□彭小霞

（江蘇師范大學法學院，江蘇徐州 221116）

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機制探析

□彭小霞

（江蘇師范大學法學院，江蘇徐州 221116）

當前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的兩種主要模式——政府管制型模式和市場調(diào)控型模式都存在無法克服的弊端，社區(qū)參與機制相對于以上兩種模式有著明顯的比較優(yōu)勢，農(nóng)村環(huán)境的有效治理應(yīng)該引入社區(qū)參與機制。然而，社區(qū)參與我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨著缺乏專門針對農(nóng)村生態(tài)保護的法律規(guī)范、立法上未確立公民的環(huán)境權(quán)、我國環(huán)境治理的公共參與機制尚不健全等困境，應(yīng)從完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范體系、在立法上確立公民的環(huán)境權(quán)、健全我國生態(tài)環(huán)境治理的公共參與機制等方面完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理之社區(qū)參與機制。

政府管制；市場調(diào)控；農(nóng)村環(huán)境治理；環(huán)境權(quán)；社區(qū)參與

隨著我國農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境破壞問題越來越嚴重，不僅嚴重影響了農(nóng)民的生存和發(fā)展，更日益成為我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實障礙。積極治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為黨和國家十三五規(guī)劃的重要議題。然而，農(nóng)村環(huán)境的治理需要解決的首要問題是由誰治理，其次才能談得上治理的效果問題。那么，何種主體才是農(nóng)村環(huán)境治理主體的理想選擇呢？在環(huán)境治理的主體上，一直以來的傳統(tǒng)觀點是依靠政府和市場，然而，農(nóng)村環(huán)境問題由于其特殊性和復(fù)雜性，不論是政府管制模式還是市場調(diào)控模式都被實踐證明無法有效解決農(nóng)村環(huán)境問題，農(nóng)村環(huán)境治理應(yīng)該探索和引進其他主體。

1 建立我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機制之必要性

1.1 當前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要模式及其弊端

1.1.1 政府管制型模式。政府管制型治理，指政府主導(dǎo)著生態(tài)環(huán)境的治理過程，通過制定政策法規(guī)以及綜合運用其他經(jīng)濟激勵措施或行政命令手段，調(diào)整自然資源開發(fā)利用中的各類主體的行為和利益關(guān)系，以達到環(huán)境治理的目標。政府管制型治理模式以行政干預(yù)為其環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯，其優(yōu)勢是其作為公權(quán)力的享有者，能有效地提供公共產(chǎn)品，對環(huán)境治理的實施具有強大動員力，使得環(huán)境治理的效果具有可預(yù)期性。但其局限性更為明顯：（1）治理主體的缺位。政府管制型治理模式是以地方政府以及相關(guān)行政主管部門為主導(dǎo)，盡管我國城市的環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置從中央到地方比較完整，但農(nóng)村環(huán)保組織機構(gòu)的設(shè)置只到縣一級環(huán)保機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本沒有相應(yīng)職能部門，或者在農(nóng)村地區(qū)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了環(huán)境保護委員會等機構(gòu)，也大多徒有其名，實際上它們并不負責農(nóng)村環(huán)境的管制和治理。農(nóng)村專門的環(huán)境治理機構(gòu)的缺失，專業(yè)環(huán)保技術(shù)人員的缺乏，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境陷于無人監(jiān)管的境地。（2）治理政策的缺失。在以城市為中心的傳統(tǒng)環(huán)境治理理念的支配下，我國環(huán)境治理政策存在著“重城市、輕農(nóng)村”的傾向。一方面，農(nóng)村為城市工業(yè)的發(fā)展提供了大量的生態(tài)資源，現(xiàn)行環(huán)境政策卻并沒有規(guī)定城市應(yīng)按照“誰受益、誰補償”的原則對農(nóng)村損耗的資源進行補償；另一方面，大量城市工業(yè)所排放的污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和蔓延，但現(xiàn)行環(huán)境政策卻并未要求城市按照“誰污染、誰治理”的原則對農(nóng)村環(huán)境破壞進行治理。［1］這種畸輕畸重的二元環(huán)境治理政策，不僅極大損害了農(nóng)民的環(huán)境利益，也不利于我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理。（3）治理投入的缺乏。我國環(huán)境治理的投入以地方政府總體負責，污染企業(yè)遵循“污染者付費”承擔實際責任的原則。在傳統(tǒng)“GDP優(yōu)先”的政績考核機制的制約下，地方政府一般都對當?shù)氐拇笮推髽I(yè)予以扶持，減免其應(yīng)承擔的污染治理責任，所以作為治理環(huán)境投入的經(jīng)費來源不足。而且，當前我國環(huán)境投入與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的水平呈正相關(guān)，而農(nóng)村顯然比城市的經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費投入不足、專業(yè)技術(shù)投入?yún)T乏以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入有限的后果。［2］

