李四平

摘 要：武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動以來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會取得了一定的進(jìn)步。武陵山片區(qū)金融發(fā)展不充分，金融配套政策上不到位，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，金融是急先鋒、先行官。無論從當(dāng)前還是長遠(yuǎn)看，發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒先導(dǎo)作用，彌補(bǔ)制度缺陷和市場失靈，打通融資瓶頸，破解融資難題，加快完善武陵山片區(qū)金融優(yōu)惠政策配套機(jī)制建設(shè)是推動片區(qū)發(fā)展的有效手段和可靠保障。

關(guān)鍵詞：武陵山片區(qū)；扶貧攻堅(jiān)；金融政策；研究

2011年11月15日，武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動，國務(wù)院正式批復(fù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。通過有關(guān)金融優(yōu)惠政策的落實(shí)情況開展調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》所列金融優(yōu)惠扶持政策涉及面廣，內(nèi)容豐富，但大部分是片區(qū)通用的普適性政策，未能體現(xiàn)片區(qū)特色和需求；部分地方財(cái)政獎補(bǔ)政策未完全到位，貼息政策因產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和運(yùn)作模式的制約，效應(yīng)日漸式微，與金融優(yōu)惠政策配套體制機(jī)制也亟待完善。

一、金融優(yōu)惠政策及落實(shí)情況

根據(jù)《規(guī)劃》及其他相關(guān)文件，武陵山片區(qū)現(xiàn)有金融優(yōu)惠政策主要有：一是貸款貼息。包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款貼息；扶貧項(xiàng)目貸款貼息；民品、民貿(mào)貸款優(yōu)惠利率，即民族縣民貿(mào)企業(yè)流動資金貸款享受比基準(zhǔn)利率低2.88個百分點(diǎn)的利率優(yōu)惠政策，由中央財(cái)政給予貼息；中小企業(yè)小額擔(dān)保貸款貼息政策等。二是新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，即為新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)提供一次性定向費(fèi)用補(bǔ)貼20萬元。三是涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎勵政策。四是針對縣域法人金融機(jī)構(gòu)新增存款70%以上用于當(dāng)?shù)刭J款的考核與激勵政策。

從調(diào)查情況看，執(zhí)行面廣、對金融機(jī)構(gòu)激勵扶持效應(yīng)較為突出的：一是稅收優(yōu)惠政策。如益陽安化農(nóng)合機(jī)構(gòu)近兩年得到5萬元以下小額涉農(nóng)貸款營業(yè)稅免稅、所得稅優(yōu)惠，全部貸款營業(yè)稅優(yōu)惠以及呆賬貸款核銷所得稅優(yōu)惠等各項(xiàng)稅收優(yōu)惠共計(jì)8451.18萬元，相當(dāng)于同期撥備前利潤的21.3%，對其消化歷史包袱，增強(qiáng)發(fā)展能力起到了很大支持作用，兩年來農(nóng)合機(jī)構(gòu)以利潤彌補(bǔ)資產(chǎn)損失1.9億元。二是新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策。為鼓勵銀行業(yè)機(jī)構(gòu)到邊遠(yuǎn)金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立新型農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)，逐步解決金融基礎(chǔ)服務(wù)空白問題起到了良好導(dǎo)向和激勵作用，2011年全省共設(shè)立65個空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點(diǎn)，片區(qū)新組建村鎮(zhèn)銀行6家。三是涉農(nóng)貸款獎勵政策，2012-2013年片區(qū)共14家機(jī)構(gòu)獲得獎勵2480萬元。其余政策各地區(qū)執(zhí)行差異較大，落實(shí)情況與效果受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等影響較大，具體原因與問題分析如下。

二、政策落實(shí)中存在的問題

（一）部分政策無實(shí)質(zhì)性落地舉措?！兑?guī)劃》雖要求對片區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款給予貼息，但各級政府沒有出臺實(shí)施細(xì)則。實(shí)際執(zhí)行中，基礎(chǔ)設(shè)施貸款適用的貼息政策僅有國家基本建設(shè)貸款中央財(cái)政貼息，范圍限定在國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)林水利、西部鐵路、軍工等領(lǐng)域。調(diào)查顯示，僅有在張家界發(fā)放的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貼息貸款19.86億元，獲得貼息3312萬元，其他貸款因不符合中央財(cái)政貼息申報要求而未能獲得貼息。又如縣域法人金融機(jī)構(gòu)新增存款70%以上用于當(dāng)?shù)刭J款的考核與獎勵政策，除婁底市外，其它市州未出臺相關(guān)文件。

