浩 然

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

?

·物權(quán)法實(shí)施中的疑難問(wèn)題(學(xué)術(shù)主持人：房紹坤)·

財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探討

浩 然

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

《物權(quán)法》在解決建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題時(shí)采用了回避的態(tài)度，難以滿足實(shí)踐中化解矛盾沖突的需要。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期并非土地公有制結(jié)構(gòu)下特有的現(xiàn)象，自動(dòng)續(xù)期與無(wú)需繳費(fèi)之間并不存在必然的聯(lián)系，現(xiàn)實(shí)困境源于對(duì)法的正當(dāng)性的質(zhì)疑而非法律規(guī)范體系的無(wú)解。虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期是我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的癥結(jié)所在，有必要從財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期的視角出發(fā)，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與規(guī)則完善。

財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期；建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期；繳費(fèi)；財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

地上建筑物所有權(quán)的恒久性與建設(shè)用地使用權(quán)的期限性之間存在內(nèi)在的矛盾沖突。當(dāng)?shù)厣辖ㄖ锼栏降慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，而地上建筑物仍然具有使用價(jià)值時(shí)，何種規(guī)則設(shè)計(jì)能夠合理平衡地上建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人的利益，不單是一個(gè)抽象的理論問(wèn)題，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)性。我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)住宅建設(shè)用地“自動(dòng)續(xù)期”制度進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期保持了沉默的態(tài)度，在頂層設(shè)計(jì)方面存在缺陷。溫州、青島、深圳、重慶等土地使用權(quán)有償出讓試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)的建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界廣泛的爭(zhēng)論與思考，有必要形成學(xué)術(shù)共識(shí)，完善相關(guān)立法，消除公眾的疑慮與擔(dān)憂。

一、認(rèn)識(shí)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的誤區(qū)之澄清

(一)續(xù)期并非土地公有制結(jié)構(gòu)下特有的現(xiàn)象

1.建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是不同所有制類型國(guó)家普遍的社會(huì)現(xiàn)象

在土地私有制國(guó)家，土地資源市場(chǎng)化，私人可以作為土地所有權(quán)人，永久占有、使用土地資源，也可以依其意志對(duì)土地進(jìn)行收益或處分。基于此，部分學(xué)者認(rèn)為，土地私有制國(guó)家，土地的歸屬與利用都存在高度的一致性，不會(huì)出現(xiàn)類似我國(guó)的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題僅存在于土地公有制國(guó)家。這一觀念存在以偏概全之嫌。不可否認(rèn)，在土地私有制國(guó)家，部分土地利用主體可以永久占有、利用土地并無(wú)需在利用過(guò)程中付費(fèi)，不存在土地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題。但是，這并不排除在上述國(guó)家土地歸屬與利用相分離狀況存在的可能。其實(shí)，土地歸屬與利用分離產(chǎn)生的地上建筑物歸屬問(wèn)題自羅馬法即已有之。羅馬法采“一元主義”或“依附主義”的觀念，否認(rèn)地上建筑物權(quán)利存在的獨(dú)立性，認(rèn)為建筑物必須以土地為依附，土地吸附建筑物，建筑物一經(jīng)建成即歸土地所有權(quán)人所有。沿襲羅馬法奉行的“地上附著物屬于土地”原則的國(guó)家，將添附于土地之上的附著物視為土地的一部分。

土地吸附地上附著物是簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)的產(chǎn)物，無(wú)法應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)權(quán)能分離的要求，容易挫傷土地利用者的熱情，不利于土地資源的優(yōu)化配置。近現(xiàn)代大陸法系國(guó)家發(fā)展出“地上權(quán)”的概念，產(chǎn)生了二元主義的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。二元主義權(quán)利結(jié)構(gòu)中，土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)各自獨(dú)立，相互分離。“地上權(quán)”概念以及權(quán)利二元主義自出現(xiàn)就存在一個(gè)難以回避的問(wèn)題：當(dāng)土地與建筑物的權(quán)屬并非歸于同一主體時(shí)，權(quán)利沖突就會(huì)出現(xiàn)。*參見蔣曉玲：《建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突新解》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。由此可見，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離產(chǎn)生的續(xù)期問(wèn)題并非土地公有制背景下的特殊現(xiàn)象，充其量只能說(shuō)在土地私有制國(guó)家或類似英國(guó)的國(guó)家所產(chǎn)生的類似問(wèn)題不構(gòu)成根本性沖突，具有短暫性特征。

2.續(xù)期是土地所有權(quán)權(quán)能分離以及地上建筑物對(duì)土地的依附性共同作用的結(jié)果

(1)權(quán)能分離導(dǎo)致土地所有權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的主體可能不一。從歸屬到利用的觀念轉(zhuǎn)變是所有權(quán)權(quán)能分離的思想基礎(chǔ)。所有權(quán)中的占有、使用、收益、處分等權(quán)能在一定條件下可以與所有權(quán)發(fā)生分離。但是，這種權(quán)能分離是暫時(shí)的，根據(jù)所有權(quán)的彈力性，一定的期限屆滿或條件成就時(shí)，所有權(quán)應(yīng)恢復(fù)圓滿的狀態(tài)。為增強(qiáng)土地資源的利用功能，大陸法系國(guó)家創(chuàng)設(shè)了“地上權(quán)”的概念，將土地所有權(quán)中的部分權(quán)能分離，由土地所有權(quán)人以外的其他主體對(duì)土地進(jìn)行利用。地上權(quán)存續(xù)期間，土地利用過(guò)程中形成的地上建筑物所有權(quán)歸屬于地上權(quán)人，建筑物所有權(quán)與地上權(quán)同屬于一人，并不會(huì)發(fā)生權(quán)利沖突。但是，當(dāng)?shù)厣蠙?quán)期限屆滿或約定的條件出現(xiàn)，地上建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人不再是同一主體時(shí)，權(quán)利沖突因此出現(xiàn)。

