吳仕良

摘 要：陜南移民搬遷實施五年來取得了很大成效，但目前也面臨土地資源緊缺、配套資金缺口巨大、移民創(chuàng)收困難、相關政策不健全等諸多制約因素。要破解這些難題，必須以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念來統(tǒng)領移民搬遷工作，系統(tǒng)化推進，精準化實施，創(chuàng)造性完善，不斷推動陜南移民搬遷工作持續(xù)健康發(fā)展。

關鍵詞：“五大發(fā)展理念”；陜南移民搬遷；扶貧攻堅

中圖分類號：F327.41

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0091-03

為了從根本上解決陜南經濟社會發(fā)展落后問題，2011年5月，中共陜西省委、省政府提出要用10年時間，把居住在中高山地質災害易發(fā)區(qū)的240萬山區(qū)群眾搬遷轉移到安全、宜居、易業(yè)的淺丘或川道地帶。經過五年的實踐，移民搬遷工作取得了很大成效，已使近百萬人生存環(huán)境和生活條件得以改善，使陜南經濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域發(fā)生了深刻變革，在解決“三農”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進精準扶貧、鞏固黨的執(zhí)政基礎等多方面產生了一系列廣泛而深遠的影響。當前，要持續(xù)推動陜南移民搬遷工程健康發(fā)展，必須以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為統(tǒng)領，系統(tǒng)化推進，精準化實施，創(chuàng)造性規(guī)范，推動移民搬遷工作再上新臺階。

一、陜南移民搬遷工程取得初步成效

經過五年艱苦不懈的努力，陜南移民搬遷在減災扶貧、改善民生、促進發(fā)展、保護生態(tài)等方面取得了良好成效。

1.抗災能力提升。通過搬遷，陜南山區(qū)群眾避開山梁陡坡、險灘溝壑，選擇安全地帶建設居住社區(qū)，對“隔山為鄰、十里同村”的偏遠山區(qū)群眾集中安置，原來的土墻房、石墻房、木頭房變成磚混結構的社區(qū)樓房，使群眾徹底遠離了災害源，打破了山區(qū)有史以來“遭災—救災—重建—再遭災”的惡性循環(huán)。移民搬遷工程實施五年來，陜南沒有發(fā)生一起因泥石流、洪澇等自然災害引發(fā)的人員傷亡事故，搬遷群眾徹底告別了地質洪澇災害威脅，人身安全得到保障。

2.生存條件改善。搬遷前，群眾多居住在路、電、網“三不通”的偏遠山區(qū)，生產生活條件簡陋，物資缺乏。通過搬遷，把深山偏遠地區(qū)群眾搬遷到水、電、路、電視、通訊、網絡等基礎設施比較完善，教育、文化、醫(yī)療等服務方便的新型社區(qū)，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)山區(qū)農村生活向現(xiàn)代城市文明生活的轉變，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件極大改善，生活質量明顯提高，搬遷群眾享受到和城市居民一樣的待遇，群眾生活實現(xiàn)了由農村向城鎮(zhèn)、由貧窮向小康的突破和邁進，對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新城鄉(xiāng)體系具有重大意義。

3.生產方式轉變。集中安置的聚集規(guī)模效應，節(jié)約了土地，降低了扶貧成本，帶動了農村土地流轉，促進了安置區(qū)域的產業(yè)發(fā)展，保證了鄉(xiāng)村企業(yè)用工，使現(xiàn)代工業(yè)、農業(yè)和服務業(yè)協(xié)調推進，群眾實現(xiàn)了由小農經濟向市場經濟、由單純依靠土地生存逐步向一二三產業(yè)并舉的多元化就業(yè)模式轉變。搬遷后，多數(shù)群眾種地、打工兩不誤，有的忙時務農，閑時務工，有的務工為主兼顧務農，有的專職務工或轉行經營，生產方式多樣，勞動強度降低，收入顯著提高，群眾在“家門口”就業(yè)，改善了生產環(huán)境，促進了精準扶貧。

4.生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。通過移民搬遷，改變了山區(qū)群眾“靠山吃山”的傳統(tǒng)謀生方式，減少了對生態(tài)環(huán)境的人為擾動和壓力，使陡坡地退耕還林、還草，釋放自然恢復潛力，為天然林保護、山區(qū)生態(tài)功能恢復奠定了基礎。群眾集中居住，改變了農村面源污染不易控制的局面，實現(xiàn)了垃圾、污水集中化排放，規(guī)?；幚?，為生態(tài)環(huán)境綜合治理創(chuàng)造了條件。陜南三市植被覆蓋率比三年前提高了4.5個百分點，年均治理水土流失2500平方千米，植樹造林110萬畝，森林覆蓋率達到65﹪以上。

