法官的法律職業(yè)思維和技能，是一種實(shí)踐理性。同時(shí)，學(xué)者們所提出的理論，再高深也應(yīng)該讓多數(shù)法律人能看得懂，否則無法應(yīng)用于實(shí)踐，不經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的理論，不能證明其合理性，其價(jià)值就會(huì)大打折扣。而對(duì)于政府、法院等法律實(shí)務(wù)者而言，應(yīng)該重視把握法學(xué)理論，并使之內(nèi)化為自身技能。這不僅是指具有可操作性的法律知識(shí)，還包括應(yīng)然法層面的理論。

總之，從政府信息公開走向政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享是大勢(shì)所趨，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入到數(shù)據(jù)開放的環(huán)節(jié)。而我國(guó)目前的政府管理，無論是規(guī)范化程度還是制度化程度都難以達(dá)到政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的要求。如何在政府信息公開法律規(guī)范尚需完善的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放、利用的程序及具體規(guī)則；怎樣才能既較好地實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的民主、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，又不會(huì)給國(guó)家安全、公民隱私帶來風(fēng)險(xiǎn)，這一系列問題都需要理論與實(shí)踐緊密協(xié)作、良性互動(dòng)，從二者共存的現(xiàn)實(shí)出發(fā)尋找出路。

徐麗枝，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生；任海倫，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授。

本文系山東省2015年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開中個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)”(15CFXJ10)之階段性成果。