白呈明,竇鳳艷

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安　710061)

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城中村治理問題及其法治化路向

白呈明,竇鳳艷

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安710061)

摘要：基層治理在國家治理體系中處于基礎(chǔ)地位，是我國國家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和法治化的關(guān)鍵。城中村是村落城市化整個(gè)鏈條上的重要一環(huán),它終將徹底融入城市社會(huì)。在城中村的治理中，由于城中村的特殊性，存在著許多棘手的問題。隨著十八屆四中全會(huì)的召開，在依法治國的大環(huán)境下，推進(jìn)城中村治理法治化已是必然趨勢(shì)。在法治的框架內(nèi)處理城中村各種矛盾和改革，不僅可以有力地推進(jìn)城市化進(jìn)程，還可以為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供發(fā)展動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：基層治理；法治化；法治思維；法治方式

城中村作為城市化進(jìn)程中的一種“副產(chǎn)品”，在空間位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)、管理體制、文化心理、生活方式等方面呈現(xiàn)出一系列特殊的表征。其既非傳統(tǒng)農(nóng)村，也非城市社區(qū)，而是具有明顯過渡性特征的農(nóng)民生活共同體，就其本質(zhì)而言，仍屬農(nóng)村的范疇。由于體制、機(jī)制和制度等方面的問題，導(dǎo)致城中村在產(chǎn)生、存續(xù)、改造、回遷安置和村改居等不同發(fā)展階段問題層出不窮，幾乎成為“問題村”的代名詞，嚴(yán)重影響了城中村治理績(jī)效，也在一定程度上阻滯了城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)，在法治的框架內(nèi)處理城中村各種矛盾和改革已是必然趨勢(shì)。

一、城中村基層治理中出現(xiàn)的問題

(一)利益角逐，城中村賄選已成公開的秘密

賄選現(xiàn)象已成為妨礙城中村基層民主政治建設(shè)的首要問題。據(jù)我們考察,正在拆遷的村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)要比拆遷完畢的村莊激烈的多。只要?jiǎng)舆w，意味著村級(jí)將擁有更多資金，村干部也將面臨更大的利益誘惑。因?yàn)榇蟛糠殖侵写甯刹坑凶约旱钠髽I(yè)，當(dāng)干部接觸的領(lǐng)導(dǎo)多，獲得的信息多，掌握的政策多，村集體的工程項(xiàng)目接手的多，個(gè)人和企業(yè)發(fā)展就快。因此，目前村委會(huì)選舉比前幾年競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，有的競(jìng)選者為了如愿當(dāng)選，往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄胃?jìng)選，賄選愈演愈烈[1]。據(jù)街辦干部介紹，在以往換屆選舉中，支部賄選很少，現(xiàn)在非常嚴(yán)重，連村民代表、甚至村務(wù)公開監(jiān)督小組和理財(cái)小組的選舉也有了賄選現(xiàn)象。賄選的危害很大，其通過賄選上任的干部，不管是在道德上還是在法律上，都缺乏正當(dāng)性和可信性。

賄選就像 “寄生在民主政治體制上的一顆毒瘤”，不僅損害政府的形象與公信力，更可能造成基層選民“政治冷漠”，成為對(duì)政府不信任和干群關(guān)系緊張的來源[2]。

