宋正艷

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理調(diào)查數(shù)據(jù)分析與討論

宋正艷

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化加快推進，廣州已經(jīng)成為少數(shù)民族集中的城市之一，進入大城市務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)、旅游的少數(shù)民族人口逐年增多，但尚有相當一部分城市少數(shù)民族人口未被納入城市管理服務(wù)對象。要推進公共服務(wù)均等化，保障和改善城市外來少數(shù)民族民生狀況，促進其社會融入，已成為廣州市城市民族工作的重點和難點。

少數(shù)民族 流動人口 城鎮(zhèn)化 公共服務(wù)均等化

一、廣州市少數(shù)民族流動人口在穗現(xiàn)狀

廣州市是少數(shù)民族散雜居城市，55個少數(shù)民族族別齊全，全市少數(shù)民族人口超過70萬人，其中戶籍人口約8.8萬人，非戶籍人口約63萬人。人數(shù)較多的有壯族、土家族、苗族、瑤族等。10個信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族（回、維吾爾、哈薩克、柯爾克孜、烏孜別克、塔塔爾、塔吉克、東鄉(xiāng)、撒拉、保安）共約7萬人，其中回族約6萬人，維吾爾族約3000人，主要來自青海、寧夏、新疆、甘肅等地區(qū)。增城畬族村是廣州市唯一的少數(shù)民族聚居村。全市現(xiàn)有3間民族小學(xué)，3家民族特需用品生產(chǎn)企業(yè)，近2000家清真拉面店和餐館。廣州市的少數(shù)民族人口從事行業(yè)有制造業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)。

目前在廣州注冊登記的民族類社會組織有5個，包括廣州市回族歷史文化研究會、廣州市滿族歷史文化研究會、廣州市民族團結(jié)進步協(xié)會、廣州市少數(shù)民族體育協(xié)會、廣州民族影視促進會。2015年1月1日，《廣州市社會組織管理辦法》正式實施，進一步降低了登記門檻，簡化了登記程序，提高了登記效率，為包括民族類社會組織在內(nèi)的社會組織成立發(fā)展提供了更加良好的政策環(huán)境。各級登記管理機關(guān)按照《廣州市社會組織管理辦法》，在及時征求并綜合各級民族宗教部門意見的情況下，支持和鼓勵民族類社會組織成立登記和發(fā)展。從2013年起通過政府購買的形式解決了市民族團結(jié)進步協(xié)會的經(jīng)費問題，并配備專職工作人員，充分發(fā)揮了民族政策宣傳效應(yīng)，增強了廣州市各民族團體的凝聚力。同時加強了三只隊伍的建設(shè)，藝術(shù)團隊伍、企業(yè)家隊伍、外來少數(shù)民族骨干隊伍，以活動帶發(fā)展，增強了民族團體的凝聚力。

在外來少數(shù)民族群體中，族群意識比較突出，群體性比較強，相應(yīng)的矛盾和問題也比較突出，在民族工作中受關(guān)注度比較高的，主要是維吾爾族、回族、藏族和彝族外來流動人口。

1.來穗維吾爾族的生存現(xiàn)狀

目前在穗新疆籍少數(shù)民族約6000人，其中維吾爾族3700多人，多數(shù)是流動人員，主要來自新疆南疆的阿克蘇地區(qū)、柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)等地， 新疆籍少數(shù)民族在廣州市就業(yè)情況多元，情況比較穩(wěn)定。主要有6種類型：一是從事瓜果、土特產(chǎn)等流動擺賣。此類約1300人，今年以來有所減少。二是經(jīng)營清真飲食。全市共有20多家新疆維吾爾族清真餐廳，從業(yè)人員約300人。三是從事商務(wù)翻譯、中介。此類約500人。四是從事法律援助等法律事務(wù)服務(wù)工作，約150人。五是從事服裝、布匹等批發(fā)零售，此類約1000人。六是在企業(yè)務(wù)工。此類約1500人，包括去年廣州市按中央和省部署接收到企業(yè)用工的98人。

2.來穗回族的生存現(xiàn)狀

現(xiàn)廣州市內(nèi)共約有2000家清真化隆拉面館，經(jīng)營者基本都是來自青 海化隆縣的回族群眾。過去，他們常以“蘭州拉面”為旗號，近年，隨著化隆的“拉面經(jīng)濟”逐漸在全國形成規(guī)模，甚至轉(zhuǎn)而進軍蘭州，廣州回族的拉面經(jīng)濟也開始主打“化隆牛肉面”牌，而隱去“蘭州拉面”的傳統(tǒng)招牌。

