衣淑玲

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

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國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款探析

衣淑玲

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

晚近以國(guó)際投資協(xié)定為基礎(chǔ)的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐使得東道國(guó)日益注重利用協(xié)定一般例外條款來(lái)維護(hù)其管理主權(quán)、政策空間和公共利益。相關(guān)的國(guó)際投資仲裁裁決顯示，國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款的形式、適用范圍等存在不足之處。國(guó)際投資協(xié)定的締約方應(yīng)該重視該條款的完善，以確保該條款功能的充分實(shí)現(xiàn)，保障投資者私人利益與東道國(guó)國(guó)家利益的平衡。對(duì)此，國(guó)際投資仲裁法庭對(duì)一般例外條款適用的審查標(biāo)準(zhǔn)和解釋意見(jiàn)是關(guān)鍵的依據(jù)。

國(guó)際投資協(xié)定；一般例外條款；政策空間；公共利益

晚近，外國(guó)投資者依據(jù)國(guó)際投資協(xié)定(International Investment Agreement，IIA)的國(guó)際投資仲裁機(jī)制提起的國(guó)際投資仲裁案件日益增多*晚近，自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，F(xiàn)TA)中涵括了有關(guān)投資保護(hù)的相關(guān)條款、專(zhuān)門(mén)章節(jié)或單獨(dú)的投資協(xié)定。本文將前述自由貿(mào)易協(xié)定和傳統(tǒng)的投資保護(hù)協(xié)定統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)際投資協(xié)定。。在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，國(guó)際投資仲裁庭對(duì)IIA間接征收等實(shí)體條款的解釋、對(duì)東道國(guó)規(guī)制措施的審查受到較多質(zhì)疑和批評(píng)，因?yàn)槠渲俨貌脹Q對(duì)東道國(guó)的管理主權(quán)、公共利益等價(jià)值目標(biāo)產(chǎn)生了不利影響，國(guó)際投資仲裁機(jī)制面臨著所謂的正當(dāng)性危機(jī)(legitimacy crisis)。為了消除這種消極影響，IIA的締約方、聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議(United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD)等國(guó)際組織、國(guó)際投資法學(xué)界都非常關(guān)注IIA的更新發(fā)展，它們一方面不斷推進(jìn)國(guó)際投資仲裁機(jī)制的改革，另一方面日益注重實(shí)現(xiàn)IIA一般例外條款的功能。

一、國(guó)際投資協(xié)定的一般例外條款

20世紀(jì)80年代初，美國(guó)開(kāi)始注重雙邊投資協(xié)定(bilateral investment treaty，BIT)的規(guī)制功能(regulatory function)。美國(guó)與巴拿馬、塞內(nèi)加爾、剛果、土耳其、埃及等國(guó)簽訂的BIT 中都包括了一項(xiàng)“非排除措施”條款(nonprecluded measures，NPM)[1]。該條款(Measures not precluded by this treaty)規(guī)定，締約方有權(quán)采取必要的措施以保護(hù)基本安全利益*For example，see The Treaty between the United States of America and the Republic of Zaire Concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investment，article 10.。可以看出，這一例外條款排除了條約其他條款的適用，或者說(shuō)排除了締約方在條約其他條款下的條約義務(wù)。與排除最惠國(guó)待遇或國(guó)民待遇條款適用的特定例外條款相比，此類(lèi)例外條款被稱(chēng)為一般例外條款(general exceptions)*實(shí)際上，一般例外條款之中也包括了關(guān)聯(lián)于最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇條款的一般例外。UNCTAD.National treatment，UNCTAD/ITE/IIT/11 (Vol.IV)，1999，44[EB/OL].http://unctad.org/en/Docs/psiteiitd11v4.en.pdf，2014-09-29.UNCTAD.Most-favoured-nation treatment，UNCTAD/ITE/IIT/10(Vol.III)，1999，15[EB/OL].http://unctad.org/en/Docs/psiteiitd10v3.en.pdf，2015-09-29.。除了基本安全利益的保護(hù)之外，一般例外條款所要保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)還包括人類(lèi)、動(dòng)物和植物的生命和健康，不可再生自然資源，公共道德和公共秩序，環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，與IIA規(guī)定不相抵觸的東道國(guó)法律或法規(guī)的遵守，緊急情況(emergency exceptions)，國(guó)際和平與安全等，金融審慎措施條款和利益拒絕條款(denial of benefits)也屬于一般例外條款*OECD.Novel Features In Recent OECD Bilateral Investment Treaties，2006，165[EB/OL].http://www.oecd.org/investment/internationalinvestmentagreements/40072428.pdf，2015-09-29.UNCTAD.Most-favoured-nation treatment，UNCTAD/DIAE/IA/2010/1，2010，46[EB/OL].http://unctad.org/en/Docs/diaeia20101_en.pdf，2015-09-29.。根據(jù)UNCTAD2013年世界投資報(bào)告，在2012年締結(jié)的17個(gè)IIAs中，就有10個(gè)IIAs規(guī)定了一般例外條款*UNCTAD.World Investment Report 2013: Global Value Chains: Investment and Trade for Development [EB/OL].http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2013_en.pdf，2015-09-25.。