(2)地上建筑物與土地之間的依附關(guān)系要求土地與建筑物權(quán)屬一致。作為不動(dòng)產(chǎn)類型之一的地上建筑物與土地之間存在著天然的依附關(guān)系，該依附關(guān)系決定了地上建筑物所有權(quán)必須以一定的土地權(quán)利為其存在的基礎(chǔ)。倘若建筑物所有權(quán)人對(duì)土地不享有任何正當(dāng)?shù)臋?quán)利，建筑物將無(wú)所依附。換言之，地上建筑物與土地之間的依附關(guān)系要求土地與建筑物在權(quán)屬上應(yīng)當(dāng)一致。土地使用權(quán)到期后的續(xù)期、取回或補(bǔ)償?shù)戎贫仍O(shè)計(jì)目的就在于協(xié)調(diào)地上建筑物與土地的權(quán)屬，使其永久或暫時(shí)一致。

(二)“自動(dòng)續(xù)期”與續(xù)期時(shí)是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)不存在必然的關(guān)系

1.自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)問(wèn)題的產(chǎn)生

“自動(dòng)續(xù)期”概念首先出現(xiàn)在《物權(quán)法(草案)》第四次審議稿中。《物權(quán)法》沿用了這一概念，但并未對(duì)自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)涵進(jìn)行明確。自動(dòng)續(xù)期是否意涵無(wú)需繳納續(xù)期費(fèi)用的問(wèn)題產(chǎn)生。有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期意涵續(xù)期無(wú)需繳費(fèi)，這是其區(qū)別于需要申請(qǐng)續(xù)期的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的根本區(qū)別所在。要求建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期時(shí)支付土地使用費(fèi)，與“自動(dòng)”續(xù)期的含義相抵觸。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。從《物權(quán)法》立法的背景材料不難發(fā)現(xiàn)，在制定物權(quán)法的過(guò)程中，立法者對(duì)住宅建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期有明確的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于自動(dòng)續(xù)期后建設(shè)用地使用權(quán)人是否需要再次向土地所有權(quán)人支付價(jià)款尚未考慮充分。

2.自動(dòng)續(xù)期與無(wú)需繳費(fèi)不存在必然聯(lián)系

自動(dòng)續(xù)期與申請(qǐng)續(xù)期的區(qū)別在于，土地使用權(quán)的延長(zhǎng)是否需要向土地所有權(quán)人提出申請(qǐng)。自動(dòng)續(xù)期模式下，土地使用權(quán)人的續(xù)期權(quán)利屬于形成權(quán)，該權(quán)利的行使無(wú)需得到土地所有權(quán)人的同意；申請(qǐng)續(xù)期模式下，土地使用權(quán)人的續(xù)期權(quán)利屬于請(qǐng)求權(quán)，能否續(xù)期取決于能否獲得土地所有權(quán)人的同意。為了保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，我國(guó)法律運(yùn)用排除法的方式對(duì)土地所有權(quán)人同意續(xù)期的條件進(jìn)行了限制性規(guī)定，即“除根據(jù)社會(huì)公共利益而需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。有學(xué)者認(rèn)為，只要申請(qǐng)人依法履行了申請(qǐng)續(xù)期的手續(xù)基本都能成功續(xù)期，進(jìn)而否認(rèn)續(xù)期的可能性與便利性是住宅建設(shè)用地使用權(quán)與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的本質(zhì)區(qū)別，進(jìn)而論證自動(dòng)續(xù)期與不應(yīng)繳費(fèi)之間存在的邏輯關(guān)系。這種觀點(diǎn)在理論上具有一定的合理性，但考慮到立法的背景仍存在值得商榷之處。既然立法者在制定《物權(quán)法》時(shí)刻意回避續(xù)期繳費(fèi)的問(wèn)題，則當(dāng)然無(wú)法就自動(dòng)續(xù)期與續(xù)期繳費(fèi)之間的關(guān)系進(jìn)行明確。以“社會(huì)公共利益需要”為條件限制土地所有權(quán)人拒絕續(xù)期的范圍，無(wú)疑是對(duì)土地所有權(quán)人的限制，有利于土地使用權(quán)人。但是，相比較自動(dòng)續(xù)期而言，“社會(huì)公共利益”需要限制這一抽象性規(guī)定仍顯得過(guò)于寬泛。尤其是在現(xiàn)實(shí)生活中，公權(quán)機(jī)構(gòu)或人員基于自身利益出發(fā)對(duì)“社會(huì)公共利益”進(jìn)行判斷，同時(shí)作為裁判者和運(yùn)動(dòng)員的情形，能否續(xù)期并不確定。住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期制度設(shè)計(jì)的目的在于消除住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)于續(xù)期的不確定性。因此，自動(dòng)續(xù)期與應(yīng)否繳費(fèi)之間沒(méi)有必然聯(lián)系。從文意解釋的角度而言，自動(dòng)續(xù)期是與申請(qǐng)續(xù)期相對(duì)應(yīng)的概念，與應(yīng)否繳費(fèi)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。通常自動(dòng)續(xù)期對(duì)應(yīng)無(wú)需繳費(fèi)，而申請(qǐng)續(xù)期對(duì)應(yīng)需要繳費(fèi)，但這并非必然的結(jié)果。在自動(dòng)續(xù)期與不應(yīng)繳費(fèi)之間建立聯(lián)系，是學(xué)者關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中的弱勢(shì)群體，基于保障社會(huì)主體生存權(quán)利的理想，而對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行目的擴(kuò)張性解釋的結(jié)果，是學(xué)者對(duì)法律條文的續(xù)造。