廣州的回族化隆拉面館也同樣存在家族經(jīng)營的特征，經(jīng)營模式、菜單菜式上也有統(tǒng)一的樣式。在穗經(jīng)營拉面館的化隆回族，群體內(nèi)部對經(jīng)營區(qū)域有一定的劃分，也存在某些壟斷和排外的現(xiàn)象。相比其他城市化隆面館逐漸走高端品牌化連鎖經(jīng)營，甚至進入機場航站樓的現(xiàn)象，廣州的化隆拉面館仍停留在低端小本經(jīng)營的階段。整體經(jīng)營辦證率低，群體性不配合執(zhí)法甚至暴力抗法也一直是管理上的難題。

3.來穗藏族群體的生存現(xiàn)狀

在廣州居住生活的外來藏族在廣州的生計模式也基本靠臨街擺賣。其中四川阿壩藏區(qū)的藏民多在街頭擺賣藏區(qū)首飾制品。西藏、青海等地的藏族也較多在白云區(qū)城邊村附近季節(jié)性地擺賣蟲草。這些藏族同胞的總體人數(shù)，尚無確切統(tǒng)計。這一群體一直以來都靠在廣州街頭擺賣藏飾維生，謀生方式單一。隨著近一年來，廣州城管部門綜合治理強度加大，城區(qū)內(nèi)很多地方不允許再擺賣，這些藏民的收入受到較大影響。

4.在穗彝族的生存現(xiàn)狀

在珠三角務(wù)工的大量彝族群眾來自涼山地區(qū)，以在東莞工廠中集體務(wù)工的人數(shù)最多，可達20-30萬，而整個珠三角的彝族務(wù)工人數(shù)可能達60萬；僅彝族勞務(wù)經(jīng)紀人（俗稱“工頭”）就有約6000人。他們負責組織的一個勞務(wù)經(jīng)濟體，其中有彝族勞動力少則幾十人，多則三四百人。不過，因為統(tǒng)計困難，這一數(shù)字并不精確，也可能存在季節(jié)性變化。但它仍能說明廣東省彝族務(wù)工人數(shù)的龐大。雖然廣州地區(qū)的彝族工人數(shù)量很少，但彝族人對家族支系（簡稱“家支”）制度相當重視，這是值得政府管理部門重視的。家支制度是涼山彝族特有的社會組織形式，它以父系為中心，以血緣關(guān)系為紐帶，采取父子連名的辦法來保持血緣關(guān)系的鞏固和延伸，若干代以后就形成一條家支鏈，凡是本家支成員都可以從這鏈條上找出自己的名字。但是這就很容易造成了融入過程中的困難和社會歧視。

二、廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理現(xiàn)狀與問題

1.廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理的工作現(xiàn)狀

近年來，廣州市不斷加強社區(qū)民族工作，通過豐富多彩、切實有效的活動，著力增強各民族之間的交往交流交融，取得了一定的成效，廣州市主要從以下幾個方面做好外來流動少數(shù)民族群眾的服務(wù)、管理工作：

（1）強化與少數(shù)民族流動人員輸出地政府的對接協(xié)作，建立多層面民族事務(wù)協(xié)調(diào)管理機制

在日常管理方面，與新疆、青海等地有關(guān)職能部門達成協(xié)議，選派、選調(diào)少數(shù)民族干部來我市相關(guān)職能部門掛職。同時廣州市也通過積極開展對口援疆、援藏等幫扶工作，并且探索出了產(chǎn)業(yè)扶貧從“輸血”到“造血”、為民族地區(qū)培養(yǎng)各級干部及專業(yè)人才等對口援助的新路子，為促進邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了較大貢獻。尤其是廣州市自2000年以來，按照中央部署，認真承辦新疆內(nèi)地高中班。目前，廣州市有廣雅中學(xué)、市六中、協(xié)和中學(xué)、市禺山高級中學(xué)、玉巖中學(xué)、市75中等6所學(xué)校舉辦新疆內(nèi)地高中班，以及在市市政職業(yè)學(xué)校、市商貿(mào)職業(yè)學(xué)校舉辦新疆中職班，現(xiàn)共有新疆籍學(xué)生1271人。廣州市承辦學(xué)校為新疆班學(xué)生提供了優(yōu)越的學(xué)習生活環(huán)境，新疆班學(xué)生能迅速適應(yīng)校園生活，學(xué)習成績優(yōu)秀，歷屆高考100%上大學(xué)。