（二）扶貧貼息貸款工作機(jī)制有待完善。一是財(cái)政貼息資金分配較為集中，扶貧貸款業(yè)務(wù)開辦面較窄。根據(jù)《湖南省扶貧貼息貸款改革實(shí)施方案》，扶貧貼息貸款投放區(qū)域?yàn)?0個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、18個省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。調(diào)查顯示，全省集中連片特困地區(qū)的43個縣中，只有17個縣獲得扶貧貼息資金，近三年累計(jì)發(fā)放扶貧貼息貸款12.2億元，安排貼息資金5857萬元，83%的貼息資金集中在湘西州和懷化市的10個縣，而一些“國貧縣”和“省貧縣”已經(jīng)多年未獲得過該項(xiàng)貼息資金。二是多數(shù)扶貧貸款“造血”功能不足，政策執(zhí)行效果差異較大。調(diào)查了解，有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)依托的地區(qū)扶貧貸款發(fā)放情況較好。如麻陽先試先行，改扶貧資金到戶為集中設(shè)立擔(dān)保基金，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以訂單農(nóng)業(yè)、金融機(jī)構(gòu)提供扶貧基金擔(dān)保貸款的方式走出了創(chuàng)業(yè)扶貧之路，實(shí)現(xiàn)變“輸血”為“造血”，取得了良好的扶貧效果。但更多地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)匱乏，生產(chǎn)經(jīng)營分散，到戶扶貧貸款多被用于消費(fèi)，或盲目投資生產(chǎn)造成虧損，扶貧效果不佳，貸款風(fēng)險高，嚴(yán)重挫傷信貸投放積極性，參與扶貧貸款的銀行機(jī)構(gòu)也逐步減少。三是跨部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制亟待進(jìn)一步完善。根據(jù)相關(guān)文件，扶貧辦、財(cái)政、人民銀行、金融機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同推動扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。但在實(shí)際操作中，扶貧辦負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批和認(rèn)可，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目確認(rèn)和貼息資金的撥付，操作中基本上與金融部門脫節(jié)，人民銀行、金融機(jī)構(gòu)沒有直接參與項(xiàng)目審批和運(yùn)作管理，貼息申報憑借據(jù)和利息清單由企業(yè)或農(nóng)戶自行提交。多數(shù)基層銀行對扶貧項(xiàng)目信息不明、貼息貸款操作程序模糊，貸款審批只能按照商業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，致使達(dá)不到商業(yè)信貸條件的扶貧項(xiàng)目無法獲得貸款。而其他財(cái)政貼息資金也存在各部門各司其職、各行其是、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，如林業(yè)貼息項(xiàng)目由林業(yè)廳審批，小額擔(dān)保貸款貼息項(xiàng)目由人力資源社會保障部審批，民品民貿(mào)貼息資金由民委審批，各種來源的財(cái)政貼息資金缺乏統(tǒng)籌安排，難以形成政策合力。

（三）地方財(cái)政補(bǔ)貼未完全到位?；鶎臃从?，各項(xiàng)財(cái)政獎補(bǔ)政策中，由中央財(cái)政補(bǔ)貼的部分基本到位，而由地方財(cái)政配套支持的部分經(jīng)常難以到位，使政策激勵打了折扣。如2013年末，邵陽小額擔(dān)保貸款余額1.3億元，應(yīng)到位貼息1952萬元，實(shí)際到位237.65萬元，到位率僅12.17%。常德農(nóng)合機(jī)構(gòu)作為市政府就業(yè)小額擔(dān)保貼息貸款定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，2013年應(yīng)獲財(cái)政應(yīng)貼息1018.41萬元，實(shí)際到位796.63萬元，到位率78.22%。又如洪江農(nóng)商行2012年發(fā)放的財(cái)政貼息貸款8033萬元，至今仍欠財(cái)政貼息300萬元，由此帶來了銀行與客戶的矛盾突出，該行2013年只得停放了財(cái)政貼息貸款。

