崔岐恩，張曉霞

(嶺南師范學院，廣東 湛江 524048)

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地方教育集權的合法性與合理性分析

崔岐恩，張曉霞

(嶺南師范學院，廣東 湛江 524048)

“簡政放權”未能真正落實學校的辦學自主權，卻增強了地方政府的教育權力，形成了地方教育集權。地方教育集權并不具備合法性，根據(jù)有三：教育政策本身的不足、教育權利歸屬不明和權力越位、地方教育權的非獨立性和條件性。地方教育集權也不具備合理性，根據(jù)有二：地方政府未能實現(xiàn)學生的平等受教育權、未能保障受教育者的教育選擇權。重構地方教育管理的合法性與合理性，應從重新分配地方政府教育管理權限、轉變地方政府教育行政職能、落實學校的法定權利等三個方面著手。

學校辦學自主權 地方教育集權 合法性 合理性

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.10.013

1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》(下文簡稱“《決定》”)借鑒了國有企業(yè)擴權讓利的改革模式，結合了當時所施行的教育管理體制的實際情況，積極推行“簡政放權”和“擴大學校辦學自主權”改革?！昂喺艡唷卑▋蓚€方面，一是中央向地方放權，二是政府向學校放權以擴大學校辦學自主權。從政策文本看，后者才是改革的重點?！稕Q定》指出，政府對學校尤其高等學校管得過多、統(tǒng)得過死，從而令學校喪失活力?，F(xiàn)在一定要以教育體制改革為切入點，通過簡政放權、擴大自主權提升學校的辦學活力。而實際上是隨著地方政府承擔了越來越大的教育財政責任，其管理權也在逐步擴大，形成了“地方教育集權”現(xiàn)象。這種趨勢似乎與《決定》本意背道而馳。

因此，地方教育集權的合法性、合理性受到質疑。如果地方教育集權既非合法、又非合理，如何改變就值得深入思考。類似問題在國外也存在，如美國公立學校管理中的“市長控制”現(xiàn)象[1]，實質上就是一種地方教育集權，不過由于中美在人事權、經(jīng)營權、財權以及撥款方式、管控方式等方面的巨大差異而難以復制。中國基礎教育管理中的同類現(xiàn)象還未能引起研究者們足夠的重視，希望筆者的探討能夠起到拋磚引玉的作用。

一、地方教育集權的合法性分析

根據(jù)哈貝馬斯“合法性意味著被認可的某種政治秩序有著一個好的根據(jù)”[2]的觀點，一種現(xiàn)存的制度能有“好的根據(jù)”，也就具有存在的合法性?！昂玫母鶕?jù)”包括道德的、法律的和習俗的“根據(jù)”，所以，一種制度要被承認需要具備道德上、法律上和習俗上的合法性，至少也要具備其中的一種合法性。同時兼?zhèn)淙N合法性的制度是最理想的，也是運行成本最低最有效的。本文重點關注的是地方教育集權在法律與政策方面的合法性。

從法律和政策文本看，我國教育行政管理中的地方集權有一定的依據(jù)：(1)《決定》提出簡政放權：“除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權力都交給地方?！?2)《義務教育法》第九條規(guī)定：“義務教育事業(yè)，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理?！?3)《教育法》第十四條規(guī)定：“中等及中等以下學校在教育國務院領導下，由地方各級人民政府管理。”(4)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(2001)提出：“農(nóng)村義務教育管理體制，實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制?！?/p>

