陳思明

(周口師范學(xué)院 政法學(xué)院， 河南 周口 466001)

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法學(xué)研究

論法治宣傳教育清單化

陳思明

(周口師范學(xué)院 政法學(xué)院， 河南 周口 466001)

[摘要]我國正值六五普法收官之年，總結(jié)三十年行政主導(dǎo)的法治宣傳教育的已有經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、服務(wù)清單的發(fā)展趨勢，深入挖掘法治宣傳教育清單化的理論價(jià)值，促進(jìn)清單的行政法學(xué)研究逐步深入很有必要。實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育行為法治化，既需要外部清單化的指引，更需要法治宣傳教育自身的規(guī)范化。新時(shí)期法治宣傳教育的法治思維和法治方式，需要吸納權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等外部清單化對(duì)法治宣傳教育內(nèi)容、方式及發(fā)展導(dǎo)向的深刻影響，理清法治宣傳教育內(nèi)部清單化對(duì)法治宣傳教育法治化的多維度啟發(fā)。

[關(guān)鍵詞]法治宣傳教育；清單；普法

一、法治宣傳教育清單化的理論價(jià)值

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》等對(duì)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單的發(fā)展進(jìn)行了全方位謀劃，為行政權(quán)運(yùn)作的多種法律機(jī)制的完善開辟了思路。我國行政主導(dǎo)的普法宣傳活動(dòng)開展了三十年，為實(shí)現(xiàn)由“法制宣傳教育”上升為“法治宣傳教育”，響應(yīng)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的清單化發(fā)展要求，需要對(duì)法治建設(shè)中處于長期基礎(chǔ)性地位的新時(shí)期法治宣傳教育進(jìn)行法治思維和法治方式的必要更新。

第一，推進(jìn)法治宣傳教育清單化研究，兼采清單行政法學(xué)諸種研究思路，深化對(duì)清單行政法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為清單本質(zhì)上為通過行政法律法規(guī)的梳理達(dá)到行政公開目的?！皬臋?quán)力清單的法律性質(zhì)來看，權(quán)力清單只是向公眾公開的一類政府信息，其基本功能是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的公開透明?！薄皺?quán)力清單只是將法律、法規(guī)、規(guī)章等所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)權(quán)力及其運(yùn)行流程進(jìn)行了列舉，并沒有也不應(yīng)該在這之外增加行政機(jī)關(guān)的權(quán)力或者減少其權(quán)力。”[1]負(fù)面清單體現(xiàn)了由權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)化，在權(quán)力清單控權(quán)模式之外擴(kuò)大了行政法激勵(lì)機(jī)制運(yùn)作空間。以清單化思路探究法治宣傳教育法治化，需促進(jìn)以更加寬闊的視野審視清單的法治價(jià)值，從行政事實(shí)行為和服務(wù)行政角度豐富清單的法律性質(zhì)。換言之，權(quán)力清單、責(zé)任清單對(duì)于行政法律行為表現(xiàn)為行政公開的結(jié)果監(jiān)督性質(zhì)，對(duì)于諸如法治宣傳教育的行政事實(shí)行為則體現(xiàn)了行政公開的過程規(guī)制性質(zhì)。負(fù)面清單對(duì)于行政許可等行政法律行為呈現(xiàn)行政控權(quán)性質(zhì)，對(duì)于諸如法治宣傳教育的行政事實(shí)行為體現(xiàn)了服務(wù)行政的激勵(lì)性質(zhì)。

