郭 鴿

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理 北京 100081）

淺談當(dāng)前我國的養(yǎng)老保險制度

郭 鴿

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理 北京 100081）

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國的老齡化問題已經(jīng)日益突出。在不久的將來，不論我們是否愿意，我們都將迎來一個“老人”的國度。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計資料預(yù)測，我國老齡人口從目前的7%上升到14%，大約只需要25年的時間，這與發(fā)達國家通常需要45 ～ 120年的時間少了很多。關(guān)注老年人問題，已經(jīng)變得刻不容緩。

老齡化 養(yǎng)老 保險

一、完善我國養(yǎng)老保險制度的重要性

首先，完善我國社會養(yǎng)老制度是人類進步的要求。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的養(yǎng)老模式由“家庭養(yǎng)老”逐漸向“社會養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變，但是由于新舊兩代人之間的代際差異以及計劃生育政策所造成的贍養(yǎng)壓力，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸松動，這對我國完善養(yǎng)老保險制度提出了現(xiàn)實要求。

其次，建立健全我國的養(yǎng)老保險制度是家庭和睦社會和諧的重要保證。養(yǎng)老保險制度的完善，有利于減輕家庭養(yǎng)老的負擔(dān)，有利于解決我國老齡化所產(chǎn)生的各種社會問題，保障社會公平，促進社會安定和諧。養(yǎng)老保險保障了老年勞動者的基本生活，等于保障了社會相當(dāng)部分人口的基本生活。

最后，完善我國的養(yǎng)老保險制度有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步。由于養(yǎng)老保險涉及面廣，參與人數(shù)眾多，其運作中能夠籌集到大量的養(yǎng)老保險金，能為資本市場提供巨大的資金來源，尤其是實行基金制的養(yǎng)老保險模式，個人賬戶中的資金積累以數(shù)十年計算，使得養(yǎng)老保險基金規(guī)模更大，為市場提供更多的資金，通過對規(guī)模資金的運營和利用，有利于國家對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，有利于全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、我國的養(yǎng)老保險制度及現(xiàn)狀

目前，我國公務(wù)員的養(yǎng)老保險，基本是由國家財政補貼負擔(dān)，公務(wù)員則無須繳納養(yǎng)老保險金；機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，主要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。通過在職人員繳納的養(yǎng)老保險金來發(fā)放退休金；國有企業(yè)的養(yǎng)老保險，主要實行企業(yè)養(yǎng)老金制度，通過在職員工繳納的保險金額來確定其退休后的養(yǎng)老保險金；城市其他民營機構(gòu)的養(yǎng)老保險，由于民營企業(yè)參保比例小，在參保民營企業(yè)中，部分企業(yè)并非為全體職工投保，僅僅是為部分技術(shù)骨干、中層干部，或原在國有企業(yè)分流出來已交過養(yǎng)老保險的職工投保，而且養(yǎng)老金只包括在職人員辦理的五險一金，養(yǎng)老保險金來源比較單一；城市農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，農(nóng)民工相對于一般職工的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移有所不同，如果農(nóng)民工在城市務(wù)工達到了城鎮(zhèn)的相應(yīng)條件，比如繳費滿15年以上，到達退休年齡在城市里辦理了退休，就可以按照城市的制度規(guī)定來領(lǐng)取與職工同樣的養(yǎng)老保險待遇。但是也有一些農(nóng)民工年齡大了就回鄉(xiāng)了，他在城市參保繳費的資金和權(quán)益可折算和轉(zhuǎn)移到農(nóng)村養(yǎng)老保險里面。農(nóng)村地區(qū)主要實行新農(nóng)村合作醫(yī)療保險和國家財政補貼政策相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，它基本滿足了農(nóng)村地區(qū)老人的需要。

三、我國當(dāng)前養(yǎng)老保險制度中存在的問題

我國目前施行的養(yǎng)老保險制度，大多數(shù)是從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中逐步建立和發(fā)展完善起來的制度。經(jīng)過多年的探索和改革實踐，對促進國家經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，人口老齡化加快，以及城市化進程的發(fā)展，我國養(yǎng)老保險制度的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)、與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題日益突出。其主要表現(xiàn)為：

