陳雯艷

摘要：戶籍制度作為國(guó)家最基本的行政制度，卻成為了我國(guó)城鄉(xiāng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化進(jìn)程中最大的絆腳石。本文基于歷史制度主義的理論視角，從戶籍制度的功能和作用上將其分為了三大階段，并探析我國(guó)戶籍制度的路徑依賴原因，為將來(lái)的戶籍制度改革提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：歷史制度主義；戶籍制度；路徑依賴

一、歷史制度主義的分析視角

興起于二十世紀(jì)六十年代的歷史制度主義是新制度主義政治學(xué)的三大流派之一，其中影響最為深遠(yuǎn)的便是制度變遷學(xué)說(shuō)。歷史制度主義的研究議題多在于制度的動(dòng)態(tài)與變遷的研究，以及理念創(chuàng)新與制度限制性的互動(dòng)。①?gòu)倪@一層面上講，歷史制度主義便超越了傳統(tǒng)政治學(xué)，行為主義政治學(xué)對(duì)于主權(quán)、合法性以及制度等研究對(duì)象的靜態(tài)的研究。

在分析制度的建立和發(fā)展過(guò)程中，歷史制度主義提出了路徑依賴?yán)碚?。臺(tái)灣學(xué)者黃宗昊將路徑依賴定義為“涉及正向回饋，而使原有狀態(tài)不斷自我強(qiáng)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！痹诖藱C(jī)制啟動(dòng)后，在一項(xiàng)制度得以確立之后，盡管出現(xiàn)了恰如其分的其他的制度可供似乎更好的選擇，也會(huì)由于制度轉(zhuǎn)換的成本代價(jià)太高，而使得沿著既有制度安排延續(xù)施行，直至其他該項(xiàng)制度無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要而至修改，補(bǔ)充乃至廢除。簡(jiǎn)而言之，路徑依賴是指選擇的某些制度一旦實(shí)施，就會(huì)對(duì)后一階段的制度選擇產(chǎn)生正向的影響，因?yàn)橹贫鹊呐まD(zhuǎn)和退出的制度成本非常昂貴，牽扯到方方面面的利益。

歷史制度主義的分析視角是研究我國(guó)戶籍制度變遷中十分重要的理論支撐。在建設(shè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局中，城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度與之格格不入。但至今，二元戶籍制度并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，城市居民和農(nóng)村居民在戶口上的福利待遇等仍具有十分顯著的差異。對(duì)此，研究戶籍制度的歷史變遷過(guò)程以及探究戶籍制度的路徑依賴原因，對(duì)我國(guó)將來(lái)的戶籍制度改革具有十分重要的意義。

二、我國(guó)戶籍制度的歷史變遷

從狹義上看，戶籍制度是對(duì)人民戶口進(jìn)行管理的制度，是關(guān)乎以人口基本信息為核心的戶籍登記、統(tǒng)計(jì)等一系列法律制度。但在廣義上看，戶籍制度又是一項(xiàng)最基本的社會(huì)管理制度，不僅提供人口統(tǒng)計(jì)的基本信息資料，而是包括與公民的身份，職業(yè)，遷徙等權(quán)利相關(guān)的一系列的社會(huì)管理制度。②可見(jiàn)，戶籍制度不僅僅包括關(guān)于戶口管理的正式的法律制度，而且還包括與戶籍管理相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)間的相互關(guān)系，以及戶籍制度賴以運(yùn)行的不成文規(guī)則。

新中國(guó)成立至今，戶籍制度已經(jīng)走過(guò)了六十多個(gè)年頭。其中戶籍制度從1950年單純的戶口登記制度，到1958年確立的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，到1997年改革試點(diǎn)試行城鎮(zhèn)常住戶口，允許部分符合條件的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，再到2014年國(guó)務(wù)院推行居住證制度等都是都戶籍制度改革的探索和制度創(chuàng)新。

我國(guó)戶籍制度在不斷地演變發(fā)展，它的功能也發(fā)生了翻天覆地的變化。自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，戶籍制度的功能和作用大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷：第一個(gè)階段（1949年-1955年）戶籍制度發(fā)揮著戶口登記管理職能，新中國(guó)剛剛成立，百?gòu)U待興。此時(shí)戶籍制度發(fā)揮了其本質(zhì)功能，即登記人口的居住地點(diǎn)，家庭人口情況等基本信息；第二個(gè)階段（1956年-1984年）戶籍制度發(fā)揮著限定人口自由流動(dòng)功能，在1956年和1957年兩年內(nèi)，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。戶籍制度針對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的約束與規(guī)制；第三個(gè)階段（1985年-至今）戶籍制度處于不斷改革調(diào)整之中。這一時(shí)期就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障等與公民切身利益相關(guān)的諸多福利權(quán)益都與戶口相聯(lián)系，戶籍制度著重關(guān)注利益分配問(wèn)題。但是，戶籍制度的利益安排造成城鄉(xiāng)公民待遇不公，城鄉(xiāng)差異日益加大，所以備受爭(zhēng)議。

三、我國(guó)戶籍制度路徑依賴的原因分析

戶籍制度從1958年至今，走過(guò)了60多個(gè)年頭，從集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走到了放權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從城鄉(xiāng)二元化走向?qū)α⒚娉青l(xiāng)一元化的新格局，盡管制度環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，但我國(guó)對(duì)戶籍制度僅是進(jìn)行制度上改革而非取締，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)新制度。筆者認(rèn)為我國(guó)戶籍制度盡管存有諸多弊端，但是仍沒(méi)有廢止的原因在于：