第二，深入探析法治宣傳教育清單化的合理定位，尋求法治宣傳教育與清單化的多維度整合，促進(jìn)行政法治方式與行政法治思維等實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)，清單對(duì)于行政行為主體、行政行為及監(jiān)督等是一個(gè)清晰化的法治過程。從依法行政角度講，清單本身不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力義務(wù)，僅為對(duì)龐雜行政法律體系的條理化。法治宣傳教育清單化同樣是對(duì)法治宣傳教育內(nèi)部與外部、內(nèi)容與形式進(jìn)行進(jìn)一步的法治明晰化。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的正式公布具有的宣示作用與法治宣傳教育的社會(huì)引導(dǎo)作用不謀而合，從深層次講，這是以行政權(quán)威對(duì)行政主導(dǎo)的有關(guān)行為進(jìn)行法律效果背書，這與行政權(quán)力異常強(qiáng)大的歷史積淀和現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)。實(shí)現(xiàn)清單行政法治方式的法治效果需要以更新的行政法治思維做保障?！胺ㄖ嗡季S是實(shí)施法治方式的思想基礎(chǔ)。沒有法治思維不可能有解決問題的法治方式。這兩者的共同基礎(chǔ)就是法律方法。法治思維主要是指思考的過程，而法治方式主要是以行為的方式表現(xiàn)法治思維的決策。”[2]與清單行政法治方式相適應(yīng)，清單式法治思維需要在良法善治下的權(quán)力限制、權(quán)利保護(hù)等之余，增加行政強(qiáng)化式法治思維，這是對(duì)以立法權(quán)、司法權(quán)為著眼點(diǎn)的法治思維的有益補(bǔ)充，更是對(duì)現(xiàn)實(shí)法治方式的有利思維方式的支持。

第三，深度挖掘法治宣傳教育清單化的理論價(jià)值，以清單方式淡化部門法學(xué)之間的界限，突出憲法思維的現(xiàn)實(shí)意義，推動(dòng)由傳統(tǒng)線性行政法學(xué)規(guī)制向網(wǎng)狀行政法學(xué)規(guī)制轉(zhuǎn)化。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單啟迪著法治宣傳教育清單化發(fā)展，在清單形式規(guī)制下的法治宣傳教育牽涉到行政法學(xué)、民法、社會(huì)法等諸多法律部門內(nèi)容，以憲法宣教為核心的法治宣傳教育需要運(yùn)用必要的憲法思維對(duì)有關(guān)宣教內(nèi)容進(jìn)行必要整合，以合理性為必要基礎(chǔ)、以個(gè)人本位為補(bǔ)充視角，構(gòu)筑立體化、系統(tǒng)化法治宣傳教育模式。這在一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)以清單方式進(jìn)行網(wǎng)狀行政法學(xué)規(guī)制的目的，與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代大數(shù)據(jù)思維發(fā)展相適應(yīng)。大數(shù)據(jù)分析以橫向關(guān)聯(lián)關(guān)系為突出特點(diǎn)，形成對(duì)縱向因果分析思路的必要補(bǔ)充，所以，從一定程度上講，法治宣傳教育清單化發(fā)展為“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳教育”的科學(xué)發(fā)展提供了制度平臺(tái)和理論基礎(chǔ)。此為法治宣傳教育清單化理論價(jià)值的外部化。從內(nèi)部角度講，現(xiàn)有的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等外部清單化發(fā)展，促使法治宣傳教育實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的內(nèi)容清單化和形式清單化。法治宣傳教育內(nèi)容清單化旨在深化法治理念培育，提高法治宣傳教育的法律效果和社會(huì)效果，法治宣傳教育形式清單化旨在增強(qiáng)普法主體規(guī)范化程度，提高法治宣傳教育的法律效益和社會(huì)效益。

二、法治宣傳教育內(nèi)容清單化

權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單以特有的形式豐富了行政公開等行政法治原則的理論內(nèi)涵，理清了新時(shí)期法治宣傳教育內(nèi)容的邊界和內(nèi)容。更重要的是，清單行政模式啟迪著法治宣傳教育內(nèi)容呈現(xiàn)清單化發(fā)展，法治宣傳教育內(nèi)容清單化具有促進(jìn)普法與執(zhí)法實(shí)踐同步化的作用。在向立法、執(zhí)法、司法等法治實(shí)踐領(lǐng)域拓展的法治宣傳教育新常態(tài)下，需要關(guān)注法治宣傳教育內(nèi)容清單化或外部清單化。

