靳曉光，鞏麗霞

（遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧大連116052）

民辦高校內(nèi)部治理模式探究①

靳曉光，鞏麗霞

（遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧大連116052）

伴隨著高等教育改革的深化，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、由管理模式向治理模式轉(zhuǎn)換成為民辦高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵。向治理模式轉(zhuǎn)換是一個(gè)旨在改變?cè)袡?quán)力配置、重塑行為模式的過程，來自內(nèi)外部的各種力量交錯(cuò)困阻，無法避免。內(nèi)部治理模式的構(gòu)建需要抓住“民辦”、“高教”兩個(gè)特質(zhì)，依托治理、利益相關(guān)者理論，借鑒法人治理結(jié)構(gòu)，以章程建設(shè)為途徑，以合理設(shè)置內(nèi)外部權(quán)力邊界、多元共治為著眼點(diǎn)。

民辦高校；內(nèi)部治理模式；現(xiàn)代大學(xué)制度；多元共治；大學(xué)章程

目前，伴隨著教育治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，我國(guó)高等教育改革的政策已觸及高校內(nèi)部深層，如與大學(xué)章程、教職工代表大會(huì)制度、大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)相關(guān)的規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，由此使得共同治理業(yè)已成為包括非營(yíng)利性民辦高校在內(nèi)的大學(xué)內(nèi)部治理模式的走向。

一、向治理模式轉(zhuǎn)換是民辦高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵

教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的漸次推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)，要求民辦高校能夠作為獨(dú)立法人，“把權(quán)接住、管好”［1］。民辦高校內(nèi)部由管理模式向治理模式轉(zhuǎn)換是其實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立法人的基本前提之一，也是民辦高校向現(xiàn)代大學(xué)演進(jìn)的基礎(chǔ)性條件。所謂內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即民辦高校各利益相關(guān)者之間權(quán)力與義務(wù)關(guān)系、決策與行政和監(jiān)督關(guān)系的制度安排。相對(duì)于管理，治理更注重平等、合理、程序、多元。作為一種模式，指的是治理結(jié)構(gòu)內(nèi)各要素之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)固化為可以復(fù)制的制度安排，其內(nèi)核是多元主體的參與。

（一）建構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是民辦高校建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求

作為一種范式，現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部機(jī)理是權(quán)力（利）義務(wù)規(guī)范、明確，成員平等。由于歷史的原因及現(xiàn)行法律政策尚且存在諸多制度性困惑，不少民辦高校的內(nèi)部還不同程度存在著建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的制約因素，具體包括五個(gè)方面。

第一，權(quán)力構(gòu)成過于集中，決策機(jī)構(gòu)組成不合理。具體體現(xiàn)在：一是個(gè)體權(quán)威至上，董事長(zhǎng)大多具有“家長(zhǎng)”地位；二是權(quán)責(zé)不明，董事和管理人員高度重合，職責(zé)混同；三是有“家族化經(jīng)營(yíng)”色彩，即與出資人有親緣關(guān)系的董事較多；四是決策機(jī)構(gòu)中權(quán)力配置失衡，突出表現(xiàn)為一線教職工出任董事的極少，外部董事幾乎空白，民主決策尚待時(shí)日。

第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明。主要是存在董事長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)及管理層家族化傾向的情況，決策權(quán)與行政權(quán)混同，或是董事長(zhǎng)“威權(quán)”，越位干政，或是使校長(zhǎng)名至實(shí)不歸，再或是校長(zhǎng)一職因家族親緣而得，實(shí)則能力不逮，難以獨(dú)立行使其行政職權(quán)，專家治校遠(yuǎn)未形成。

第三，監(jiān)督機(jī)制空缺，監(jiān)督機(jī)能近似于無。實(shí)踐中多數(shù)民辦高校沒有設(shè)立監(jiān)事會(huì)，即使有，也多為決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)的附庸，并未與之形成相互制衡的關(guān)系。同時(shí)，由于“家族化經(jīng)營(yíng)”，學(xué)校工會(huì)、教職工代表大會(huì)等亦多為“虛設(shè)”，兼之民辦高校教師人事關(guān)系或在人才市場(chǎng)代理，或按照企業(yè)身份待遇，造成了其“打工者”的雇傭思想，民主參與意識(shí)較弱，使得內(nèi)部監(jiān)督機(jī)能幾近于無。

