白啟鵬，閆立光

(1.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.大慶師范學(xué)院 思想政治理論課教研部，大慶 163712)

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政治學(xué)研究

農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的問題掃描與路徑建構(gòu)
——基于農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的理性透視

白啟鵬1，閆立光2

(1.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.大慶師范學(xué)院 思想政治理論課教研部，大慶 163712)

[摘要]農(nóng)村基層協(xié)商民主是協(xié)商民主思想在中國(guó)農(nóng)村的具體體現(xiàn)，對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主政治發(fā)展具有重要作用。農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象是分析和研究農(nóng)村基層協(xié)商民主不可回避的一個(gè)重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)。隨著中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)遇到了現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)為農(nóng)村基層協(xié)商民主參與主體的缺席、協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的失衡和民主協(xié)商過程的空洞。針對(duì)農(nóng)村“空心化”視域下農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的困境，從村官嵌入和務(wù)工回流二元參與主體機(jī)制的建構(gòu)，正式組織與非正式組織雙方協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，協(xié)商民主四個(gè)基本程序的制度安排等三個(gè)層面進(jìn)行了路徑建構(gòu)，以更好地推動(dòng)農(nóng)村民主政治健康有序發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村“空心化”；農(nóng)村基層協(xié)商民主；制度

農(nóng)村基層協(xié)商民主是農(nóng)村民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，是農(nóng)村治理的新范式，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。近些年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村人口大規(guī)模的外流，尤其是高素質(zhì)青壯年村民的流出，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益凸顯，這一農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展造成了一定程度的影響。為此，筆者以農(nóng)村“空心化”為切入點(diǎn)，就“空心化”視域下農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展面臨的問題以及如何推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)行了初步的探究，旨在為農(nóng)村民主政治的實(shí)踐做些貢獻(xiàn)。

一、“空心化”現(xiàn)象：農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)問題

農(nóng)村是基層協(xié)商民主實(shí)踐的重要場(chǎng)域，這一場(chǎng)域自身系統(tǒng)演化與運(yùn)行的狀態(tài)在很大程度上決定著農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的進(jìn)程和效果。農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象作為農(nóng)村地域系統(tǒng)演化的一種特殊階段和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)歷史過程，是改革開放以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展中農(nóng)村真實(shí)狀況的寫照。據(jù)相關(guān)資料顯示，“20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以年均近1.2%的速度遞增，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，成為人口城鎮(zhèn)化的主要方式”[1]。并且，目前中國(guó)正在經(jīng)歷著歷史上最大規(guī)模的人口流動(dòng)，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安在2014年7月5日舉辦的“新型城鎮(zhèn)化與流動(dòng)人口社會(huì)融合”論壇上，明確指出：“我國(guó)人口流動(dòng)從上世紀(jì)80年代的600萬(wàn)增加到2013年的2.45億。其中80%的人口是從農(nóng)村流入城市?！迸c此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量不斷減少，特別是年輕人的比重日漸降低，使得留守兒童、老人、婦女成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的主體，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象開始凸顯，其主要表現(xiàn)為：農(nóng)村流出人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，留守人員的素質(zhì)下降；農(nóng)村人口參與公共事務(wù)的治理水平不高，農(nóng)村組織發(fā)展不完善；農(nóng)村社會(huì)服務(wù)水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，這些現(xiàn)象是新時(shí)期研究和推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主面臨的重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。

協(xié)商民主理論在中國(guó)農(nóng)村實(shí)踐的前提條件是要對(duì)農(nóng)村的現(xiàn)狀有一個(gè)清楚的了解和掌握。問題是時(shí)代的聲音，面對(duì)時(shí)代問題、分析時(shí)代問題、解決時(shí)代問題是一個(gè)理論的基本使命。從這個(gè)意義上說，當(dāng)前協(xié)商民主理論在中國(guó)農(nóng)村真正扎根，需要關(guān)切和破解農(nóng)村民主政治發(fā)展的“問題”，不能“口號(hào)”式的探討、不能單純“抽象”式的研究，不能單純強(qiáng)調(diào)“文本”的理論，需要注重“實(shí)踐”的分析，需要從當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)考慮問題，這是當(dāng)前研究中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主需要轉(zhuǎn)向的思維。為此，深入分析農(nóng)村“空心化”視域下農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題，在此基礎(chǔ)上探討農(nóng)村基層協(xié)商民主的路徑建構(gòu)，是推動(dòng)農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的重要著力點(diǎn)。

