朱斯玉

摘 要：居民參與社區(qū)決策是加強社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)。然而，社區(qū)居民參與社區(qū)決策面臨著執(zhí)行性參與為主而決策性參與較少、非政治性參與多而政治性參與少的困境。因此，要積極培育居民參與意識，大力完善相關制度，著力建設居民自組織。

關鍵詞：社區(qū)參與；居民參與；社區(qū)決策

中圖分類號：C916 文獻標識碼：B 收稿日期：2015-12-11

社區(qū)治理在學術界是一個熱門的話題，但關于它的研究，大多是宏觀或者中觀層面的，如關于基層管理體制改革的探討、居民參與問題的探討等。本文探討的也是居民參與問題，但“居民參與”這個話題仍然很寬泛，所以，本文選取了“居民參與”下的一個小分支，即居民參與社區(qū)決策問題來進行探討。

一、核心概念的界定

1.社區(qū)

德國社會學家滕尼斯認為，社區(qū)是指那些有著共同價值取向，人口同質(zhì)性較強的社會共同體。美國社會學者羅吉斯和伯德格指出：社區(qū)是一種簡單的群體，其成員間的關系建立在地域的基礎上。

中文“社區(qū)”一詞出現(xiàn)在20 世紀 30 年代初，是費孝通先生根據(jù)滕尼斯的原意而首創(chuàng)的。費孝通先生認為聯(lián)系各個社會制度的是人們的生活，而人們的生活有時空的坐落，這就是社區(qū)。社會學家吳文藻先生認為社區(qū)是“社會生活的各方面都密切地相互關聯(lián)而成的一個整體”。在這里，社區(qū)被看作是社會的縮影，對小社區(qū)的分析能夠透視中國整體社會結構。

雖然學者們對社區(qū)的定義各有不同，但是不難看出，這些定義中，都包含了社會互動、地理區(qū)域、共同關系這三個特征。

2.參與

關于參與，學者們也從不同角度作了不同界定。簡單說來，“參與就是在一個事物或一個過程中擔當一個角色，以一種或多種形式發(fā)揮作用”。[1]

也有人認為“參與是在對產(chǎn)生利益的活動進行選擇及努力的行動之前的介入”。還有人認為，“參與可被定義為在決策過程中人們自愿地民主地介入，包括確立總目標，確定發(fā)展政策、計劃，實施及評價經(jīng)濟及發(fā)展計劃；為發(fā)展努力做貢獻；分享發(fā)展利益”。[2] 無論是發(fā)揮作用還是介入，參與都應該是對所參加的對象產(chǎn)生影響。

3.社區(qū)參與

學術界對社區(qū)參與也從不同的研究角度和目的出發(fā)給出了不同的定義。從對社區(qū)參與主體的理解角度可將社區(qū)參與的概念分為廣義和狹義兩種。廣義上指社區(qū)建設和發(fā)展中的參與行為和參與過程，社區(qū)參與的主體不僅包括社區(qū)居民，還包括社區(qū)建設的其他參與方，如政府、自治組織、中介組織、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等。[3]狹義上是指社區(qū)居民的參與。而本文所說的社區(qū)參與就是取其狹義，即居民個體的參與。

對于社區(qū)居民的參與，不同學者給出了不同定義：如王剛、汪麗萍認為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體，更作為社區(qū)管理的主體，參加社區(qū)各種事務的行為。[4]陳雅麗認為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民自覺自愿參加社區(qū)各種活動或事務的行動。[5]

4.社區(qū)決策

決策，顧名思義，就是做出決定或選擇。社區(qū)決策主要是指社區(qū)公共事務的決策，即對社區(qū)公共事務做出決定或選擇。社區(qū)公共事務包括社區(qū)服務、社區(qū)決策、社區(qū)選舉和監(jiān)督、社區(qū)文化活動、社區(qū)環(huán)境改造等方面。[6]

綜上所述，本文要討論的居民參與社區(qū)決策問題是指居民個體依據(jù)憲法和法律規(guī)定的民主權利，通過各種形式和途徑參與到社區(qū)公共事務的決策中去。簡單說來，我們要探討的是城市社區(qū)居民如何更好地實現(xiàn)在社區(qū)中的決策性參與。