第四，學(xué)術(shù)組織弱小，學(xué)術(shù)權(quán)力不舉。民辦高校的內(nèi)部管理機(jī)制基本上是圍繞行政權(quán)力與行政運(yùn)行效率建立起來的，學(xué)術(shù)組織如學(xué)術(shù)委員會(huì)等或無或形同虛設(shè)，大學(xué)的學(xué)術(shù)特性甚微，與現(xiàn)代大學(xué)精神相匹配的學(xué)術(shù)權(quán)力、教授治學(xué)遠(yuǎn)未生成，行政權(quán)力無所不及，行政化思維應(yīng)對(duì)萬(wàn)變，學(xué)術(shù)權(quán)力缺失制度保障，更遑論與行政權(quán)力的平衡。

第五，官僚化特征顯現(xiàn)，權(quán)限過多集中于上層。民辦高校作為后來者，在內(nèi)部管理方面多效仿公辦高校，形成了權(quán)力科層等級(jí)秩序，行政化運(yùn)作，請(qǐng)示批示，上司具有絕對(duì)權(quán)威，甚至是家庭忠誠(chéng)式的領(lǐng)導(dǎo)。這一狀況使得民辦高校管理重心過分集中在上層，學(xué)校成為行政管理層的學(xué)校，校長(zhǎng)的學(xué)校，而非教師、教授和學(xué)生的學(xué)校。習(xí)慣于聽命上司，顧忌各種關(guān)系，重人情輕規(guī)則，缺乏創(chuàng)新精神，敷衍工作在一定程度上已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，呈現(xiàn)著行政機(jī)關(guān)管理和企業(yè)管理負(fù)面效應(yīng)疊加的狀態(tài)。

（二）建構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是適應(yīng)外部公共治理的要求

民辦高校內(nèi)部治理與外部公共治理是一種互動(dòng)關(guān)系。作為教育機(jī)構(gòu)，民辦高校的運(yùn)作管理必須符合法律、政策等規(guī)范，外部公共治理對(duì)內(nèi)部治理有著決定性影響。作為獨(dú)立法人，民辦高校組織內(nèi)部的微觀治理旨在協(xié)調(diào)組織成員之間的關(guān)系，確保其科學(xué)決策、有效管理，但這種協(xié)調(diào)（包括各個(gè)層面的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)）都要受到法律政策的制約，如《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）及其實(shí)施細(xì)則對(duì)民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)職權(quán)及議事規(guī)則等有著明確規(guī)定。換言之，民辦高校內(nèi)部的法人治理與外部的公共治理是有機(jī)統(tǒng)一的。這種統(tǒng)一性，一方面表現(xiàn)為內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)與運(yùn)作受外部公共治理制度的約束，在符合外部公共治理制度的前提下發(fā)揮作用；另一方面，外部公共治理制度通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮其影響力，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)與運(yùn)作對(duì)外部治理制度的影響具有放大或消減的雙重作用。隨著相關(guān)法律政策的完善，我國(guó)高校的外部治理模式逐漸形成，政府對(duì)包括民辦高校在內(nèi)的高校正逐漸由“人治”轉(zhuǎn)向法治，更多地采用引導(dǎo)性手段，如本科教學(xué)工作水平評(píng)估、重點(diǎn)學(xué)科、實(shí)驗(yàn)室評(píng)估等。就此，民辦高校倘若不改變?cè)瓉淼膬?nèi)部管理機(jī)制，不僅無法適應(yīng)外部制度環(huán)境，而且具有違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、內(nèi)部治理模式建構(gòu)的借鑒與框架

從現(xiàn)代大學(xué)制度的角度檢視，可以說相關(guān)制度安排在權(quán)力配置、權(quán)力制衡方面存在著比較嚴(yán)重的缺陷，借鑒成熟的公司法人治理模式，并以此為基礎(chǔ)予以重新設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)且可行。民辦高校借鑒公司法人治理模式，可以從“民辦”、“高教”兩個(gè)向度進(jìn)行分析。

