孫夢(mèng)遠(yuǎn)

摘要：在當(dāng)今以和平與發(fā)展的兩大主題下，世界各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)集中與綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)，政府行政成本的高低對(duì)于一國(guó)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要，因此政府行政成本問(wèn)題也逐步成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)來(lái)探索現(xiàn)實(shí)條件下解決我國(guó)政府行政成本問(wèn)題的對(duì)策。本文在引用已有研究成果的基礎(chǔ)上，以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，來(lái)探討我國(guó)政府行政成本存在的問(wèn)題及對(duì)策，以不斷促進(jìn)我國(guó)政府行政成本的合理化。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；行政成本；制度成本

眾所周知，最優(yōu)的政府形式之一就是“廉價(jià)政府”和“效率政府”，建立一個(gè)民主、高效、廉價(jià)的政府是現(xiàn)代政府的理想標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)只有社會(huì)資源的大量投入才能夠維持政府的運(yùn)作和發(fā)展。當(dāng)然，從納稅人的角度考慮，任何資源的投入都必須是效率的、低成本的，而不計(jì)成本的政府也不符合現(xiàn)代政府的設(shè)計(jì)理念和理想標(biāo)準(zhǔn)的。因此，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下研究政府的行政成本很有必要性。

一、政府行政成本的概念及特征

1、行政成本的概念。行政是指政府包括自身在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理，也可稱(chēng)之為公共行政。公共行政就是現(xiàn)代政府為了達(dá)到服務(wù)社會(huì)公共利益的目的，通過(guò)自身管理的方法而進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)。則政府行政成本就是指政府在實(shí)施行政活動(dòng)過(guò)程中所消耗的資源等以及間接性負(fù)擔(dān)。

2、行政成本的特征。政府行政成本具體包括以下特征：a、非盈利性。由于政府部門(mén)提在運(yùn)行過(guò)程中所耗費(fèi)的資源并不是為了獲得直接報(bào)酬。因而行政成本不能夠帶來(lái)直接的利潤(rùn)。b、補(bǔ)償?shù)牟粚?duì)等性。行政成本主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，缺乏財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的約束，因此，政府不是以成本最低作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，卻可能會(huì)以追求規(guī)模及消費(fèi)擴(kuò)張作為主要的目標(biāo)。c、無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算成本效益。政府經(jīng)營(yíng)組織在管理經(jīng)濟(jì)中難以用市場(chǎng)價(jià)格直接標(biāo)示其產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本。d、行政成本具有擴(kuò)張的內(nèi)生性。政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，具有極高的壟斷性質(zhì)，雖然在一定程度上可能消除競(jìng)爭(zhēng)壓力，但同時(shí)也難以提高服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本

二、我國(guó)政府行政成本特點(diǎn)及原因的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，進(jìn)行制度建設(shè)，就必然發(fā)生交易，產(chǎn)生交易成本。我國(guó)行政成本主要具有以下特點(diǎn)：

（一）維持制度運(yùn)轉(zhuǎn)的成本過(guò)高。我國(guó)是世界上行政管理費(fèi)用最高的國(guó)家，至2005年，在我國(guó)財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)的前提下，我國(guó)的行政管理費(fèi)用所占比例依然上升到了24%。行政成本增速過(guò)快，總量過(guò)大，比例不合理反映了投入產(chǎn)出的不均衡性，表明我國(guó)行政管理制度存在著以下內(nèi)在缺陷：一是行政機(jī)構(gòu)對(duì)資源投入需求過(guò)度。二是政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模最大化偏向。政府官員總是希望能夠得到更多的人、財(cái)、物及權(quán)力和資源，于是行政機(jī)關(guān)總是盡量擴(kuò)張預(yù)算開(kāi)支，在預(yù)算外也增加相應(yīng)資金，導(dǎo)致我國(guó)政府的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了帕累托最優(yōu)量。三是管制型政府使行政成本支出在結(jié)構(gòu)上扭曲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2005年，每年我國(guó)的三公經(jīng)費(fèi)每年至少多花費(fèi)4000億元左右，占政府行政管理費(fèi)支出額的50%，嚴(yán)重影響了政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)供給。