二、居民參與社區(qū)決策的困境與原因

1.居民參與社區(qū)決策存在的主要困境

（1）執(zhí)行性參與為主，決策性參與較少。目前社區(qū)參與以傳統(tǒng)上的執(zhí)行性參與為主。執(zhí)行性參與是指在決策之后被動員去執(zhí)行，也就是社區(qū)居民在社區(qū)工作人員的動員、勸誘、說服下參與社區(qū)管理機構業(yè)已形成決定的事項，而不是出于自愿、主動的目的。比如，街道和居民委員會感到有必要或者應其他政府有關部門要求時，就召集居民來開會研究或通過某項社區(qū)事務。然而是召開全體居民會議，還是召開居民代表會議，或者是居民代表擴大會議，都由社區(qū)居委會決定，居民沒有決定權。

（2）非政治性參與多，政治性參與少。“非政治性參與是指與居民日常生活有關而且與社區(qū)權力運作不相干的事物性參與?！盵7]政治性參與指與國家政治事物或本社區(qū)權力運作有關的公共性參與。[8]居民參與社區(qū)活動更多是形式上的、被動參加的，主動參與意識差。居民參與社區(qū)文娛教育活動多，參與社區(qū)政治事務少。而社區(qū)居民也樂于參與社區(qū)開展的文體活動、知識講座、科普宣傳等活動。對于社區(qū)政治事務，社區(qū)居民則表現(xiàn)出冷漠態(tài)度，參與熱情低。當今許多社區(qū)居民的政治事務參與主要是居委會領導人的選舉，而參與切實關系社區(qū)長遠發(fā)展、滿足居民自身實際需求的決策活動較少。

2.原因解析

（1）社區(qū)意識和參與意識。社區(qū)意識是指社區(qū)居民對社區(qū)及其鄰里有一種心理上的認同與融合。在社區(qū)自治中濃厚的社區(qū)意識至關重要。同一社區(qū)的居民由于共同的社區(qū)意識而被融合在一起，出于對本社區(qū)的強烈關注而積極參與社區(qū)事務的管理。

在現(xiàn)實生活中，大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設和城鎮(zhèn)改造加劇了居民的搬遷和流動，人們離開原先熟悉的生活環(huán)境，居住在新的陌生的社區(qū)中。社區(qū)中的人們互相都不認識，更談不上心理的認同與融合。其次，在同一社區(qū)中，居民并非是完全同質(zhì)的一群人，他們的初始資源占有情況、各自對社區(qū)的訴求不一樣，而且住宅也分了低中高檔不同層次，這些現(xiàn)實對培育居民自覺主動的社區(qū)參與意識造成困難。

（2）體制影響。20世紀90年代社區(qū)建設在我國興起，對社區(qū)建設的研究有著不同的視角，主要有城市基層管理體制改革、“單位理論”、國家與社會關系理論、治理理論等，可見我國社區(qū)建設正逐漸從基層管理體制改革走向社區(qū)治理的方向。

長期由政府主導的社區(qū)建設中，由于受“官本位”的體制影響頗深，形成了“強國家—弱社會”的格局。在這種格局下社區(qū)必然是“行政化”的社區(qū)，社區(qū)組織沒有多少主動權，居民個人更是被定位在較為狹小的空間里，其政治方面的控制約束也無處不在。除了行政資源外，大多數(shù)社會資源與民間資源均被閑置。居民缺少參與社區(qū)建設的制度化條件，參與渠道不暢，“小政府，大社會”的運行機制還不成熟。居民處在被動地接受政府安排、主動性無法充分發(fā)揮的尷尬境地。

（3）動員型參與方式?，F(xiàn)代中國社區(qū)多以動員型參與方式倡導居民進行社區(qū)參與。動員型參與是一種被動性參與，它通過有關政府組織體系的組織與動員，將居民納入?yún)⑴c的范圍。

動員型參與在內(nèi)容上限定了社區(qū)居民只能參與社區(qū)事務的運作，不能參與社區(qū)事務的決策和管理以及對社區(qū)公共權力的運作進行監(jiān)督，因此，社區(qū)事務的決策權和監(jiān)督權掌握在政府職能部門、街道辦事處和行政化的居委會手中，居民不過是被拉來作為陪襯。這種在居民之外還有一個真正掌握社區(qū)權力的主體的情況無疑會降低居民社區(qū)主體的地位。