從上述法律和政策文本看，教育行政管理中的地方集權似乎具有合法性，有直接的政策和法律依據(jù)。但是，這種認識經(jīng)不起仔細推敲。一是政策文本的缺陷。張樹義教授將計劃經(jīng)濟體制下的中國社會稱為“主體一元化社會”——社會盡管存在著眾多的個人和組織，但他們并不具有獨立的主體地位，因為他們都程度不同地隸屬或依附于國家機構，由國家機構對其發(fā)號施令，國家稱為唯一的主體[3]。這種體制下，個人服從于企事業(yè)單位，企事業(yè)單位服從于政府，地方服從于中央。城市的改革從國有企業(yè)開始，最初的措施是擴權讓利或進行利稅改革，但當時尚未全面推行兩權分離改革，因而政府與國有企業(yè)之間的權、責和利并不十分清晰。參照國有企業(yè)改革的某些做法，《決定》提出實行“簡政放權”，但同樣未能理清楚地方政府與學校之間的權利、義務關系，只是籠統(tǒng)地規(guī)定將基礎教育管理權交給地方。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》(下文簡稱“《綱要》”)對各級政府間的權利分配做了簡單規(guī)定，但《綱要》也沒有指出公立中小學的權利和義務，更沒有提及地方政府與學校之間的權義分配。由此可見，《決定》和《綱要》都明確規(guī)定實行“簡政放權”和“擴大學校辦學自主權”，但政策文本對學校擁有哪些“自主權”則語焉不詳，導致人們在理解上產(chǎn)生偏差，從而使政策的基本精神得不到落實。二是權利歸屬不明和權利越位。勞凱聲教授指出，應該明確公立學校的舉辦者、辦學者與管理者三者之間的權利與責任。政府作為公立學校的舉辦主體、教育事業(yè)的管理者，在履行自身職責的同時，也要保證公立學校的合法權益，改直接管理為間接管理，真正落實學校的辦學自主權[4]。但現(xiàn)實情況卻是，地方政府的舉辦者責任履行不到位，同時也侵犯了公立學校辦學者的權利，從而形成了所謂“缺位”與“越位”并存的亂象。鄔志輝等學者也認為，在政府與學校的關系上，政府處于優(yōu)勢地位，政府的教育管理職能行使不當給學校和政府本身都帶來負面影響。應該正確定位政府的角色和權力，擯棄“全能政府”觀，樹立“有限政府”理念，放棄“不該管”的職能，強化“該管”的職能[5]。因此，地方政府應該更好地履行舉辦者責任和學校監(jiān)管者責任，而不是深入學校內部?！督逃ā返谑鍡l規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域的教育工作”?！爸鞴堋笔侵负暧^上的管理，而非微觀干預。而第二十八條則明確規(guī)定了九個方面的學校辦學權利，涉及學校管理的方方面面。所以，與學校相關的權利主體有舉辦者、辦學者和管理者，相應的權利也包括舉辦權、管理權和辦學權?！督逃ā焚x予學校一系列辦學權利，意味著法律明確了學校的辦學主體地位，地方政府不得侵犯學校辦學自主權。三是地方教育權的非獨立性和條件性。要理解教育權，首先要厘清何謂權利。夏勇教授認為，權利概念包括五個基本要素，即利益、要求、資格、權能和自由，可以其中的一個要素為基礎，輔之以其他要素對“權利”進行界定[6]。據(jù)此觀點，教育權就是教育主體為滿足自身利益而根據(jù)自身意志作出的作為或不作為，同時要求他人作為或不作為的能力或資格。現(xiàn)代社會的基本教育權結構，是由國家教育權、社會教育權和家庭教育權組成的。西方近代教育史上，國家之所以控制教育權，首先是為了打破教會的教育權威，使教育服務于世俗政權。其次是為了培養(yǎng)有初步文化基礎的公民和維護社會穩(wěn)定，同時也為資本主義工商業(yè)培養(yǎng)有一定知識的勞動力。總而言之，國家掌握教育權是為了實現(xiàn)社會公共利益，如斯特賴克所說：“因為學校教育能夠服務于某些重要的公眾價值(即共同利益)，所以，國家就擁有了建立公立學校的權力?！盵7]因此，地方教育權并非獨立的教育權利。四是地方教育權以實現(xiàn)公共利益為宗旨，如果偏離或者不能實現(xiàn)公共利益，地方教育權也就喪失了存在的合法性根據(jù)。

二、地方教育集權的合理性分析

馬克思·韋伯區(qū)分了形式合理性與實質合理性的區(qū)別，認為形式合理性主要關涉手段和程序的科學核算性、技術可行性；而實質合理性則主要關涉價值立場和目的合法性。傾向于科學真理和技術路線的標準明晰而易于量化，故對形式合理性的認定比較客觀、唯一。相對而言，實質合理性很難統(tǒng)一，往往會在政治權力、多元價值甚至民主自由等合法化主張下，給判定標準帶來更大彈性[8]。