（二）制度外的尋租成本過(guò)高。主要包括以下兩個(gè)方面：1、預(yù)算中尋租活動(dòng)。在我國(guó)，各級(jí)行政部門(mén)渴求支配更多的資源，最終會(huì)導(dǎo)致尋租活動(dòng)。這種尋租存在勢(shì)必造成行政成本的擴(kuò)張和浪費(fèi)。2、決策中尋租活動(dòng)。決策過(guò)程中，由于信息的不對(duì)稱(chēng)性，導(dǎo)致了在決策過(guò)程總尋租活動(dòng)的發(fā)生。這種尋租活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致政府行政成本激增、社會(huì)資源的浪費(fèi)，難以提高公共行政產(chǎn)出的價(jià)值。

（三）制度變遷的成本過(guò)高。自改革開(kāi)放后，我國(guó)每五年就要進(jìn)行一次大的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，這種頻率的速度也是其他國(guó)家從未有過(guò)的。這就說(shuō)明我國(guó)在制度變革中，不注重制度變革的整體性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致每一次制度變遷效果都不盡人意，造成人力、物力、資金支出的極度浪費(fèi)。

三、我國(guó)政府行政成本問(wèn)題的解決對(duì)策

通過(guò)以上原因及缺陷分析，我們可以得出以下結(jié)論：節(jié)約政府行政成本必須滿足以下條件：優(yōu)良的制度本身以及合理的變遷路徑。只有通過(guò)控制制度內(nèi)成本、制度外成本以及制度變遷成本，才能有效解決我國(guó)政府行政成本過(guò)高的問(wèn)題，并優(yōu)化我國(guó)的行政成本結(jié)構(gòu)。

（一）有效控制制度內(nèi)行政成本

1、不斷轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府。降低行政成本，必須轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)、企業(yè)及社會(huì)的關(guān)系。當(dāng)前，我們應(yīng)主要做好以下工作：一是要積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。二要建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。三要建立精簡(jiǎn)、效率的行政機(jī)構(gòu)，壓縮政府內(nèi)部行政成本，并不斷規(guī)范行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作，并建立決算評(píng)價(jià)體制。

2、逐步構(gòu)建科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)，縮減行政人員規(guī)模。構(gòu)建科學(xué)的行政奇偶股，必須要做到以下幾點(diǎn)：一是可以通過(guò)實(shí)踐，積極總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在條件適合地區(qū)逐步推廣“省管縣”的模式。二是要嚴(yán)格控制各級(jí)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將相近的機(jī)構(gòu)予以合并，積極推行大部制。

3、規(guī)范職務(wù)消費(fèi)制度，優(yōu)化行政成本結(jié)構(gòu)?？梢酝ㄟ^(guò)以下途徑加強(qiáng)對(duì)職務(wù)消費(fèi)的管理：一是促進(jìn)職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目規(guī)范化。二是對(duì)現(xiàn)有管理制度進(jìn)行清理和完善。三是逐步推進(jìn)我國(guó)職務(wù)消費(fèi)制度的改革。

（二）嚴(yán)格控制制度外的行政成本。要減少制度外的行政成本，必須深化預(yù)算管理體制改革，完善和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算外資金的管理。同是在決策過(guò)程中，應(yīng)逐步建立決策評(píng)價(jià)機(jī)制及責(zé)任制度，不斷提高決策水平喝民主化成都，以減少?zèng)Q策尋租活動(dòng)。

（三）建立嚴(yán)格的變遷制度，控制變遷過(guò)程中的政府行政成本。首先筆者認(rèn)為制度的創(chuàng)新應(yīng)從外向內(nèi)進(jìn)行，以便形成內(nèi)外的協(xié)調(diào)。其次制度變遷過(guò)程中，為推進(jìn)制度的均衡發(fā)張，應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同的情況，可以采用不同的變遷方式。最后，在制度變遷過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全局意識(shí)，提高制度制定的準(zhǔn)確性與適用性，并努力降低制度變遷過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)研究我國(guó)的政府行政成本問(wèn)題，是一個(gè)全新的方向與視角，本文力圖對(duì)我國(guó)行政成本研究有所貢獻(xiàn)，但由于個(gè)人知識(shí)及能力有限，一些關(guān)鍵性的問(wèn)題還沒(méi)有進(jìn)行深入的研究，筆者將在今后的研究中不斷加以彌補(bǔ)。

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