在我國(guó)締結(jié)的IIAs中，一些BITs例如2005年中國(guó)-芬蘭BIT、2008年中國(guó)-墨西哥BIT等規(guī)定了涉及基本安全利益、國(guó)際收支平衡等價(jià)值目標(biāo)的NPM措施條款，多數(shù)BITs沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，例如2005年中國(guó)-西班牙BIT*中國(guó)-芬蘭BIT第3條第5款規(guī)定了基本安全利益的維護(hù)。中國(guó)-墨西哥BIT第8條第3款規(guī)定了有關(guān)禁止匯兌的締約方相關(guān)法律的適用，第8條第5款規(guī)定了解決國(guó)際收支困難措施的實(shí)施。。在FTA方面，2008年中國(guó)-新西蘭FTA、2009年中國(guó)-東盟FTA《投資協(xié)定》規(guī)定了“一般例外”(general exceptions)和“安全例外”(security exceptions)；中國(guó)-新西蘭FTA 還規(guī)定了“審慎措施例外”“稅收措施例外”。2009年中國(guó)-秘魯FTA、2012年中國(guó)-智利FTA《關(guān)于投資的補(bǔ)充協(xié)定》沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“一般例外”條款，而是規(guī)定了“拒絕授惠”“重大安全例外”“稅收措施例外”和“保證支付平衡的措施”等例外條款。2012年中國(guó)-加拿大BIT第33條則首次將上述條款都規(guī)定在一個(gè)統(tǒng)一的“一般例外”條款之中。

從一般例外條款所保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，晚近的基本安全利益條款往往采取了“自裁決條款”(self-judging)的形式。例如，中國(guó)-新西蘭FTA第201條規(guī)定，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止一方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)國(guó)家基本安全利益所必需的任何行動(dòng)。所謂“自裁決條款”，是指在情勢(shì)要求采取該條款所設(shè)想的措施時(shí)，條約的締約方是決定是否采取及采取何種措施的唯一法官[2]。前述條款中的“其認(rèn)為”表明，該條款屬于“自裁決條款”。而就涉及人類(lèi)、動(dòng)物和植物的生命和健康、不可再生自然資源、東道國(guó)的公共道德和公共秩序、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)等價(jià)值目標(biāo)的“一般例外”條款而言，其往往采取了“非自裁決條款”(non-self-judging)的形式。例如，中國(guó)-東盟FTA《投資協(xié)定》第16條(一般例外)第1款規(guī)定，在此類(lèi)措施的實(shí)施不在情形類(lèi)似的締約方、締約方的投資者或投資者的投資之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)任何一方的投資者或其設(shè)立的投資的變相限制的前提下，本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采取或?qū)嵤┮韵麓胧?.為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序所必需的措施。2.為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施。3.為使與本協(xié)議的規(guī)定不相抵觸的法律或法規(guī)得到遵守所必需的措施，包括與下列內(nèi)容有關(guān)的法律或法規(guī)：防止欺騙和欺詐行為或處理服務(wù)合同違約而產(chǎn)生的影響；保護(hù)與個(gè)人信息處理和傳播有關(guān)的個(gè)人隱私及保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶(hù)的機(jī)密性；以及安全。4.旨在保證對(duì)任何一方的投資或投資者公平或有效地課征或收取直接稅。5.為保護(hù)具有藝術(shù)、歷史或考古價(jià)值的國(guó)寶所采取的措施。6.與保護(hù)不可再生自然資源相關(guān)的措施，如這些措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。該條款顯然類(lèi)似《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade 1994，GATT1994)第20條的規(guī)定。與前述基本安全利益條款相比，此項(xiàng)“一般例外”條款也要求締約方的規(guī)制措施與條款所要保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)之間必須存在一定程度的聯(lián)系，即“所必需的措施”。但是，該條款不具有“自行判斷”的性質(zhì)，并沒(méi)有“允許東道國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情自行判斷并采取其認(rèn)為必要的措施”[3]。