1.1.2 市場調(diào)控型治理模式。隨著以“命令---服從”為主要特征的政府管制型治理模式在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的弊端越來越突出，部分農(nóng)村地區(qū)逐漸引入以“平等--互利”為主要特征的市場調(diào)控型環(huán)境治理模式。該模式的理論前提是通過產(chǎn)權(quán)界定的方式使公共物品私有化，其根本觀點是私人之間的平等協(xié)商談判可以自行解決環(huán)境外部性問題。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的市場調(diào)控模式是指將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境這一公共物品私有化，發(fā)揮市場對各種農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)界定功能，從而激勵主體理性開發(fā)利用農(nóng)村自然資源，以達到對農(nóng)村環(huán)境進行有效治理的目標。市場調(diào)控型治理模式彌補了政府管制型治理模式的信息不對稱、權(quán)力運行的單向性、治理主體的單一性等不足，但在運行過程中也呈現(xiàn)了其難以克服的弊端，即所謂的“市場失靈”：（1）農(nóng)村自然資源的產(chǎn)權(quán)不清晰。如前文所述，市場調(diào)控型模式發(fā)揮作用的前提是市場主體所交易的產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)是清晰的，產(chǎn)權(quán)是主體合法占有、使用、交換以及對資源進行有效管理和繼續(xù)投資的基礎(chǔ)。一方面，我國農(nóng)村許多生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)具有難以確定的內(nèi)在屬性。如農(nóng)村的空氣、跨區(qū)域的河流等自然資源，其難以分割的特性使得其受益主體具有廣泛性，它們成為居住在該村或該河流附近的村民都可以無償享有卻又無法單獨占有的公共物品。另一方面，農(nóng)村部分資源的產(chǎn)權(quán)雖然法律予以明確界定，但卻存在不安全性，如農(nóng)村土地，我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，作為農(nóng)村集體成員的農(nóng)民對農(nóng)地具有使用權(quán)，但法律同時又規(guī)定國家在符合公共利益的前提下可以合法征地，農(nóng)民隨時處于失去土地使用權(quán)的可能性。（2）市場治理難以克服負外部性。眾所周知，生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，在缺乏有效監(jiān)督和管理的情形下，市場主體會存在著“搭便車”的心理濫用生態(tài)資源，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”，加劇環(huán)境破壞；而另一方面，在激勵補償機制缺失的條件下，市場主體無法獨自享有治理生態(tài)環(huán)境的利益卻要獨立承擔為環(huán)境改善的所付出的投資成本，顯然，具有逐利性的市場主體都不愿意再投資于環(huán)境治理，導(dǎo)致環(huán)境保護的外在供給逐漸短缺。［3］（3）充分競爭的農(nóng)村自然資源市場未形成。我國農(nóng)村大量的自然資源的價格為零，所有主體都可以免費使用，因此大量的企業(yè)在生產(chǎn)過程中向農(nóng)村排放污染物，造成農(nóng)村嚴重的污染卻不用支付相關(guān)的費用；另一方面，盡管在農(nóng)村某些自然資源領(lǐng)域存在部分市場，這些資源具有價格，使用者必須付費，但其價格都與資源的稀缺性及其市場價值相比相差太大，如農(nóng)村的土地資源市場雖然存在，但土地價格偏低，特別是給農(nóng)民的征地補償費價格偏低。［4］這種不合理的價格機制，造成農(nóng)村環(huán)境資源在使用過程中出現(xiàn)隨意浪費的嚴重后果。

1.2 我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境社區(qū)參與治理機制之比較優(yōu)勢

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)：無論是政府治理還是市場調(diào)控在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中都會出現(xiàn)“政府失敗”或者“市場失靈”，農(nóng)村環(huán)境治理引入新型治理主體是其必然發(fā)展趨勢。社區(qū)參與是近些年來國際上在生態(tài)環(huán)境治理中比較盛行的一種方法，主要是利用社區(qū)力量克服環(huán)境破壞的負外部性，以實現(xiàn)環(huán)境的有效治理。其基本內(nèi)涵是讓社區(qū)居民以不同方式參與到生態(tài)治理的政策措施的制定、實施以及評估過程中，讓環(huán)境保護的內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化到社區(qū)居民的外在行為中，以提高環(huán)境治理的成效，減少農(nóng)村環(huán)境治理的阻力。［5］其相對于傳統(tǒng)模式而言，其優(yōu)勢在于：