(一)權(quán)力清單、責(zé)任清單轉(zhuǎn)化為清單化法治宣傳教育內(nèi)容，深化法治宣傳教育內(nèi)容的法律監(jiān)督作用

從理論層面講，權(quán)力清單和責(zé)任清單存在制定程序不規(guī)范、缺乏必要監(jiān)督等不完善之處，但在行政法律制度體系中，權(quán)力清單和責(zé)任清單具有提綱挈領(lǐng)的指引作用。根據(jù)現(xiàn)有理論成果，權(quán)力清單和責(zé)任清單是政府信息公開的一種方式，但是目的性的詮釋不能回避權(quán)力清單和責(zé)任清單行政行為性質(zhì)的認(rèn)定問題。按照《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出的權(quán)力清單及責(zé)任清單的制定要求，審查結(jié)果需要按程序由同級(jí)黨委和政府確認(rèn)，所以權(quán)力清單和責(zé)任清單可以視為是行政確認(rèn)行為的結(jié)果。根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力清單和責(zé)任清單行為結(jié)果可能被視為重復(fù)處理行為，該行政確認(rèn)行為訴諸訴訟尋求救濟(jì)的可能性很小。在缺乏司法監(jiān)督的情況下，探究對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單的行政監(jiān)督模式非常必要，法治宣傳教育作為行政監(jiān)督模式的必要組成部分值得深入思考。

由于各種原因，原有的普法宣傳教育更多地注重對(duì)民事法律和刑事法律等規(guī)定內(nèi)容的宣教，對(duì)于規(guī)范行政權(quán)力內(nèi)容缺乏應(yīng)有的關(guān)注。一方面，行政主導(dǎo)的法治宣傳教育對(duì)于規(guī)范和控制行政權(quán)的行政法存在天然的排斥性；另一方面，體系龐雜的行政法律規(guī)范對(duì)開展相應(yīng)的行政法治宣傳教育帶來了不小阻礙?，F(xiàn)在，以權(quán)力清單和責(zé)任清單形式呈現(xiàn)的行政法律規(guī)范開啟了行政領(lǐng)域法治宣傳教育的新紀(jì)元，深化了法治宣傳教育的行政監(jiān)督作用。其一，權(quán)力清單、責(zé)任清單以其條理化形式將依法行政的重要理念具體化，以抽象和具體相結(jié)合的方式透視依法行政的行為主體、行為方式和行為監(jiān)督等問題，提高法治宣傳教育與行政法治實(shí)踐的互動(dòng)交流，促進(jìn)法治宣傳教育與行政法治實(shí)踐同步化，為發(fā)揮法治宣傳教育的法律效果奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。五五普法決議提出要增強(qiáng)全體公民的社會(huì)主義法治理念，六五普法進(jìn)一步提出要深入開展社會(huì)主義法治理念教育，推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神?！爱?dāng)下中國，法治不再是一個(gè)合法性的理論論證問題，而是一個(gè)迫切的現(xiàn)實(shí)操作問題，即如何在中國建立起現(xiàn)代法治秩序。構(gòu)建法治秩序，離不開法治實(shí)踐。社會(huì)主義法治理念教育，同樣離不開法治實(shí)踐。以公民法治實(shí)踐為重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)主義法治理念教育，是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義?！盵3]權(quán)力清單和責(zé)任清單則以其條理化、操作性的特點(diǎn)，在法治理念培育和法治實(shí)踐之間搭建了橋梁，成為切實(shí)開展法治理念教育并有效推進(jìn)法治文化建設(shè)的切入點(diǎn)。其二，權(quán)力清單、責(zé)任清單以其條理化的特點(diǎn)激活了行政法治監(jiān)督制度，以過程和結(jié)果相結(jié)合的方式透視依法行政的控權(quán)依據(jù)、控權(quán)模式、控權(quán)效果等問題，提高法治宣傳教育與權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐的互動(dòng)交流，促進(jìn)法治宣傳教育與行政法治監(jiān)督同步化，為發(fā)揮法治宣傳教育的社會(huì)效果奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，形成加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)，科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系；改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。除保密事項(xiàng)外，以清單形式將行政職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等在政府網(wǎng)站進(jìn)行及時(shí)公布，為社會(huì)化監(jiān)督制度化發(fā)展提供了新的著力點(diǎn)。權(quán)力清單和責(zé)任清單常態(tài)化監(jiān)督的特點(diǎn)，增進(jìn)了法治宣傳教育行為過程的實(shí)踐性和普法結(jié)果的現(xiàn)實(shí)性。在融入清單行政法治化過程中，法治宣傳教育增強(qiáng)了服務(wù)法治建設(shè)實(shí)踐的社會(huì)效果，深刻詮釋了法治宣傳教育在國家法治建設(shè)中的支持保障作用。