(三)現(xiàn)實(shí)困境源于對(duì)法的正當(dāng)性的質(zhì)疑而非法律規(guī)范體系的無(wú)解

1.規(guī)范分析視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度

第一，地上建筑物取得規(guī)則從國(guó)家無(wú)償取得轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家有償取得?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條*“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”雖然沒(méi)有明確就建設(shè)用地使用權(quán)人未申請(qǐng)續(xù)期或雖申請(qǐng)續(xù)期卻未獲批準(zhǔn)的法律后果進(jìn)行明確規(guī)定，但依據(jù)法律邏輯推斷，不難得出上述情形亦應(yīng)適用國(guó)家無(wú)償取得地上建筑物規(guī)則的結(jié)論。《城市房地產(chǎn)管理法》第21條*“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”再次肯定了國(guó)家無(wú)償取得地上建筑物的規(guī)則，并且明確國(guó)家無(wú)償取得規(guī)則適用于建設(shè)用地使用權(quán)人未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照規(guī)定未獲批準(zhǔn)的情形。

《物權(quán)法》第142條確認(rèn)了建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物享有的所有權(quán)，第149條對(duì)非住宅建設(shè)用地的附著物區(qū)分主體是否有約定確定其歸屬。通過(guò)目的解釋與體系解釋等方法，不難發(fā)現(xiàn)，《物權(quán)法》承認(rèn)地上建筑物所有權(quán)存在的獨(dú)立性，否定了地上建筑物由國(guó)家無(wú)償取得的規(guī)則，就有約定的地上附著物的歸屬進(jìn)行了明確。當(dāng)事人未就地上附著物歸屬進(jìn)行約定的，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)地上附著物歸屬及補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。

在現(xiàn)代社會(huì)，地上建筑物由國(guó)家無(wú)償取得的規(guī)則并不具有正當(dāng)性。首先，該規(guī)則不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的基本原理。地上建筑物是土地使用權(quán)人對(duì)土地進(jìn)行利用和投入的結(jié)果，能夠作為相對(duì)獨(dú)立的所有權(quán)客體。土地使用權(quán)期限到期，土地利用人僅僅喪失使用土地的權(quán)利，其在土地上合法享有的建筑物所有權(quán)并不自動(dòng)喪失。無(wú)償收回地上建筑物的作法有悖于“投資者受益”的基本原則?！?參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。其次，國(guó)家無(wú)償取得地上建筑物的規(guī)則不利于社會(huì)資源的有效利用和配置。土地使用權(quán)人基于利益最大化的考量，會(huì)采用掠奪式利用或放任破壞行為等方式處理即將到期的地上建筑物，不利于社會(huì)資源的有效利用，會(huì)造成整體性社會(huì)資源的浪費(fèi)。再次，國(guó)家無(wú)償取得地上建筑物的規(guī)則不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第3款*“無(wú)償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，對(duì)其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償?！?，劃撥土地使用權(quán)被國(guó)家收回時(shí)需要對(duì)地上建筑物予以適當(dāng)補(bǔ)償。而在同一部法律中對(duì)出讓土地使用權(quán)期滿卻采用國(guó)家無(wú)償取得的規(guī)則，無(wú)疑是厚此薄彼，這種區(qū)別土地利用主體以及土地使用權(quán)類型的差別化設(shè)計(jì)違背了公平、平等的要求。

第二，續(xù)期方式從單一申請(qǐng)續(xù)期方式向二元續(xù)期方式轉(zhuǎn)變。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條*“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?，建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期方式為申請(qǐng)。依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條，在申請(qǐng)續(xù)期獲得批準(zhǔn)的條件上，一方面，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)“于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”；另一方面，將不予批準(zhǔn)續(xù)期的范圍限定在“根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地”的范圍內(nèi)。

《物權(quán)法》制定過(guò)程中就是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分非住宅建設(shè)用地與住宅建設(shè)用地在續(xù)期方式上有所區(qū)別進(jìn)行了激烈爭(zhēng)論。采用區(qū)分說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，區(qū)分住宅用地與非住宅用地在保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)為土地使用權(quán)制度改革預(yù)留了空間。*全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第81頁(yè)。反對(duì)區(qū)分說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，以往立法并未區(qū)分住宅用地與非住宅用地，且并未造成不利社會(huì)影響，為保持法律的穩(wěn)定性，不宜修改既有規(guī)則。*參見全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第81頁(yè)。最終，《物權(quán)法》改變了申請(qǐng)續(xù)期的一元化模式，采納了區(qū)分說(shuō)。*“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

第三，續(xù)期需要辦理的手續(xù)由明確變?yōu)槟：?。依?jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條，重新簽訂土地出讓合同并支付土地使用權(quán)出讓金和登記等是續(xù)期必須辦理的手續(xù)。我國(guó)《物權(quán)法》草案第4稿、第5稿中規(guī)定了“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。但是，第6稿之后不再有類似字眼?！段餀?quán)法》第149條區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定了不同的續(xù)期方式，但對(duì)如何續(xù)期并未進(jìn)行明確規(guī)定。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)應(yīng)當(dāng)如何辦理手續(xù)處于不確定的狀態(tài)，使得相關(guān)行政機(jī)關(guān)陷入兩難境地。