有學(xué)者認(rèn)為，一般例外條款缺位或者不明確反而可能允許仲裁庭考慮更廣泛的合理的東道國(guó)政策[4]，換言之，一般例外條款似乎沒(méi)有存在的必要。還有學(xué)者認(rèn)為，BIT本身是法治的代表，如果東道國(guó)的規(guī)制措施合理，那么它就不會(huì)違反BIT[5]。但事實(shí)上，不少仲裁庭援用國(guó)際習(xí)慣法上的緊急情況條款——《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案 》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家責(zé)任條款草案》)第25條來(lái)解除東道國(guó)措施的不法性。也有學(xué)者認(rèn)為，NPM條款是東道國(guó)違反條約主要義務(wù)而免于承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的抗辯理由[6]。實(shí)際上，“一般例外條款”存在的理由是在遵守條約將違背協(xié)議中所明示的核心政策目標(biāo)時(shí)免除締約一方的條約義務(wù)[7]。一般例外條款實(shí)際上是對(duì)東道國(guó)規(guī)制措施及其公共利益等價(jià)值目標(biāo)合法性的明確，是對(duì)東道國(guó)管理主權(quán)和合理政策空間的尊重。質(zhì)言之，該條款可以降低東道國(guó)保護(hù)社會(huì)價(jià)值和保留靈活性公共政策的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)[8]。

二、國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款的適用及存在問(wèn)題

截至2012年12月，解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes，ICSID)仲裁庭受理的以阿根廷為被告的仲裁案件已達(dá)50起，其中不少案件中涉及一般例外條款的適用和解釋。在美國(guó)CMS石油運(yùn)輸公司、森普拉國(guó)際能源公司、安然公司、LG&E能源公司訴阿根廷等案件(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CMS案、Sempra 案、Enron案、LG&E案)中，阿根廷援用美國(guó)-阿根廷BIT第11條提出抗辯*Award of the Tribunal (May 22，2007)，paras.324-326，Enron Corporation and Ponderosa Assets，L.P.v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/01/3[EB/OL].http://italaw.com/cases/401，2015-10-01.Award of the Tribunal (May 12，2005) ，paras.344-346，CMS Gas Transmission Company v.The Republic of Argentina，ICSID Case No.ARB/01/8[EB/OL].http://italaw.com/cases/288，2015-10-01.Award of the Tribunal (July 25，2007)，para.2，LG&E Energy Corp.，LG&E Capital Corp.，and LG&E International，Inc .v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/1[EB/OL].http://italaw.com/cases/621，2015-10-01.Award of the Tribunal (Sep.28，2007) ，paras.366-368，Sempra Energy International v.The Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/16[EB/OL].http://italaw.com/cases/1002，2015-10-01.。該條款是一項(xiàng)基本安全利益條款，明確規(guī)定本協(xié)定不應(yīng)阻止締約方采取必要措施以維護(hù)公共秩序，履行其承擔(dān)的維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全的義務(wù)，或保護(hù)其基本安全利益*Treaty between United States of America and the Argentine Republic concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investment [EB/OL].http://tcc.export.gov/Trade_Agreements/All_Trade_Agreements/exp_000897.asp，2015-10-01.。針對(duì)外國(guó)投資者的申訴，阿根廷主張其采取的措施是為了維護(hù)公共秩序、保護(hù)基本安全利益、解決所面對(duì)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其措施是非歧視性的，符合善意適用(good faith)原則。而且，該條款是“自裁決條款”，據(jù)此，締約方有權(quán)采取它認(rèn)為必要的措施以保護(hù)其基本安全利益。

在Enron案、CMS案、Sempra 案中，仲裁庭認(rèn)為，美國(guó)-阿根廷BIT的宗旨和目的在于對(duì)投資者的權(quán)益給予保護(hù)，即使東道國(guó)發(fā)生經(jīng)濟(jì)困難或時(shí)局艱難的情況。鑒于此，免除締約方承擔(dān)條約義務(wù)的條款解釋顯然是與條約宗旨和目的不一致的。因此，對(duì)該BIT第11條的限制性解釋必須是強(qiáng)制性的*Enron案裁決第332段。CMS案裁決第354段。Sempra裁決第373段。。