（一）民辦機(jī)制向度

民辦機(jī)制使得民辦高校內(nèi)部管理所面臨的問題與公司法人治理模式有許多同向之處，這種同向或共性提供了借鑒的可能，且根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，民辦高校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這使得其在組織體制上比公辦高校更接近公司法人治理模式，使得借鑒更為經(jīng)濟(jì)。公司法人治理模式實(shí)質(zhì)上就是所有者（股東）、經(jīng)營(yíng)決策者和監(jiān)督者之間通過公司權(quán)力機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)而形成各自獨(dú)立、責(zé)任明確、相互制約的關(guān)系，并以法律、公司章程等規(guī)定予以制度化的統(tǒng)一機(jī)制。法人治理這種旨在協(xié)調(diào)組織成員之間活動(dòng)的、以責(zé)權(quán)利為內(nèi)容的各組織機(jī)構(gòu)相互激勵(lì)、約束的體制和機(jī)構(gòu)，因其科學(xué)、合理地平衡了相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)、有效制約了相關(guān)主體而實(shí)現(xiàn)了公司的有效治理。民辦高校發(fā)展的內(nèi)在要求恰好與這種體現(xiàn)著公平合理、透明有序、權(quán)力制衡的法人治理模式相契合，走向現(xiàn)代大學(xué)的民辦高校同樣需要由決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三者組成的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，在其法人治理結(jié)構(gòu)中也必然會(huì)涉及與公司一樣核心問題，諸如法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、決策、執(zhí)行、激勵(lì)與約束機(jī)制等以及如何搭建起利益制衡機(jī)制的架構(gòu)。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)作為協(xié)調(diào)舉辦者、管理者、辦學(xué)者以及教職工等利益相關(guān)者相互關(guān)系的制度安排，與公司法人治理結(jié)構(gòu)同樣追求運(yùn)行效率和活力。同時(shí)，公司法人治理結(jié)構(gòu)中運(yùn)行的所有權(quán)與管理權(quán)分離，運(yùn)用到民辦高校舉辦者與管理者的關(guān)系上，亦理順可行，且有利于推動(dòng)校長(zhǎng)職業(yè)化。

（二）高教屬性向度

由于從事高等教育，民辦高校在法人屬性、運(yùn)作目的等方面完全有別于公司，所以民辦高校借鑒公司法人治理模式時(shí)，還必須理清兩者的不同。從目的性來看，前者作為高等教育機(jī)構(gòu)，“人的發(fā)展”是其所有機(jī)制運(yùn)行的目的，質(zhì)言之，高等教育的屬性決定了民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)具有社會(huì)性，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，不存在所有者權(quán)益，不能以滿足出資辦學(xué)者的利益為目的，而必須以育人為本。這與作為營(yíng)利性法人的公司，其治理目的是為了滿足在盡可能降低股東風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)的最大化，具有本質(zhì)上的不同。從權(quán)力主體上看，在公司法人治理模式下，公司的管理體制設(shè)置直接體現(xiàn)了股東利益，股東會(huì)為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，掌握著公司命門，而民辦高校則為多元權(quán)力主體，不僅有與生俱來的行政和學(xué)術(shù)二元權(quán)力主體，且其內(nèi)部還糾纏著來自政府和社會(huì)多方面的權(quán)力和利益，如公共財(cái)政扶持、社會(huì)捐贈(zèng)、政府向民辦高校派駐的督導(dǎo)專員，黨組織以及教育教學(xué)評(píng)估等教育行政管理等?？梢哉f，民辦高校與公司在治理模式上的根本區(qū)別，集中體現(xiàn)為在復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，出資者并非最高權(quán)力主體，而由多元主體組成的董事會(huì)才是其治理結(jié)構(gòu)的核心。同時(shí)，相比較于公司，民辦高校的發(fā)展更依賴于利益相關(guān)者的協(xié)同和努力，取決于來自不同資源提供者特別是包括教師、教學(xué)管理者在內(nèi)的內(nèi)在動(dòng)力或貢獻(xiàn)。換言之，學(xué)術(shù)權(quán)力、教師權(quán)益是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中不可忽略的，誠(chéng)如有學(xué)者所論述的，大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的萌芽就“意味著教授團(tuán)與行政人員二元一體的組織”［2］。從運(yùn)行機(jī)制來看，相對(duì)于公司，民辦高校辦學(xué)運(yùn)作受到外部制度性制約更多，如辦學(xué)方向必須堅(jiān)持公益性、法人財(cái)產(chǎn)的處置、法定審計(jì)、專業(yè)乃至課程設(shè)置等，市場(chǎng)機(jī)制作用有限。這是由于政府對(duì)于直接關(guān)系著國(guó)家未來命運(yùn)的高等教育（包括民辦高等教育）的管控是不可能像對(duì)公司那樣完全放開的，高校的工作常常被納入意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域而受到更大程度的約束，因此，與政府管控的恰當(dāng)銜接和協(xié)調(diào)，也是民辦高校治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必須要考慮的。