二、問題掃描：“空心化”現(xiàn)象下農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的瓶頸

在中國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村人口大規(guī)模的外流造成了農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的凸顯。當(dāng)前，中國(guó)正處于農(nóng)村民主政治發(fā)展的重要時(shí)期，“空心化”現(xiàn)象的出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)參與主體的缺席

人民真正參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，行使自己的權(quán)利，保障自己當(dāng)家做主的地位是中國(guó)民主政治發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，而在中國(guó)的政治體系中又將人民決定自己事務(wù)的政治生活定位為基層民主?！盎鶎用裰鹘ㄔO(shè)是中國(guó)民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)?；鶎用裰鬟\(yùn)行的主體是公民，理論與實(shí)踐都表明，以公民為主體而展開的公民協(xié)商是基層民主的重要形態(tài)，發(fā)展公民協(xié)商是基層民主建設(shè)的重要途徑?！盵2]為此，農(nóng)村基層協(xié)商民主作為基層民主建設(shè)的一種新范式，其運(yùn)行條件也必然要求主體在場(chǎng)，要求主體在民主發(fā)展既定空間中有效參與和互動(dòng)，以維持社會(huì)系統(tǒng)的均衡。如果缺少了相應(yīng)的行動(dòng)主體，這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，最終阻礙農(nóng)村基層協(xié)商民主的進(jìn)程。

當(dāng)前在中國(guó)農(nóng)村，尤其是在廣大中西部農(nóng)村，出現(xiàn)了大規(guī)模人口的流出，并且流出去的人口多為農(nóng)村活躍的主體——青壯年勞動(dòng)力。這就使得農(nóng)村在不同程度上出現(xiàn)了行動(dòng)主體的不在場(chǎng)。農(nóng)村基層協(xié)商民主中，村民是一個(gè)十分重要的參與主體，其在場(chǎng)與否對(duì)協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行產(chǎn)生關(guān)鍵性的作用。協(xié)商民主的參與強(qiáng)調(diào)了主體的角色和價(jià)值，當(dāng)主體在場(chǎng)并能夠完整地、自主地參與到協(xié)商民主的過程中，就會(huì)促使協(xié)商機(jī)制的良好運(yùn)行；反之，當(dāng)主體不在場(chǎng)，不僅無(wú)法參與到協(xié)商民主的過程中，還會(huì)制約協(xié)商機(jī)制的形成和發(fā)展，導(dǎo)致協(xié)商系統(tǒng)的崩潰。從理論上講，農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行的一個(gè)重要程序是由村民構(gòu)成的廣大選民通過投票選舉出村干部，村干部以委托人的身份管理農(nóng)村的各項(xiàng)事務(wù)，廣大村民才是農(nóng)村治理的真正主體，他們有權(quán)參與村務(wù)管理和監(jiān)督委托人的工作。因此，農(nóng)村基層協(xié)商民主缺少他們的參與，必然無(wú)法正常運(yùn)行。新的歷史時(shí)期，在農(nóng)村“空心化”視域下，農(nóng)村基層協(xié)商民主呈現(xiàn)出主體缺席的困境，進(jìn)而影響了協(xié)商民主要素的完整性，在一定程度上導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷裂，這樣就影響了農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的質(zhì)量和水平。