就第11條的“自裁決性質(zhì)”而言，上述案件的仲裁庭認(rèn)為，根據(jù)美國(guó)-阿根廷BIT的宗旨和目的，該條款不是“自裁決條款”。否則，該BIT的其他條款就沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義了。CMS案的仲裁庭還指出，如果締約方要在條約中納入“自裁決條款”的話(huà)，它們應(yīng)該做出明確的規(guī)定。在本案中，東道國(guó)采取的措施是否必要，能否排除其措施的違法性(wrongfulness)，應(yīng)由仲裁庭來(lái)審查*Enron案裁決第331段。CMS案裁決第366、370、373段。Sempra裁決第374段。。LG&E案的仲裁庭也認(rèn)為，該條款不是“自裁決條款”*Decision on Liability，para.212[EB/OL].http://italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0460.pdf，2015-10-02.?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，上述案件的仲裁庭認(rèn)為，不能只審查阿根廷是否依據(jù)善意原則采取了爭(zhēng)議措施，而是應(yīng)該進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查(substantive review)以確認(rèn)阿根廷的措施是否符合國(guó)際習(xí)慣法或協(xié)定的要求，從而免除其違法性*Enron案裁決第339段。CMS案裁決第374段。Sempra裁決第388段。。

但是，在審查依據(jù)上，上述案件的仲裁庭并沒(méi)有適用美國(guó)-阿根廷BIT第11條，而是選擇適用了國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則——《國(guó)家責(zé)任條款草案》)第25條*Enron案裁決第339段。CMS案裁決第353段。Sempra裁決第388段。。該條款(危急情況)規(guī)定，1.一國(guó)不得援引危急情況作為理由解除不遵守該國(guó)某項(xiàng)國(guó)際義務(wù)的行為的不法性，除非：(a)該行為是該國(guó)保護(hù)基本利益，對(duì)抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的唯一辦法；而且(b)該行為并不嚴(yán)重?fù)p害作為所負(fù)義務(wù)對(duì)象的一國(guó)或數(shù)國(guó)或整個(gè)國(guó)際社會(huì)的基本利益。2.一國(guó)不得在以下情況下援引危急情況作為解除其行為不法性的理由，(a)有關(guān)國(guó)際義務(wù)排除援引危急情況的可能性；或 (b)該國(guó)促成了該危急情況*ILC Report，A/56/10[EB/OL].http://legal.un.org/ilc/reports/2001/2001report.htm，2015-10-02.。依據(jù)該條款，上述案件的仲裁庭認(rèn)為，阿根廷的爭(zhēng)議措施并不滿(mǎn)足《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條的要求，從而否定了阿根廷的抗辯*Enron案裁決第333段。Sempra裁決第375段。。從Enron案、Sempra 案的裁決來(lái)看，仲裁庭沒(méi)有選擇適用美國(guó)-阿根廷BIT第11條的原因之一，是因?yàn)樵摋l款沒(méi)有明確界定“基本安全利益”以及其適用條件。

與上述案件裁決不同的是，LG&E案仲裁庭在有關(guān)責(zé)任的決議中指出，仲裁庭將適用美國(guó)-阿根廷BIT第11條來(lái)審查阿根廷采取的爭(zhēng)議措施。仲裁庭認(rèn)為，在對(duì)阿根廷爭(zhēng)議措施的審查中，仲裁庭必須平衡兩種利益：外國(guó)投資者的權(quán)益和東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。根據(jù)仲裁庭的分析，阿根廷的措施滿(mǎn)足美國(guó)-阿根廷BIT第11條所規(guī)定的“必要性”要求，是保護(hù)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序的必要的正當(dāng)措施，換言之，在面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，阿根廷有權(quán)采取相應(yīng)的措施，并且無(wú)需承擔(dān)賠償責(zé)任*Award of the Tribunal (July 25，2007) ，para.2，LG&E Energy Corp.，LG&E Capital Corp.，and LG&E International，Inc .v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/1 [EB/OL].http://italaw.com/cases/621，2015-10-02.Decision on Liability，paras.189,206,237,239,259，LG&E Energy Corp.，LG&E Capital Corp.，and LG&E International，Inc .v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/1 [EB/OL].http://italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0460.pdf，2015-10-02.。