國家教育權以促進社會公共利益為己任，這種社會功能的發(fā)揮程度正是評估地方教育集權合理性的關鍵性指標。那么什么是教育的社會功能？有學者將教育的社會功能分為初級社會功能與次級社會功能。初級社會功能表現(xiàn)為受教育者的“文化形成”及其“群層”(數(shù)量和結構)狀況；次級社會功能表現(xiàn)為社會系統(tǒng)(或社會系統(tǒng)特定層面、特定領域)的運作狀況。初級社會功能是“本原性社會功能”，而次級社會功能則是“衍生性社會功能”，后者依賴前者而存在[9]。因此，地方教育集權的合理與否首先要接受個體發(fā)展的檢驗，也就是看其能否有效保障學生的受教育權利。

1982年頒布的《中國人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！笔芙逃龣嗟谋举|屬性，學界尚有分歧，有自由權說、社會權說、學習權說和發(fā)展權說。本文接受龔向和博士的見解：受教育權本質上屬于學習權，是在自由權和生存權的基礎上發(fā)展而來的，并綜合了兩者的內容。受教育權體系包括三個層次，即學習機會權、學習條件權和學習成功權。學習機會權又包括入學和升學機會權、受教育選擇權、學生身份權；學習條件權則可分為教育條件建設請求權、教育條件利用權和獲得教育資助權；學習成功權包括獲得公正評價權和獲得學業(yè)證書、學位證書權[10]。受教育權體系中，需要政府履行積極作為義務的是學習機會權和學習條件權兩個方面。本文從平等的受教育機會和(受)教育選擇權兩個角度考察地方政府教育集權的合理性。

(一)從平等的受教育機會看，地方教育集權不具備合理性

首先，教育的非均衡化發(fā)展損害教育機會均等。地方政府之所以應該成為基礎教育的管理主體，在于它能推進一個地區(qū)范圍內的教育均衡發(fā)展，為每個受教育者提供平等的受教育機會。我國的東部、中部、西部之間在經(jīng)濟發(fā)展程度和速度上存在著巨大落差，而且短時間內很難改變。在難以保證全國性的教育均衡發(fā)展的情況下，謀求縣(區(qū))內的教育均衡，是一種現(xiàn)實的選擇。但是，大多數(shù)地方政府并沒有達到人們的期望，長期實行的教育非均衡化發(fā)展政策造成了地區(qū)內部城鄉(xiāng)之間、學校之間的巨大差距，中小學重點學校政策促使許多地方舉全縣(區(qū))、全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之力辦好一、兩所學校，將絕大多數(shù)的教育資源向重點學校集中，結果形成了層層重點的“金字塔”結構，普通學校和薄弱校則受到排斥和忽視[11]。其次，教育亂收費損害了教育機會均等。公立中小學教育亂收費的滋生和蔓延，也在很大程度上侵犯了學生的平等受教育權。教育亂收費的原因是多方面的，不同的原因造就了不同的教育亂收費問題，主要有生存性亂收費、壟斷性亂收費和腐敗性亂收費[12]。生存性亂收費和壟斷性亂收費與許多地方政府掌握教育行政權力但不積極作為有直接關系。生存性亂收費源于教育經(jīng)費投入不足，而壟斷性亂收費則與教育的非均衡發(fā)展有關。中央曾多次下文整治教育亂收費，最近更是下決心在五年之內解決此問題，但能否取得成功還有待觀察。筆者認為，教育亂收費的根源不在公立學校而在地方政府，在于他們是否積極履行教育法所規(guī)定的義務。再次，公立學校轉制損害了教育機會均等。公立學校轉制可謂中國教育改革的一個“創(chuàng)舉”，這么說有兩層意思：一方面，如果政府能夠積極作為，以制度化手段推動薄弱學校轉制，創(chuàng)新學校辦學機制，賦予部分學校辦學自主權，學校轉制不失為一條有效的改革之路，堪比中國式特許學校。另一方面，因為缺乏制度保障和有效監(jiān)管，轉制實質上成為政府推卸財政責任、學校要求增加辦學經(jīng)費和改善教師福利的借口。公立學校轉制浪潮中，部分優(yōu)質學校為了追求金錢，也在不失時機地尋求轉制。正如趙中建教授所說，這樣的學校轉制能為政府和學校自身帶來大量的經(jīng)濟利益，事實上已經(jīng)成為了教育局的“錢袋子”[13]，其結果必然損害學生的平等受教育權。