(二)治理結(jié)構(gòu)的失衡

農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展困境一定程度上源于現(xiàn)代農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的失衡。改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的變遷深刻地改變著農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)，從而催生了基層協(xié)商民主與農(nóng)村治理的結(jié)合。農(nóng)村基層協(xié)商民主作為推進(jìn)農(nóng)村治理的方式，需要多元參與主體共同協(xié)商各種管理事務(wù)，在互動(dòng)中達(dá)成一種均衡。農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)“各治理主體在各自權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式以及相互之間的關(guān)系”[3]。這里，涉及的要素有村黨支部、村委會(huì)、家族組織以及其他民間組織等治理主體、主體間的相互關(guān)系及其各自在治理過程中承擔(dān)的角色和地位。從農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的組織性質(zhì)進(jìn)行分類，治理主體又可分為農(nóng)村正式組織與農(nóng)村非正式組織。正式組織是國(guó)家正式體制內(nèi)的村黨支部和村委會(huì)；非正式組織包括家族組織和其他民間組織。家族組織是由先天的血緣關(guān)系而形成的一種內(nèi)生性的親戚網(wǎng)絡(luò)；其他農(nóng)村民間組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而組建的穩(wěn)定合作形式，包括經(jīng)濟(jì)合作組織、公益性組織和互助組織等。農(nóng)村正式組織與農(nóng)村非正式組織的各個(gè)要素互相博弈，并在其功能、地位和作用相互變化的過程中形成了治理結(jié)構(gòu)的基本狀況。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的退出，一大部分村民開始擺脫單純對(duì)土地的依附，轉(zhuǎn)而進(jìn)入城市務(wù)工、經(jīng)商或從事其他第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村“空心化”視域下，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的基本要素及功能發(fā)生了變化，從而使得農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了失衡。作為正式組織的村黨支部和村委會(huì)由于精英人才的流出，其治理能力日益弱化；再加上農(nóng)村稅費(fèi)的改革，使得農(nóng)村基層政權(quán)的財(cái)政呈現(xiàn)出緊縮，加劇組織運(yùn)轉(zhuǎn)的困難。在現(xiàn)代農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村非正式組織中的其他民間組織的政府色彩較為明顯，其中“約七成的村民組織都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委發(fā)起，由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)管理，并參與其重大決策，僅有三成的村民組織是由能人或普通村民主導(dǎo)的”[4],這就削弱了其他民間組織對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的參與能力。農(nóng)村“空心化”視域下，非正式組織中其他民間組織的培育和發(fā)展受到了阻礙。農(nóng)村正式組織和其他民間組織在農(nóng)村“空心化”視域下功能的衰退為家族組織介入和參與農(nóng)村治理創(chuàng)造了替代空間。家族組織在農(nóng)村權(quán)力博弈中逐漸占據(jù)優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村的各種事務(wù)協(xié)商和管理上更具有話語(yǔ)權(quán)。如此，農(nóng)村的階層分化日益明顯、村民的合法權(quán)益不同程度上受到威脅。農(nóng)村“空心化”視域下，以村黨支部和村委會(huì)為主的農(nóng)村正式組織與以家族組織和其他民間組織為主的農(nóng)村非正式組織的功能發(fā)生了變化，從而引發(fā)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的失衡。

(三)協(xié)商過程的空洞

農(nóng)村基層協(xié)商民主是在農(nóng)村這一特定場(chǎng)域內(nèi)，多元參與主體按照民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，就農(nóng)村的基層公共事務(wù)進(jìn)行平等的協(xié)商對(duì)話，以實(shí)現(xiàn)基層善治的一種重要范式。在這個(gè)過程中，實(shí)質(zhì)性的制度安排是農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的關(guān)鍵所在，如果缺乏相應(yīng)的制度安排和保障，協(xié)商民主往往會(huì)發(fā)生質(zhì)變。當(dāng)前，在農(nóng)村已經(jīng)把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作為一種治理理念和制度逐漸建構(gòu)起來(lái)，但是在實(shí)際操作中出現(xiàn)了一些問題，尤其在農(nóng)村“空心化”視域下，很大一部分流出的村民無(wú)法真正參與協(xié)商，使得農(nóng)村基層協(xié)商過程顯得空洞化。