首先，戶籍制度不是純粹的關(guān)于居民身份的管理制度，更是相配套的一系列社會(huì)管理制度。按照新制度主義的理論，路徑依賴的原因之一是制度的規(guī)模效應(yīng)。一項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)的初始成本可能是高昂的，但隨著各種根本作用相同的相關(guān)制度的設(shè)立，初始成本或固定成本為更多的單位所分擔(dān)，由此導(dǎo)致承擔(dān)初始成本或固定成本的單位的負(fù)擔(dān)下降。盡管在高度一體化的政治經(jīng)濟(jì)體制下，政府為實(shí)現(xiàn)資源分配和人口控制要耗費(fèi)高昂的成本，但是在規(guī)模效應(yīng)的作用下，戶籍制度與其他制度一道分擔(dān)了制度的初始成本，也因此陷入了由初始路徑帶來(lái)的自我強(qiáng)化。簡(jiǎn)言之，制度的互補(bǔ)性越強(qiáng)，制度變遷就越困難。然而，我國(guó)的戶籍制度及其他相關(guān)制度恰恰具有高度的互補(bǔ)性，這既是變革戶籍制度的障礙，也是戶籍制度陷入路徑依賴的原因。

其次，戶籍制度的改革受到了既得利益集團(tuán)的阻礙。歷史制度主義認(rèn)為一項(xiàng)制度的變革，或稱之為制度對(duì)路徑依賴的突破，其結(jié)果取決于制度相關(guān)主體之間的博弈。③戶籍制度改革的相關(guān)主體人包括戶口接收城市的原居民和戶口外遷的農(nóng)民。城市居民享受者以戶口身份性質(zhì)為分配依據(jù)的公共品和就業(yè)機(jī)會(huì)，是二元戶籍制度的受益者，理所當(dāng)然地成為了戶籍制度改革的反對(duì)者。戶籍制度改革除了受到城市原居民排外心理的阻撓外，還因接收城市的城市管理成本、地方利益保護(hù)以及城市治安管理壓力等方面的考慮而深受地方政府的阻礙。

再者，人民仍深受城鄉(xiāng)二元社會(huì)觀念的影響。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的根源，也是農(nóng)民歧視地位的根源所在。換言之，農(nóng)民的“二等公民”身份不是觀念的直接產(chǎn)物，而是人們?cè)趹艏贫茸饔孟轮鸩叫纬伞吧鐣?huì)差別”觀念的產(chǎn)物，即“制度性歧視”的產(chǎn)物。我們可以認(rèn)為這種“二元社會(huì)觀”是戶籍制度中的非正式制度。同時(shí)又因觀念層面與制度層面的“二元”邏輯相互一致，正式制度與非正式制度相互強(qiáng)化，使戶籍制度陷入路徑依賴。④當(dāng)前的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍制度改革就在于打破傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，走向城鄉(xiāng)一元化。從觀念上看，當(dāng)前的戶籍制度的改革也是對(duì)二元社會(huì)觀念的擯棄。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元觀念對(duì)于戶籍制度變遷既是“絆腳石”也是“推動(dòng)力”。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)戶籍制度現(xiàn)在并不是鐵板一塊，各地都在進(jìn)行戶籍制度的試點(diǎn)改革。取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度是城鄉(xiāng)一體化新局面的必然要求。但是，戶籍制度作為居民戶口管理的功能是其他制度所無(wú)法取代的，這也是戶籍制度弊端重重仍然延續(xù)至今的至關(guān)重要的一個(gè)因素。如何將與之相關(guān)聯(lián)的一系列福利性待遇剝離，消除戶口遷移過(guò)程中的尋租動(dòng)機(jī)，將之純粹化是我國(guó)戶籍制度改革的一大難點(diǎn)，也是改革的重中之重。牽一發(fā)而動(dòng)全身，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步完善農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度，在條件允許的情況下，建立可攜帶的社會(huì)保障制度，使之靈活機(jī)動(dòng)化，既可以農(nóng)民免去失地的后顧之憂，也不用占用城市更多社會(huì)資源，減輕原有城市居民的排斥心理。與此同時(shí)，應(yīng)逐步在城鄉(xiāng)中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)體系均等化。不斷加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供農(nóng)村諸如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的供給能力，形成能夠與城市相匹比的社會(huì)服務(wù)，由此降低了城市戶口的吸引力，農(nóng)民也將更切合實(shí)際的理性地進(jìn)行戶口的遷移。

注解：

①胡婉玲.論歷史制度主義的制度變遷理論[J].新世紀(jì)智庫(kù)論壇.2001（16）：87.

②劉穎.戶籍制度與身份建構(gòu)——從戶籍制度變遷透視對(duì)農(nóng)民身份的建構(gòu)[J].才智.2008（23）.

③曲甜.論中國(guó)戶籍制度的路徑依賴及其突破—?dú)v史制度主義的解讀[D].中國(guó)政法大學(xué).2010（3）：21.

④曲甜.論中國(guó)戶籍制度的路徑依賴及其突破—?dú)v史制度主義的解讀[D].中國(guó)政法大學(xué).2010（3）：24.