根據(jù)以上理論及借鑒比較，民辦高校內(nèi)部治理模式以辦學(xué)章程為載體，其戰(zhàn)略性架構(gòu)是：出資人將自己的資產(chǎn)交由董事會(huì)全權(quán)托管，董事會(huì)是決策機(jī)關(guān)，校長(zhǎng)及以校務(wù)委員會(huì)為決策執(zhí)行及業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，學(xué)術(shù)委員會(huì)是決策和執(zhí)行的重要參與機(jī)構(gòu)，教職工、出資人、學(xué)生、社會(huì)等是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的構(gòu)成源，這是一種包容、協(xié)調(diào)多元權(quán)力的結(jié)構(gòu)方式和制度安排，是一種在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工乃至學(xué)生等利益相關(guān)者以及公共利益之間構(gòu)建的責(zé)任明確、相互制約的關(guān)系和機(jī)制。在這一制度安排中，行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的邊界范圍清晰是基礎(chǔ)，相關(guān)利益主體，包括出資人、受托人等或依法或依約賦予其對(duì)應(yīng)的職責(zé)權(quán)限及話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元共治、相互制衡。

三、內(nèi)部治理模式建構(gòu)的困厄

（一）對(duì)民辦高等教育屬性的認(rèn)知矛盾

我國(guó)民辦高校在其發(fā)展過程中，一個(gè)始終未能解決的根本性問題就是教育公益性定位與民間資本尋利性之間的矛盾，一個(gè)始終未能放下是對(duì)民辦的疑慮，頂層設(shè)計(jì)為之所困，地方實(shí)踐為之所困，反反復(fù)復(fù)，糾結(jié)難解。一方面“態(tài)度堅(jiān)決”，教育不得營(yíng)利，道德裹挾、政策規(guī)范多方發(fā)力，出資者必須“過戶”其出資財(cái)產(chǎn)，甚至要求捐出；另一方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展需求與公共財(cái)政投入不足之間的沖突無法消弭時(shí)，為引“資”入教，教育產(chǎn)業(yè)化、股份制等又會(huì)一再悄悄地“重來”。眾所周知，股份制是現(xiàn)代公司制度下的一個(gè)特有概念，是以營(yíng)利為目的而設(shè)置的一種資本運(yùn)作方式，“股東權(quán)的重要目的是確認(rèn)和保護(hù)股東得到應(yīng)有的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的增值?！保?］當(dāng)教育股份制成為現(xiàn)實(shí)，出資者自然就成為股東，股東會(huì)順理成章地成為了民辦高校內(nèi)部管理中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，“股東權(quán)”意識(shí)或公開或潛在地影響著學(xué)校的辦學(xué)方向，成為民辦高校構(gòu)建內(nèi)部治理機(jī)制的阻力。盡管教育股份制已被2002年頒行的《民辦教育促進(jìn)法》及其“實(shí)施條例”所否定，股東、股東會(huì)隨之也不再具有合法性。但民辦高校在發(fā)展過程中形成的相應(yīng)觀念及其運(yùn)行機(jī)制卻并不可能隨著一部法律的頒行而很快轉(zhuǎn)變，直到目前，股份制依然為不少地方政策所認(rèn)可，甚至是倡導(dǎo)?？梢哉f，政府對(duì)于民辦高等教育的認(rèn)識(shí)依然沒有走出“工具”范疇，在不同時(shí)期會(huì)推出不同的政策，此乃民辦高校構(gòu)建內(nèi)部治理機(jī)制無法繞開的困厄之一。

