楊娟潔

摘 要：黨的第十八屆四中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為推進(jìn)江西省的法制建設(shè)起到了引領(lǐng)作用。江西省的法治建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行中，在取得了不俗成績的同時還存在著一些不可忽視的缺陷。此文旨在探討江西省法制建設(shè)的現(xiàn)狀及問題，并給予一些建議。

關(guān)鍵詞：江西省；法治建設(shè)；問題；解決辦法

一、江西省法治建設(shè)的實踐及成效

近幾年我國學(xué)者們對地方法制建設(shè)的研究進(jìn)行了不懈的探索，可以說我國地方法治的理念已深入人心，江西省從本地區(qū)的實際出發(fā)，積極響應(yīng)和落實中共十八屆四中全會提出的“法治政府、司法公正”等觀念，為探索江西省法制建設(shè)的途徑做出了不懈的努力。朱未易在《地方法治建設(shè)的法理與實證研究》中提出地方法制建設(shè)應(yīng)該在如下兩個層面進(jìn)行確認(rèn)：一是在法律和政策制度體系的構(gòu)建層面；二是在法律意識和社會道德體系的構(gòu)建層面。因此江西省法治建設(shè)在與全國性法律法規(guī)保持一致的前提下，充分考慮地方特色從實際出發(fā)，建設(shè)具有江西特色的地方性法規(guī)規(guī)章和政策制度體系。法治建設(shè)不僅需要制度的支撐還需要理念的支持，法不僅僅是統(tǒng)治者的工具，還應(yīng)當(dāng)成為全民的信仰，江西省正努力構(gòu)建出一個全民守法、依法辦事、尊重并信賴法律的社會。

但如何體現(xiàn)一個區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)的具體狀況呢？法治的實質(zhì)意義在于將抽象的法治轉(zhuǎn)化為具體的制度安排和具體的立法實踐、行政實踐、司法實踐，觀念法治只有走上具體法治，法治才能具有本質(zhì)上的價值。從宏觀角度講法治予以量化，不利于全方位考察法治的具體實踐狀況，不利于把握社會各項制度于非制度層面的因素對法治產(chǎn)生的實際影響。而當(dāng)今法學(xué)界越來越重視的實證主義研究方法就恰好可以解決這一問題，將法治具體量化，從微觀層面探究區(qū)域內(nèi)法治的實踐狀況。國外律師組織在他們發(fā)起的“世界正義工程”運動中開始了一項“法治指數(shù)”的項目，法治指數(shù)被稱為是可以量化的正義，是判斷、衡量一個國家的法治狀況及其程度的量化標(biāo)準(zhǔn)額評估體系。我國余杭和香港等地都對構(gòu)建法治指數(shù)進(jìn)行了相關(guān)的探索。我省鷹潭市于2015年出臺《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，將政府工作運行特點分為八大體系，作為一級指標(biāo)，下設(shè)32個二級指標(biāo)，每個二級指標(biāo)下又設(shè)共108個三級指標(biāo)，并與近期開始試行。江西省要構(gòu)建一個完善的法治指標(biāo)體系需遵從《法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014—2020）和《中共江西省委關(guān)于全面推進(jìn)法治江西建設(shè)的實施意見》為依據(jù)。因此筆者將從立法、行政、司法、監(jiān)督、公民法律意識和普法教育等這幾個方面對江西省的法治建設(shè)進(jìn)行分析。

（一）民主立法方面

改革開放以后，江西省的地方立法進(jìn)步顯著，立法數(shù)量逐年增長。截止2014年上半年，共制定地方性法規(guī)239件、修改211件次、批準(zhǔn)137件次。在2015年的立法計劃中，擬請省人大常委會審議的項目有7件；省政府規(guī)章有15件，將從中選擇6件左右條件成熟的項目年內(nèi)出臺。目前社會生活各個領(lǐng)域基本上實現(xiàn)了有法可依的狀態(tài)。并且人大制定立法的過程不再神秘，江西省2015年推行“陽光立法”，公民可參與到立法中去，將自己的意愿和訴求充分的反映出來。

（二）依法行政方面

江西省各地區(qū)政府積極響應(yīng)省政府下發(fā)的加強依法行政的文件，在各地區(qū)內(nèi)展開依法行政推進(jìn)工作。如落實重大行政決策法定程序；完善政府法律顧問制度，上饒市的各縣（市、區(qū)）以及77%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）聘請了政府法律顧問，宜春市有395個單位聘請了法律顧問；推行行政復(fù)議委員會制度，我省10個試點市縣行政復(fù)議委員會均已掛牌運行；完善社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，我省推進(jìn)完善“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三大調(diào)解程序相銜接，2014年全省共受理行政調(diào)解案件24.4萬余件，調(diào)解23.2萬件，案件數(shù)量較上年增加22.4%。