(二)村級(jí)組織只認(rèn)村規(guī)民約不認(rèn)法律

城中村和城郊村最突出的一類問題就是外嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地收益分配問題，此類問題信訪不斷，官司不斷。這些村的外嫁女，戶口不外遷，村上在分配或調(diào)整土地時(shí)，不給她們分地或收回承包地，從而引發(fā)糾紛。對(duì)此類問題的解決最棘手，也是長(zhǎng)期以來一直困擾基層政府的一個(gè)問題。一位基層農(nóng)業(yè)信訪部門的干部講道，“我們多次向省，市主管部門反映，甚至中央部門來調(diào)研，也反映過，但始終得不到解決?！标P(guān)于外嫁女的土地承包權(quán)及集體收益分配問題，政策法律規(guī)定的都很明確，但在村組卻難以解決，有的是村民不同意給，有的是村干部不同意給。這類問題的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地資源的分配和享受問題，條件好的村子，婦女結(jié)婚后戶口不愿外遷，或招婿不出村，目的在于擁有土地和參與村集體收益分配。對(duì)于此類糾紛法院不愿受理，問題全推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦和農(nóng)經(jīng)部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦和農(nóng)經(jīng)部門只能進(jìn)行調(diào)解，給村干部做工作，有些村干部還能聽進(jìn)去，問題能得到一些解決，有些村干部素質(zhì)太差，特別是那些花錢選出來的，根本不理你那一套。村干部往往以村規(guī)民約和村民自治為理由，認(rèn)為這是“我們村自己的事，我們祖祖輩輩就是這么做的，所以我們有權(quán)決定?！庇械母刹可踔列U橫地講，“什么法律？要不你們政府來分錢、分地、我們不管了?！鄙踔练ㄔ旱呐袥Q在村委會(huì)都難以執(zhí)行。

(三)“三資”管理混亂，隨意處置集體資產(chǎn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城中村“三資”管理混亂，隨意處置集體資產(chǎn)現(xiàn)象普遍。有的村干部采取各種手段分光、賣光村集體資源和資產(chǎn)，或巧立名目化公為私、貪污揮霍村集體資金。近年來的城改政策規(guī)定，城中村改造后，給村集體還建商業(yè)用房，也給農(nóng)戶分配一定面積的商業(yè)用房，這些資產(chǎn)統(tǒng)一由村集體經(jīng)營管理。有的村干部將開發(fā)商還建的商業(yè)面積也賣掉了。留地安置是旨在解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的一項(xiàng)安置補(bǔ)償政策。政策明確規(guī)定生活依托地為國有土地，用途原則上為住宅、商貿(mào)或綜合用地，除了在規(guī)定用途內(nèi)開發(fā)，不得隨意將其買賣或轉(zhuǎn)讓。但我們調(diào)查走訪的西安市高新區(qū)和曲江新區(qū)實(shí)行留地安置的16個(gè)村中，只有7個(gè)村或以預(yù)留國有土地作價(jià)入股，與房地產(chǎn)開發(fā)商共同開發(fā)或?qū)㈩A(yù)留國有土地交由西安高新區(qū)托管，其余村都將生活預(yù)留地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓(賣掉)，所得收益只有少部分歸集體留存，其余全部分光吃盡。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種做法對(duì)國家和農(nóng)民都存在著諸多不利影響，集體經(jīng)濟(jì)再次被瓦解，空殼化趨勢(shì)嚴(yán)重，農(nóng)民長(zhǎng)期生計(jì)仍無保障，甚至?xí)佻F(xiàn)貨幣安置戶 “鈔票用光，集體上訪”的情形。