另外，在ICSID 仲裁庭審理的美國(guó)CNA公司訴阿根廷案中(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CNA案)*Award of the Tribunal (Sep.25，2008)，Continental Casualty Company v.Argentine Republic (ICSID Case No.ARB/03/9),para.192[EB/OL].http://italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0228.pdf，2015-10-02.，仲裁庭提出，與其援用國(guó)際習(xí)慣法，不如援用有關(guān)GATT一般例外條款的WTO判例來(lái)解釋美國(guó)-阿根廷BIT第11條的“必要性”要求，因?yàn)橄嚓P(guān)的WTO判例已經(jīng)充分地解釋了“必要性”要求的概念和適用條件。

綜上所述，在一般例外條款的解釋方面，仲裁庭的裁決反映出一些問(wèn)題：首先，仲裁庭的解釋方法不盡適當(dāng)。在大多數(shù)案件中，仲裁庭都對(duì)一般例外條款進(jìn)行了限制性解釋?zhuān)⒙暦Q(chēng)這種條約解釋方法符合協(xié)定保護(hù)投資者權(quán)益的宗旨和目的。但是，這種解釋方法顯然是沒(méi)有真正考量締約方在IIA中納入一般例外條款的意圖。

其次，仲裁庭的解釋依據(jù)不適當(dāng)。如前所述，在LG&E案中，仲裁庭適用了美國(guó)-阿根廷BIT第11條，并援用《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條作為其分析的支持依據(jù)*Decision on Liabilit y，para.258，LG&E Energy Corp.，LG&E Capital Corp.，and LG&E International，Inc .v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/1[EB/OL].http://italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0460.pdf，2015-10-02.。但是，在其他案件中，仲裁庭都沒(méi)有適用美國(guó)-阿根廷BIT第11條，而是選擇適用了《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條和有關(guān)GATT一般例外條款的WTO判例。而這正是Enron案和Sempra案的仲裁裁決被撤銷(xiāo)的原因。在上述案件裁決之后，除LG&E案外，阿根廷向ICSID提出了撤銷(xiāo)申請(qǐng)。2010年6月和7月，ICSID專(zhuān)門(mén)委員會(huì)撤銷(xiāo)了Enron案和Sempra案的仲裁裁決，其理由是仲裁庭沒(méi)有適用美國(guó)-阿根廷BIT第11條，出現(xiàn)了法律適用錯(cuò)誤*Decision on Annulment (June 29，2010)，paras.132-135,159-165,Sempra Energy International v.The Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/02/16[EB/OL].http://italaw.com/cases/1002，2015-10-03.Decision on the Application for Annulment of the Argentine Republic (July 30，2010)，paras.356-395，Enron Corporation and Ponderosa Assets，L.P.v.Argentine Republic，ICSID Case No.ARB/01/3[EB/OL].http://italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0299.pdf，2015-10-03.。在其決議中，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)分析了《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條與一般例外條款的差異：兩者在適用范圍、適用條件要求、法律效果等方面都存在不同。用危急情況之習(xí)慣國(guó)際法來(lái)解釋不排除措施條款違反了條約解釋的一般原則，每一條約條款都有其自身效力所在，在爭(zhēng)端解決中，作為特別法的條約條款應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于一般習(xí)慣國(guó)際法[9]。

就仲裁庭適用的解釋依據(jù)而言，有學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)镹PM條款的文本來(lái)源于美國(guó)FCN條約相類(lèi)似的條款，接著又反映在GATT1947的第20條。后來(lái)在WTO具體的仲裁實(shí)踐中，這些例外條款逐步具備了較為合理、可靠的構(gòu)成要件。加之Continental 案的撤銷(xiāo)裁決中原被告均未以原裁決中援引GATT/WTO中的例外條款對(duì)NPM條款進(jìn)行解釋的路徑提出任何異議，而且專(zhuān)門(mén)委員會(huì)最終也肯定了原裁決，所以，援引這些已經(jīng)形成的例外條款的構(gòu)成要件對(duì)NPM 條款進(jìn)行解釋是可行的方法[10]。相反觀點(diǎn)則認(rèn)為把 WTO 體制下對(duì)政府措施的審查照搬到國(guó)際投資協(xié)定領(lǐng)域顯然過(guò)于輕率，而以“對(duì)貿(mào)易較少限制的選擇”作為衡量政府措施是否構(gòu)成歧視的標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)際投資仲裁中并不必然具有決定性意義。國(guó)際投資仲裁庭在進(jìn)行措施必要性審查時(shí)，也必須考慮到上述貿(mào)易體制與投資體制的本質(zhì)差別，否則有可能造成仲裁庭的越權(quán)，同時(shí)令東道國(guó)保護(hù)公共利益的正當(dāng)權(quán)利受到過(guò)分干預(yù)[11]。實(shí)際上，明確IIA一般例外條款的自裁決性質(zhì)、適用要求和條件不失為一個(gè)解決解釋依據(jù)的途徑。