(二)從受教育選擇權看，地方教育集權不具有合理性

首先，否認學生和家長的(受)教育選擇權。家庭教育權是一種源生性的教育權，先于國家教育權而存在?？死锾俚钦J為，家庭教育權是一種基于血親關系的權利，“父母在決定子女教育發(fā)展方向上有優(yōu)先權利，這個論點的提出維護了幾個人類基本的價值觀念。其中最明顯的是，它維護父母在撫養(yǎng)子女方面的自由不受其他個人或團體包括國家的不當干涉，并且使父母有機會行使選擇正規(guī)教育或學校教育的權利”[14]。(受)教育選擇權既是學生受教育權的內容，也是家庭教育權的內容。(受)教育選擇權的實現(xiàn)，需要政府的積極作為，但許多地方政府并沒有履行義務，(受)教育選擇已經(jīng)成為了家長的一項額外義務。更有甚者，許多地方政府以“就近入學”為由否認(受)教育選擇權。1986年頒布的《義務教育法》第九條規(guī)定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學?！睙o論從法律文本理解，還是從法理角度分析，“就近入學”都是受教育者的權利而非義務，但該權利被許多地方政府曲解為學生和家長必須履行的義務，如果家長對當?shù)毓W校不滿意，只能選擇周邊的民辦學校，或者交高昂的“贊助費”進入其他公立學校，并承擔相應的教育成本。其次，未采取有利措施保障(受)教育選擇權。不同家庭擁有不同的經(jīng)濟資本、文化資本和社會資本，不同資本決定了不同家庭的教育選擇能力。文東茅教授研究了父母的受教育程度和職業(yè)、家庭人均收入及本人戶口與教育選擇之間的相關性，結果表明這些因素與學生擇校之間的相關性顯著。優(yōu)勢群體有更多的教育選擇自由和政策優(yōu)勢，而弱勢群體則只能被動接受現(xiàn)實。教育常常被當做促進社會流動和推進社會平等的重要手段，也被視為“階層再生產(chǎn)”的工具。因此，就教育本身而言，它與社會公平并非線性關系，關鍵看教育的制度設計。作為(受)教育選擇權的義務主體，政府應該保障每個學生都能選擇適合自身并能使其受益的受教育機會。

三、重構地方教育管理的合法性與合理性

地方教育集權既不合法也不合理，因而必須重構地方教育管理的合法性與合理性。重構主要有三種途徑：一是重新分配各級政府間的教育權利責任，使教育管理的權責重心上移。二是轉變地方政府的教育行政職能，建立服務型教育行政。三是落實公立中小學的法定權利，使之成為真正的辦學主體。

以今天的眼光來看，1985年頒布的《決定》仍然有指導意義，但主要的問題在于其關于政府與學校的關系不明朗，省級政府的基礎教育責任不夠明確?？茖又评碚摳嬖V我們，提高教育管理的權責重心是合理的。建國之后，我國建立起了與計劃經(jīng)濟體制相一致的公立學校系統(tǒng)，集權化、等級性和自上而下的行政管理構成了該系統(tǒng)的基本特征，具有典型的科層制特征?？茖又评碚撜J為，距離基層實踐者越近的科層權威對實踐的干擾越明顯。法國學者克羅齊耶認為：“組織的所有成員都明顯地厭惡自己被上級支配和控制的處境?！盵15]由于直接受制于地方政府，公立學校自主辦學行為受到了極大的干擾。如果在政府層級之間重新分配教育行政權力，將權力重心提升到省級或者地級市政府，結果會怎樣呢？克羅齊耶指出：“等級關系似乎并未在面對面的關系上造成沖突和嚴重的感情問題。利益差別乃至觀點差別使彼此沒有直接接觸的群體相對立?！o張總是越過一級，無論沖突還是隨指揮關系而產(chǎn)生的情感問題，都不會嚴重影響彼此過分隔閡的個人和群體，不會使個人及群體產(chǎn)生不愉快的相互碰撞?！盵16]學校遠離權力中心，各級政府間的權力博弈，都能增加學校的辦學自主權，同時還會減少學校之間的摩擦，因此應該將基礎教育的管理重心提高到省一級行政機構。