(四)制度異化，瘋狂的違建屢禁不止

城中村村民為了得到更多的拆遷補(bǔ)償，搶建、加蓋及改建房屋現(xiàn)象愈演愈烈，某些村民為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，甚至建造了風(fēng)吹即倒的危房，人們戲稱農(nóng)民不種地了，改種房。亂搭亂建的目的有二：一是房租經(jīng)濟(jì)，多蓋房為了出租，許多城中村農(nóng)民的收入主要靠房租，幾十家房客，年租金10多萬元；二是為套取拆遷補(bǔ)償。開發(fā)區(qū)周邊即將拆遷的城中村，農(nóng)民挑燈夜戰(zhàn)加緊蓋房，就像壘積木一樣?！耙粯悄芸吹搅鶚?，樓板縫能把娃掉下來，”建這種房子的目的不是住人或出租，就為了拆遷補(bǔ)償。加蓋四五層很普遍，六七層也不少，建筑面積達(dá)到上千平米的。一般來講，民房每平方米建設(shè)成本一般在400元~600元之間，而加蓋的房子一平米成本只有180元。農(nóng)民用舊磚頭、舊樓板加蓋搶建，加蓋房三樓以上沒樓梯，水泥一捏就碎。城中村改造中農(nóng)民的違建行為制造了大量的“樓薄薄”、“樓歪歪”、“樓脆脆”、“樓倒倒”等，這些房屋不但給城中村百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了嚴(yán)重的威脅，而且增加了拆遷成本，造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，產(chǎn)生大量的建筑垃圾[3]。加蓋不僅造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，而且存在嚴(yán)重的安全隱患，據(jù)媒體報(bào)道，從2007年至今，西安市城中村因加蓋而引發(fā)的安全事故致使近百人死亡。盡管政府三令五申出臺(tái)政策，但在實(shí)際操作中卻又變了樣。負(fù)責(zé)拆遷的開發(fā)區(qū)為了快速拆遷，對(duì)“搶栽搶種”、“亂搭亂建”、“強(qiáng)攬工程”等非法利益進(jìn)行“認(rèn)可”補(bǔ)償，動(dòng)用制度內(nèi)和制度外各種可能的補(bǔ)償方式來換取“和諧拆遷”。于是，村干部瘋狂加蓋，村民見此效仿，完全無視制度規(guī)定。理論上將這種情況解釋為“制度運(yùn)作中出現(xiàn)反?，F(xiàn)象”，學(xué)者趙樹凱稱為制度異化， “直觀地看，這是制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)與制度運(yùn)作的結(jié)果發(fā)生背離；內(nèi)在地看，則是制度與社會(huì)需求之間的關(guān)系被倒置”[4]。缺乏規(guī)范性制度供給和制度落實(shí)的虛化導(dǎo)致開發(fā)區(qū)與村民、基層政府與城中村之間的銜接互動(dòng)同樣發(fā)生異化。

二、城中村治理問題的原因分析

(一)賄選問題難以追究法律責(zé)任

賄選問題屢禁不止，究其原因：一是政策法律規(guī)定不明確。陜西省2011年新修訂的《選舉辦法》第41條明確規(guī)定“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段或者未經(jīng)村民會(huì)議依法選舉，成為村民委員會(huì)成員的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府民政部門宣布其任職無效，并視情節(jié)，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人依法處理?！彪m然其中對(duì)選舉中的違法行為做出了一些規(guī)定，但是“有關(guān)機(jī)關(guān)”這個(gè)概念界定不明，這容易導(dǎo)致在實(shí)際處理中相互推卸責(zé)任，不利于對(duì)違法行為的遏制。二是基層干部報(bào)以寬容的心態(tài)，甚至存在一些不正確的認(rèn)識(shí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府干部針對(duì)賄選的態(tài)度閃爍曖昧，在正式場(chǎng)合，論及賄選時(shí)，欲說又止，只能意會(huì)，不可言傳，但大家都心知肚明，在私下場(chǎng)合里，又毫不避忌，津津樂道。從調(diào)研中了解，大多數(shù)人能夠在一定程度上認(rèn)識(shí)到賄選的危害性，但往往抱以寬容的心態(tài)，甚至有人認(rèn)為“這是一種與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)”等。通過對(duì)一些基層干部和大多數(shù)選民的心態(tài)進(jìn)行分析，可以看出對(duì)于賄選的態(tài)度，大多數(shù)人通常是睜一只眼、閉一只眼。農(nóng)村賄選愈演愈烈，不僅是由于各方主體受到現(xiàn)實(shí)利益的誘惑和影響，一種更加根深蒂固的觀念形態(tài)和文化心理卻釋放著更大的力量[5]。大部分基層政府干部認(rèn)為賄選拉票不要搞的太過火了，太明目張膽就行。政府不能不管，但管又缺乏依據(jù)和證據(jù)。實(shí)踐中也鮮有處理賄選的情況。