(二)負(fù)面清單融入清單化法治宣傳教育內(nèi)容，明晰了與法治宣傳教育內(nèi)容相匹配的宣教方式，明確了法治宣傳教育內(nèi)容的發(fā)展導(dǎo)向

實(shí)踐中，負(fù)面清單以行政規(guī)范性文件的形式，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域生動(dòng)地詮釋了法律保留原則，即清單外屬于行政權(quán)力不得干涉的法定權(quán)利范圍。負(fù)面清單體現(xiàn)的劃分政府、市場、社會(huì)之間權(quán)力界限的理念并不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在行政體制改革中，負(fù)面清單思維同樣具有重要影響。“負(fù)面清單管理模式是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理模式的積極探索，也是新時(shí)期治國理政方法的重大轉(zhuǎn)變?！盵4]在法治宣傳教育方面，負(fù)面清單模式引起了宣傳教育方式和理念的深刻變化。一方面，在法治宣傳教育操作層面，負(fù)面清單以反面否定的形式界定了公民權(quán)利范圍，突破了以往正面列舉式普法的弊端。在法制宣傳教育階段，由于形式法治的束縛，政治性宣教以外的專業(yè)性普法僅停留在法律制度講解層面，不斷增加的法律制度使得這種普法宣傳教育不免存在掛一漏萬的現(xiàn)象。隨著實(shí)質(zhì)法治的深入發(fā)展，法制宣傳教育必然上升為法治宣傳教育，負(fù)面清單式普法以其明確性、富于操作性的特點(diǎn)適應(yīng)了法治宣傳教育實(shí)踐化的發(fā)展趨勢，為法治宣傳教育向立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐拓展更新了宣傳教育方式。另一方面，在法治宣傳教育理念層面，與法制宣傳教育階段突出強(qiáng)調(diào)法定主義模式不同，負(fù)面清單式法治宣傳教育應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)私法自治、社會(huì)自治、權(quán)力法定等法治元素的過程中培育新時(shí)期法治理念。負(fù)面清單以“法無禁止即自由”的理念闡明了法律空白領(lǐng)域的權(quán)利界定問題，相應(yīng)地，負(fù)面清單式普法應(yīng)突出在法律沉默領(lǐng)域，私法自治優(yōu)于行政監(jiān)管，市場行為、社會(huì)自治能夠解決的就排除行政權(quán)力監(jiān)管。這是負(fù)面清單式法治宣傳教育以權(quán)利意識(shí)為核心，對(duì)國家、市場與社會(huì)的權(quán)限邊界進(jìn)行的發(fā)展式詮釋。深言之，負(fù)面清單化法治宣傳教育內(nèi)容通過增強(qiáng)操作性明確了法治宣傳教育內(nèi)容以培育權(quán)利為合理內(nèi)核的發(fā)展導(dǎo)向。

如果說權(quán)力清單、責(zé)任清單式法治宣傳教育是在行政權(quán)力內(nèi)部進(jìn)行普法，那么負(fù)面清單式法治宣傳教育則是在行政權(quán)、社會(huì)權(quán)、公民權(quán)之間進(jìn)行普法。在法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體化推進(jìn)過程中，清單式法治宣傳教育成為三者的重要粘合劑。權(quán)力清單、責(zé)任清單以法治政府規(guī)制視角明確了權(quán)力的邊界，啟發(fā)著法治宣傳教育遵循著依法行政中法律優(yōu)先原則的法律涵義和社會(huì)意義；負(fù)面清單以法治社會(huì)規(guī)制視角明確了權(quán)利的邊界，啟發(fā)著法治宣傳教育遵循著依法行政中法律保留原則的現(xiàn)實(shí)邊界和發(fā)展導(dǎo)向。與法制宣傳教育對(duì)權(quán)利宣教的靜態(tài)模式相比，權(quán)力清單、責(zé)任清單體現(xiàn)了約束控制行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)現(xiàn)實(shí)性，負(fù)面清單則展現(xiàn)了提高法治宣傳教育對(duì)象主體意識(shí)的動(dòng)態(tài)發(fā)展性。換言之，權(quán)力清單、責(zé)任清單式法治宣傳教育在對(duì)行政權(quán)力規(guī)制中深化了普法對(duì)象的法治理念，負(fù)面清單式法治宣傳教育在承認(rèn)社會(huì)主體的私法自治權(quán)中尊重了普法對(duì)象的主體性。負(fù)面清單式普法成為由被動(dòng)接受式法治宣傳教育向主動(dòng)學(xué)習(xí)式法治宣傳教育轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。由法治宣傳教育的對(duì)象成為法治實(shí)踐的主體，由靜態(tài)的法治宣傳教育上升為動(dòng)態(tài)的法治宣傳教育，在必要?jiǎng)討B(tài)控權(quán)基礎(chǔ)上發(fā)揮普法對(duì)象的主體性、能動(dòng)性是負(fù)面清單式法治宣傳教育模式的核心內(nèi)容，更是新時(shí)期法治宣傳教育內(nèi)容的發(fā)展導(dǎo)向。