1.2.1 相對于政府管制模式，社區(qū)參與機制有利于調(diào)動社區(qū)居民治理環(huán)境的積極性，增強環(huán)境政策的公正性，減少環(huán)境治理的投入。傳統(tǒng)的政府管制型治理模式作為一種自上而下的命令式的治理方式，各種環(huán)境政策的制定以及執(zhí)行體現(xiàn)的都是政府單方面的意志，缺乏與當?shù)剞r(nóng)民的協(xié)商，因此政策的實施無法得到農(nóng)民的認同。然而，眾所周知，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴重損害了農(nóng)民的生存環(huán)境，也威脅著農(nóng)民的長遠發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理狀態(tài)與農(nóng)民的根本利益緊密相連。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)該發(fā)動農(nóng)民的廣泛參與。社區(qū)參與機制作為一種自下而上的協(xié)商型治理模式，運用社區(qū)所獨具的文化價值、社會紐帶、民間權(quán)威等非權(quán)力的社區(qū)資源，［6］以合作共治的方式讓社區(qū)群眾成為環(huán)境保護的主體，以平等協(xié)商的形式讓社區(qū)群眾參與本地區(qū)環(huán)境政策的制定和執(zhí)行中，其實質(zhì)在于承認社區(qū)居民是生態(tài)環(huán)境治理的最直接利益相關(guān)者，倡導(dǎo)將生態(tài)治理的權(quán)力下放到農(nóng)村社區(qū)，強調(diào)發(fā)動社區(qū)群眾全程參與到生態(tài)環(huán)境的治理過程中，以發(fā)揮社區(qū)參與之激勵作用。在社區(qū)參與機制的作用下，多元化的參與主體不僅彌補了政府單一治理的不足，而且社區(qū)群眾積極參與環(huán)保政策的制定，形成了利益的均衡，使環(huán)保政策也能獲得社會大眾的支持，增強了環(huán)保政策的公信力。另一方面，政府管制常常導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)保投入不足，而社區(qū)參與機制下，公眾對農(nóng)村環(huán)境污染的情況具有信息優(yōu)勢，能及時有效的提供環(huán)境污染線索以及監(jiān)督和制止環(huán)境污染的發(fā)生，能節(jié)約政府環(huán)境治理的成本；而且農(nóng)村社區(qū)居民本身就具有世代相傳的生態(tài)資源利用與維護方面的寶貴經(jīng)驗，作為農(nóng)村環(huán)境治理中的無形資產(chǎn)，其有效利用也能解決政府在農(nóng)村環(huán)境治理中經(jīng)費投入不足和經(jīng)驗缺失的問題。

1.2.2 相對于市場調(diào)控模式，社區(qū)參與機制能明晰產(chǎn)權(quán)，有效克服生態(tài)治理的負外部性。

如前文所述，農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)難以清晰的界定，換句話說，農(nóng)村生態(tài)資源難以達到市場化調(diào)控下所需的產(chǎn)權(quán)徹底私有化。然而，社區(qū)參與治理以其獨有的優(yōu)勢恰好克服和避免了市場化必須解決的產(chǎn)權(quán)明晰的這一難題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社區(qū)參與治理，也就是以自然村或者行政村為單位對農(nóng)村生態(tài)資源的私有化，也可謂“社區(qū)產(chǎn)權(quán)”。從政府管制到社區(qū)“私有”的治理過程中，并未實現(xiàn)農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)完全由個人所有，而是農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)的一定程度的“私有”。具體而言，就是將農(nóng)村自然資源的管理權(quán)和使用權(quán)賦予給本村莊的農(nóng)民，或者按照各生態(tài)資源的特性將部分資源完全交付給該村村民所有，以社區(qū)作為一個統(tǒng)一的所有者的身份實現(xiàn)農(nóng)村自然資源的產(chǎn)權(quán)明確。這種產(chǎn)權(quán)的社區(qū)“私有”將激發(fā)出農(nóng)民保護生態(tài)資源強烈的需求和動機，不僅能夠降低完全私有時居高不下的交易成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村環(huán)境資源的資產(chǎn)化經(jīng)營，充分發(fā)揮市場化調(diào)控的激勵作用。農(nóng)村生態(tài)資源的社區(qū)產(chǎn)權(quán)在一定層面上也代表了環(huán)境資源在一定程度上的“公有”，同時也契合了生態(tài)資源難以分割的公共性的特性。另一方面，社區(qū)環(huán)境資源的價值主要由社區(qū)居民所享有，社區(qū)環(huán)境的好壞關(guān)系到社區(qū)居民自身及其世世代代的切身利益，因而社區(qū)群體規(guī)模較小、成員的相對穩(wěn)定性且同質(zhì)性較強的特性使得社區(qū)居民較容易通過合作來促進農(nóng)村環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，并且對各種外來的對本社區(qū)環(huán)境破壞的行為能有效制止，社區(qū)居民對環(huán)境保護的行為形成合力會帶來生態(tài)環(huán)境的改善，減少環(huán)境污染的負外部性。