再次，除了LG&E案的仲裁庭表示了對(duì)東道國(guó)規(guī)制主權(quán)和政策空間的考量和尊重外，CMS案等案件的仲裁裁決顯示，仲裁庭沒(méi)有對(duì)東道國(guó)規(guī)制主權(quán)給予應(yīng)有的尊重。這也是目前國(guó)際投資仲裁機(jī)制備受質(zhì)疑的一個(gè)方面，由此引發(fā)的國(guó)際投資仲裁機(jī)制的改革已經(jīng)付諸條約文本實(shí)踐，進(jìn)一步的改革設(shè)想仍然是IIA締約方的談判重點(diǎn)和學(xué)術(shù)界的討論熱點(diǎn)。

最后，上述國(guó)際投資仲裁裁決存在的問(wèn)題實(shí)際上反映出IIA一般例外條款本身存在如下不足：條款的解釋規(guī)則不明確；條款的自裁決性質(zhì)以及東道國(guó)的適用要求不明確；條款核心概念的界定不明確。

三、國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款的功能實(shí)現(xiàn)

IIA一般例外條款的設(shè)置是為了維護(hù)東道國(guó)的規(guī)制主權(quán)，保留其維護(hù)公共秩序、基本安全利益、公共利益等重要價(jià)值目標(biāo)的政策空間，降低東道國(guó)的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)上述國(guó)際投資仲裁案件裁決的考察，為了充分實(shí)現(xiàn)一般例外條款的功能，IIA的締約方應(yīng)該對(duì)一般例外條款予以完善：

首先，一般例外條款應(yīng)該采取“自裁決條款”的形式。這是為了促進(jìn)仲裁庭對(duì)東道國(guó)措施的遵從，因?yàn)檫@種立法模式明確了對(duì)于東道國(guó)援引該條款的尊重程度。較之仲裁法庭，東道國(guó)在緊急情形下身臨其境，更能準(zhǔn)確判定情勢(shì)，及時(shí)采取適當(dāng)應(yīng)對(duì)措施。這可以避免仲裁庭對(duì)東道國(guó)的政治決策進(jìn)行事后判斷(這并非仲裁庭所擅長(zhǎng))[12]。一般例外條款的“自裁決性質(zhì)”可以有效地防止或限制仲裁法庭的不適當(dāng)解釋。有學(xué)者主張將評(píng)價(jià)邊界理論用于ICSID仲裁庭的審查[13]，其實(shí)，仲裁庭采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)是我們所無(wú)法掌控的，但是，該審查標(biāo)準(zhǔn)的適用卻為我們提供了一些啟發(fā)，即締約方可以在IIA中明確，東道國(guó)享有依據(jù)一般例外條款應(yīng)對(duì)緊急情況的行動(dòng)自由。

基于美式雙邊投資條約的發(fā)展以及ICSID的仲裁實(shí)踐我們不難發(fā)現(xiàn)，自裁決條款的定性具有一定的特殊性，自裁決條款在某種程度上取決于條款本身的措辭，締約方可以通過(guò)明確的條約措辭來(lái)體現(xiàn)某一條款具有自裁決性質(zhì)，反映自己的真實(shí)意圖，以影響仲裁庭的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；否則，有關(guān)條款就不能被定性為自裁決條款。對(duì)于自裁決條款，應(yīng)使用“其確定”或“其認(rèn)為”之類(lèi)的措辭，或直接明確使用“本條款具有自裁決性”的措辭，表明其具有自裁決性，從而排除仲裁庭的實(shí)質(zhì)評(píng)審[14]?！胺亲圆脹Q條款”中有關(guān)“必要性”的規(guī)定使東道國(guó)措施受到更嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查[15]，而一般例外條款的“自裁決性質(zhì)”不僅可以使東道國(guó)措施避免仲裁庭的嚴(yán)格審查，而且也可以避免仲裁庭的法律適用錯(cuò)誤。