民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是農(nóng)村基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制，它明確和回答了“村民參與的范圍是什么，村民如何參與的問題”。民主選舉是農(nóng)村基層協(xié)商民主的前提和基礎(chǔ)，它規(guī)定農(nóng)村基層公共權(quán)力的合法性來(lái)源是村民的民主選舉。為此，村民能否真正參與到選舉過程是衡量農(nóng)村協(xié)商民主程度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則從不同程度反映了村民對(duì)農(nóng)村公共權(quán)力的行使、制約和監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)村民對(duì)于農(nóng)村治理全過程的參與。村民通過參與基層協(xié)商民主的實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)和保障自己當(dāng)家做主的真實(shí)地位，這是農(nóng)村民主政治發(fā)展的本質(zhì)追求。但是，農(nóng)村“空心化”視域下，村民參與協(xié)商成為一種形式，多數(shù)家庭精英的焦點(diǎn)向外出務(wù)工轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致留守的老幼婦孺成為參與農(nóng)村事務(wù)協(xié)商的真實(shí)主體，這些協(xié)商代表由于知識(shí)、觀念和能力等自身不足無(wú)法保障協(xié)商民主的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和公正性。協(xié)商參與主體的這種變化，使得村民在民主選舉中的意愿不能真實(shí)的表達(dá)，從而降低了民主選舉的合法性和有效性；村民會(huì)議、村民議事組織等民主管理和民主決策載體在農(nóng)村流出人口日益增多的情況下，村民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等問題的討論和決策流于形式，典型體現(xiàn)為“一些村組干部采用‘流動(dòng)票箱’上門征求民意”[5]。這種方式從根本上說違背了農(nóng)村事務(wù)協(xié)商管理和決策的民主原則；再者，農(nóng)村以財(cái)務(wù)公開制度和村務(wù)公開制度作為民主監(jiān)督的基本平臺(tái)，受農(nóng)村人口流出的影響也逐漸凸顯：一方面，留守村民大部分文化水平低、思想陳舊，較少關(guān)注村務(wù)，缺乏自主監(jiān)督村務(wù)的民主意識(shí)；另一方面，村民對(duì)村務(wù)知情權(quán)的冷漠，助推了村干部隱瞞真實(shí)的村務(wù)和財(cái)務(wù)狀況。這就從兩個(gè)維度反映了農(nóng)村人口大規(guī)模流出對(duì)于民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的影響。因此，在農(nóng)村“空心化”視域下，農(nóng)村基層協(xié)商民主的四大運(yùn)行機(jī)制不同程度地出現(xiàn)了空洞化的現(xiàn)象。

三、路徑建構(gòu)：“空心化”現(xiàn)象下農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的推進(jìn)

農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)村基層協(xié)商民主出現(xiàn)了一定程度的參與主體缺席、協(xié)商治理結(jié)構(gòu)失衡和民主協(xié)商過程空洞等現(xiàn)象。針對(duì)這些問題，筆者從村官嵌入和務(wù)工回流二元參與主體機(jī)制的建構(gòu)，正式組織和非正式組織雙方協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，協(xié)商民主機(jī)制四個(gè)基本程序的制度安排等三個(gè)層面就“空心化”視域下，農(nóng)村基層協(xié)商民主如何發(fā)展做出一定的回應(yīng)和思考，以更好地推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。

(一)村官嵌入和務(wù)工回流二元參與主體機(jī)制的建構(gòu)