2 社區(qū)參與我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境

2.1 缺乏專門針對農(nóng)村生態(tài)保護的法律規(guī)范

由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國現(xiàn)行的環(huán)境立法體系呈現(xiàn)一種“重城市、輕農(nóng)村”的二元環(huán)境立法體例，這種分而治之的立法偏向?qū)r(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護十分不利，也制約著社區(qū)參與農(nóng)村生態(tài)治理有效性的發(fā)揮。

一方面，從法律數(shù)量來看，近些年我國所制定的普遍適用生態(tài)保護領(lǐng)域的法律規(guī)范中，專門針對農(nóng)村生態(tài)保護的法律規(guī)范的數(shù)量十分有限。如最新修訂的《環(huán)境保護法》（2015）一共70條，但專門針對農(nóng)村生態(tài)保護的內(nèi)容僅有第33條、第49條；而近年來被寄予厚望的各類污染防范與治理的法律，除《固體廢物污染防治法》專門提到農(nóng)村生態(tài)問題外，其他如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都沒有針對農(nóng)村生態(tài)保護的法律條文。從我國近年來的環(huán)境立法規(guī)劃來看，“在國家環(huán)保總局最近公布的178項全國環(huán)境立法計劃中，專門針對農(nóng)村環(huán)境保護的只有《農(nóng)村環(huán)境保護條例》和《農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察規(guī)范》，與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章共計17項，不足1/10?！保?］盡管農(nóng)村環(huán)境保護的行動刻不容緩，國家相關(guān)部門也意識到該問題的嚴重性，但農(nóng)村環(huán)境立法的力度遠遠滯后于現(xiàn)實需求。

另一方面，從法律內(nèi)容上看，我國目前適用于農(nóng)村環(huán)境保護的法律規(guī)范大多關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，卻忽視了農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的復(fù)雜性和緊迫性。如廣泛適用于農(nóng)村的《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《農(nóng)藥管理條例》主要針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境的污染和破壞，對于農(nóng)村的生活污染、農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的工業(yè)污染、農(nóng)村廢棄物污染等農(nóng)村各種污染的防治均缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村的點源污染加重、面源污染加劇、污染流動性擴散性加深，使得社區(qū)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不僅無法可依，而且維權(quán)舉步維艱。

2.2 立法上未確立公民的環(huán)境權(quán)

首先，我國憲法未將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利予以確立。我國《憲法》中“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，綜觀整部憲法，僅存在與公民環(huán)境權(quán)利有關(guān)系的“隱性規(guī)定”。［8］這種“隱性規(guī)定”體現(xiàn)在《憲法》第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，第9條第2款：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，這兩條規(guī)定從某種程度上理解是由國家承擔保護環(huán)境義務(wù)的方式對公民享有環(huán)境權(quán)利的間接承認，而非直接的確認。顯然，現(xiàn)行憲法對公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定是牽強和乏力的，遠不能適應(yīng)生態(tài)危機背景下急需發(fā)動公眾參與環(huán)境保護的現(xiàn)實社會需求。

其次，我國環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對公民環(huán)境權(quán)明確規(guī)定。我國《環(huán)境保護法》第53條對公民環(huán)境知情權(quán)進行了規(guī)定，但并不具體；第57條對公民環(huán)境問題的舉報權(quán)作出了規(guī)定，但在法律責任部分規(guī)定極為模糊。這些規(guī)定同樣也是對公民環(huán)境權(quán)的間接表達，由于其規(guī)定的抽象和原則，再加之對公權(quán)力的限制過于軟弱無力，使得公民的環(huán)境權(quán)很容易受到侵犯而無法獲得救濟。此外，我國環(huán)境領(lǐng)域的其它法律法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《自然保護區(qū)管理條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等環(huán)境保護法律法規(guī)都是有關(guān)污染防治和自然環(huán)境保護的規(guī)定，但對公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定基本不涉及。

最后，各地方性法規(guī)和規(guī)章也缺乏公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定。在我國環(huán)境立法領(lǐng)域，除憲法和相關(guān)環(huán)境法律外，國家環(huán)境行政主管部門和其他有關(guān)行政部門發(fā)布的有關(guān)環(huán)境行政規(guī)章100多個，環(huán)境標準400多個，地方發(fā)布的環(huán)境法規(guī)和規(guī)章有900多個，［9］地方環(huán)境立法數(shù)量龐大。但是，從總體上看，我國環(huán)境領(lǐng)域的地方性法規(guī)規(guī)章多針對國家對環(huán)境的管理和對環(huán)境破壞的損害性處罰規(guī)定，卻沒有對公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定，因此我國公民環(huán)境權(quán)的立法總體上還很薄弱，致使公民環(huán)境利益受到侵犯卻難以從法律上得到救濟。