1.我國當(dāng)前養(yǎng)老保險制度普及程度不高

我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度的覆蓋面仍然很窄，特別是對于農(nóng)村人口、農(nóng)民工等特定人群，無法起到一種普遍，至少是較為普遍的覆蓋效應(yīng)。拿農(nóng)民工這個特殊群體來說，我國現(xiàn)仍有70%以上的農(nóng)民工因各種原因未能參加養(yǎng)老保險，其他多數(shù)弱勢群體均存在高比例現(xiàn)象。在我國，由于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低以及戶籍制度的限制，勞動力在跨地區(qū)流動后，與其相伴的養(yǎng)老保險賬戶很難轉(zhuǎn)至其新的工作區(qū)域，對于流動性較大的人群來說，他們不會參保，以致我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的參保人數(shù)與覆蓋率偏低；國有企業(yè)和集體企業(yè)參保率很高，但其它各類企業(yè)參保率并不高，有的企業(yè)即使參保了，也只是相應(yīng)某些職位以上的人員。

2.養(yǎng)老保險基金缺口大

養(yǎng)老保險缺口是我國養(yǎng)老保險保險制度運行中顯現(xiàn)的最大危機。最新發(fā)布的研究報告《化解國家資產(chǎn)負債中長期風(fēng)險》預(yù)測，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到18 .3萬億元。隨著我國進入老齡化社會，基金缺口將越來越大。目前我國的養(yǎng)老保險缺口包括兩個部分：一是基本養(yǎng)老保險收支不抵支。目前中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險總收依入然大于總支出，但是不可忽視的是財政補貼和不斷擴大的覆蓋面暫時掩蓋了養(yǎng)老金的缺口。二是個人賬戶“空賬”運行。我國在社會保障制度改革后采用的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，這兩個賬戶都是由各地的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，采取的是混賬管理模式，國家也沒有對其設(shè)立一個有效的監(jiān)督機構(gòu)，一旦統(tǒng)籌賬戶的資金滿足不了當(dāng)期養(yǎng)老保險的開支，很輕易就能擠占個人賬戶基金，形成了個人基金賬戶的空賬。

3.養(yǎng)老保險制度“碎片化”較嚴重

從社保覆蓋面上講，城鄉(xiāng)分割問題在制度設(shè)計、建設(shè)上表現(xiàn)得仍很嚴重，特別是養(yǎng)老保險一個險種五種制度，相互之間轉(zhuǎn)換過渡十分困難。從基金統(tǒng)籌層次上講，各險種、各制度在不同區(qū)域、不同群體差異很大；基金運轉(zhuǎn)實行縣、市、省級統(tǒng)籌的都有，而且調(diào)劑辦法和標(biāo)準(zhǔn)差異更大；特別是條塊利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的科學(xué)運行機制還沒有規(guī)范成型。從財政補助機制上講，縣、市、省、中央四級政府對如何補償歷史欠賬和應(yīng)對預(yù)期風(fēng)險，還沒有形成統(tǒng)一認識和規(guī)范制度，具體工作中有原則性政策，缺乏操作性措施，良性長效運行機制更無從談起。這些以“碎片化”為主要特征的改革問題，首先是中國國情的復(fù)雜性決定的，更是國家層面統(tǒng)籌改革力度不足造成的。養(yǎng)老保險制度“碎片化”嚴重且繳費標(biāo)準(zhǔn)和支付待遇相差加大，給歸并和統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度帶來很大困難。