農(nóng)村人口大規(guī)模流出導(dǎo)致了協(xié)商治理主體的缺席。社會(huì)學(xué)家帕森斯認(rèn)為，具備足夠數(shù)量的行動(dòng)主體作為系統(tǒng)的組成部分，是系統(tǒng)內(nèi)部整合及社會(huì)系統(tǒng)和文化模式之間整合的必要條件之一。依據(jù)此理論，一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)行的前提是一定數(shù)量行動(dòng)主體的在場(chǎng)。農(nóng)村基層協(xié)商民主作為農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)治理的機(jī)制和平臺(tái)，其能夠開展協(xié)商的基本條件也要求一定行動(dòng)主體的參與。在這里，參與主體在其特征上強(qiáng)調(diào)量和質(zhì)兩個(gè)層面，“量”規(guī)定了民主協(xié)商能否進(jìn)行，“質(zhì)”規(guī)定了民主協(xié)商的運(yùn)行實(shí)效。參與協(xié)商民主的主體在滿足“量”的條件下，更要重視其在“質(zhì)”方面的規(guī)定性。也就是說，協(xié)商主體本身的素質(zhì)、意識(shí)和能力至關(guān)重要?！皡f(xié)商主體具有充足的理性認(rèn)知和較強(qiáng)的協(xié)商溝通能力是協(xié)商治理順利實(shí)施的重要前提。”[6]農(nóng)村“空心化”視域下，具有較高素質(zhì)和能力的精英到城市務(wù)工、經(jīng)商，再加上村干部的知識(shí)水平不高、民主理念淡化，這樣就間接的產(chǎn)生了協(xié)商主體的不在場(chǎng)。為此，當(dāng)前農(nóng)村基層協(xié)商民需要考慮和解決的第一個(gè)問題就是引導(dǎo)具有理性認(rèn)知和較強(qiáng)參與能力主體的在場(chǎng)與出場(chǎng)。

首先，建構(gòu)外出務(wù)工的回流機(jī)制，引導(dǎo)協(xié)商主體的在場(chǎng)。在農(nóng)村，能力較強(qiáng)、思想活躍、年輕力壯村民的流出大部分是由于當(dāng)?shù)厝鄙賱?wù)工或創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，外出打工、經(jīng)商是整個(gè)家庭收入的重要來(lái)源。從這個(gè)實(shí)際考慮，政府要鼓勵(lì)地方企業(yè)發(fā)展，為有意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的村民提供各種優(yōu)惠條件和財(cái)政支持，以吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在保障基本民生的前提下，為其參與農(nóng)村基層協(xié)商民主創(chuàng)造時(shí)空條件；對(duì)于無(wú)法回鄉(xiāng)的村民，充分借助和發(fā)揮新媒體的作用，通過以微信、微博、QQ等載體為依托，使身在外鄉(xiāng)的村民能夠?qū)⑥r(nóng)村民主政治發(fā)展的意見表達(dá)出來(lái)，并間接地參與到村務(wù)的治理中，構(gòu)建流出村民隱形在場(chǎng)的平臺(tái)；注重尋根文化和村民的鄉(xiāng)土情結(jié)，建構(gòu)協(xié)商主體間歇性在場(chǎng)的參與環(huán)境。農(nóng)村外出務(wù)工、經(jīng)商等從事其他活動(dòng)的村民在重要的節(jié)慶日，通常會(huì)間歇性地回到村莊，此時(shí)，協(xié)商主體的參與機(jī)會(huì)和身份又會(huì)周期性地呈現(xiàn)出來(lái)。為此，要重視村民的階段性回鄉(xiāng)，加強(qiáng)這一期間村民的協(xié)商互動(dòng)。

其次，完善大學(xué)生村官嵌入機(jī)制，引導(dǎo)協(xié)商主體的出場(chǎng)。中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的運(yùn)行水平和實(shí)效性在很大程度上依賴于基層“政治人”綜合素質(zhì)的提升。培育和嵌入具有較強(qiáng)的民主意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)的新型基層“政治人”是基層民主政治發(fā)展的新需求。新時(shí)期，選拔優(yōu)秀的大學(xué)生到農(nóng)村基層政治組織，完善大學(xué)生村官的嵌入機(jī)制，進(jìn)一步改善農(nóng)村基層協(xié)商民主參與主體的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，以引導(dǎo)具有理性認(rèn)知和較強(qiáng)溝通能力的協(xié)商主體出場(chǎng)。優(yōu)秀青年知識(shí)分子自覺嵌入農(nóng)村基層政治組織，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀人才和基層政治的高度融合，這在一定意義上，彌補(bǔ)了農(nóng)村基層民主協(xié)商主體在“量”上的缺席和“質(zhì)”上的缺陷。為此，要加強(qiáng)大學(xué)生村官嵌入機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“引得來(lái)、留得住”，從政策層面為大學(xué)生的發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇和空間，構(gòu)建大學(xué)生村官到農(nóng)村任職的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)農(nóng)村正式組織和非正式組織雙方治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)