2.3 我國環(huán)境治理的公共參與機制尚不健全

我國從憲法到環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)范對公眾參與都有相關(guān)規(guī)定，如《憲法》第1條第3款、《環(huán)境保護法》（2014）第53條、《環(huán)境影響評價法》第5條等等，盡管規(guī)定公眾參與環(huán)境保護的法律規(guī)范眾多，但在具體內(nèi)容上卻存在一定問題：首先，現(xiàn)行法律對公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定比較抽象，大多是以“聽取意見”、“以適當?shù)姆绞健?、“便于公眾知悉的方式”等措辭進行一些原則性的規(guī)定，如《環(huán)境影響評價法》第11條第2款、《環(huán)境影響評價法》第5條，對于什么是適當?shù)姆绞?，公眾又是指的哪些主體、什么是公眾知悉的方式等法律都未明確，使得環(huán)境保護實踐中公眾參與機制難以有效運行；其次，法律對公眾參與環(huán)境保護的具體事項范圍上規(guī)定也十分模糊，大多流于形式。有關(guān)部門召開的聽證會或者座談會，不但參與會議的群眾大多由政府部門指定，會議過程也是走形式，對于群眾提出的意見聽而不采，公眾缺乏對環(huán)境保護的實質(zhì)性參與，導(dǎo)致大量對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有不利影響的項目仍然會實施。

我國生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與機制的匱乏，直接影響著實踐中社區(qū)參與農(nóng)村環(huán)境治理的深度和廣度。其表現(xiàn)是：一方面農(nóng)村社區(qū)參與環(huán)境治理的范圍狹窄，社區(qū)成員大多秉持著“自掃門前雪”的態(tài)度，對與自身利益聯(lián)系不緊密的垃圾處理區(qū)域、社區(qū)生態(tài)公共地等農(nóng)村公共空間的生態(tài)環(huán)境保護比較冷漠；另一方面，農(nóng)村社區(qū)參與環(huán)境治理的行為形式化和隨意化，當周圍環(huán)境破壞程度超出了個體容忍的極限，社區(qū)成員大多通過舉報投訴、集體上訪、靜坐抗議等方式表達不滿，一旦他們獲得了經(jīng)濟補償，許多的環(huán)境維權(quán)活動便結(jié)束，被破壞的環(huán)境并沒有得到修復(fù)，環(huán)境維權(quán)的根本目標并未實現(xiàn)。

2.4 農(nóng)村社區(qū)成員參與環(huán)境治理的組織化程度低

在當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機制中，規(guī)范化組織載體的缺失使得社區(qū)居民在環(huán)境維權(quán)和環(huán)境利益表達中困難重重。幾千年的封建專制統(tǒng)治，使得在中國農(nóng)村社會與農(nóng)民利益相連的組織大多是基于血緣、親緣形成的宗族組織，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，宗族組織中的一些政治與經(jīng)濟因素高度契合的能人逐步分化出來，他們在農(nóng)村公共事務(wù)的處理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，形成了新時期農(nóng)村社會重要的組織形態(tài)——“能人組織”?！澳苋私M織”在農(nóng)村環(huán)境保護和治理中具有重要的示范和標桿作用，對發(fā)動社區(qū)成員參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的影響不容小覷。然而，能人模式缺乏相應(yīng)規(guī)范的約束和調(diào)整，僅僅依靠的是“能人”自身的道德自律，當農(nóng)村公共利益與“能人”個人利益發(fā)生沖突時，“能人”往往選擇保全自身的利益而犧牲村民公共利益，所以從長遠來看“能人組織”難以成為農(nóng)村環(huán)境治理的組織形式。除“能人組織”外，在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)環(huán)境治理組織大多為村委會。雖然村委會在立法上被定位為代表農(nóng)民群眾利益的基層群眾自治組織，但在實踐中村委會卻被行政化，成為基層政府的下屬機構(gòu)，這就使得在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，一旦村委會受到基層政府的行政壓力或者外在經(jīng)濟利益的誘惑，村委會在基層政府的利益和村民利益博弈中會毫不猶豫的選擇前者，村委會與村民的利益共同體關(guān)系破裂。［10］在農(nóng)村環(huán)境治理中，真正代表社區(qū)成員利益的組織缺失，雖然受環(huán)境破壞影響的農(nóng)民人數(shù)眾多，但環(huán)境維權(quán)行為分散，維權(quán)方式簡單甚至粗暴，缺乏組織載體的農(nóng)民環(huán)境維權(quán)行為對農(nóng)村環(huán)境治理狀況的改善只是治標不治本。