（二）相關(guān)制度規(guī)范供給的缺失甚至是誤導(dǎo)

首先，在法人治理結(jié)構(gòu)上，國(guó)家相關(guān)法律乃至各地教育行政部門出臺(tái)的民辦學(xué)校章程示范文本，均存在著關(guān)鍵性缺陷。其缺陷有二：一是決策機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定過于粗疏，諸如董事成員的學(xué)歷德行等具體條件、議事規(guī)則及決策運(yùn)行程序均付之闕如，近親屬關(guān)系或關(guān)聯(lián)關(guān)系回避以及決策機(jī)構(gòu)成員的法律責(zé)任等原則性的要求亦一概空缺。各地制定的章程示范文本又基本上“照搬”法律，“創(chuàng)新”甚少。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定缺位，各地的章程示范文本亦大多沒有監(jiān)事會(huì)相關(guān)條款，教代會(huì)等機(jī)構(gòu)則或無或“宏大敘事”，一筆帶過。其次，在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系上，民辦教育法律法規(guī)的規(guī)定“缺位”，盡管民辦高?？梢赃m用作為一般法律的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，但該法對(duì)學(xué)術(shù)組織的性質(zhì)、組成及運(yùn)行規(guī)則的規(guī)定不僅過于原則，缺乏可操作性，且欠缺剛性。2011年教育部頒行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》又主要是針對(duì)公辦高校的，由于民辦高校的辦學(xué)體制、管理規(guī)范及運(yùn)作機(jī)制均不同于公辦高校，特別是內(nèi)部管理的法定框架是“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，而公辦高校是“以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，因此，該辦法難以參照?qǐng)?zhí)行。這些相關(guān)制度和規(guī)范的缺失使得民辦高校構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺少外部規(guī)范的指引。

（三）社會(huì)管理體制模式的制約

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)管理體制是一種控制型社會(huì)管理模式，民辦高等教育管理制度中的行政強(qiáng)制性更為突出。教育行政管理的內(nèi)容、方式是影響民辦高校內(nèi)部管理、行為決定與資源配置的最重要的外在環(huán)境變量。在教育為政治服務(wù)的方針政策沒有根本扭轉(zhuǎn)的情況下，即使“尺權(quán)寸柄，悉歸國(guó)家”的行政管理模式正在逐漸改變，但由于長(zhǎng)期的制度性內(nèi)化和外化作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、高度集權(quán)的思想邏輯在制度變遷中依然顯現(xiàn)著強(qiáng)大的力量，民辦高校的內(nèi)部治理模式構(gòu)建所內(nèi)在性要求的“自治”、“教育獨(dú)立”尚在發(fā)育之中。與此相應(yīng)，構(gòu)建內(nèi)部治理模式所需要的分權(quán)管理體制機(jī)制或者說公共治理制度環(huán)境尚未形成，比如，利益相關(guān)者參與高校人才培養(yǎng)方案制定的機(jī)制、具有社會(huì)公信力的教育中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制、教育財(cái)政撥款社會(huì)參與機(jī)制、政府向民辦高校購(gòu)買公共服務(wù)的制度機(jī)制、高校的問責(zé)機(jī)制、信息公開機(jī)制等?？梢哉f，這也是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)的主要困厄。

（四）民辦高校自身觀念和素質(zhì)的局限

民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何構(gòu)建并運(yùn)作，可謂是一種新的倫理道德和規(guī)則秩序，是一套高度復(fù)雜并且溯及既往的規(guī)則程序，這是一個(gè)旨在改變?cè)袡?quán)力配置、重塑行為模式、人際關(guān)系和運(yùn)作方式的過程，如何能夠被舉辦者或領(lǐng)軍者認(rèn)同，并獲得管理者的接受，無疑如同所有通過法治改造國(guó)民的社會(huì)變革一樣，必然遇到現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。即使是理性所致認(rèn)識(shí)到了共同治理和權(quán)力制衡，但習(xí)慣了“一家之長(zhǎng)”，現(xiàn)在要分權(quán)與人，習(xí)慣了對(duì)教師“一聲令下”，現(xiàn)在要對(duì)坐商談，不僅多年來的官僚脾性已經(jīng)養(yǎng)成，屈尊迂貴也是難事。而在民辦高校的外部，尤其是行政管理過于自信、強(qiáng)勢(shì)及對(duì)民辦的偏見、不信任，也最終會(huì)影響到民辦教育舉辦者本身的職業(yè)倫理和制度理念。