(二)村民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏保障

有些城中村拆遷安置過程中，政府、開發(fā)商主要是和村干部進(jìn)行對(duì)接溝通，而與利益直接相關(guān)者的村民們對(duì)接溝通嚴(yán)重不足，致使村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)被虛化弱化，許多問題被掩蓋。土地征收、城中村改造涉及村民重大經(jīng)濟(jì)利益和今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，其關(guān)注度極高，但在實(shí)踐中，政府和開發(fā)商為了改造效率，往往撇開村民，僅與干部和可控的村民代表進(jìn)行“民主協(xié)商”，嚴(yán)重侵犯了村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大量矛盾糾紛的發(fā)生也正是由于忽視村民的“三權(quán)”所致。對(duì)于村里的一些重大事項(xiàng)，特別是征地拆遷補(bǔ)償方面，村民往往是事后知道，沒有任何的參與權(quán)。有些農(nóng)民向我們反映“拆遷安置那么大個(gè)事，可我們村民手上連一份協(xié)議都沒有。既然是協(xié)議，就應(yīng)是一式幾份嘛，我們手上應(yīng)該有一份，可開發(fā)區(qū)和村干部只讓我們簽字，連個(gè)二指條子(紙條)都不給我們?！辈疬w安置合同原本一式四份，卻沒有村民的份。村民向開發(fā)區(qū)要合同，開發(fā)區(qū)回答怕村民把合同搞丟了，所以沒給。村民哭笑不得：“每人15萬的補(bǔ)償款你都給我了，你就不怕我搞丟了？” 涉及村民重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利的拆遷安置協(xié)議，竟以種種借口不交付被拆遷人一方?！澳昧宋业牡?，拆了我的房，連個(gè)二指條子都沒有”，這不只是引發(fā)村民們強(qiáng)烈不滿的問題，更是法治社會(huì)所無法容忍的做法。

(三)官民信任瓦解，隔閡嚴(yán)重

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下社會(huì)不穩(wěn)定源于“兩個(gè)不足”：一是各階層之間互信不足，二是民眾與公權(quán)力之間良性互動(dòng)不足。兩個(gè)不足復(fù)雜地交織在一起，必然會(huì)影響到全社會(huì)的政治穩(wěn)定[6]。城中村出現(xiàn)的諸多問題，歸結(jié)起來都是由于信任體系的瓦解直接導(dǎo)致。

一是政府缺乏公信力。一些政府部門不誠信，經(jīng)常不兌現(xiàn)承諾，激發(fā)公民的懷疑和不信任。比如2006年，某街辦六個(gè)城中村新農(nóng)村建設(shè)達(dá)標(biāo)過程中花費(fèi)30多萬元，搞綠化、買監(jiān)控、改善辦公設(shè)施，增加健身器械，按政策，對(duì)達(dá)標(biāo)者每村給80萬元，可一直未兌現(xiàn)。村民至今仍然和政府扯皮，此事嚴(yán)重影響政府公信力和形象。如果政府能夠正確履行職能，嚴(yán)格踐行承諾，滿足農(nóng)民期望，則可贏得農(nóng)民信任，與其建立起良好的關(guān)系。