2.5 農(nóng)村社區(qū)成員參與環(huán)境治理的意識缺失

盡管農(nóng)村日益污染的生態(tài)環(huán)境嚴重威脅到了農(nóng)民的生存和發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理與農(nóng)民利益息息相關(guān)，因此農(nóng)民應(yīng)該作為農(nóng)村生態(tài)治理的主體。然而從實踐來看，農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的意識缺失，其影響因素有：首先，農(nóng)民受教育程度不高，文化水平比較低。眾所周知，農(nóng)民的受教育程度明顯低于城市居民，農(nóng)民缺乏環(huán)境治理的專業(yè)知識，對國家所頒布的環(huán)境領(lǐng)域的法律規(guī)范并不了解，對于環(huán)境破壞的嚴重后果預(yù)計不足，因而履行環(huán)境治理義務(wù)的主體性意識不高。其次，現(xiàn)階段農(nóng)民過度追逐自身的經(jīng)濟利益而忽視農(nóng)村生態(tài)利益的影響。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村以及加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程等利好政策的激勵下，農(nóng)民急切希望在短時期內(nèi)擺脫貧困和發(fā)家致富，因此對于一些污染嚴重、損耗較大的建設(shè)項目，農(nóng)民更關(guān)注的是該項目實施所帶來的經(jīng)濟利益，而對其給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成的破壞卻視而不見。對于需要農(nóng)民長期投入且回報不明顯的農(nóng)村環(huán)境治理，農(nóng)民更無參與的內(nèi)在動力。再次，我國現(xiàn)階段政府管制型環(huán)境治理模式對社區(qū)參與環(huán)境治理的制約。在我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理中，政府一直簡單的沿襲城市污染治理的“先污染后治理”的方法，這種環(huán)境的末端治理方式排斥和否定社區(qū)參與，從項目的決策到開發(fā)實施基本都是政府說了算，農(nóng)民對此沒有發(fā)言權(quán)，使得農(nóng)民漠視和放棄對本該享有的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。總的來說，我國農(nóng)村社區(qū)成員環(huán)境意識不強，對參與農(nóng)村環(huán)境治理的熱情不高，是制約著農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)參與機制發(fā)揮積極作用的主觀性障礙。

3 完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理之社區(qū)參與機制的路徑選擇

3.1 完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范體系

3.1.1 盡快出臺統(tǒng)一的《農(nóng)村環(huán)境保護法》。我國現(xiàn)行針對農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)和政策措施比較分散、凌亂和重復(fù)，盡管國務(wù)院正在制定《農(nóng)村環(huán)境保護條例》，但法規(guī)的效力層級不夠，仍不利于農(nóng)村生態(tài)的保護，因此有必要針對農(nóng)村環(huán)境問題出臺統(tǒng)一的《農(nóng)村環(huán)境保護法》。在該法中將“保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”作為立法目的，同時在該法中規(guī)定各級政府承擔的環(huán)保職責、農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)、環(huán)境破壞者的法律責任等，在針對農(nóng)村生態(tài)保護的具體制度規(guī)定上，規(guī)定農(nóng)村環(huán)保財政投入、農(nóng)村環(huán)境生態(tài)補償、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)解等制度。

3.1.2 制定有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護的單行法律規(guī)范。除了制定農(nóng)村生態(tài)保護基本法外，針對農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)民生活污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖污染等日益嚴重的情形，在符合全國性立法基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強制定《促進農(nóng)村清潔生產(chǎn)條例》《農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《農(nóng)村土壤污染防治條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治條例》等法規(guī)，制定《生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦法》《向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染防治辦法》等，彌補農(nóng)村環(huán)境保護立法的空白。

3.1.3 修改相關(guān)法律規(guī)范，使之與新出臺的《農(nóng)村環(huán)境保護法》及其他農(nóng)村環(huán)境保護的單行法律規(guī)范相協(xié)調(diào)。一方面，在《環(huán)境保護法》中增加有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護與治理的內(nèi)容，加強這方面的比重；另一方面，修訂《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)農(nóng)村資源利用和環(huán)境保護的規(guī)定，以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為其立法基本理念，實現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護相關(guān)法律規(guī)范之間的銜接與協(xié)調(diào)。

3.2 在立法上確立公民的環(huán)境權(quán)