四、內(nèi)部治理模式構(gòu)建的路徑

民辦高校兼具“民辦”和“高教”兩個(gè)特質(zhì)，這使得其成為一個(gè)教育、學(xué)術(shù)、市場(chǎng)和政府等力量競(jìng)合的場(chǎng)域，內(nèi)外部力量相互作用、相互沖突，如何從內(nèi)部治理角度，平衡各方面的利益主體，消融矛盾，使之協(xié)調(diào)，共同服從于“育人”目的，需要從多角度探討路徑。

（一）修改完善大學(xué)章程

1.修改完善大學(xué)章程的理論指引

大學(xué)章程是高校內(nèi)部治理在規(guī)范層面上的頂層設(shè)計(jì)，是內(nèi)部治理模式的制度載體，是辦學(xué)活動(dòng)的基本規(guī)則，因此，民辦高校構(gòu)建內(nèi)部治理模式必須從完善大學(xué)章程入手。［4］由于目前民辦高校章程的修改完善缺乏具體的法律政策規(guī)范。近年來，治理理論已漸成為我國(guó)教育改革的新理論源泉，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行教育行政范式的變革影響極大，因與自治、民主管理等現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在邏輯正相契合，該理論當(dāng)為民辦高校修改完善章程的指引。從目前的治理理論與實(shí)踐來看，治理是一種由開放的公共管理和廣泛的公眾參與整合而成的制度模式，具有主體多元化、方式多樣化和依據(jù)多元化的特征。治理是多層次的，既包括組織外部諸如社會(huì)、政府等公共治理，也包括組織內(nèi)部的微觀治理，即民辦高校也是治理主體。在治理模式下，單方命令方式日趨式微，協(xié)商合作、契約和自治等體現(xiàn)著多元化和民主化的方式漸次成為主導(dǎo)，治理的依據(jù)不僅有國(guó)家立法、政策，還有章程等被視為“軟法”的社會(huì)主體共同認(rèn)可的規(guī)則。從法學(xué)的角度看，治理的著眼點(diǎn)在于權(quán)力的分配與制衡，即法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)力的配置與制約，以及外部權(quán)力主體如何影響并制衡內(nèi)部機(jī)構(gòu)，即法人內(nèi)外部權(quán)限分界。民辦高校由于其身份、屬性的復(fù)雜性決定了其權(quán)力主體的多元化與權(quán)力客體的多樣性，可以說，民辦高校章程修改完善的要點(diǎn)正是內(nèi)部多元化權(quán)力的合理配置與有效制約，政府與高校的權(quán)力界限清晰是前提。民辦高校修改完善其章程以治理理論為指引，有助于把握現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求，即自治、多元交互共治與分權(quán)制衡。民辦高校的“民辦”和“高教”兩個(gè)特質(zhì)，內(nèi)生了多元化利益訴求，以利益相關(guān)者理論為指引，有助于修改完善其章程，即制度頂層設(shè)計(jì)中找到利益均衡。利益相關(guān)者理論認(rèn)為任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，公司目標(biāo)是促進(jìn)所有利益相關(guān)者的整體利益而不僅僅是股東、經(jīng)理人的利益。換言之，構(gòu)建利益相關(guān)者的共同治理，是修改完善章程這一制度頂層設(shè)計(jì)的題中應(yīng)有之意。