（三）司法服務(wù)方面

江西省大力推進(jìn)司法改革，呈現(xiàn)了不少亮點。建立健全了監(jiān)所與社會無縫對接工作機(jī)制、罪犯戒毒人員職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制、對老病殘和精神病犯人性化關(guān)懷機(jī)制、覆蓋全省的縣級社區(qū)矯正監(jiān)管中心、醫(yī)患糾紛等行業(yè)性人民調(diào)解機(jī)制、覆蓋全省的“12348”法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、罪犯遠(yuǎn)程幫教會見系統(tǒng)、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行業(yè)務(wù)平臺、干警績效量化考核機(jī)制、刑釋解戒人員安置幫教數(shù)據(jù)庫等。

（四）法律監(jiān)督方面

江西省各地各部門開展了符合自身特點的法律監(jiān)督工作。我省頒布《江西省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》、贛州市檢察院制定《全市檢察機(jī)關(guān)開展“加強生態(tài)檢察，服務(wù)綠色崛起”專項監(jiān)督活動落實措施》等一系列規(guī)章制度的出臺，為我省的監(jiān)督工作提供了程序上的保證。此外省公安廳在全省公安機(jī)關(guān)大力推行執(zhí)法辦案公開工作，實現(xiàn)11個設(shè)區(qū)市公安局執(zhí)法辦案公開全覆蓋，為公民行使監(jiān)督權(quán)提供了保障。

（五）公民法律意識和普法教育方面

江西省致力于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、懂法，2014年我省近300名領(lǐng)導(dǎo)干部在井岡山江西干部學(xué)院參加了為期2期的依法行政培訓(xùn)。對執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識培訓(xùn)，省水利廳實行雙休日法律學(xué)習(xí)教育。加大對公民的法制宣傳和法制教育工作，吉安市開展法律宣傳咨詢活動400余次，新余市創(chuàng)新建立“1+15+X”微普法模式。

二、江西省法治建設(shè)存在的主要問題

（一）立法上存在缺陷

首先，江西省的立法數(shù)量已經(jīng)頗具規(guī)模，但是在對立法質(zhì)量的評價體系上還有待加強。目前江西省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有235件，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化的各個方面，但是對于制定的法律實施的狀況和反饋信息卻不夠充分，沒有得到足夠的重視。盡管我省已出臺了《江西省地方性法規(guī)質(zhì)量評價辦法》和《地方性法規(guī)質(zhì)量評價工作規(guī)程》，但是依據(jù)此辦法進(jìn)行的評價工作卻是寥寥無幾。

其次，我省主要由政府部門主導(dǎo)立法，立法項目來源單一。據(jù)統(tǒng)計，省十一屆人大常委會共制定修改法規(guī) 49 件，其中由政府部門提出 40 件，占 81.63%，由人大專門委員會或工作機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體和人大代表提出分別為 6 件、1 件、2 件，占 12.24%、2.04%、4.08%；由政府部門起草的占 85% 以上。

再次，立法調(diào)研不夠充分。我省的立法調(diào)研方式單一且調(diào)研的深度與廣度不足，在立法調(diào)研過程中常常容易走馬觀花，不能深入基層收集各方面的意見。江西省雖然組建了立法顧問和立法專家?guī)?，但是運用方面仍有很多不足。

（二）依法行政上的不足

首先，依法行政不夠公開透明。政府制定決策只有少部分會將具體的程序數(shù)據(jù)公布，而且依法行政中的公眾參與的普及面也很狹窄，大部分市民難以參與政府決策中去，政府也僅通過媒體簡單傳達(dá)信息，監(jiān)督方面也很難落實。

其次，依法行政的執(zhí)行程序和方式上有缺陷，依法行政的理念不強。在執(zhí)法過程中有重實體，輕程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法過程不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。部分地區(qū)執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單粗暴，尤其是城管在執(zhí)法過程中屢次爆出與市民發(fā)生沖突，沒有實現(xiàn)文明執(zhí)法。

再次，依法行政監(jiān)督不到位。對于社會監(jiān)督，由于行政權(quán)力有一定的封閉性和專斷性，導(dǎo)致社會監(jiān)督難以發(fā)揮作用；對于內(nèi)部監(jiān)督，相當(dāng)于同體監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督乏力，追責(zé)不嚴(yán)。由于監(jiān)督力度的不嚴(yán)，行政執(zhí)法方面就出現(xiàn)了亂作為、選擇性執(zhí)法或表演性執(zhí)法等現(xiàn)象。

（三）公民法律意識的缺失

首先，公民法律素質(zhì)普遍不高，法律意識薄弱。由于法治理念的缺失，大多數(shù)公民對于自身的法律權(quán)利和義務(wù)并不了解，且對于法律的不信任導(dǎo)致人們在面對侵犯自身合法權(quán)益時往往不采取法律手段，而更傾向于選擇武力或金錢的方式，或者采取忍氣吞聲消極的方式，不懂得依法表達(dá)自身利益的訴求。

其次，普法教育宣傳不到位。江西省普法宣傳力度不大而且普法對象也不明確具體，在宣傳形式上也較為單一，從普法內(nèi)容來看重灌輸輕理解，導(dǎo)致一些文化程度不高的弱勢群體不能通過普法教育得來的信息轉(zhuǎn)換成武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，造成普法實效較差。