三、法治宣傳教育形式清單化

上文從權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單對(duì)法治宣傳教育內(nèi)容影響的角度進(jìn)行了深刻分析，在一定程度上可以視為法治宣傳教育的外部清單化。實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育行為法治化，既需要外部清單化的啟發(fā)與指引，更需要法治宣傳教育自身的規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育內(nèi)部清單化或法治宣傳教育形式清單化。法治宣傳教育屬于為行政相對(duì)人提供法律服務(wù)的行政事實(shí)行為，在服務(wù)行政大幅增加的現(xiàn)代社會(huì)，在權(quán)力清單、責(zé)任清單以外，為發(fā)揮法治宣傳教育在國家法治建設(shè)中的長期基礎(chǔ)性地位，應(yīng)當(dāng)將法治宣傳教育列入政府的服務(wù)清單中，但前提是實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育法治化或法治宣傳教育形式清單化。法治宣傳教育形式清單化需要對(duì)橫向國家行政和社會(huì)行政權(quán)限、縱向各層級(jí)法治宣傳教育權(quán)限進(jìn)行明確。

(一)法治宣傳教育中國家行政主體和社會(huì)行政主體權(quán)限的清單化

我國法治宣傳教育實(shí)踐中，存在諸多國家權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)利主體參與的多種法治宣傳教育形式。權(quán)力主體中以國家行政主體為主，其行使法治宣傳教育的規(guī)劃、決策職能。社會(huì)行政主體則包括基層群眾性自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等，其多為履行法治宣傳教育的具體實(shí)施職能。社會(huì)行政主體參與法治宣傳教育如得到法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)則可以轉(zhuǎn)化為國家行政主體。在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，社會(huì)行政主體與國家行政主體的權(quán)限劃分值得思考。同時(shí)，由于廣義的法治宣傳教育存在于法律援助、矛盾調(diào)解等諸多形式中，其中國家行政主體和社會(huì)行政主體的權(quán)限劃分存在更多復(fù)雜因素。所以，法治宣傳教育的法治化首先應(yīng)當(dāng)對(duì)行為主體的權(quán)限進(jìn)行明晰，這是協(xié)調(diào)國家行政主體和社會(huì)行政主體進(jìn)行普法治理的重要前提，也是發(fā)揮法治宣傳教育的法律效果和社會(huì)效果的根本保障。