2.修改完善大學(xué)章程的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

章程的地位和作用決定了其修改過程本身就是一個(gè)變革觀念，尋求共識(shí)、凝聚共識(shí)的過程，也是民辦高校轉(zhuǎn)變觀念，自覺建立現(xiàn)代大學(xué)制度的過程。鑒于前述困厄，民辦高校修改完善大學(xué)章程須把握這樣幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：其一，程序正義。根據(jù)治理理論和利益相關(guān)者理論，所有受民辦高校影響的利益相關(guān)者都應(yīng)有參與管理的權(quán)利，多主體參與修訂章程，以期體現(xiàn)各利益相關(guān)者的意志，可謂修改章程的程序必須。其二，依法原則。多元交互共治，其內(nèi)涵要旨是依法治理。在民辦高校內(nèi)部治理的過程中，多重利益主體都存在獨(dú)有的利益傾向，作為內(nèi)部的憲章性文件，章程應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)權(quán)衡和協(xié)調(diào)這些利益需求，并提供一套多元治理的規(guī)則，可謂修改章程的首要原則。其三，相互制衡。根據(jù)民辦和高教的兩個(gè)特性，借鑒法人治理理論厘清內(nèi)外部權(quán)力分界，合理規(guī)范內(nèi)部權(quán)力配置，構(gòu)建起合作、包容、互動(dòng)、制衡的內(nèi)部治理機(jī)制，可謂修改章程的著眼點(diǎn)。

（二）發(fā)揮民辦機(jī)制優(yōu)勢(shì)

盡管實(shí)踐中民辦機(jī)制優(yōu)勢(shì)并無可圈可點(diǎn)的發(fā)揮，但根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，民辦的體制優(yōu)勢(shì)還是很明顯的。至少在領(lǐng)導(dǎo)體制上與公辦高?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”不同，實(shí)行的是“董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，且有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)（最終財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是社會(huì)）和人事權(quán)，政治權(quán)力干預(yù)較少，相對(duì)而言，其自主權(quán)更大，更接近民法意義上的具有獨(dú)立職能的法人組織。同時(shí)，行政化、官僚化程度也尚未浸染入骨。只要上下形成共識(shí)，尤其是領(lǐng)軍者對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度的正確理解，可憑借其威望和強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。因此，張揚(yáng)現(xiàn)代大學(xué)制度，從理念上引領(lǐng)，點(diǎn)燃舉辦者們的教育情懷，激發(fā)其創(chuàng)新精神，發(fā)揮民辦體制在人、財(cái)、物等方面的優(yōu)勢(shì)，將構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為方向，成為一種自覺，路雖不會(huì)太短，但卻值得期待。

（三）完善外部制度規(guī)范的引導(dǎo)

民辦高校內(nèi)部治理模式的構(gòu)建主要涉及兩種邊界：一是與政府的邊界，二是內(nèi)部權(quán)力邊界?！霸O(shè)置邊界是組織構(gòu)建的基礎(chǔ)，它會(huì)涉及群體行為、人、流程、資源和目標(biāo)?！泵褶k高校與政府的關(guān)系及內(nèi)部關(guān)系邊界的設(shè)置基礎(chǔ)無疑是法律法規(guī)。因此，根據(jù)民辦教育法律法規(guī)，參照教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以及新近頒行的一系列法規(guī)政策，結(jié)合民辦高校運(yùn)作的實(shí)際狀態(tài)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)，制定頒布《民辦高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《章程暫行辦法》），以期在厘定政府與民辦高校的關(guān)系或者說權(quán)限分界的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)民辦高校合理設(shè)置內(nèi)部權(quán)力邊界，尤其是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)責(zé)邊界，十分必要。該暫行辦法的著眼點(diǎn)應(yīng)是通過明確民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，改善外部治理制度環(huán)境，改變行政管理模式的同時(shí)，為民辦高校搭架起行政權(quán)力配置及制衡、學(xué)術(shù)權(quán)力配置及制衡的二元治理機(jī)制，在出資人、管理者等相關(guān)利益主體之間引入契約形式，提供完整的內(nèi)部治理模式。特別需要闡述的是，按照現(xiàn)行法律政策規(guī)范以及現(xiàn)代大學(xué)制度要求，校長(zhǎng)職業(yè)化是必然趨勢(shì)，因此，《章程暫行辦法》還應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦高校內(nèi)部治理中的委托與受托者關(guān)系予以厘清、界定。目前多數(shù)民辦高校的第一代創(chuàng)始人因年齡和專業(yè)化程度，已然難以擔(dān)當(dāng)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重任，管理權(quán)委托給職業(yè)校長(zhǎng)和專業(yè)人員管理成為必然。根據(jù)委托代理理論，這種基于權(quán)力授予而形成的委托代理關(guān)系屬于一種契約關(guān)系。在這種契約關(guān)系中，管理者的行為將直接影響到委托人辦學(xué)的目的，《章程暫行辦法》有必要引導(dǎo)民辦高校在構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時(shí)，注重以完備的契約和合理有效的激勵(lì)約束機(jī)制來規(guī)范代理人的行為。