再次，良好法治環(huán)境的缺失。由于法治的多重含義和視界，其基本要素涉及面極為廣泛，它不僅僅是一種處在廟堂之高的國家治理方略，而且更應(yīng)該看到法治也必須滲透于每個人的日常生活中， 法治的實現(xiàn)不僅僅是法治政府的實現(xiàn)， 更是法治社會的建立。①由于古代封建思想的禁錮，人情往往大于法治，人們遇到問題首先想到的不是尋求法律的救濟(jì)，而是去人情社會中尋找解決的辦法。沒有一個良好的法治環(huán)境，人們對于法律的信仰也不會形成。

三、江西省法治建設(shè)未來的發(fā)展思考

（一）完善立法方面

首先，完善立法質(zhì)量評價體系。健全立法質(zhì)量評價制度，探索完善立法質(zhì)量評價與執(zhí)法檢查相結(jié)合的工作機(jī)制，把評價結(jié)果與法規(guī)修改結(jié)合起來，確保評價成果的有效運用。②與此同時還應(yīng)當(dāng)建立公民民意見反饋系統(tǒng)，公民對立法問題所提出的意見應(yīng)當(dāng)予以重視，并給予回應(yīng)，讓公民積極的參與到立法中來，監(jiān)督評價立法工作。

其次，建立多元化法規(guī)起草體系。在明確并強調(diào)人大及其常委會在立法中主導(dǎo)作用的前提下，可以對立法起草的不同情況，分別處理。例如涉及面廣、難度較大的法規(guī)草案由人大代表或?qū)ｉT委員會起草；專業(yè)性強的草案可以委托給社會組織、團(tuán)體起草，這樣不僅可以明確分工緩解立法壓力還能集思廣益。

再次，改善立法調(diào)研方式。開創(chuàng)多元化調(diào)研方式，拓展渠道深入基層群眾，廣泛征求意見，調(diào)動公民參與立法的積極性。充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用，提高專家學(xué)者在立法中的論證作用。

（二）完善依法行政方面

首先，加大政府決策公開透明化，保障公民真正參與到政府決策中去，完善監(jiān)督體制。將政府的決策信息與現(xiàn)代化技術(shù)相結(jié)合，加大公開力度，方便公民隨時監(jiān)督查詢，拓展公民參與決策的渠道，例如增加實地走訪的次數(shù)、增加座談會和聽證會的次數(shù)等，主動接受社會監(jiān)督。

其次，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。大力提升執(zhí)法人員的素質(zhì)，強化執(zhí)法人員資格管理，加大對執(zhí)法人員法律知識的培訓(xùn)力度以增強執(zhí)法人員的法律意識和法制觀念。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，完善重大行政執(zhí)法行為備案制度，拓展行政執(zhí)法監(jiān)督的多樣化，嚴(yán)格依法行政。

再次，建立完善評估指標(biāo)體系。江西省制定了《“法治南昌創(chuàng)建先進(jìn)縣（區(qū)）”考核實施辦法》等法治建設(shè)績效考核體系，將來應(yīng)該制定出涵蓋各個方面的更全面、具體的指標(biāo)體系。通過全省法治評估活動，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀與法治標(biāo)準(zhǔn)的距離，有效帶動全省各級政府和社會各個領(lǐng)域的法治轉(zhuǎn)型，同時真正改善公職人員的法治服務(wù)意識和能力， 及時發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，為持續(xù)改進(jìn)提供依據(jù)從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督、社會公正、權(quán)利保障的需求。

（三）增強公民法律意識方面

首先，增強公民的法律意識，依法表達(dá)自身的利益需求。完善司法體制，利用領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用建立起公民對法律的信任，明確自身的合法權(quán)益，并積極引導(dǎo)公民在遇到侵犯自身合法權(quán)益時如何運用法律武器來依法解決問題。增加法律援助服務(wù)的力度，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，擴(kuò)大法律服務(wù)志愿者隊伍。

其次，加大普法宣傳力度，拓展普法渠道。加大普法力度，明確普法教育的對象，對文化程度不高的弱勢群體要重點關(guān)注，對于在校學(xué)生要將法律知識納入課堂，對于普通大眾要將法律知識通過動畫等生動形象的方式傳達(dá)，力求達(dá)到法治理念深入人心，貫穿到社會的各個方面。在宣傳形式上也要多元化，可以通過講座、制作專題節(jié)目或者組織法律知識競賽等多樣化模式來宣傳法律知識，再配合各方面的制度，努力構(gòu)建一個良好的法治社會，使法律成為人們普遍的信仰。（作者單位：華東交通大學(xué)）

注解：

① 程小白.關(guān)于法制江西建設(shè)評估指標(biāo)體系構(gòu)建的初步思考[J]，江西：江西警察學(xué)院學(xué)報，2015（4）

② 劉永亮.試析江西地方立法工作存在問題和解決之道[J]，江西：時代主人，2014（10）