首先，在憲法上明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。在生態(tài)文明建設(shè)越來越受到重視的當下，明確公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，在憲法上規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，在環(huán)境保護的理論界和實踐界早已形成共識。為體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)作為新型人權(quán)的重要性，可在憲法的“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中這樣規(guī)定：“任何公民享有在良好的生態(tài)環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，也承擔保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)?！保?1］其次，在環(huán)境保護相關(guān)法律中將公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容具體化。其內(nèi)容應(yīng)該包括三個方面：其一，公民享有在良好、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利，主要是一些實體性權(quán)利，這類型的環(huán)境權(quán)包括日照權(quán)、通風權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、環(huán)境免害權(quán)等；其二，公民享有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，主要表現(xiàn)為一些程序性權(quán)利，如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境表達權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等；其三，公民享有的環(huán)境權(quán)益受到侵害的時候的救濟權(quán)，包括環(huán)境請求權(quán)、環(huán)境損害賠償權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。其四，在地方制定的有關(guān)規(guī)范性文件中完善有助于實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的制度體系。如完善環(huán)境信息公開制度、農(nóng)村生態(tài)補償制度、農(nóng)村環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)民環(huán)境利益表達制度、環(huán)境損害監(jiān)測評估制度、農(nóng)村生態(tài)損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度等等。

3.3 健全我國生態(tài)環(huán)境治理的公共參與機制

為保障社區(qū)成員有效參與農(nóng)村生態(tài)治理，必須在立法上明確公眾參與的事項、方式和主體等，完善環(huán)境治理的公共參與機制，其內(nèi)容主要包括：

3.3.1 明確公眾參與環(huán)境治理的事項范圍。如前文所述，我國現(xiàn)行環(huán)境治理的公眾參與模式是一種事后的末端參與，實際上是一種形式性參與，因此應(yīng)擴大公眾環(huán)境治理的事項范圍，由形式性參與向?qū)嵸|(zhì)性參與轉(zhuǎn)變，具體包括：規(guī)定公眾有權(quán)參與環(huán)境立法和政策的制訂、有權(quán)參與環(huán)境決策和規(guī)劃的執(zhí)行與實施、有權(quán)參與環(huán)境糾紛的調(diào)解、有權(quán)參與環(huán)境技術(shù)的研發(fā)與推廣等，讓公眾參與到環(huán)境治理的整個過程當中。

3.3.2 明確公眾參與環(huán)境治理的方式、途徑。西方國家的公眾參與環(huán)境保護的方式很多，主要有社區(qū)現(xiàn)場說明會、小組研究、報刊或網(wǎng)絡(luò)征詢意見、公共咨詢站、召開記者會等，其主要目的在于增強政府、資源利用開發(fā)者和民眾之間的多向互動溝通與協(xié)調(diào)。借鑒西方經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，可根據(jù)公眾參與環(huán)境治理的事項的不同，分類規(guī)定不同的參與方式。如：在環(huán)境決策、規(guī)劃制定中或項目實施前的參與，主要是征詢意見，因此可通過問卷調(diào)查、專家咨詢、聽證會、座談會等方式吸收公眾參與；在環(huán)境法律、政策或開發(fā)項目實施過程中的參與，主要是接受公眾監(jiān)督，因此該階段可采取設(shè)置舉報電話、舉報信箱、新聞曝光等方式發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用；在項目建成后的參與是把關(guān)性參與，主要有：在驗收項目時要請社區(qū)代表參加、對社區(qū)成員的投訴和舉報要進行針對性回應(yīng)、在環(huán)境糾紛的處理時要不偏不倚等。

3.3.3 明確公眾參與環(huán)境治理的主體范圍。環(huán)境治理中的公眾在數(shù)量是具有多樣性、可變性的利益共同體，其確立的標準有鄰近關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、使用關(guān)系、價值關(guān)系等。［12］因此，綜合以上標準，在環(huán)境治理的實踐中參與主體的選擇主要分為三類：第一類是環(huán)境利益直接受項目實施影響的主體，主要是住在項目影響范圍的社區(qū)的成員；第二類是環(huán)境利益間接受到項目影響的公共代表，如地方官員、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)負責人等；第三類是對環(huán)境治理感興趣的或具有專業(yè)知識的環(huán)保志愿者、環(huán)境問題專家、新聞媒體等。

3.4 積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織機構(gòu)