（四）把握多元性、開放性特征

治理理論、利益相關(guān)者理論告訴我們，民辦高校內(nèi)部治理模式應(yīng)當(dāng)具有開放性、多元性的特征。這一特征體現(xiàn)在董事會(huì)與董事長(zhǎng)方面，要求董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，其構(gòu)成員的身份、背景應(yīng)多元化，即董事會(huì)成員除出資者、教職工代表外，還應(yīng)當(dāng)向校外吸納與辦學(xué)特色相關(guān)的實(shí)業(yè)界人士和法學(xué)界人士參與，并明確議事規(guī)則，確保董事會(huì)成員之間能有不同角度、不同利益的碰撞、交流，相互制約。同時(shí)，基于“高教”屬性，決策機(jī)構(gòu)成員的開放性還必須有“高度”要求，不僅在資格或“準(zhǔn)入”方面設(shè)置條件保證其“質(zhì)量”，且應(yīng)從制度上杜絕因出資、捐資行為、因近親屬關(guān)系而擔(dān)任董事長(zhǎng)、出任董事的現(xiàn)象。此外，還應(yīng)明確董事的契約性義務(wù)，即忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，并明確其法律責(zé)任，即在董事濫用或侵占學(xué)校財(cái)產(chǎn)時(shí)，或因其過錯(cuò)做出了錯(cuò)誤決策而給學(xué)校或利益相關(guān)者造成損失時(shí)，應(yīng)對(duì)學(xué)校承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。開放性、多元性的特征還必須體現(xiàn)在董事會(huì)、校長(zhǎng)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)關(guān)系上。落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的漸次推進(jìn)，使得高校辦學(xué)監(jiān)督的主體和重心必須放在高校內(nèi)部，建立監(jiān)事會(huì)制度勢(shì)在必行。

［1］［3］麻寶斌.公共治理理論與實(shí)踐［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：36-38.

［2］［英］尼爾·保爾森，托·赫尼斯.組織邊界管理［M］.佟博，陳樹強(qiáng)，馬明譯.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005：11.

［4］馬陸亭.完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)［J］.現(xiàn)代教育管理，2014，（7）：1-3.

（責(zé)任編輯：李作章；責(zé)任校對(duì)：楊玉）

Discussion on the Internal Governance Model of Private Universities

JIN Xiaoguang，GONG Lixia
（Liaoning University of lnternational Business and Economics，Dalian Liaoning 116052）

With the deepening of the higher education reform，improving the internal governance structure，which aims to transform from the administration model to the governance model，is the key issue for the development of private universities.The transformation is a process to reallocate the power and reconstruct the behavior model，so it’s inevitable to encounter various struggling powers from internal and external.The construction of the internal governance model needs to hold the characters of“private”and“higher education”，base on governance and stakeholder theory，take example by the corporate governance structure，take the by way of constitution construction，and focus on reasonably setting of the boundary of internal and external powers and multi-governance.

private university；internal governance model；modern university system；multi-governance；university constitution

G648.7

A

1674-5485（2016）04-0036-06

遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度研究基地專項(xiàng)課題“民辦高校完善內(nèi)部管理機(jī)制研究——以大學(xué)章程建設(shè)為視域”（JG12ZXY11）。

靳曉光（1974-），男，遼寧朝陽(yáng)人，遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院副校長(zhǎng)，副教授，博士，主要從事高等教育管理研究；鞏麗霞（1957-），女，山西榆社人，遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授，主要從事教育法學(xué)研究。