二、當前陜南移民搬遷面臨的制約因素

陜南移民搬遷掀起了經濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域的巨大變革，促使廣大干部和群眾改革創(chuàng)新、探索實踐、加快發(fā)展，在解決“三農”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進農村社會變革、鞏固黨的執(zhí)政基礎等多方面產生了一系列廣泛而深遠的影響。但是，陜南移民搬遷具有搬遷規(guī)模宏大、移民類型多樣、搬遷周期長和所需投資大等特點，是一項復雜的系統(tǒng)工程，目前面臨諸多制約因素。

1.土地資源緊缺。一是安置建房征地困難。移民搬遷集中安置地點要選擇在川道地區(qū)和平坦地帶，山區(qū)平地資源本身就比較缺少，而各區(qū)縣近年來大力發(fā)展產業(yè)化建設，用地指標多用于產業(yè)投資項目，移民安置的專項用地落實相對困難，安置建房征地難度加大。二是移民生活用地難以調劑。移民戶搬遷后原來在山上耕種的田地依然保留，要保證搬遷移民人均至少1畝的基本口糧田，只能在遷入地解決其口糧田問題，而遷入地的農民大都不愿將自己原有的承包地調劑給新搬遷的移民戶，造成移民的基本生活用地無法保障。三是農村耕地面積減少。搬遷安置點大多占用良田好地，搬遷戶原有的宅基地依然占用，大部分農用地按坡度退耕還林，能耕種的土地由于距安置點較遠耕種不便，搬遷后耕地擱荒嚴重，造成農村耕地面積減少。

2.配套資金缺口巨大。移民集中安置的單元房，政府給每戶分別補助3至5萬元；移民分散安置的居住房，政府給每戶補助3萬元；特困戶每戶按30至50平方米標準，由政府建房集中安置，五保戶實行集中供養(yǎng)。按照規(guī)定，移民搬遷建房資金由省與市縣按5：5的比例籌集，如果單元房每戶按4萬元補貼計算，政府需要補助7萬元（4萬元補貼加上3萬元的配套建設資金）。同時，集中安置點的排水、道路、電力、通訊、防洪抗震、垃圾處理等基礎設施和教育、文化、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務設施建設資金投入較大，加上大多數(shù)安置點規(guī)模小，達不到500戶的專項補助要求，難以整合上級部門的項目補助資金。以安康市為例，十年搬遷22.6萬戶需配套資金158.2億元，年均配套15.82億元。這對財政十分拮據的陜南貧困市來說，無疑是一個巨大的經濟壓力。

3.群眾創(chuàng)收比較困難。一是搬遷群眾增添新債。移民搬遷每戶建房面積約30至200平方米不等，如果以100平方米的住房需花費10萬元計算，政府給補助5萬元，那么搬遷戶仍需支付5萬元購房款，再加上簡單的裝修、添置必要家具等，費用開支更大。陜南三市農民人均純收入在5000至6000元左右，而多數(shù)搬遷戶收入遠低于這個水平，許多搬遷戶購房不僅耗盡了多年積蓄，而且大多都有新的負債。二是搬遷群眾生活支出增大。搬遷前，群眾在自己土地上養(yǎng)雞養(yǎng)豬、種糧種菜，自產自用，口糧尚有保障，生活基本上不用現(xiàn)金支出。搬遷后日常生活必需品需花錢購買，搬遷戶平均每月增加開支約200-300元。三是搬遷群眾就業(yè)有限。陜南三市屬于貧困地區(qū)，縣區(qū)工業(yè)園區(qū)發(fā)展還處于起步階段，勞動力承載能力較低，大部分安置區(qū)域經濟基礎薄弱，產業(yè)項目少，吸納就業(yè)能力低。四是特困群體難以搬遷。以安康市為例，全市需要直接“交鑰匙”的特困戶、五保戶超過搬遷總戶數(shù)的10%，這部分群眾搬遷難度越來越大；還有占總搬遷總戶數(shù)20%、約4.5萬戶的貧困群眾，經濟困難無法搬遷，搬遷過程中“搬富不搬貧”現(xiàn)象在所難免。

4.相關政策亟待完善。移民搬遷涉及戶籍制度、土地制度、村鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務等諸多方面改革。以土地制度為例，移民的耕地、林地、宅基地等土地權益依然在原籍地，遷出與遷入兩地不能直接實行土地置換，也不能進行貨幣化替補，從而導致許多移民不愿意把戶籍遷入安置地。另外，集中安置點的社區(qū)工作人員編制缺口大，社區(qū)服務水平跟不上，搬遷戶隸屬關系不順，社區(qū)服務管理難度較大，等等，這些都會制約搬遷工作持續(xù)發(fā)展。