（四）部分政策存在操作障礙。2013年，僅有張家界、邵陽兩地發(fā)放民品民貿(mào)優(yōu)惠貸款24.4億元，獲得貼息2127萬元。其他地區(qū)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的民品民貿(mào)貸款，但由于操作限制和障礙，無法獲得貼息。如目前財(cái)政部、人民銀行批準(zhǔn)具備貼息行資格的機(jī)構(gòu)有工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、農(nóng)發(fā)行、城商行、農(nóng)合機(jī)構(gòu)、招商銀行，而在其他機(jī)構(gòu)（郵儲、村鎮(zhèn)銀行等）申請貸款的企業(yè)則無法獲得貼息。同時，民貿(mào)民品企業(yè)的申報與認(rèn)定由民貿(mào)縣所在地的民族工作部門牽頭，會同縣財(cái)政部門、縣人民銀行審查。也造成部分非民貿(mào)縣的相關(guān)企業(yè)無法獲得貸款貼息。據(jù)常德市反映，該市9個區(qū)縣市因不屬于民族貿(mào)易縣（市），2013年發(fā)放的0.59億元民品貸款未能享受中央財(cái)政貼息。

（五）定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策長效激勵不足。新設(shè)機(jī)構(gòu)受貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，運(yùn)營成本高，一次性財(cái)政補(bǔ)貼難以覆蓋開辦費(fèi)用和營業(yè)虧損。2011年全省新設(shè)的65個空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)，2012年幾乎全部虧損，虧損總額達(dá)2705萬元，單家網(wǎng)點(diǎn)虧損最多的達(dá)160萬元。據(jù)保守測算，這些網(wǎng)點(diǎn)年運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用超過45萬元（包括人員薪酬、安保和辦公支出等），而年收入不足15萬元，每年虧損30萬元以上。另外，一次性財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不能有效覆蓋開辦費(fèi)用。如岳陽市新設(shè)的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)，共投入227萬元，而財(cái)政僅補(bǔ)貼120萬元。

（六）部分政策與片區(qū)實(shí)際契合度不高。涉農(nóng)貸款增量獎勵政策僅適用“縣域”，而不含市屬區(qū)，部分城區(qū)支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)無法獲得獎勵。如張家界永定區(qū)的農(nóng)業(yè)人口和涉農(nóng)貸款均占70%以上，仍只因地處城區(qū)而無法獲得獎勵。另外，常年涉農(nóng)貸款比例保持在90%以上的農(nóng)村信用社，繼續(xù)保持每年增長15%以上，已有相當(dāng)難度，未免對于以往支農(nóng)貢獻(xiàn)較大的老機(jī)構(gòu)有所不公。

三、政策建議

《規(guī)劃》出臺以來，片區(qū)金融監(jiān)管部門積極致力于有關(guān)金融支持政策的推動落實(shí)，保持機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜，培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，逐步優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局，穩(wěn)步提高基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)對涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款增量增速“兩個不低于”的考核，鼓勵督促加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等金融服務(wù)模式的創(chuàng)新，切實(shí)加大對武陵山片區(qū)的信貸傾斜和金融支持力度。我們期望通過金融監(jiān)管政策與片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策以及財(cái)政、稅收等優(yōu)惠扶持政策的協(xié)調(diào)配合，共同推動武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但調(diào)查顯示，金融優(yōu)惠扶持政策在具體實(shí)施中也出現(xiàn)了一些偏差和問題，要實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)的最大化，仍需有關(guān)方面合力，進(jìn)一步完善相關(guān)工作機(jī)制。

（一）加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，完善政府銀行間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。各級政府應(yīng)通過定期分析形勢、傳導(dǎo)政策，加強(qiáng)對銀行機(jī)構(gòu)的信息傳遞，形成抓好發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)挖掘、項(xiàng)目運(yùn)作的合力。對于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、扶貧開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)建立企業(yè)和項(xiàng)目信息庫，并制定指導(dǎo)性補(bǔ)貼政策名錄，明確各類項(xiàng)目適用的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等扶持政策、管理部門、申報條件、路徑等，及時向社會和銀行機(jī)構(gòu)披露，以便銀行有針對性地開展信貸支持。同時加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃的統(tǒng)籌整合，盡量爭取中央財(cái)政補(bǔ)貼，建議推動國家層面或省先試先行制定出臺基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款貼息管理辦法，推動政策落地，引導(dǎo)銀行加大投入。