三、激發(fā)居民參與社區(qū)決策的對策建議

1.培育居民參與意識

對居民意識的培養(yǎng)，為其參與社區(qū)建設提供了可能，是居民參與社區(qū)決策的基礎。

社區(qū)意識的培育有賴于共同利益的建立，共同利益是居民參與社區(qū)公共事務的動力，也是居民自治的物質(zhì)基礎，沒有共同利益就沒有參與。由于在同一社區(qū)中，居民的異質(zhì)化程度較高，要形成“共同利益”，就必須把那些與居民生活息息相關的事務（如物業(yè)管理、公共衛(wèi)生、公共設施等）交給居民（代表）管理，增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。

同時，培育居民的主體意識。居民的參與意識來自居民對自己在社區(qū)中地位的認識，必須通過建立居民對自身在社區(qū)中主體地位的認同機制來提升社區(qū)居民積極的參與意識，而這種認同只有在社區(qū)自治參與的過程中才能有效地形成。但在社區(qū)居民自治參與意識不高、自治參與能力不強、自治參與經(jīng)驗缺乏的現(xiàn)實下，政府應該引導社區(qū)居民圍繞與其切身利益相關的事務開展自治參與的過渡，再完全放手讓居民參與到社區(qū)決策等自治活動中去，這樣有利于提升居民參與社區(qū)決策的有效性。

2.完善相關制度

相關制度的完善，為居民參與社區(qū)建設提供了制度保障，是居民參與社區(qū)決策的重要條件。

政府在社區(qū)建設中主要應該扮演的是組織者、倡導者、指導者和參加者的角色，著重搞好規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、政策扶持和資金引導等工作。政府要相信社區(qū)居民的參與熱情、能力和效率。政府應該放權讓利，擴大居民的選擇權利和選擇范圍，讓居民自己確定滿足大多數(shù)人意愿的決策方案。在政府引導方式上，可以通過規(guī)劃提出需要居民參與的項目，由居民決定是否參與、參與的方式和途徑。政府不能越俎代庖，自作主張，替代居民制定參與項目。

同時，要創(chuàng)新社區(qū)參與機制。充分發(fā)揮社區(qū)居民會議的作用，對于關系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)建設和社區(qū)重大事務的決策都應該召開社區(qū)居民會議，由社區(qū)全體居民通過法定程序進行決策，逐步實現(xiàn)社區(qū)建設和社區(qū)事務管理的規(guī)范化和制度化。

3.建設居民自組織

建設居民自組織，努力實現(xiàn)他組織向自組織的有序轉換，有利于更好地解決居民參與社區(qū)決策問題。

他組織是指居民在政府及其代理者安排和動員下的社區(qū)參與，居民更多的是被動地參與社區(qū)公共事務和公共生活的。被動員和被動性執(zhí)行是這種參與的基本特征。這種參與既不能對社區(qū)內(nèi)部公共事務的管理進行決策，也不能對社區(qū)公共權力的運作進行監(jiān)督，因而對社區(qū)公共權力的運作缺乏實質(zhì)性的影響。

自組織是居民及其組織以主體角色參與社區(qū)公共事務和公共生活，開展自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的過程及其活動。自組織參與從根本上來講就是要參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，所以建設自組織有利于居民深度參與社區(qū)決策，更能體現(xiàn)居民直接行使當家做主的自治權利。

參考文獻：

[1]于燕燕.社區(qū)自治與政府職能轉變[M].北京：中國社會出版社，2005. 171.

[2]王時浩.論社區(qū)參與[J].中國民政，2007，（1）：33-34.

[3][6]王驥洲.社區(qū)參與主客體界說[J].山東行政學院山東經(jīng)濟管理干部學院學報，2002，（5）.

[4]王 剛，汪麗萍.社區(qū)參與簡論[J].城市研究，1998，（5）：53-55.

[5]陳雅麗.社區(qū)參與：社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力[J].社區(qū)，2002，（17）.

[7][8]夏學鑾.社區(qū)管理概論[M].北京：中共中央黨校出版社，2005.324.