有學(xué)者認(rèn)為，如果將是否適用以及如何適用NPM條款的決斷權(quán)完全交由東道國(guó)政府處置，則投資者的合理期待利益難以得到有效保障[16]。筆者認(rèn)為，東道國(guó)濫用一般例外條款的可能性并不大，因?yàn)椋浩湟?，東道國(guó)對(duì)其保護(hù)投資條約義務(wù)的遵守關(guān)系到其國(guó)際聲譽(yù)；其二，這也關(guān)系到東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資的吸引和利用；其三，東道國(guó)要考慮投資仲裁的可能性及其結(jié)果；其四，投資者母國(guó)還可以為其投資者提供外交保護(hù)。

實(shí)際上，避免東道國(guó)濫用一般例外條款的風(fēng)險(xiǎn)同樣可以通過(guò)該條款的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，東道國(guó)適用該條款的要求和條件應(yīng)該予以明確。具言之，其一，東道國(guó)適用該條款的基本要求是遵守善意原則。善意原則要求締約方表里如一、誠(chéng)實(shí)且努力行事[17]。這也是上述仲裁庭審查東道國(guó)措施時(shí)所使用的審查標(biāo)準(zhǔn)。在《關(guān)于國(guó)際投資體制的公開(kāi)聲明》中，聲明者一致認(rèn)為，作為一項(xiàng)一般原則，國(guó)家有為了公共利益進(jìn)行規(guī)制的基本權(quán)力，如果這一規(guī)制權(quán)力得到善意行使，并且是為了合法的目的，那么這一規(guī)制權(quán)力并不從屬于投資者的權(quán)利[18]。其二，明確界定一般例外條款的適用范圍，對(duì)基本安全利益、公共秩序、公共利益、公共道德等價(jià)值目標(biāo)做出開(kāi)放式的彈性界定。這既是為了保障東道國(guó)擁有較大的政策空間，也是為了限定東道國(guó)在緊急狀態(tài)下采取行動(dòng)的界限。東道國(guó)沒(méi)有無(wú)限制的自我判斷權(quán)，國(guó)內(nèi)的決策權(quán)應(yīng)受到國(guó)際力量的同步監(jiān)督(主要針對(duì)決策的目的和必要性)。有必要在東道國(guó)行動(dòng)自由和投資者權(quán)益保護(hù)之間求得平衡[19]。其三，明確東道國(guó)措施的合理性要求，即一個(gè)正常的理性人處于東道國(guó)的境地也會(huì)采取類(lèi)似的自救措施[20]。該條件并不要求東道國(guó)措施基于確鑿的科學(xué)證據(jù)。此外，一般例外條款中還可以明確東道國(guó)措施實(shí)施的非歧視原則、比例原則等要求。

其次，締約方應(yīng)該明確一般例外條款的解釋事宜。這實(shí)際上關(guān)系到IIA基本原則的發(fā)展問(wèn)題。晚近，可持續(xù)發(fā)展原則已經(jīng)為國(guó)際社會(huì)所廣泛接受。有學(xué)者建議，可持續(xù)發(fā)展原則應(yīng)該成為國(guó)際投資法的基本法律原則[21]。國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究院(International Institute for Sustainable Development，IISD)也提出了一個(gè)《可持續(xù)發(fā)展投資協(xié)定范本》*IISD Model International Agreement on Investment for Sustainable Development[EB/OL]http://www.fes-globalization.org/dog_publications/Appendix%202%20IISD%20Model.pdf，2015-10-04.。前述CMS案等案件的裁決表明，IIA締約方應(yīng)該將可持續(xù)發(fā)展或公共利益或利益平衡原則納入條約序言，并明確條約的解釋?xiě)?yīng)該考慮條約序言中納入的法律原則。歐盟FTA的規(guī)定值得借鑒。例如，歐盟-韓國(guó)FTA第13章納入了可持續(xù)發(fā)展原則，并明確對(duì)勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)作出規(guī)定。

就一般例外條款的解釋依據(jù)而言，IIA應(yīng)該明確該協(xié)定本身必須得以適用，同時(shí)，明確排除《國(guó)家責(zé)任條款草案》所體現(xiàn)的習(xí)慣國(guó)際法。至于CNA案仲裁庭對(duì)于有關(guān)GATT一般例外條款的WTO判例的援用，考慮到BIT與GATT1994完全不同的性質(zhì)、宗旨和目的[22]，因而，CNA案的仲裁庭同樣適用了錯(cuò)誤的解釋依據(jù)。