（二）落實(shí)扶貧開發(fā)配套政策，推動財(cái)政金融資源向片區(qū)的實(shí)質(zhì)性傾斜。建議推動國家層面建立支持武陵山片區(qū)開發(fā)的專項(xiàng)基金，加大中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，努力解決扶貧貸款貼息、風(fēng)險補(bǔ)償、擔(dān)?；?、獎勵等資金不足、落實(shí)不夠的問題，健全風(fēng)險保障機(jī)制，增強(qiáng)金融支持區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)服務(wù)的正向激勵。擴(kuò)大扶貧貼息貸款政策覆蓋范圍，與國家武陵山集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)戰(zhàn)略相適應(yīng)，修訂相關(guān)管理辦法，將扶貧貼息貸款政策的重點(diǎn)支持范圍從以往的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣推廣至集中連片特困地區(qū)縣域。酌情調(diào)整財(cái)政貼息標(biāo)準(zhǔn)和條件，適當(dāng)提高片區(qū)農(nóng)戶貸款、中小企業(yè)貼息標(biāo)準(zhǔn)、比例，甚至全額貼息。

（三）完善工作機(jī)制與流程，消除政策操作障礙。一是進(jìn)一步完善扶貧貼息貸款工作流程，提高金融部門參與程度，確保扶貧貸款發(fā)放到位。扶貧部門負(fù)責(zé)貧困戶核準(zhǔn)、項(xiàng)目庫建設(shè)和項(xiàng)目認(rèn)定后，應(yīng)向銀行機(jī)構(gòu)推薦，銀行綜合考慮信貸管理要求和政策扶持因素確定支持項(xiàng)目和貸款額度，貸款發(fā)放到位后，由借款人和放款銀行提出貼息申請，提交扶貧辦蓋章確認(rèn)后，報送財(cái)政部門，由財(cái)政部門將貼息資金直接撥付至放款銀行。建議將人民銀行納入管理流程，由其負(fù)責(zé)扶貧貸款和貼息數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與共享，并建立對地方扶貧貼息貸款政策執(zhí)行效果、貼息資金管理等有關(guān)情況的動態(tài)評估、考核機(jī)制。二是完善民品民貿(mào)貸款管理辦法。建議財(cái)政部、人民銀行穩(wěn)步擴(kuò)大貼息行范圍，逐步將村鎮(zhèn)銀行、郵儲銀行、股份制銀行等支農(nóng)、支小作用日漸突出的機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來。完善民貿(mào)民品企業(yè)的申報與認(rèn)定工作機(jī)制，建議放寬民貿(mào)企業(yè)的地域限制，將非民貿(mào)縣的相關(guān)企業(yè)也納入貼息政策范圍。

（四）健全涉農(nóng)獎補(bǔ)政策，增強(qiáng)正向激勵和長效機(jī)制。一是合理設(shè)定涉農(nóng)貸款增量獎勵標(biāo)準(zhǔn)。合理區(qū)分純城市區(qū)和非城市區(qū)，建議把農(nóng)業(yè)人口占比在60%以上的農(nóng)業(yè)大區(qū)的金融機(jī)構(gòu)納入涉農(nóng)貸款增量獎勵政策范圍。調(diào)整獎勵標(biāo)準(zhǔn)，對于涉農(nóng)貸款余額占比在90%以上的機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)降低增速考核標(biāo)準(zhǔn)，或者以余額占比和增速兩項(xiàng)綜合考慮的考核標(biāo)準(zhǔn)，以最大限度發(fā)揮獎勵政策的正向激勵作用。二是健全邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)鼓勵和補(bǔ)償機(jī)制。建議地方政府建立相應(yīng)的風(fēng)險補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免及特殊政策扶持機(jī)制，增強(qiáng)對銀行業(yè)機(jī)構(gòu)到邊遠(yuǎn)金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立新型農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)的長效激勵，穩(wěn)步提高農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋水平。建議稅務(wù)部門對邊遠(yuǎn)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行長期減免稅政策，進(jìn)一步減輕新設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的成本壓力。

（五）加強(qiáng)金融扶貧模式創(chuàng)新，提高信貸扶貧效果。事實(shí)證明，“輸血式”的財(cái)政扶貧難以形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力，扶貧資金使用效率低，而引進(jìn)合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶頭作用和信用擔(dān)保作用，能取得較好的扶貧效果，亦能有效降低銀行信貸風(fēng)險，激發(fā)銀行對金融扶貧工作的積極性。各地政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)因地制宜探索開發(fā)“公司+農(nóng)戶+基地+扶貧貼息”等產(chǎn)業(yè)扶貧信貸模式，改扶貧貼息資金的分散到戶為集中設(shè)立作專項(xiàng)基金，為銀行貸款提供風(fēng)險保障，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展水平。（作者單位：吉首大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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