第四，土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用不能替代房產(chǎn)稅。土地使用權(quán)續(xù)期繳費(fèi)能否作為房產(chǎn)稅的替代方案？有學(xué)者持肯定態(tài)度，認(rèn)為有償續(xù)期的財(cái)富移轉(zhuǎn)功能，能夠替代遺產(chǎn)稅起到限制不勞而獲，鼓勵(lì)財(cái)富創(chuàng)造的功能。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。該觀點(diǎn)雖對(duì)完善我國(guó)土地制度，調(diào)控和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)具有積極意義，但在一定程度上混淆了土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用與房地稅的關(guān)系。

續(xù)期繳費(fèi)是繼續(xù)使用土地應(yīng)當(dāng)支付的代價(jià)，而房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)權(quán)利人保有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)支付的代價(jià)。前者以土地所有權(quán)人與土地使用權(quán)之間的土地利用法律關(guān)系為基礎(chǔ)，是利用土地資源的對(duì)價(jià)；后者以稅收法律關(guān)系為基礎(chǔ)，并非利用土地資源的對(duì)價(jià)。雖然土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的收取對(duì)象與征收主體都是國(guó)家，但在不同法律關(guān)系中，國(guó)家扮演的角色差別迥異：前者中國(guó)家是財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，而后者中國(guó)家是主權(quán)者。

2.妥適性與正當(dāng)性的追尋：解釋論向立法論的轉(zhuǎn)向

通過(guò)法律規(guī)范演變的過(guò)程進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)雖然存在諸多不完善之處，但就申請(qǐng)方式、地上建筑物歸屬以及續(xù)期手續(xù)等均有相對(duì)明確規(guī)定。在此情形下，即便《物權(quán)法》對(duì)土地續(xù)期制度未進(jìn)行明確規(guī)定或采用準(zhǔn)用方式進(jìn)行規(guī)定的情況下，也不會(huì)影響法律的明確性。現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于續(xù)期制度的討論多數(shù)并非是缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題，而是法律依據(jù)本身的妥適性與正當(dāng)性。對(duì)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)以及續(xù)期方式的討論中，學(xué)者采用目的擴(kuò)張性解釋的方法，試圖突破現(xiàn)有的法律框架，強(qiáng)化對(duì)土地利用主體的保護(hù)。但是，這種解釋論的方式并非基于實(shí)在法的考察。重構(gòu)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度需要通過(guò)完善立法而非解釋的方法達(dá)到。

二、建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度中財(cái)產(chǎn)權(quán)人的預(yù)期

(一)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度中主體的合理預(yù)期

合理預(yù)期是指財(cái)產(chǎn)權(quán)人根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)法的一般原理作出的理性判斷，是一種抽象性的理論預(yù)設(shè)。這種理論預(yù)設(shè)必須以一定的前提條件為基礎(chǔ)，在該前提條件下普遍適用。研究我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度，必須將我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的基本背景進(jìn)行抽象，提煉共性因素作為財(cái)產(chǎn)權(quán)人合理預(yù)期的前提條件。

1.中國(guó)語(yǔ)境下財(cái)產(chǎn)權(quán)合理預(yù)期理論預(yù)設(shè)的前提條件

第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念從歸屬向利用轉(zhuǎn)變。土地所有權(quán)在權(quán)利體系中仍然占據(jù)重要位置，但是，其中心地位遭遇挑戰(zhàn)。從歸屬到利用的轉(zhuǎn)變使得法律制度設(shè)計(jì)的重心轉(zhuǎn)移至對(duì)土地資源的合理利用，因此，權(quán)能分離以及因權(quán)能分離產(chǎn)生的不同權(quán)利之間的協(xié)調(diào)成為關(guān)注焦點(diǎn)?，F(xiàn)代法治社會(huì)，各國(guó)或地區(qū)普遍規(guī)定了地上權(quán)或類似地上權(quán)的制度，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了從土地所有權(quán)人優(yōu)位向土地利用權(quán)人優(yōu)位的轉(zhuǎn)變。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念也已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生從歸屬向利用的轉(zhuǎn)變。

第二，我國(guó)土地制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合土地公有制的國(guó)策。各國(guó)在土地制度設(shè)計(jì)方面存在共性，也有所差異。但是，無(wú)論何種所有制的國(guó)家其在土地制度設(shè)計(jì)上都必須符合對(duì)應(yīng)的所有制的要求。我國(guó)也不例外，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的設(shè)計(jì)不能違背土地公有制的基本國(guó)策，這是基本底線。

第三，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平距離完全的“福利國(guó)家”社會(huì)狀態(tài)還有一定距離。在我國(guó)，國(guó)家既是主權(quán)者，也是土地所有權(quán)人。這種角色或身份的競(jìng)合使得其在與土地利用主體之間發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，容易因混淆角色而陷入無(wú)謂的理論爭(zhēng)論。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未達(dá)到完全“福利國(guó)家”的要求，國(guó)家為保障運(yùn)行，需要通過(guò)收取土地使用費(fèi)、稅收等方式維持其運(yùn)營(yíng)。當(dāng)然，這不并妨礙國(guó)家在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，普遍性給予土地利用主體以優(yōu)惠政策，降低或免除土地利用主體的使用費(fèi)。

第四，對(duì)土地權(quán)利人進(jìn)行理性人預(yù)設(shè)，有利于土地資源的優(yōu)化配置。作為土地所有權(quán)人的國(guó)家不是全能的，依靠行政權(quán)力進(jìn)行土地資源配置已經(jīng)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)證明是一種低下的土地資源配置方式。因此，需要將土地所有權(quán)人假定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性人，讓土地資源作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本元素遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用。同時(shí)，不能將土地利用人假定為最佳的土地資源利用主體。土地利用主體基于生存和發(fā)展的需要，在不同時(shí)期或不同社會(huì)背景下會(huì)就土地利用作出不同類型的抉擇，進(jìn)行有利于土地資源的優(yōu)化配置。