二是基層政府庇護(hù)村干部。村干部生活在村莊，具有雙重身份，其既是農(nóng)民的一份子，與農(nóng)民共同生活在一起，彼此息息相關(guān)，同時(shí)又代表政府執(zhí)行工作，處在農(nóng)民的對(duì)立面。學(xué)者戴慕珍認(rèn)為，在中國，農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人通過對(duì)集體資源的控制來建立個(gè)人忠誠網(wǎng)，通過庇護(hù)主義，地方干部能夠成功地斡旋于黨、國家和村民之間，最后在國家意志、農(nóng)民的要求和自己的利益之間達(dá)成某種平衡。他們一方面要執(zhí)行上級(jí)的指令，另一方面又不得不同上一級(jí)政府討價(jià)還價(jià)為村民爭(zhēng)取利益，所以說地方干部扮演著雙重角色，他們既是國家的代理人，又是農(nóng)民的代表[7]。但是受城市商業(yè)化的影響,一些城中村村民和村干部對(duì)自己的認(rèn)知和定位發(fā)生了變化。村干部和村民之間交流越來越少，彼此漸行漸遠(yuǎn)。在實(shí)踐中，當(dāng)農(nóng)民遇到問題時(shí)，往往直接找政府，試圖通過上訪的方式一次性解決問題，而不是找與他們聯(lián)系最密切的村干部。

三是群眾對(duì)基層政府信任度下降?；鶎诱帕Φ南陆担沟闷渑c基層民眾溝通阻滯，群眾對(duì)政府心存抵觸。甚至對(duì)政府所倡導(dǎo)的事項(xiàng)、發(fā)布的信息、作出的規(guī)劃，總是抱著懷疑或不相信的心態(tài)。當(dāng)前農(nóng)村基層干群矛盾，許多都是由群眾對(duì)基層政府不信任造成的。誠如有人戲言，如今，老百姓成了“老不信”。政府信任危機(jī)一旦形成，將導(dǎo)致各種社會(huì)不安定因素，激發(fā)政府和民眾之間的矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(四)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)與自治能力不平衡

一是村民的參與意識(shí)薄弱。通常情況下，大多數(shù)村民認(rèn)為政府事務(wù)與自己無關(guān)，是政府自身的職責(zé)，參與意識(shí)不足。然而銜接互動(dòng)需要一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)，需要積極參與的公民文化支持。但這兩者在城中村恰恰都是欠缺的。有的村民想?yún)⑴c，但由于沒有渠道和信息無法參與，有的村民根本不想?yún)⑴c，認(rèn)為參與也是白參與，只是浪費(fèi)時(shí)間和精力罷了。細(xì)察農(nóng)村社會(huì)會(huì)發(fā)現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，在城市高消費(fèi)的誘惑下，在社會(huì)分配不公現(xiàn)象的刺激下，城中村農(nóng)民在價(jià)值目標(biāo)上更趨向功利，并不是每個(gè)人都愿參與公共事務(wù)。很多人往往選擇旁觀，要么完全不參與，要么偶爾對(duì)村社干部提出批評(píng)意見。二是村民自治能力不平衡。與上述情況不同的是，在村民參與城中村事務(wù)的過程中，一部分城中村居民表現(xiàn)出空前高漲的參與熱情。但是，由于我國公民在日常生活中缺乏民主的操練，村居民自身的教育知識(shí)水平、參與公共事務(wù)的知識(shí)與技能的掌握、利益表達(dá)、協(xié)商談判、溝通協(xié)調(diào)等政治參與能力較低，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，造成公眾愿意參與卻不知道該怎么參與的尷尬。街辦干部說，村民經(jīng)常是遇事要商量就喊上幾嗓子發(fā)泄一通不滿，干部耐心解釋過后，村民又說“咱是農(nóng)民么，胡說呢，你不要在意?！?“起哄”的方式背離了參與的應(yīng)有目標(biāo)，不但起不到積極的作用，而且還可能形成參與危機(jī)。三是村民表達(dá)利益理性不足。從政治學(xué)的角度看，理性是公民處理社會(huì)政治生活、與他人相互溝通時(shí)所應(yīng)有的社會(huì)認(rèn)知和道德能力[8]。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)民一般都會(huì)具有強(qiáng)烈地表達(dá)意識(shí)和利益訴求，特別是涉及重大利益問題上，農(nóng)民往往會(huì)采取多種方式來表達(dá)和維護(hù)自身利益。但是依照現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)來看，農(nóng)村民眾理性表達(dá)越來越少，非理性和情緒化表達(dá)越來越多。