（2）民族工作要把著力點放在社區(qū)，推動建立相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境

廣州市把城市民族工作著力點放在社區(qū)，不斷健全組織網(wǎng)絡(luò)，探索創(chuàng)新工作模式，打造了一批民族團結(jié)進步模范社區(qū)。

一是加強社區(qū)民族工作網(wǎng)格化管理。建立完善“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、民族宗教部門綜合協(xié)調(diào)、各部門密切配合、全社會廣泛參與”的民族工作格局，各街（鎮(zhèn)）設(shè)立了分管民族工作的統(tǒng)戰(zhàn)委員或?qū)＃妫┞毭褡遄诮谈刹浚焉贁?shù)民族人口排查、未經(jīng)批準開展宗教活動、未經(jīng)批準印刷散發(fā)非法宣傳物、民族成份更改、少數(shù)民族學(xué)生考學(xué)優(yōu)待、穆斯林土葬證明等6個方面事項納入社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理范疇，建立健全市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級民族工作網(wǎng)絡(luò)，不斷加強城市民族工作基礎(chǔ)。

二是研究探索“民族之家”運作模式。選定6個街鎮(zhèn)開展“民族之家”創(chuàng)建活動試點工作，試點主要采取政府購買服務(wù)的方式，委托社會工作服務(wù)中心運營，努力把“民族之家”打造成民族政策法規(guī)宣傳站、黨和政府聯(lián)系少數(shù)民族群眾的聯(lián)絡(luò)站、城市少數(shù)民族服務(wù)站、城市和諧民族關(guān)系維護站和“四個認同”的教育實踐基地。在民族工作任務(wù)較重的街道，成立“兩站一隊”（即少數(shù)民族法律援助工作站，少數(shù)民族社會管理服務(wù)工作站和少數(shù)民族志愿者工作隊），有效地加強對外來少數(shù)民族的管理服務(wù)，幫助外來少數(shù)民族解決各類困難，更好地融入本地社區(qū)生活。

三是大力推動民族團結(jié)進步創(chuàng)建進社區(qū)活動。依托每年9月舉辦的全市民族團結(jié)進步宣傳月活動，組織民族政策法規(guī)講座、民族知識競賽、民族藝術(shù)團進企業(yè)、學(xué)校和社區(qū)進行文藝演出，派發(fā)民族宣傳資料，播放民族團結(jié)專題宣傳片，創(chuàng)辦“民族團結(jié)進步網(wǎng)”和《廣州民族宗教》季刊等形式，深入開展民族團結(jié)宣傳教育和創(chuàng)建活動，努力構(gòu)筑各民族共有精神家園。

（3）與輸出地政法、維穩(wěn)、民宗、國安、反恐等部門加強信息共享和協(xié)作聯(lián)動，及時了解、通報外來少數(shù)民族流動人員信息

（4）在市民宗局設(shè)立少數(shù)民族流動人員聯(lián)絡(luò)站，組成70人的少數(shù)民族聯(lián)絡(luò)員隊伍

在10個重點街道聘請民族工作專干，及時了解掌握外來少數(shù)民族群眾的情況及動態(tài)，主動做好服務(wù)管理工作。同時，在處置突發(fā)性事件方面，建立全市防范涉少數(shù)民族因素糾紛聯(lián)席會議制度，由市分管領(lǐng)導(dǎo)擔任召集人，民宗、公安、國保、綜治、城管等多個部門為成員單位，協(xié)調(diào)處置民族因素的突出問題和重大群體性事件，有效維護社會穩(wěn)定。

2.廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理上存在的問題

近年來，廣州市城市民族工作取得了一些成績，民族團結(jié)進步事業(yè)實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，但是城市民族工作仍存在一些新考驗、新挑戰(zhàn)。

（1）一定程度上存在“兩個不適應(yīng)”問題

部分基層單位和干部對城市民族工作認識不到位，對少數(shù)民族群眾的思維理念、行為習慣、民族風俗等特殊性不適應(yīng)；部分少數(shù)民族群眾來穗后，對法治理念、城市管理、生活習慣不適應(yīng)。同時存在兩個“不到位”的問題，在開展城市民族工作中存在語言溝通不到位和政策宣傳不到位。

（2）城市民族工作的法治化水平不夠高

城市民族工作法制建設(shè)滯后，民族工作執(zhí)法隊伍和機制不健全，“不會管、不敢管、不愿管”的情況在一定程度存在；有關(guān)部門和干部運用法治思維和法治方式管理民族事務(wù)的能力有待增強