2.中國(guó)語(yǔ)境下土地權(quán)利人的合理預(yù)期

第一，土地所有權(quán)人的合理預(yù)期。首先，完整的土地所有權(quán)的預(yù)期。土地所有權(quán)具有彈力性，其可以通過(guò)權(quán)能分離創(chuàng)設(shè)建設(shè)用地使用權(quán)，待建設(shè)用地期限屆滿，土地所有權(quán)回歸至完整的狀態(tài)。國(guó)家作為土地所有權(quán)人享有完整的土地所有權(quán)是保障社會(huì)主義公有制的法律基礎(chǔ)。倘若土地所有權(quán)中的部分權(quán)能永久性分離，就會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)被掏空。其次，權(quán)能分離收取合理對(duì)價(jià)的預(yù)期。作為土地市場(chǎng)中的理性交易主體，國(guó)家因土地權(quán)能分離，應(yīng)當(dāng)收取合理的對(duì)價(jià)，這是土地資源優(yōu)化配置的手段，也是保障其運(yùn)營(yíng)的方式之一，具有合理性和正當(dāng)性。

無(wú)償、不限次續(xù)期的建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)異于土地所有權(quán)，土地使用權(quán)人能夠?qū)嵸|(zhì)性地取代土地所有權(quán)人的地位，所有權(quán)虛化與利用主體固化的現(xiàn)象隨之產(chǎn)生，降低土地資源的利用效率，這與土地公有制的基本制度是相背的。換言之，無(wú)償續(xù)期是土地私有制的變形，不是單純的法律問(wèn)題。*參見葉劍平、成立：《對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的思考》，《中國(guó)土地》2016年第5期。

第二，建設(shè)用地使用權(quán)人的合理預(yù)期。社會(huì)主體需要有恒產(chǎn)才能有恒心，這是主體安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家繁榮昌盛，社會(huì)穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)。但是，恒產(chǎn)并不等同于對(duì)財(cái)產(chǎn)的永久性無(wú)償占有或利用，而主要是指一種穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期。建設(shè)用地使用權(quán)人在使用權(quán)期限內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定、無(wú)干擾地合理利用土地即符合了恒產(chǎn)的要求。首先，建設(shè)用地使用權(quán)期限內(nèi)合理利用土地并對(duì)其合理利用形成的地上建筑物享有所有權(quán)的預(yù)期。建設(shè)用地使用權(quán)人在期限內(nèi)具有利用土地建造地上建筑物正當(dāng)權(quán)源并對(duì)地上建筑物享有所有權(quán)。其次，有期限的建設(shè)用地使用權(quán)屆滿，該土地使用權(quán)消滅，對(duì)該建設(shè)用地的占有、使用等權(quán)能回歸于土地所有權(quán)人。建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種類型，存在期限性限制。再次，建設(shè)用地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。建設(shè)用地屬于稀缺社會(huì)資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，取得建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)支付合理的對(duì)價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置。

(二)虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期是我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的癥結(jié)所在

1.地上建筑物所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象的產(chǎn)生

在房?jī)r(jià)如此高昂的時(shí)代，購(gòu)房者通常需要耗費(fèi)數(shù)代人的積蓄甚至未來(lái)若干年的收入用來(lái)支付購(gòu)房款。高額的房?jī)r(jià)使得地上建筑物所有權(quán)人存在一種普遍的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象：房主一旦擁有房屋所有權(quán)，就能夠永久擁有房地產(chǎn)權(quán)利，不會(huì)被無(wú)償剝奪，也無(wú)需再繳納使用土地的費(fèi)用。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。地上建筑物所有人之所以產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象，根源于房地產(chǎn)交易過(guò)程中交易對(duì)象的不明確性。依據(jù)土地出讓合同，土地開發(fā)利用主體支付土地出讓金所取得的僅僅是有期限的土地使用權(quán)，*倘若土地利用主體支付的土地出讓金是未來(lái)永久性使用的對(duì)價(jià)，則土地使用權(quán)到期后無(wú)償使用具有正當(dāng)性。但是，支付永久性土地使用出讓金本身就不具有正當(dāng)性。建設(shè)用地使用期限屆滿時(shí)應(yīng)當(dāng)重新簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同或恢復(fù)完整的土地所有權(quán)。但是，這一財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期在房地產(chǎn)交易活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生了變化。由于法律和政策的不明確，房地產(chǎn)交易過(guò)程中購(gòu)房者并未意識(shí)到其購(gòu)買的房屋所依附的土地在未來(lái)存在到期被收回或需要再次繳費(fèi)的問(wèn)題。高昂的房?jī)r(jià)誘使房屋所有權(quán)人產(chǎn)生了錯(cuò)覺(jué)，即其支付了如此高昂的房地產(chǎn)價(jià)款后，可以永久、無(wú)償利用房屋及房屋所依附的土地。但是，事實(shí)上，購(gòu)房者作為繼受他人權(quán)利的主體，其權(quán)利不可能大于其前手，財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象便由此產(chǎn)生。于是，攫取高額商業(yè)利潤(rùn)的開發(fā)商已經(jīng)因房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓退出了法律關(guān)系，遺留下來(lái)的續(xù)期繳費(fèi)、地上建筑物歸屬等問(wèn)題困擾土地所有權(quán)人和房屋產(chǎn)權(quán)人。

2.自動(dòng)續(xù)期客觀上強(qiáng)化了財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