(五)城中村干部腐化致使鄉(xiāng)村職能異化

村民普遍認(rèn)為村干部在征地拆遷過程中中飽私囊，牟取私利，貪污受賄，認(rèn)為自己被剝奪的利益掉進(jìn)了政府和村干部的口袋里。實(shí)踐中，確有大量村干部利用職務(wù)之便，貪污、侵占集體資產(chǎn)、挪用集體資金、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，尤其在城改項(xiàng)目中為拆遷和項(xiàng)目開發(fā)提供幫助獲得“好處費(fèi)”。據(jù)佛山中院透露，在2011年和2012年這兩年，村官犯罪分別在金額和數(shù)量上出現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)。而究其原因，無非是城市化進(jìn)程加速，許多項(xiàng)目相關(guān)資金管理、發(fā)放、使用不規(guī)范。來自浙江省人民檢察院的數(shù)據(jù)表明，村干部利用職務(wù)便利貪污受賄案件層出不窮，2012年以來，共立案查辦發(fā)生在群眾身邊職務(wù)犯罪案件770件，共979人，其中貪污賄賂類犯罪526件668人，瀆職侵權(quán)類犯罪244件311人[9]。2009年至2013年，某省會(huì)城市兩級(jí)法院共審結(jié)村官犯罪案件93件120人，懲處罪犯120人，涉案金額546.37萬元。一些腐敗與蛻化的村干部，包括一些暴富者花錢參選或賄選，雖躋身村莊精英之列，但很難得到廣大村民的信任和認(rèn)可[10]。西安某城中村村主任單筆受賄5000萬、涉案總金額高達(dá)1.2億，成為“小官巨腐”的又一典型。村干部腐化嚴(yán)重影響村民參與村莊事務(wù)的積極性，喪失了村民自治的信念和信心。

三、法治思維：城中村治理走向法治化的必由之路

中共十八屆四中全會(huì)提出要推進(jìn)基層治理法治化，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮基層黨組織在依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。同時(shí)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求，即在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在區(qū)縣以下(區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等)行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入中國特色社會(huì)主義法治體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[11]。由此來看，在基層治理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中運(yùn)用法治方式和法治思維已是必然趨勢(shì)，堅(jiān)持法律原則和規(guī)則是解決問題和化解矛盾的有效途徑。

(一)進(jìn)一步完善選舉制度，依法治理城中村賄選

雖然我國《村委會(huì)組織法》及地方《選舉辦法》等對(duì)選舉都有相關(guān)規(guī)定，但是我國村委會(huì)選舉制度尚需進(jìn)一步完善。首先，應(yīng)該完善關(guān)于村委會(huì)選舉的法律法規(guī)，明確對(duì)違法行為人處理的主體、程序及法律責(zé)任，讓遏制賄選有法可依；其次，加強(qiáng)政府相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦對(duì)選舉的監(jiān)管責(zé)任，及時(shí)處理好選舉中的非正常情況，保證選民獨(dú)立自主地行使選舉權(quán)利；再次，針對(duì)賄選拉票等違法行為，嚴(yán)肅治理、堅(jiān)決遏制。一旦發(fā)現(xiàn)有賄選情況，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)處理；最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)選民和競(jìng)選人員的普法教育，加大宣傳法治理念和賄選的危害性，鼓勵(lì)選舉人員拿起法律的武器保護(hù)自己的合法權(quán)利。

(二)切實(shí)保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)