三、加快陜南移民搬遷安置工程建設的路徑選擇

“十三五”時期是陜南移民搬遷工作的關鍵階段，必須按照“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的總體要求，以“五大發(fā)展理念”為指導，以科學規(guī)劃為前提，以扶貧攻堅為重點，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導向，以后續(xù)產業(yè)培育為基礎，堅持改革引領，系統(tǒng)化推進，精準化實施，推動陜南移民搬遷工作持續(xù)健康發(fā)展。

1.“創(chuàng)新”引領，促進科學規(guī)劃選址。移民安置點的選址，要與城鎮(zhèn)化推進、縣域經濟發(fā)展、公共服務體系建設緊密結合，增強規(guī)劃的先導性、整體性和系統(tǒng)性。按照“政府引導，規(guī)劃領先，市場運作，群眾自愿，綜合服務”的要求，科學規(guī)劃，合理選址，因地制宜，集中安置，功能配套，適度超前，高起點、高水平編制安置點建設規(guī)劃，對每一個集中安置點要進行地質災害評估和環(huán)境評估，避免安置點成為新的受害區(qū)；要改變就近、分散、簡單復制的做法，盡可能靠近園區(qū)、靠近城鎮(zhèn)、靠近川道建設一批數(shù)百戶、上萬人的大型新型安置社區(qū)，統(tǒng)籌人口、資源、資本、就業(yè)的相互融合，提升安置點綜合承載能力和輻射帶動能力；要在區(qū)域布局上突出建設特色、人文特色、產業(yè)特色，使每個搬遷安置點既能成為相對獨立的新型小城鎮(zhèn)，又能融入縣域經濟的整體發(fā)展之中；要加強審批與監(jiān)管，對安置點建設項目按法律規(guī)定發(fā)放項目“一書兩證”，對安置點布局規(guī)劃和建設規(guī)劃嚴格進行審批，建立工程質量管理制度，加大對建筑施工安全質量的巡查和督查，確保安置點建設規(guī)劃和工程質量不出問題。

2.“協(xié)調”推動，破解安置資金瓶頸。一要整合好部門配套資金。堅持“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，渠道不亂，性質不變，相對集中，配套使用，確保效益”的原則，將相關部門項目資金集中引導投向移民搬遷建設領域。每個搬遷安置點由水利部門負責河堤和安全飲水工程建設，交通部門負責配套路、橋設施建設，住建部門負責硬化、亮化市政工程建設，林業(yè)部門負責園林苗木綠化，教育部門配套建設小學、幼兒園，電力、電信、移動等部門配套建設電力和電話通訊設施。二要廣泛吸納社會資金。探索移民搬遷安置建房與商品房開發(fā)建設有機結合的路子，用商品房開發(fā)增值收益補助移民搬遷安置建房，降低移民搬遷安置房價格。引入市場機制，鼓勵和吸納民間資金參與移民搬遷安置建設。安康市漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)村民陳龍新，是北京京康房地產開發(fā)公司的老總，2014年年初回到家鄉(xiāng)牛蹄鎮(zhèn)后，他墊資一千余萬元，建成80間2層磚混新房，讓鎮(zhèn)內30戶116名群眾喜住新居。目前，在漢濱區(qū)像京康公司一樣參與社區(qū)建設的企業(yè)共有4家。安康市寧陜縣皇冠鎮(zhèn)利用企業(yè)和社會資金來實施一個鎮(zhèn)的移民搬遷，把搬出后的山溝建成旅游景點，目前投資已增加到20多億。在移民搬遷建設中，要大膽進行制度創(chuàng)新，可以通過對居民點的重新規(guī)劃布局，利用騰出的土地及土地增值部分解決搬遷資金困難，更應允許使用土地增值費用、土地出讓金，以及商品房開發(fā)的增值部分來彌補移民建房資金的不足。三要鼓勵銀行貸款投放。信用聯(lián)社要加大對移民搬遷戶的信用貸款投放力度，要按照戶均5萬元的信貸規(guī)模投放移民搬遷安置建房貸款。鼓勵農行、工行、建行、農發(fā)行、郵政儲蓄銀行等金融機構向移民搬遷安置戶投放房屋購買、產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)貸款。此外，要結合精準扶貧、環(huán)境保護、生態(tài)移民、地質災害治理、退耕還林等方面的政策，積極爭取國家有關部門的資金支持。