以清單模式對(duì)法治宣傳教育涉及的國家行政主體和社會(huì)行政主體權(quán)限進(jìn)行明確化具有重要意義。一方面，清單化法治宣傳教育在明確宣教內(nèi)容的同時(shí)，推動(dòng)理清國家行政主體和社會(huì)行政主體權(quán)限，有助于司法行政領(lǐng)域服務(wù)行政的理性發(fā)展。秩序行政和服務(wù)行政是行政行為的兩個(gè)面向，法治宣傳教育以其行政事實(shí)行為的特性應(yīng)當(dāng)屬于服務(wù)行政的組成部分。與秩序行政相比，服務(wù)行政受約束程度相對(duì)較小，同時(shí)服務(wù)行政的范圍在不斷擴(kuò)大。根據(jù)有限政府的現(xiàn)狀和效率政府的要求，服務(wù)行政的種類、比例等需要必要的外在規(guī)制。尤其在廣義法治宣傳教育中，普法作用存在著極大的彈性空間。這意味著在法治宣傳教育中，需要以清單的形式對(duì)服務(wù)主體的權(quán)限等進(jìn)行界定，以便提高法治宣傳教育的合理化程度。其中國家行政主體適宜發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督、扶持作用，社會(huì)行政主體適宜發(fā)揮專業(yè)性、靈活性、適應(yīng)性的特點(diǎn)。另一方面，清單化法治宣傳教育以實(shí)踐為基礎(chǔ)明確國家行政主體和社會(huì)行政主體權(quán)限范圍，有助于豐富行政組織制度發(fā)展路徑，提高法治宣傳教育活動(dòng)的法治化水平。法治宣傳教育中有關(guān)國家行政主體和社會(huì)行政主體權(quán)限的劃分，需要多方主體的協(xié)商共治，清單化普法則提供了法治宣傳教育多方協(xié)商的契機(jī)。通過多領(lǐng)域的協(xié)商，國家行政和社會(huì)行政的主體權(quán)限等行政組織法內(nèi)容得以合理詮釋。同時(shí)，多方主體總結(jié)近三十年法治宣傳教育中國家行政和社會(huì)行政的合作經(jīng)驗(yàn)，以清單的形式對(duì)成功做法予以規(guī)范化、制度化，有利于實(shí)現(xiàn)國家行政和社會(huì)行政協(xié)調(diào)合作的常態(tài)化。所以，如果說法制宣傳教育是以自上而下單向行政法治的方式獲得權(quán)威，那么法治宣傳教育則通過多領(lǐng)域、多主體協(xié)商的雙向行政法治的方式獲得認(rèn)同，這充分展示了清單式普法相較傳統(tǒng)法制宣傳教育模式的優(yōu)勢。

綜上，法治宣傳教育中以清單化模式理清國家行政權(quán)和社會(huì)行政權(quán)的邊界，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)行政背景下的有限政府、效率政府理念為支撐，靈活運(yùn)用社會(huì)行政的網(wǎng)絡(luò)化格局，合理發(fā)揮社會(huì)行政的專業(yè)化優(yōu)勢，借鑒權(quán)力清單、責(zé)任清單的明確性和監(jiān)督性，引入負(fù)面清單的權(quán)利保障理念，開啟法治宣傳教育服務(wù)清單化的發(fā)展。這既是法治宣傳教育行為法治化或理性化發(fā)展的必然選擇，也是完善法治宣傳教育提供方式的重要前提，進(jìn)而促進(jìn)法治宣傳教育行為線狀化、系統(tǒng)化控制。[5]

(二)各層次法治宣傳教育權(quán)限的清單化

法治宣傳教育橫向權(quán)限劃分依據(jù)的有限政府、效率政府理論實(shí)質(zhì)上以國家行政和社會(huì)行政的各自優(yōu)勢為根據(jù)，法治宣傳教育縱向上權(quán)限劃分則以普法內(nèi)容和形式的經(jīng)濟(jì)合理性和社會(huì)現(xiàn)實(shí)性為依據(jù)。

我國法治宣傳教育呈現(xiàn)政治性宣傳與法律性宣教相雜糅、普及型宣傳與專業(yè)型宣教相結(jié)合的情況。為減少各層次法治宣傳教育的重復(fù)與空白，提高法治宣傳教育活動(dòng)的整體協(xié)調(diào)性，應(yīng)對(duì)各層次法治宣傳教育內(nèi)容與形式予以清單化。在內(nèi)容方面，政治性宣傳、普及型宣傳適宜由上級(jí)法治宣傳教育主體承擔(dān)，這由其政治高度以及普及推廣的公共責(zé)任決定。法律性宣教、專業(yè)型宣教適宜由基層法治宣傳教育主體承擔(dān)，這由其與行政相對(duì)人近距離及與社會(huì)行政主體廣泛接觸的特點(diǎn)決定。在形式方面，網(wǎng)絡(luò)普法、手機(jī)客戶端普法等形式的新型法治宣傳教育邊際成本幾乎為零，適宜由上層法治宣傳教育主體采用；傳統(tǒng)法治宣傳教育形式邊際成本遞增比較明顯，適宜由基層法治宣傳教育主體、社會(huì)行政主體采用。