當(dāng)前城中村拆遷安置中存在的嚴(yán)重問題是村干部通常自己關(guān)起門來私下議事，而不公開和群眾一起討論，導(dǎo)致村民和村干部之間矛盾不斷，互不信任。首先，要健全城中村村民議事制度、民主管理制度和村務(wù)公開制度，切實(shí)推行干部述職述廉制度和干部問責(zé)制度，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，確保各項(xiàng)工作管理辦事有章法、行為決策有準(zhǔn)則。其次，街辦村組一級(jí)要多開會(huì)。賀雪峰教授認(rèn)為，群眾工作方法的一個(gè)重要方面是不斷地開會(huì)。所有的利益相關(guān)者通過開會(huì)可以充分表達(dá)自己的利益訴求并參與討論。只有充分討論才能形成共識(shí)，民主越充分，集中越簡(jiǎn)單，執(zhí)行就越容易。這大概就是村級(jí)治理中開會(huì)的重要性所在[12]。特別是圍繞村拆遷安置、經(jīng)濟(jì)體制改革等村民關(guān)心的大事，積極引導(dǎo)村民參與公開和民主管理，在城改中，應(yīng)加大公開、透明力度，要樹立程序優(yōu)先的觀念，從規(guī)劃制定、清產(chǎn)核資、測(cè)量評(píng)估、拆遷補(bǔ)償、招標(biāo)建設(shè)、過渡費(fèi)發(fā)放到回遷安置都應(yīng)積極吸收各類被拆遷人參與，充分聽取各方利益表達(dá)，以保障方案決策的科學(xué)性和執(zhí)行無障礙。同時(shí)吸收不同層面的村民代表全程參與城改工作，政府和開發(fā)商有責(zé)任定期向村民通報(bào)工作情況，特別是相關(guān)事項(xiàng)有重大變更時(shí)，必須及時(shí)通報(bào)，按有關(guān)程序辦理。積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法辦事，引導(dǎo)村委會(huì)和農(nóng)民群眾通過法律渠道來處理農(nóng)村事務(wù)。保證每個(gè)環(huán)節(jié)村民知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)。

(三)用法治思維和法治方式化解城中村信訪問題

由于客觀因素和傳統(tǒng)觀念的影響，城中村農(nóng)民整體素質(zhì)離城市化提出的要求仍有不小的差距，在利益訴求方面理性表達(dá)少，非理性和情緒化表達(dá)多的情況依然存在，大量發(fā)生信訪乃至非正常訪。強(qiáng)化宣傳普法工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)[13]。

十八屆四中全會(huì)提出將社會(huì)治理納入法治軌道，解決信訪難題的路線圖已清晰可見：堅(jiān)定不移地在法治軌道上，用法治思維和法治方式思考和解決信訪問題，即信訪須依法，維穩(wěn)靠法治。在化解矛盾的各個(gè)環(huán)節(jié)中，要充分運(yùn)用法律的武器，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，養(yǎng)成良好的法治習(xí)慣。在考察干部的工作績(jī)效時(shí)，要重點(diǎn)考察其法治建設(shè)成效，督促其帶頭守法，依法辦事。采取依法依規(guī)拆遷的正確工作方法，引導(dǎo)政府部門和群眾運(yùn)用法治方式助推和諧拆遷，政府該管的一定要管好，應(yīng)管的依法管理，不該管的不要大包大攬，不該擔(dān)責(zé)的不能無辜買單。提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作的能力和水平。對(duì)于社會(huì)上一些心存惡意的上訪者，要嚴(yán)肅打擊，及時(shí)處理，防止其無理取鬧，擴(kuò)大事態(tài)，故意造成社會(huì)混亂。