3.“綠色”構建，完善配套設施建設。在搬遷過程中，要正確處理好經濟發(fā)展與資源利用、人口集聚與環(huán)境承載、生產生活與產業(yè)支撐、社會發(fā)展與生態(tài)保護之間的關系，建立相互依存、鏈條完整、和諧共生的移民搬遷生態(tài)體系，堅持走節(jié)約集約、綠色低碳的發(fā)展路子，注意基本農田和林地資源保護，解決好安置點生活垃圾處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題，加大環(huán)境評估和保護力度，促進經濟、人口、資源、環(huán)境的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。各級政府要在有效解決搬遷群眾“建得起”難題的同時，還要全力為搬遷群眾“穩(wěn)得住”想辦法，實施社區(qū)綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關心的交通、飲水、上學、就醫(yī)、購物、娛樂等民生問題，精心構筑移民“安樂窩”。在已建成安置點的移民社區(qū)逐步實現(xiàn)“十配套”工程：即文娛配套（建設文化活動中心）、醫(yī)療配套（建設衛(wèi)生室）、教育配套（建設幼兒園和學校）、飲水配套（建設水塔等集中安全供水設施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安裝路燈）、凈化配套（建設垃圾池）、綠化配套（建設綠化帶）、信息配套（寬帶網、有線電視網進戶）、服務配套（有便民服務中心和購物超市），使搬遷群眾過上城市生活，享受良好的社會保障。

4.“開放”統(tǒng)籌，加強搬遷制度保障。一是推進戶籍制度改革。要結合陜南經濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，推動移民搬遷過程中戶籍制度改革，實施城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續(xù)”的原則，積極探索有差別、有條件、有步驟的戶籍制度改革，優(yōu)先解決搬遷移民市民化問題，讓有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員逐步轉化為城鎮(zhèn)居民，在醫(yī)療、社保、教育等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。二是深化社會保障體系改革。著力解決好搬遷群眾的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等問題，破除制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸，穩(wěn)妥解決搬遷安置戶附著在原土地上的政策性補助問題，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化和一體化，推進移民搬遷和城鎮(zhèn)化建設有序發(fā)展。要進一步研究和探索農村宅基地騰退與補償辦法，保障農民土地使用權，引導搬遷群眾騰退原有宅基地，提高農村土地利用率，破解移民搬遷用地難題。三是建立健全工作機制。規(guī)范資金籌措與管理辦法，強化監(jiān)督管理，使上級的政策在基層落地生根；建立移民搬遷工作聯(lián)席會議制度，定期研究和解決搬遷工作中的困難和問題；完善考核制度，細化考核標準，確保移民搬遷工作業(yè)績考核公平公正；簡化行政審批，在土地審批與項目審批中，多為基層著想，實施 “綠色通道”，降低成本費用，提高工作效率。

5.“共享”發(fā)展，不斷增加移民收入。要把實現(xiàn)群眾增收作為檢驗移民搬遷工作的根本標準，按照“一區(qū)一策、一戶一法”的方法，通過集約土地發(fā)展產業(yè)，集中培訓促進就業(yè)，集成政策鼓勵創(chuàng)業(yè)，促進群眾增收致富。一要調整產業(yè)結構帶動移民增收。把產業(yè)結構調整與區(qū)域經濟發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設結合起來，產業(yè)扶持向移民搬遷的重點集鎮(zhèn)、重點社區(qū)集中，提高產業(yè)發(fā)展在市場培育、人口聚集、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面的支撐作用。優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)空間布局，提高二三產業(yè)結構層次，加強城鄉(xiāng)產業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)系，推進勞動密集型產業(yè)、農產品加工業(yè)從城市向移民安置社區(qū)轉移。二要建立主導產業(yè)帶動移民增收。按照“就近就業(yè)”的原則，把安置點布局在城鎮(zhèn)周圍、園區(qū)附近、景區(qū)附近、交通樞紐地帶，著力培育致富產業(yè)，增加農民收入。對原有山林土地進行流轉的同時，引導有特長和有開發(fā)能力的農戶進行集中連片種植經濟作物和林木，搞好規(guī)?；洜I。加強對搬遷群眾的農技知識和實用技術等技能培訓，轉變就業(yè)觀念，增強移民群眾的“造血”功能。三要增加就業(yè)崗位帶動移民增收。通過社區(qū)建設工地、農業(yè)產業(yè)化基地以及社區(qū)公益性崗位就業(yè)安置一批；通過市區(qū)勞動保障部門舉辦移民適齡勞動人口勞動技能培訓班向東南沿海企業(yè)輸送一批；通過在交通條件較好和安全生產有保證的移民原承包地（耕地和林地）發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，留下一批；通過農村“低?！焙汀拔灞！闭呓鉀Q一批。通過“四個一批”帶動移民就業(yè)，增加移民收入。

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【責任編輯：黎 峰】