與村委會的行政性傾向不同，社區(qū)環(huán)保組織具有公共服務(wù)性和公益性，是在維持現(xiàn)行政府環(huán)境管理秩序的框架下，發(fā)動社區(qū)中的知識分子、社會精英、志愿者、黨員群眾、退休老人等作為該組織的成員，以維護和改善社區(qū)的環(huán)境狀況為共同目標的自治性組織。在優(yōu)勢和功能上，社區(qū)環(huán)保組織首先具有本土優(yōu)勢，能因地制宜地制定并實施本地農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境管理策略；其次，社區(qū)環(huán)保組織首先具有成本優(yōu)勢，整合優(yōu)化農(nóng)村生活生產(chǎn)資源，以村為單位集中治理分散的農(nóng)村污染源，能發(fā)揮規(guī)模效益優(yōu)勢，降低治理成本；再者，社區(qū)環(huán)保組織作為農(nóng)戶和政府參與農(nóng)村環(huán)保的中間體，具有信息傳遞的優(yōu)勢，能及時有效地在政府和農(nóng)民之間起著上傳下達的作用。在具體職能上，社區(qū)環(huán)保組織的職能主要有：隨時監(jiān)測和掌握農(nóng)村的生態(tài)狀況，防止本地區(qū)的公共環(huán)境資源被過度消耗和浪費；在聽取村民意見的基礎(chǔ)上制定社區(qū)的環(huán)境治理方案和組織活動章程；定期舉辦各種社區(qū)環(huán)保公益活動，對社區(qū)農(nóng)民進行環(huán)境保護方面的法制教育，提高農(nóng)民的環(huán)保意識；引導(dǎo)社區(qū)農(nóng)民改變傳統(tǒng)污染性大、對環(huán)境破壞性強的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式，合理開發(fā)利用農(nóng)村自然資源等等。在環(huán)境治理的方式上，通過參與環(huán)境有關(guān)的聽證會、提交環(huán)境治理的議案、召開環(huán)境研討會、發(fā)動新聞傳媒對環(huán)境破壞的報道、與區(qū)域性的環(huán)境NGO合作等方式參與農(nóng)村環(huán)境治理。應(yīng)明確社區(qū)環(huán)保組織的法律地位，保持農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織的中立性，政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對社區(qū)環(huán)保團體的干預(yù)，積極鼓勵社區(qū)環(huán)保組織參與環(huán)境保護，引導(dǎo)其推進全國尤其是在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保工作的開展。

3.5 增強農(nóng)民的環(huán)境治理參與意識

增強農(nóng)民的環(huán)境治理參與意識，主要措施有：（1）加強農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生態(tài)意識。一方面，針對廣大農(nóng)民文化素質(zhì)偏低、知識接受力差的特點，對農(nóng)村生態(tài)文化知識的宣傳與教育在內(nèi)容上要因材施教，應(yīng)貼近農(nóng)村生產(chǎn)生活的實際，盡量使生態(tài)文明的知識生活化通俗化；另一方面，在具體的形式上，可以通過環(huán)境保護宣傳冊等書面文字形式以及電視廣播播放公益廣告等形式，還可以利用世界環(huán)保日、世界地球日、植樹節(jié)等有關(guān)環(huán)境保護的重要節(jié)日主辦主題鮮明的宣傳活動，以此教育和培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)意識和環(huán)保觀念。（2）提升政府的農(nóng)村環(huán)境治理能力。調(diào)動社區(qū)成員參與農(nóng)村生態(tài)治理的主動性，離不開政府在生態(tài)治理中積極的推動和引導(dǎo)作用。應(yīng)改革政府現(xiàn)行不合理的政績考評體制，由傳統(tǒng)的以GDP為中心轉(zhuǎn)向以綠色GDP為核心的考核機制，將各級政府的工作重心由單純的經(jīng)濟增長變?yōu)榻?jīng)濟、資源環(huán)境和社會的可持續(xù)發(fā)展，同時政府要轉(zhuǎn)變環(huán)境治理方式，由現(xiàn)行的管制壓制走向互動回應(yīng)，由末端治理走向源頭預(yù)防，重視培養(yǎng)和發(fā)動各方面的力量參與生態(tài)環(huán)境的保護與治理。（3）重構(gòu)農(nóng)村的社會資本。美國社會學家普特南認為：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率?！保?3］農(nóng)村社會資本是社區(qū)成員在農(nóng)村社會中重要的社會資源，是其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中相互合作的基礎(chǔ)。重構(gòu)農(nóng)村的社會資本，需要提供社區(qū)人際交往的平臺，如建立村環(huán)境服務(wù)中心，增加村民在環(huán)境問題上的交流與互動；需要培育具有良好信任的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)弘揚傳統(tǒng)文化中友善的鄰里關(guān)系、和諧的家風道德建設(shè)，構(gòu)建融洽的農(nóng)村社區(qū)人際關(guān)系；還需要提升社區(qū)成員的公共精神，通過發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的討論、決策及其實施，在共同協(xié)作中培育社區(qū)成員對社區(qū)的歸宿感和向心力。

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責任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.031

F323.22

A

1004-0544（2016）11-0170-07

江蘇省社科規(guī)劃基金項目（14FXC002）；中國法學會2015年度部級法學研究課題（CLS（2015）D140）；蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新基地項目：蘇北村民自治組織與鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

彭小霞（1980—），女，法學博士，江蘇師范大學法學院講師，蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新基地研究成員。