(四)正確引導(dǎo)和組織農(nóng)民，發(fā)揮農(nóng)民主體作用

城中村干部和村民大部分忙于生計(jì)，很難在村社治理方面投入必要的時(shí)間和精力。在此情況下,如果缺乏政府和村級(jí)組織有效的組織、教育和領(lǐng)導(dǎo),僅靠農(nóng)民自身自發(fā)的行為,很難在民主自治中取得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的績(jī)效。建立和規(guī)范城中村社會(huì)組織，使之成為向政府和社會(huì)表達(dá)經(jīng)濟(jì)訴求和參與政治對(duì)話的利益團(tuán)體。街辦成立紅白理事會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、社區(qū)物業(yè)管理協(xié)會(huì)、平安志愿者協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)組織，通過發(fā)揮民間草根協(xié)會(huì)的群眾自治組織作用，有效化解社區(qū)各類矛盾，確保社區(qū)的安全穩(wěn)定。政府推動(dòng)建立與發(fā)展農(nóng)村各類民間組織，諸如“村民文藝隊(duì)”、“老年人協(xié)會(huì)”、“村民活動(dòng)室”、“ 鄉(xiāng)規(guī)民約評(píng)理會(huì)”，讓農(nóng)民自己管理自己，以自己的力量解決自己的問題。培育社會(huì)組織，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)村社居民組織化，這是農(nóng)村基層治理法治化建設(shè)的重要組織基礎(chǔ)。

(五)采取多種有效形式提高村社干部治理能力

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村維穩(wěn)形勢(shì)比較嚴(yán)峻，大量“非訪”與征地拆遷、城中村改造都與村干部違法違紀(jì)有關(guān)。很多村集體組織忽視法律，村干部缺乏法律思維，遇事只會(huì)“和稀泥”，致使大量矛盾得不到有效的解決，形成各種不安定因素。在此情況下，我們要采取多種形式改善干部工作作風(fēng)，提高處置問題的能力和水平。

一是要增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的法治觀念，樹立法治思維，嚴(yán)格要求村社干部帶頭守法，依法辦事，將各項(xiàng)工作納入到法治軌道上來。農(nóng)村基層干部要積極學(xué)法、用法，習(xí)慣運(yùn)用法律思維和法治方式解決問題，遇事不盲目，不沖動(dòng)，逐步形成運(yùn)用法治辦事的良好氛圍。

二是要將農(nóng)村基層治理法治建設(shè)成效作為干部政績(jī)考核的重要指標(biāo)，著重考察基層干部是否遵守法律，是否依法辦事等方面，將農(nóng)村基層治理的法治建設(shè)盡快提到日程上來。對(duì)于一些基層干部違法辦事，漠視法律，目中無人，不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，應(yīng)積極采取措施，嚴(yán)懲不貸。

在走向治理體系現(xiàn)代化的當(dāng)代中國,基層治理法治化不僅必要,而且必須。村民自治必須在《村組法》及其他法律法規(guī)，包括國家政策框架內(nèi)進(jìn)行，必須是依法自治，而非任性自治。基層政府應(yīng)用法治思維和法治方式指導(dǎo)城中村基層治理，促進(jìn)城中村基層民主法治的進(jìn)一步發(fā)展，引導(dǎo)城中村基層治理走向法治化道路。

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(責(zé)任編輯：王曉紅)

Urban Villages Governance Problems and Legislation Direction

BAICheng-ming,DOUFeng-yan

(School of Law,Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061,China)

Abstract:Local governance as one of the foundation positions in the whole national governance system, is the key to modernization and legislation of the our national governance system. Urban villages are important parts of the entire chain of village urbanization, which be completely integrated into the urban society.Due to the particularity of urban villages, urban villages governance exists many thorny issues. As the fourth plenary session of the 18th Communist Party of China Central Committee,promoting the rule of law in the village in the city is an inevitable trend under the socialist rule of law with Chinese characteristics.Within the framework of the rule of law to deal with contradictions and reform of urban villages,not only can effectively promote the urbanization process,also can provide the motivation of modernization development of national governance system and governance ability.

Keywords:local governance; legislation; idea of rule of law; legal method

中圖分類號(hào)：D922.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2817(2016)03-0089-06

作者簡(jiǎn)介：白呈明(1962-),男，陜西安塞人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村法制問題；竇鳳艷(1989-)，女，山東莒南人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題研究”(14BFX170);陜西省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13F001);陜西省社科基金一般項(xiàng)目(2014F02)

收稿日期：2015-05-18