（3）少數(shù)民族群眾服務(wù)需求與廣州市公共資源不足矛盾日益凸顯

作為特大型城市，廣州人口密集、交通擁擠、住房緊張等“城市病”的癥狀日益凸顯，少數(shù)民族公共服務(wù)體系建設(shè)仍不夠完善，城市運行和社會治理面臨著巨大壓力，無法滿足少數(shù)民族群眾日益增長的生活需求。服務(wù)項目不夠，使得少數(shù)民族融入度低。根據(jù)訪談了解到，資源不足還有主要表現(xiàn)在來穗人員子女上學(xué)難，租住出租屋和旅業(yè)被拒，還有就是缺乏禮拜場所。

（4）城市民族工作體制機制仍不夠完善

廣州作為改革開放的前沿地和國家中心城市，民族工作任務(wù)逐年加重，與之相比，市、區(qū)兩級民族宗教工作部門特別是區(qū)一級的基層民族工作力量較為薄弱。

3.關(guān)于創(chuàng)新廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理工作體制機制的對策和建議

結(jié)合廣州城市民族宗教工作的緊迫形勢，就加強廣州市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理工作體制機制改革創(chuàng)新提出以下對策和建議。

（1）進一步理順少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理工作職能定位，發(fā)揮積極作用

突出民族宗教工作部門作為黨委和政府在民族工作方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和參謀助手的作用，進一步明確民族宗教工作部門的職能定位，重點突出“調(diào)查研究，科學(xué)謀劃；監(jiān)督指導(dǎo)，維護穩(wěn)定；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，團結(jié)發(fā)展”，切實理順職責關(guān)系，明細權(quán)責主體。

（2）進一步完善城市民族工作的法治化，提高各級各部門依法管理民族事務(wù)的能力

進一步制定和完善《民族事務(wù)條例》配套措施，切實解決民族事務(wù)依法治理“失位、弱位、缺位”問題。加強民族社會組織管理等方面行政立法工作加強研究，適時推動出臺相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為基層解決現(xiàn)實中遇到的疑難和棘手問題提供明確法律指引。

（3）進一步創(chuàng)新民族管理工作體制，加強民族工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)

結(jié)合新形勢發(fā)展需要，以及新一輪政府職能轉(zhuǎn)變和政府機構(gòu)改革，民族宗教事務(wù)部門要進一步轉(zhuǎn)變職能，加強協(xié)調(diào)處理涉及民族因素的突發(fā)事件，協(xié)助配合有關(guān)部門做好對三股勢力及其滲透破壞活動的打擊防范、維穩(wěn)處置的職責，整合機構(gòu)編制資源，加強人員隊伍建設(shè)。完善和加強市民族事務(wù)協(xié)助管理機構(gòu)建設(shè)，建立完善人員選撥、任用和激勵獎勵制度。充實配強人員，為民族工作提供必要的體制保障，使機構(gòu)設(shè)置、人員配置與形勢任務(wù)逐步相適應(yīng)

（4）進一步建立干部隊伍和專業(yè)人才培訓(xùn)教育機制，切實提高民族工作隊伍綜合水平

針對涉少數(shù)民族城市管理執(zhí)法工作存在的執(zhí)法難、專業(yè)人才缺乏的困境，組織開展全市民族宗教工作干部、從事涉少數(shù)民族人員城市管理執(zhí)法工作干部民族政策、法規(guī)和常識的輪訓(xùn)工作，統(tǒng)一組織考試，持證上崗，物色和培養(yǎng)愛國愛教的人員骨干，鼓勵和幫助他們在公共場所規(guī)范管理、民族文化建設(shè)、社會公益服務(wù)等領(lǐng)域大膽實踐，相應(yīng)提高待遇，加強學(xué)習培訓(xùn)。

[1]郭正濤，張曉穎：基于廣州市外來少數(shù)民族流動人口適應(yīng)與管理研究，廣東技術(shù)師范學(xué)院民族學(xué)院，2014.

[2]劉彤：全國政協(xié)“城鎮(zhèn)化進程中的少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理”專題調(diào)研報道，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市，人民政協(xié)報，2016.

[3]李俊良：關(guān)于完善城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理機制的建議，廣東省民族宗教教研研究院，2012.

宋正艷（1991.11-），女，土家族，中共黨員，就讀于中央民族大學(xué)管理學(xué)院 ，專業(yè)：行政管理 。