有許多學者認為中國行政管理體制改革的方向是“小政府—大社會”模式，目的在于建立公共服務型政府[17]。筆者認為，公立學校改革的成功有賴于強有力的政府，因為公立學校是公共組織，公立教育是公共事業(yè)，政府是其最重要的依托力量。顯見不爭的是，管的很寬的政府必然不是強有力的政府，因為政府也受制于知識和信息的不足。但“小政府”也不一定是強政府。政府施政有力與否不在于其管理范圍的大與小，關鍵在于能根據(jù)時代的需求適時調整自身的行為方式，滿足社會結構變遷所提出的功能需求，也就是能夠提供滿足特定時代的功能性所需要的公共物品。因此，強有力的地方教育職能首先體現(xiàn)為舉辦充足的、優(yōu)質的、均衡發(fā)展的學校。此外，政府職能轉變之后所留下的行動空間應該由誰來填補，比如轉制學校和委托管理學校的行為監(jiān)管、績效考核以及公益性評價，即原為地方政府的管理者職能。這個問題之所以重要，因為這是公立學校改革的現(xiàn)實問題，是市場機制、公民社會組織，抑或是公立學校自身？政府至少不應該忽視該問題——職能轉變迫使政府放棄部分權力，但同時也會賦予政府新的職責，需要辯證地看待政府職能轉變與公立學校改革之間的關系。

針對如何真正落實中小學的辦學自主權，學者們做了許多研究，概括起來主要有三種途徑。一是確立中小學的法人地位，這是被討論最多的建議，也具有法律上的依據(jù)。二是實行中小學產(chǎn)權制度的多元化，這類建議屬于市場化路徑，學術界頗有爭議，但具有實踐上的依據(jù)，比如國有民辦、民辦公助和股份制學校等。三是校長承辦，政府制定質量標準，即由經(jīng)驗豐富的校長承辦學校，政府或中介機構定期對學校進行績效考核。辦學自主權的擴大有助于提高公立中小學的效率和質量，如有學者發(fā)現(xiàn)，有效率的學校比薄弱學校擁有更大的自主權，自主權受限是薄弱學校難以通過改革實現(xiàn)發(fā)展的根源。這些學者認為，處于政府控制之下的公立學校，已經(jīng)成為一種公共代理機構——學校沒有足夠的自主權發(fā)展其專長、進行專業(yè)評定，僅是依據(jù)他人的意愿，代他人做嫁衣裳。這些學校并不能真正為自身發(fā)展設定目標[18]。因此，打破地方教育集權和增強學校辦學自主權，應該成為我國教育體制改革和制度建設的方向，但也要加強對自主辦學行為的監(jiān)管和績效評估。

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(責任編輯：劉新才)

Analysis of the Legitimacy and Rationality of Local Education Centralization

CUI Qien, ZHANG Xiaoxia

(LingnanNormalUniversity,Zhanjiang,Guangdong524048,China)

Devolution doesn’t broaden the autonomy of public schools, rather broadened the powder of regional governments and promoted the local education centralization. Local education centralization isn’t legitimate, there are three evidences for it: educational policies’faults, obscure ascription of right, and dependence of national right of education. Local education centralization isn’t rational, there are two evidences for it: regional governments haven’t assured the equal right of education and the right of educational choice. There are three ways to reconstruct the legitimacy and rationality of local education administration: redistribute the powder of education administration, transform the functions of education administration of local government, and assure the legal rights of public schools.

school running autonomy; local education centralization; legitimacy; rationality

2016-05-26

廣東省哲社項目“教師價值品質研究”(項目編號：GD13CJY04)；廣東省教科項目(項目編號：2014GXJK119)；廣東省教改項目(項目編號：GDJG20142380)；嶺南師范學院人文社科項目(項目編號：ZW1303、QW1308)；嶺南師范學院中青年骨干教師境外研修計劃資助項目。

崔岐恩(1975-)，男，陜西勉縣人，博士，嶺南師范學院粵西教師教育研究中心副研究員；研究方向：教育基本理論。張曉霞(1976-)，女，陜西西安人，嶺南師范學院教科院講師；研究方向：教師專業(yè)發(fā)展。

G520

A

1005-5843(2016)10-0060-05