農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)是多元政治協(xié)商主體在農(nóng)村基層治理中建立起來(lái)的合作關(guān)系及相應(yīng)的合作機(jī)制?！巴ㄟ^多元主體合作催生農(nóng)村基層治理空間的創(chuàng)新再造，形成多元主體合作治理的格局，將是中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)?！盵7]在農(nóng)村基層治理中，不同的主體或組織構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，并且每一個(gè)部分都有自己獨(dú)特的功能和價(jià)值。農(nóng)村基層治理得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各個(gè)協(xié)商主體的能動(dòng)性。農(nóng)村正式組織與非正式組織作為農(nóng)村基層協(xié)商民主制度參與主體的組織載體，需要各自協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，以合理利用農(nóng)村的社會(huì)治理資源，構(gòu)建和設(shè)計(jì)雙方協(xié)商治理農(nóng)村基層事務(wù)的平衡結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，農(nóng)村“空心化”視域下，農(nóng)村基層協(xié)商民主的治理結(jié)構(gòu)一定程度上表現(xiàn)出失衡，為此，要以“空心化”為切入點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的合理化，助力農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的發(fā)展和完善。

首先，加大農(nóng)村正式組織的建設(shè)力度，發(fā)揮其在農(nóng)村基層協(xié)商民主中的主導(dǎo)地位。以村黨支部和村委會(huì)為主要載體的正式組織從大方向上決定農(nóng)村基層治理的程度。村黨支部是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村基層協(xié)商治理過程中的在場(chǎng)，是農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)者，在農(nóng)村“空心化”視域下，要在繼續(xù)完善大學(xué)生村官政策和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，選派縣鎮(zhèn)干部到農(nóng)村任職，并且由財(cái)政承擔(dān)其工資，彌補(bǔ)農(nóng)村人口大規(guī)模流出所出現(xiàn)的農(nóng)村治理精英的缺失，推動(dòng)村黨支部的組織建設(shè)，以明確其在農(nóng)村基層治理中的職責(zé)和權(quán)限，真正成為農(nóng)村基層協(xié)商民主的“組織者”，而不是“決策者”。村委會(huì)作為農(nóng)村基層協(xié)商治理的實(shí)體，要在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好其在農(nóng)村公共事務(wù)中的自治職能。當(dāng)前，農(nóng)村人口的流出一定程度上減少了村干部的來(lái)源基數(shù)。為此，要采取可行性措施吸引土生土長(zhǎng)的外出務(wù)工村民自愿返鄉(xiāng)，擴(kuò)大村委會(huì)的來(lái)源渠道，提高村委會(huì)的自治能力和村民參與農(nóng)村管理、服務(wù)的能力，保障村委會(huì)的治理資源和治理空間，切實(shí)提高正式組織在農(nóng)村協(xié)商治理和基層民主制度建設(shè)中的主導(dǎo)作用。