申請(qǐng)續(xù)期是建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種類型，是其期限性的表現(xiàn)。建設(shè)用地使用權(quán)人只有權(quán)在約定的期限內(nèi)利用土地。超過(guò)約定期限仍需利用建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)向土地所有權(quán)人發(fā)出要約，即申請(qǐng)續(xù)期，土地所有權(quán)人決定是否承諾。鑒于土地所有權(quán)人所處的優(yōu)勢(shì)地位，為保障土地利用人的合法權(quán)益，我國(guó)法律法規(guī)中嚴(yán)格限定了土地所有權(quán)人拒絕續(xù)期的條件。倘若在此基礎(chǔ)上再輔之以地上建筑物補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)人的利益能夠得到相對(duì)充分的保護(hù)。從理論上而言，申請(qǐng)續(xù)期制度并不會(huì)在很大程度影響建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，不會(huì)引發(fā)大規(guī)模的爭(zhēng)議。

但是，《土地管理法》修改過(guò)程中未使用自動(dòng)續(xù)期概念的作法卻帶來(lái)了普遍的質(zhì)疑和恐慌。這一事實(shí)說(shuō)明，社會(huì)主體由自動(dòng)續(xù)期一詞產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期不僅限于在期限內(nèi)行使建設(shè)用地使用權(quán)以及享有地上建筑物所有權(quán)，而且擴(kuò)張至可以永久、無(wú)償利用建設(shè)用地。強(qiáng)制締約制度在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中的適用客觀上強(qiáng)化了建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象。

3.續(xù)期繳費(fèi)的地方政策或政策導(dǎo)向沖擊財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)到期的青島阿里山小區(qū)、紫金山小區(qū)、深圳國(guó)商大廈、溫州鹿城區(qū)內(nèi)600余宗(套)房屋、新疆克拉瑪依二十多宗商業(yè)用地等如何處理，雖然在國(guó)家層面尚無(wú)定論，但從地方政策導(dǎo)向以及可能的發(fā)展方向而言，有償?shù)匮娱L(zhǎng)建設(shè)用地使用權(quán)期限是大勢(shì)所趨。如深圳市人民政府于2004年4月發(fā)布了《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。*《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第3條規(guī)定：“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長(zhǎng)土地使用年限。延長(zhǎng)方式包括補(bǔ)交地價(jià)、簽訂土地出讓合同，或支付土地租金、簽訂土地租賃合同。在國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)土地使用年期減去已適用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%，并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由深圳市國(guó)土管理部門定期公布?！钡?條規(guī)定：“到期房地產(chǎn)不辦理續(xù)期手續(xù)或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，原有劃撥土地使用權(quán)消滅，其土地使用權(quán)無(wú)償收回。而在土地使用權(quán)無(wú)償收回的過(guò)程中，其地上建筑物、構(gòu)筑物按建造成本折舊補(bǔ)償?！崩m(xù)期繳費(fèi)的地方政策或政策導(dǎo)向使人們認(rèn)識(shí)到其購(gòu)買房屋支付的對(duì)價(jià)并不包括未來(lái)限期對(duì)土地進(jìn)行利用的權(quán)利，財(cái)富幻象遭受沖擊。

三、建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的完善建議

(一)頂層設(shè)計(jì)

1.明確續(xù)期規(guī)則宜早不宜晚

《物權(quán)法》制定時(shí)并未對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行明確規(guī)定并非立法漏洞，而是在現(xiàn)實(shí)生活中尚未出現(xiàn)問(wèn)題對(duì)具體制度缺乏研究的情況下不得不采用的一種立法智慧。但是，該法制定后，經(jīng)過(guò)近十年的實(shí)踐，現(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度缺失的缺陷已經(jīng)暴露，學(xué)者以及立法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則具備了必要性與可行性。

考慮到明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊，影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，給目前已經(jīng)放緩的經(jīng)濟(jì)增速造成不利影響，有學(xué)者主張不宜通過(guò)立法的方式一次性解決土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在充分研究的基礎(chǔ)上適時(shí)推出政策方案。*參見葉劍平、成立：《對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的思考》，《中國(guó)土地》2016年第5期。這一考慮雖不無(wú)道理，但這存在進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)富幻象的嫌疑。錯(cuò)誤的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期支持下的房地產(chǎn)價(jià)格瘋狂的增長(zhǎng)，會(huì)使得法律不明確的不利后果增加，從而誘發(fā)更為激烈的矛盾沖突。筆者建議，應(yīng)當(dāng)盡快制定或完善相關(guān)法律、法規(guī)，明確土地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期的相關(guān)制度，消除財(cái)富幻象，遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為，讓社會(huì)主體對(duì)房地產(chǎn)交易行為的后果具有合理、穩(wěn)定的預(yù)期。

2.區(qū)分土地利用功能分別對(duì)待

建設(shè)用地的土地不同，其承載的社會(huì)功能也有所差異。用于建造住宅的建設(shè)用地主要是為了滿足社會(huì)主體的生活所需，而用于建造非住宅建筑物的建設(shè)用地則主要是為了滿足商業(yè)、工業(yè)等需求。功能不同，基于土地公共政策考量的結(jié)果也應(yīng)當(dāng)有所差異。對(duì)于住宅建設(shè)用地而言，應(yīng)當(dāng)秉承“居者有其屋”的理念，從保障生存權(quán)的角度進(jìn)行考慮。對(duì)公民的反誣所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)是保障其安身立命的基礎(chǔ)，涉及到基本人權(quán)。*參見王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第169頁(yè)。而對(duì)于非住宅建設(shè)用地而言，土地公共政策的考量則更多側(cè)重于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及產(chǎn)業(yè)政策。具有濃厚理性人色彩的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期。相比較而言，在法律規(guī)范類型的配置上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中具有更多國(guó)家強(qiáng)制的因素，而非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期更多強(qiáng)調(diào)意思自治的因素。