4.養(yǎng)老保險法律體系不夠完備

近幾年來，雖然我國的養(yǎng)老保險制度建設(shè)步伐明顯加快，相繼出臺了相當(dāng)數(shù)量的辦法和規(guī)定，但是，養(yǎng)老保險的法律制度缺失仍然十分突出。首先，立法層次比較低，基本法還未出臺，各層面的規(guī)定經(jīng)常變動，缺乏整體性、持續(xù)性和權(quán)威性。如現(xiàn)施行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度幾經(jīng)修改，仍需進一步完善。其次，各地區(qū)養(yǎng)老保險法規(guī)、政策存在問題。一是許多非法律規(guī)范起著法律的作用，如政府和各級部門出臺的政策、文件、或是通知、復(fù)函等內(nèi)容，缺乏法律規(guī)范應(yīng)有的嚴肅性和規(guī)范性。二是法律規(guī)范實施范圍的不統(tǒng)一，一直以來，中央出臺的是方向性和政策性的文件，具體的實施方案和措施都是由地方政府決定的，各地在繳費和待遇等具體規(guī)定方面差異很大，地方性很突出。三是有關(guān)法規(guī)內(nèi)容銜接不緊密，具體執(zhí)行過程中存在矛盾等等。

四、對我國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)存在問題的原因分析

1.對歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷

我國社會保障制度改革始于上世紀80年代中期。此前退休的人員沒有繳納過養(yǎng)老金，也就沒有個人賬戶，此前參加工作的人員個人賬戶由開始繳納養(yǎng)老金時算起，個人賬戶不完整。因此這些人的退休費用就只能由正在工作中的人員來承擔(dān)。一旦我國經(jīng)濟進入平穩(wěn)發(fā)展時期，進入老齡化社會后，當(dāng)期收取的養(yǎng)老金是不可能支付得起退休人員的退休費用的。如果不能采取多種措施化解由于新舊養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型而形成的對中老年職工的歷史欠賬，未來終將會對我國社會保障制度產(chǎn)生重大沖擊。目前，基本養(yǎng)老保險基金存在巨額缺口，支付壓力逐年增大，支付風(fēng)險日益凸顯。

2.征繳體制設(shè)計不完善

養(yǎng)老保險金征收不利，執(zhí)法不嚴，國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》對養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、征繳制度和程序、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等都做了規(guī)定，為養(yǎng)老保險提供了政策依據(jù)，但部分經(jīng)辦機構(gòu)執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，還有的保險機構(gòu)屈從于政府的壓力，不按規(guī)定程序辦事，隨意減免養(yǎng)老保險費，這些都嚴重影響了養(yǎng)老金的征繳成效。另外，社保機構(gòu)存在漏核和工作失誤。社保機構(gòu)由于工作任務(wù)重、專業(yè)人員不足，難以全面稽核，導(dǎo)致漏領(lǐng)和冒領(lǐng)現(xiàn)象嚴重。地方政府部門利用權(quán)力，違反養(yǎng)老保險金的管理制度，違規(guī)使用養(yǎng)老保險金。

3.社會保險制度過于零碎

首先，“打補丁”的漸進式改革路徑，導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度建設(shè)缺乏統(tǒng)籌全局的規(guī)劃我國養(yǎng)老保險制度最初僅僅是作為國有企業(yè)改革的配套措施，初始的制度選擇強化了制度建設(shè)的路徑依賴，使這種打補丁式的碎片化發(fā)展趨勢難以避免隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，養(yǎng)老保險的覆蓋面逐步擴大，但是由于采取了“增量式”的發(fā)展路徑，為擴大覆蓋面打上了一個又一個“補丁”。其次，群體之間和地區(qū)之間保障利益的差異，阻礙了養(yǎng)老保險制度的整合進程制度改革往往涉及利益的再分配，提高統(tǒng)籌層次以為著各個統(tǒng)籌地區(qū)之間的利益調(diào)整，當(dāng)出現(xiàn)局部利益與全局利益沖突的時候，利益團體固守局部利益，導(dǎo)致養(yǎng)老保險碎片化狀態(tài)的固化

4.城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)造成養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)差距

改革開放以來，為了建立和完善我國的市場經(jīng)濟體制，我國政府一直把重心放在城鎮(zhèn)。盡管是推行的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但是農(nóng)村卻還是受到了忽視。中國的社會保障制度長期以城鎮(zhèn)居民為核心，相對于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村養(yǎng)老保障處于社會養(yǎng)老保障的邊緣，有相當(dāng)部分的社會保障內(nèi)容將整個農(nóng)村老年人口排擠在保障體制之外。另外，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展差距，還造成養(yǎng)老保險制度的分割。因此，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度并不設(shè)于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度必然會有所差別，城鄉(xiāng)兩套不同養(yǎng)老保險制度并存的局面在短時間內(nèi)難以改變。所以，我國的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)造成了養(yǎng)老保險參保率低，統(tǒng)籌層次低等問題。