其次，不斷弱化家族組織在農(nóng)村基層協(xié)商治理中的社會(huì)影響，大力培育和發(fā)展其他民間組織，推動(dòng)農(nóng)村非正式組織的合理化發(fā)展。要不斷弱化家族組織在農(nóng)村基層協(xié)商治理中的社會(huì)影響。當(dāng)前，在一些農(nóng)村，家族組織的格局和規(guī)模影響著村黨支部、村委會(huì)和新型其他民間組織在公共權(quán)力方面的配置，尤其是對(duì)于基層政權(quán)組織選舉和人事安排的影響。具體表現(xiàn)為：家族組織為了其自身的利益往往通過拉票、販票、甚至是暴力干擾農(nóng)村民主選舉，破壞選舉制度；甚至在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人在農(nóng)村干部選拔問題上，存在著任人唯親的情況。從這一層面上來(lái)說，家族組織的過度膨脹使得農(nóng)村基層出現(xiàn)村政的家族化和家族的政治化，干擾農(nóng)村政策的落實(shí)和村務(wù)的協(xié)商。相反，以互助性、服務(wù)性、公益性為特征的其他民間組織是擴(kuò)大村民有序政治參與的重要方式，有助于協(xié)調(diào)村民的要求和行為，把其較為分散化的利益訴求和非法參與轉(zhuǎn)化為有組織的、有序的參與。所以，要采取各種方式，鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)農(nóng)村其他民間組織的建設(shè)，加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的結(jié)合，用科學(xué)理論指導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織的健康發(fā)展。要不斷擴(kuò)大和保障農(nóng)村其他民間組織參與基層協(xié)商民主的活動(dòng)空間，使其成為能夠與村黨支部、村委會(huì)等正式組織形成一種平等、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商和合作的關(guān)系，以提高它在基層協(xié)商民主中的話語(yǔ)權(quán)，提高農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)效性。為此，要逐漸弱化家族組織的作用和影響，并且不斷發(fā)揮農(nóng)村正式組織和其他民間組織的社會(huì)保障和公共服務(wù)功能，使其逐漸替代家族組織勢(shì)力在農(nóng)村基層協(xié)商治理的地位，進(jìn)而促使家族組織勢(shì)力逐漸淡出農(nóng)村基層政治生活。

(三)協(xié)商民主四個(gè)基本程序的制度安排

“協(xié)商民主有自身的工作程序和方法，要做好協(xié)商民主，必須注意協(xié)商細(xì)節(jié)、程序和過程本身?！盵8]民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作為農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制四個(gè)基本運(yùn)行程序，其本身設(shè)計(jì)是否科學(xué)是否合理和完善在很大程度上決定著農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制的實(shí)施效果。目前，從整體上來(lái)說，基層協(xié)商民主的四個(gè)基本程序作為制度已經(jīng)建立起來(lái)了。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，沒有能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。再加上，新時(shí)期農(nóng)村由于人口流出而出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象，在一定層面上弱化了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制和功能。為此，農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制必須在農(nóng)村“空心化”的視域下，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)制的建設(shè)和完善，避免協(xié)商過程的空洞，真正從制度安排和程序設(shè)計(jì)層面優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

首先，完善農(nóng)村基層協(xié)商民主選舉的制度安排。民主選舉過程實(shí)際上是村民授權(quán)給村委會(huì)的過程，在這個(gè)過程中村民參與程度決定了“權(quán)力獲得”的合法性的程度。當(dāng)前，在農(nóng)村民主參與主體缺失的情況下，必須加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主選舉的制度設(shè)計(jì)和安排，推動(dòng)制度創(chuàng)新。要針對(duì)性地設(shè)計(jì)民主選舉制度，就村民在協(xié)商治理中的缺席而無(wú)法行使其政治權(quán)利的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)將農(nóng)村選舉工作盡量安排在村民返鄉(xiāng)探親的高峰期，并且建立起與外出務(wù)工村民溝通的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，從而保證和擴(kuò)大村民的政治參與程度。同時(shí)，及時(shí)準(zhǔn)確地把候選人的相關(guān)信息傳遞給外出村民，使得他們能夠跨越空間的距離充分了解候選人的基本狀況，在防止和避免農(nóng)村民主選舉流于形式的前提下，提高農(nóng)村民主選舉的公正性，實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主選舉。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主決策的制度設(shè)計(jì)。比較完整的民主政治，不僅要保證人民依法行使民主選舉，也要保證人民依法行使民主決策權(quán)利，防止出現(xiàn)“選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過問”的現(xiàn)象。為此，“空心化”視域下優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主決策制度是維護(hù)村民參與民主協(xié)商全過程的重要環(huán)節(jié)，也是提高農(nóng)村事務(wù)決策合理化的必要前提。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人口流出的現(xiàn)狀，應(yīng)不斷增強(qiáng)留守村民的民主意識(shí)，調(diào)動(dòng)其參與民主決策的積極性，完善留守村民參與農(nóng)村公共事務(wù)的利益表達(dá)機(jī)制，使其對(duì)農(nóng)村事務(wù)的決策產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感和認(rèn)同感。要借助新媒體建立傾聽和征求外出務(wù)工人員意見的常態(tài)機(jī)制，最大程度上反映和尊重村民的意愿。并且，村干部要根據(jù)實(shí)際制定嚴(yán)格的民主決策程序，對(duì)于事關(guān)村民切身利益的重大事項(xiàng)，盡可能地讓村民共同商議、共同決定，使民主決策在主體流失的情況下實(shí)現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的公正化。