對(duì)各層次法治宣傳教育內(nèi)容與形式予以清單化，對(duì)于明確各層次法治宣傳教育權(quán)限等具有重要意義。一方面，各層次法治宣傳教育清單化發(fā)展，在明確各層面相關(guān)主體法治宣傳教育權(quán)限的同時(shí)，拓展了行政組織法的內(nèi)涵。目前，我國各層級(jí)的國家行政主體之間、國家行政主體和社會(huì)行政主體之間在法治宣傳教育內(nèi)容方面缺乏明確合理分工，這既是缺乏行政組織法的現(xiàn)實(shí)反映，也是職責(zé)同構(gòu)、層級(jí)權(quán)限不清現(xiàn)象在普法領(lǐng)域的再現(xiàn)。各層次法治宣傳教育清單化從宣傳內(nèi)容和形式角度科學(xué)界定各層次法治宣傳教育的權(quán)限，以整體化思路推進(jìn)法治宣傳教育。這促使行政組織法在國家行政主體和社會(huì)行政主體維度平面擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育相關(guān)行政主體的立體化科學(xué)布局。如果說以清單模式對(duì)國家行政主體和社會(huì)行政主體的權(quán)限劃分體現(xiàn)了多領(lǐng)域的雙向行政法治規(guī)制模式，那么各層次法治宣傳教育清單化則體現(xiàn)了多層面的多向行政法治模式，促進(jìn)了網(wǎng)狀行政規(guī)制的良性發(fā)展。另一方面，各層次法治宣傳教育清單化發(fā)展，在主體合理性之余，多維度豐富了法治宣傳教育服務(wù)行政的理論基礎(chǔ)。換言之，在多層次行政主體參與的法治宣傳教育中，在考量各行政主體的區(qū)別、優(yōu)勢之余，尤其應(yīng)當(dāng)以法治宣傳教育的綜合效益為重要關(guān)注點(diǎn)。在法治宣傳教育行政成本有限的條件下，各層次普法宣傳應(yīng)遵循有限政府和效率政府的理念，切實(shí)提高法治宣傳教育服務(wù)行政的社會(huì)效益。具體講，各層次法治宣傳教育需要結(jié)合各層次法治實(shí)踐特點(diǎn)，以提高法律宣傳的實(shí)際水平和現(xiàn)實(shí)效果為目標(biāo)，進(jìn)行法治宣傳教育內(nèi)容和形式的現(xiàn)實(shí)效益考量。其中，宣傳邊際成本為零的新型宣傳形式，對(duì)于上層普及型宣教是有效率的，宣傳邊際成本不斷增加的傳統(tǒng)宣傳形式，與基層專業(yè)化、市場化宣教運(yùn)營模式相匹配。從服務(wù)行政合理化角度講，各層次法治宣傳教育權(quán)限清單式發(fā)展，是對(duì)國家行政和社會(huì)行政清單式法治宣傳教育權(quán)限的必要補(bǔ)充和完善，在理念和實(shí)踐的兩個(gè)層面、抽象與具體的兩個(gè)維度闡釋了服務(wù)行政的合理內(nèi)核。

綜上，靈活運(yùn)用法治思維和法治方式思考新時(shí)期法治宣傳教育發(fā)展，需要吸納法治宣傳教育外部清單化對(duì)法治宣傳教育內(nèi)容、方式及發(fā)展導(dǎo)向的深刻影響，理清法治宣傳教育內(nèi)部清單化對(duì)法治宣傳教育法治化的多維度啟發(fā)，從而促進(jìn)法治宣傳教育內(nèi)部清單化和外部清單化實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化融合。[6]

[參考文獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：王宏宇馬琳〕

[中圖分類號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)02-0092-05

[作者簡介]陳思明(1980-)，女，山東淄博人，講師，博士，從事行政法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]國家社科基金青年項(xiàng)目“行政訴訟司法政策研究”(12CFX024)；2015年度河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(重點(diǎn)項(xiàng)目)“法制宣傳的立體化研究”(2015-ZD-005)；陜西省教育廳2015年科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“城市管理引入第三方參與研究”(15JK1772)

[收稿日期]2015-09-28

·社會(huì)治理法制化與法制中國專題·