五、對健全和完善我國養(yǎng)老保險制度的對策建議

1.增加社會保障支出在財政支出的比重

從目前來看，我國離西方發(fā)達國家社會保障支出水平還有很大的差距。應(yīng)逐步提高對社會保障支出水平，轉(zhuǎn)變財政支出模式和結(jié)構(gòu)，降低固定資產(chǎn)投入的支出，提高社會保障支出的占比。特別是在我國養(yǎng)老金和人賬戶制度改革中，必須要加大轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用近幾年財政收入增長較快的情況，盡量解決個人賬戶空賬的問題。國家每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性納入養(yǎng)老基金，逐步充實養(yǎng)老基金。

2.完善我國養(yǎng)老保險法律體系

我國必須盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來監(jiān)管和保障養(yǎng)老保險制度的運行。保證我國養(yǎng)老保險體系的規(guī)范性、統(tǒng)一性、權(quán)威性。另外，我國養(yǎng)老保險的立法還應(yīng)遵循以下一個基本原則。第一，老有所養(yǎng)原則。敬老、愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德。它對維護我國家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定等發(fā)揮著不可忽視的作用；第二，公平與效率相結(jié)合的原則。養(yǎng)老保險制度促進了經(jīng)濟的發(fā)展，維護了社會的穩(wěn)定，但是福利政策在一定程度上也會培養(yǎng)社會懶漢，從而挫傷了在業(yè)人員的從業(yè)積極性。所以我國養(yǎng)老保險立法的完善應(yīng)該遵循以上兩個基本原則。

3.積極創(chuàng)造條件，促進城鄉(xiāng)二元社會保險體系的融合

就全國的實際情況來看，由于城鄉(xiāng)差別的長期存在，在短期內(nèi)完全消除社會保險體系的城鄉(xiāng)二元性是不可能的；但這并不是說基本社會養(yǎng)老保險的“擴面”在農(nóng)村將無所作為。我們不妨借鑒改革開放的成功經(jīng)驗，實行由沿海到內(nèi)地循序漸進式的梯度戰(zhàn)略。先在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點，然后再根據(jù)經(jīng)濟條件變化，逐步向內(nèi)地推進。但無論怎樣做，都必須突破“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔(dān)的主體”的束縛，在政府、集體財力不足的情況下，現(xiàn)實的選擇是首先建立家庭、社區(qū)、社會相結(jié)合的農(nóng)民綜合養(yǎng)老模式，再過渡到統(tǒng)一的基本社會養(yǎng)老保險體系。

4.搞好養(yǎng)老金的社會化發(fā)放工作

根據(jù)“就近、安全、方便、低成本”的原則，采取多種形式搞好養(yǎng)老金的社會化發(fā)放工作。委托銀行代發(fā)是養(yǎng)老金發(fā)放的主要形式，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在銀行為企業(yè)離退休人員簡歷基本養(yǎng)老金賬戶，按月將應(yīng)付的養(yǎng)老金劃入賬戶，保證離退休人員能按時支?。粚Ξ惖匕仓煤途幼∑h農(nóng)村的退休人員，采取通過郵局寄發(fā)的方式；對極少數(shù)行動不便的高齡孤寡老人，社社保機構(gòu)直接送發(fā)；對退休人員居住相對集中的家屬區(qū)，還可設(shè)立派出機構(gòu)直接發(fā)放等。審計工作要抓好基金使用環(huán)節(jié)，審查基金支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，財政部門是否按照社保部門上報計劃及時將資金劃撥到位，社保部門是否及時發(fā)放，有無少發(fā)、拖欠或虛報冒領(lǐng)問題。

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郭鴿 女（1993—）中央民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生行政管理專業(yè)。