3.以培養(yǎng)理性精神為核心兼顧所有權(quán)人與使用權(quán)人的權(quán)益

瘋狂的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境下無(wú)法建構(gòu)合理的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度和規(guī)則。無(wú)法想象耗費(fèi)幾代人的積蓄，支付類似于國(guó)外或地區(qū)土地所有權(quán)對(duì)價(jià)的情況下，將建設(shè)用地使用權(quán)作為一種有期限、續(xù)期需要再次繳費(fèi)的用益物權(quán)。因而，我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的設(shè)計(jì)需要在改變市場(chǎng)環(huán)境、合理化財(cái)產(chǎn)權(quán)人預(yù)期的前提下，才能兼顧土地所有權(quán)人與建設(shè)用地使用權(quán)人的利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一方面，需要消除土地所有權(quán)人優(yōu)位的思想，考慮到土地所有權(quán)人事實(shí)上的優(yōu)越地位，在一定程度上甚至需要對(duì)其締約自由的權(quán)利進(jìn)行限制；另一方面，對(duì)土地所有權(quán)人的限制不宜過(guò)度。通過(guò)合同方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的主體知道或應(yīng)當(dāng)知道建設(shè)用地是有期限的。理性的主體應(yīng)當(dāng)合理預(yù)見到建設(shè)用地使用權(quán)到達(dá)使用年限時(shí)被收回的可能，他需要為自己自主的投資行為負(fù)責(zé)。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。

(二)具體規(guī)則設(shè)計(jì)

1.續(xù)期的條件與不予續(xù)期的替代方案

續(xù)期并非解決建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)沖突的唯一路徑。其他國(guó)家民法典中地上權(quán)制度的相關(guān)設(shè)計(jì)為解決我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題提供了參考。

使用權(quán)到期，地上建筑物仍然存在時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)人享有時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)、延期請(qǐng)求權(quán)和取回請(qǐng)求權(quán)。時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是指土地使用權(quán)存續(xù)期間屆滿前一定期限內(nèi)，土地使用權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求土地所有人按照地上建筑物的時(shí)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。申請(qǐng)延期請(qǐng)求權(quán)是指土地所有權(quán)人拒絕土地使用權(quán)人的補(bǔ)償請(qǐng)求或沒(méi)有在法定期限為意思表示，需要視情況延長(zhǎng)使用土地的期限。延長(zhǎng)期間由雙方當(dāng)事人協(xié)商議定；雙方當(dāng)事人無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致意見的，由法院根據(jù)建筑物的利用狀況進(jìn)行裁決。取回請(qǐng)求權(quán)是指土地使用權(quán)期間屆滿，土地使用權(quán)人有權(quán)行使取回權(quán)。換言之，續(xù)期并非是建設(shè)用地使用權(quán)到期后，建設(shè)用地使用權(quán)人的唯一選擇。

除當(dāng)事人另有約定外，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)優(yōu)先選擇行使建筑物取回請(qǐng)求權(quán)和時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。行使建筑物取回請(qǐng)求權(quán)無(wú)需征得土地所有權(quán)人的同意，僅需保障土地所有權(quán)人的利益不遭受額外損害。同時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)人行使建筑物取回請(qǐng)求權(quán)后應(yīng)當(dāng)讓土地恢復(fù)到利用前的狀態(tài)。建設(shè)用地使用權(quán)人選擇行使時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的，需要與土地所有權(quán)人就時(shí)價(jià)達(dá)成共識(shí)；未能就時(shí)價(jià)形成一致意見的，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)行使延期請(qǐng)求權(quán)或建筑物取回請(qǐng)求權(quán)。延期請(qǐng)求權(quán)的行使以建設(shè)用地使用權(quán)人不愿或無(wú)法行使建筑物取回請(qǐng)求權(quán)與時(shí)價(jià)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)為前提。該權(quán)利設(shè)置的目的在于兼顧建設(shè)用地使用權(quán)人和土地所有權(quán)人的需要。

2.續(xù)期方式

第一，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期方式由強(qiáng)制締約方式取代。自動(dòng)續(xù)期概念提出的初衷是保障住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的合法權(quán)益，限制公權(quán)力濫用。但是，這一概念是一柄雙刃劍，在實(shí)現(xiàn)保障建設(shè)用地使用權(quán)人利益的同時(shí)也完全限制了其意思自治的自由。自動(dòng)續(xù)期可能強(qiáng)制性地對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人施加負(fù)擔(dān)。為消除這一弊端，需要用強(qiáng)制締約制度替代自動(dòng)續(xù)期制度，賦予建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行自主判斷的意思表示自由，僅限制土地所有權(quán)人的意思表示自由，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位。

第二，將非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期方式中社會(huì)公共利益限制性條件具體化和程序化。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人就非住宅建設(shè)用地進(jìn)行續(xù)期需在期滿前一年提出申請(qǐng)，除非基于社會(huì)公共利益的理由，土地所有權(quán)人不得拒絕。該規(guī)定既考慮到建設(shè)用地使用權(quán)人穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，又考慮到社會(huì)公共利益的需要，具有合理性。但在實(shí)踐中，由于社會(huì)公共利益的概念過(guò)于寬泛和模糊，建設(shè)用地使用權(quán)人能否續(xù)期具有高度的不確定性。這就需要對(duì)特定時(shí)期非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期方式中的社會(huì)公共利益具體化，并通過(guò)程序性規(guī)則進(jìn)行明確。在現(xiàn)階段，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)能否續(xù)期的社會(huì)公共利益因素主要是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)定期公布依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整確定的土地用途規(guī)劃。建設(shè)用地使用權(quán)人提出續(xù)期申請(qǐng)后，只有建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期與已公布的有效的土地用途規(guī)劃相抵觸的，才能拒絕建設(shè)用地使用權(quán)人關(guān)于續(xù)期的申請(qǐng)。