再次，促進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主管理的制度建設(shè)。民主管理是村民參與農(nóng)村治理的直接行為，是村民行使民主權(quán)利的實(shí)體，是農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。面對(duì)農(nóng)村大規(guī)模人口的流出，許多農(nóng)村出現(xiàn)了民主管理的弱化現(xiàn)象。為此，促進(jìn)民主管理機(jī)制建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)和完善農(nóng)村基層協(xié)商民主制度發(fā)展的重要舉措。針對(duì)民主管理的弱化，一方面要建立網(wǎng)絡(luò)化管理體系，使長(zhǎng)期在外務(wù)工的村民能夠借助手機(jī)、電腦等媒介參與到農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的管理中來(lái)，保證和擴(kuò)大村民民主管理的參與性和有效性；另一方面要定期對(duì)留守村民進(jìn)行培訓(xùn)，通過講解和宣傳，使他們不斷學(xué)習(xí)和認(rèn)知協(xié)商、決策相關(guān)知識(shí)和技巧，進(jìn)一步加深對(duì)民主、協(xié)商、責(zé)任和義務(wù)的理解，提高參與民主管理的積極性和主動(dòng)性。從流出村民和留守村民雙重維度入手，加強(qiáng)民主管理制度建設(shè)。

最后，推動(dòng)農(nóng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新。民主監(jiān)督是農(nóng)村基層協(xié)商民主制度中一個(gè)十分重要的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，它主要回答和解決的是村民如何進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的問題。在農(nóng)村人口不斷流出的情況下，已建立、確定的民主監(jiān)督程序和內(nèi)容開始出現(xiàn)了一定程度的失靈。為此，需要加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè)和創(chuàng)新，使其成為農(nóng)村基層協(xié)商民主的新生長(zhǎng)點(diǎn)。其一，要規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)于選舉投票全過程的監(jiān)督，使村民選出理性的委托人；其二，要制定村民對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)、公共設(shè)施建設(shè)、財(cái)務(wù)預(yù)算等重大公共事務(wù)的監(jiān)督程序、制度，完善和創(chuàng)新村民廣泛參與的民主評(píng)議會(huì)，使村民充分享有民主監(jiān)督的權(quán)利；其三，要加強(qiáng)對(duì)于“空心化”視域下村干部和村委會(huì)績(jī)效的監(jiān)督，讓村民有權(quán)罷免評(píng)價(jià)和考核結(jié)果差的人員，真正體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的民主性。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村基層協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主最廣泛而深刻的實(shí)踐，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的基礎(chǔ)性工作，其本身的發(fā)展、完善關(guān)系著國(guó)家民主的建構(gòu)。筆者以農(nóng)村“空心化”為切入點(diǎn)，探討了農(nóng)村“空心化”視域下，農(nóng)村基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境和路徑設(shè)計(jì)，旨在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村民主政治的發(fā)展，既要從宏觀的頂層設(shè)計(jì)的維度進(jìn)行把握，也要從微觀的、時(shí)代的維度進(jìn)行分析，以解決不同時(shí)間、空間和條件下農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的難題?？傊r(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程，在黨和國(guó)家的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過村民不懈的努力，一定會(huì)達(dá)到“各美其美、美美與共”的協(xié)商共治局面。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

[中圖分類號(hào)]D621

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)02-0066-06

[作者簡(jiǎn)介]白啟鵬(1985-)，男，河北張家口人，博士研究生，從事當(dāng)代中國(guó)政治制度研究。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)基層協(xié)商民主案例解剖、現(xiàn)實(shí)困境及發(fā)展路徑研究”(13BKS035)

[收稿日期]2015-10-17