3.續(xù)期的期限與頻次

建設(shè)用地使用權(quán)是土地所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，作為用益物權(quán)具有期限性。這種期限性不僅表現(xiàn)在首次出讓的年限限制，也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在續(xù)期的期限與次數(shù)限制中。倘若建設(shè)用地使用權(quán)可以無(wú)限續(xù)期，建設(shè)用地所有權(quán)就會(huì)被實(shí)質(zhì)虛化。建設(shè)用地續(xù)期的期限與頻次需要受到限制。但是，基于建設(shè)用地使用權(quán)承載的社會(huì)功能不同，續(xù)期期限應(yīng)有所差異。

第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)考慮建設(shè)用地使用權(quán)承載的保障社會(huì)主體生活的功能，應(yīng)當(dāng)以地上建筑物的使用年限為限?！段餀?quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期是原土地使用權(quán)期限的延長(zhǎng)，至于延長(zhǎng)的期限與次數(shù)并未明文規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期不宜過(guò)長(zhǎng)且不宜超過(guò)一次；有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期并無(wú)時(shí)間限制且無(wú)次數(shù)限制；還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以地上建筑物剩余壽命為限。自動(dòng)續(xù)期需要以住宅存在為前提。*參見王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第170頁(yè)。住宅建設(shè)用地續(xù)期時(shí)，應(yīng)當(dāng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)地上建筑物的使用年限進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而確定續(xù)期期限與次數(shù)。從安全價(jià)值考量，不宜認(rèn)為地上建筑物可一直續(xù)期至其自然毀損滅失之日，在其可能出現(xiàn)安全隱患的一段時(shí)期即應(yīng)要求對(duì)其強(qiáng)制廢棄。

第二，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)考慮土地用途及主體利用土地的目的，在法律規(guī)定的最高年限內(nèi)由利用主體確定。在特定期限內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行利用的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在一定的期限后可能不再具有利用該建設(shè)用地的需要。*參見胡康生：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第333頁(yè)。也存在部分需要長(zhǎng)期、持續(xù)利用土地的主體。因而，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)在主體利用土地的目的范圍內(nèi)由利用主體自主決定。

4.續(xù)期繳費(fèi)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)再次繳費(fèi)，學(xué)者間有不同認(rèn)識(shí)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期無(wú)需再次繳費(fèi)；也有學(xué)者基于住宅的實(shí)際用途提出區(qū)分說(shuō)，即自住用途的住宅用地自動(dòng)續(xù)期無(wú)需再次繳費(fèi)，而以營(yíng)利為用途的住宅用地自動(dòng)續(xù)期需要收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為：基于用益物權(quán)的法理，對(duì)有期限的物權(quán)續(xù)期，需要支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。土地用途的差異對(duì)支付對(duì)價(jià)不產(chǎn)生影響。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。

我們認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)再次繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)考慮歷史與現(xiàn)實(shí)，根據(jù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期有所區(qū)別。就財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象下取得的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，因取得用益物權(quán)時(shí)相關(guān)法律及政策不明確，需要免除建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期的費(fèi)用；就明確土地出讓金與建設(shè)用地期限之間的關(guān)系后取得的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，由于地上建筑物所有權(quán)人是在明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期下的行為，理應(yīng)有償續(xù)期。相較于新開發(fā)土地而言，續(xù)期土地?zé)o需投入開發(fā)成本，因而續(xù)期費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛麻_發(fā)土地的出讓金。為減輕普通家庭的住房負(fù)擔(dān)，國(guó)家還可以對(duì)續(xù)期費(fèi)用進(jìn)行減免或者進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼。*參見葉劍平、成立：《對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的思考》，《中國(guó)土地》2016年第5期。

非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)需要再次繳費(fèi)表面上并無(wú)爭(zhēng)議，存在爭(zhēng)議的是商住兩用房建設(shè)用地使用權(quán)的繳費(fèi)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，所謂的商住兩用房只是日常生活用語(yǔ)，判斷商住兩用房建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)需要以城市規(guī)劃和出讓合同為基礎(chǔ)，而不能單純考慮建筑物的實(shí)際用途。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。商住兩用房所依附的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)，需要根據(jù)其所依附土地在城市規(guī)劃和土地出讓時(shí)的性質(zhì)進(jìn)行確定。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期并不是一個(gè)純粹理論分析的問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的制度建構(gòu)問(wèn)題。學(xué)者們關(guān)于自動(dòng)續(xù)期是否需要繳費(fèi)的分析，不是基于規(guī)范分析的結(jié)果，而是基于一定的主觀立場(chǎng)進(jìn)行的法律續(xù)造。續(xù)期制度的重心不在于法律解釋，而在于反思現(xiàn)行法律規(guī)范的妥適性，制定和完善相關(guān)立法。揭示高房?jī)r(jià)背景下虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，尊重歷史與現(xiàn)實(shí)是合理化設(shè)計(jì)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期頂層制度與具體規(guī)則的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-09-12

浩 然，法學(xué)博士，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

D923

A

1003-4145[2016]11-0088-08