IIA還應(yīng)明確，締約雙方就協(xié)定條款所做的聯(lián)合解釋約束仲裁法庭。例如，我國(guó)-新西蘭FTA投資章節(jié)第155條規(guī)定，應(yīng)爭(zhēng)端國(guó)家一方要求，仲裁庭應(yīng)當(dāng)要求締約雙方就爭(zhēng)端問(wèn)題涉及的本協(xié)定條款進(jìn)行共同解釋。締約雙方應(yīng)當(dāng)在該要求提出后60日內(nèi)，以書(shū)面形式，將表明雙方解釋的聯(lián)合決定提交仲裁庭。締約雙方根據(jù)第一款做出的聯(lián)合決定應(yīng)當(dāng)對(duì)仲裁庭具有約束力。裁決應(yīng)當(dāng)與該聯(lián)合決定相一致，如果締約雙方在60日內(nèi)未能做出這樣的決定，仲裁庭應(yīng)當(dāng)獨(dú)自對(duì)該問(wèn)題做出決定。該條款的實(shí)質(zhì)是將締約方的真實(shí)意圖置于優(yōu)先地位[23]。

就解釋方法而言，締約方可以借鑒WTO《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第3條第2款的規(guī)定，即“依照解釋國(guó)際公法的慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定”，直言之，要求仲裁庭采取《維也納條約法公約》第31、32條所規(guī)定的條約解釋方法。這有助于指引仲裁庭結(jié)合各國(guó)歷史背景、文化傳統(tǒng)、簽約的相關(guān)文獻(xiàn)勤勉地探究各方締約真意[24]。

在審查過(guò)程中，對(duì)于東道國(guó)措施實(shí)施的善意、非歧視、比例性等適用要求和條件，仲裁庭難免會(huì)援用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)的相關(guān)判例，為了保證仲裁庭對(duì)上述解釋依據(jù)的慎重利用，透明度、仲裁員的獨(dú)立性、仲裁裁決監(jiān)督機(jī)制或仲裁上訴機(jī)制等仲裁機(jī)制的改革實(shí)踐仍需深入。其目的就在于限制仲裁庭的自由裁量權(quán)，促使其能夠適當(dāng)?shù)亟忉孖IA，平衡投資者私人利益和東道國(guó)國(guó)家利益。

最后，IIA締約方應(yīng)該注重國(guó)內(nèi)相關(guān)立法過(guò)程的合理性。對(duì)于東道國(guó)相關(guān)立法是否合理，仲裁庭主要審查其立法過(guò)程的合理性因素。在審查過(guò)程中，仲裁庭主要考慮正當(dāng)程序、一致性、透明度、公平、非歧視等因素[25]。鑒于此，東道國(guó)的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法應(yīng)該滿(mǎn)足正當(dāng)程序、透明度等合理性要求。如果缺乏合理的立法過(guò)程，一旦外國(guó)投資者將東道國(guó)相關(guān)立法提請(qǐng)國(guó)際投資仲裁，仲裁庭很有可能裁決其為“不合理或歧視性”的措施。

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)筆者對(duì)美國(guó)、加拿大、歐盟、我國(guó)等具有代表性的國(guó)家、國(guó)際組織所簽訂的IIAs的考查，晚近，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體日益重視在IIA中納入一般例外條款以解決因投資者利益保護(hù)可能給東道國(guó)造成的“監(jiān)管寒流”(regulation chilling)問(wèn)題，保障東道國(guó)的規(guī)制主權(quán)和政策空間。與美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的IIA相比，并結(jié)合上述涉及一般例外條款的仲裁實(shí)踐，我國(guó)IIAs的一般例外條款尚有很多不足，在中國(guó)-美國(guó)BIT、中國(guó)-歐盟BIT、中日韓FTA的談判中，在我國(guó)BITs的后續(xù)修訂中，一般例外條款的納入和完善應(yīng)該成為一個(gè)受到重視的問(wèn)題。

隨著投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，其所引發(fā)的關(guān)涉公共健康、環(huán)境保護(hù)等東道國(guó)公共利益的國(guó)際投資爭(zhēng)端案件日益受到關(guān)注，東道國(guó)的規(guī)制措施不斷受到挑戰(zhàn)?；谧鹬貣|道國(guó)管理主權(quán)和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際共識(shí)，無(wú)論是作為資本輸出國(guó)還是資本輸入國(guó)，在IIAs的締結(jié)或修訂實(shí)踐中，我國(guó)必須權(quán)衡投資保護(hù)與東道國(guó)全面發(fā)展中其他價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯:聞剛

The Analyses of General Exception Clauses of International Investment Agreement

Yi Shuling

(LawSchool，YantaiUniversity，YantaiShandong264005)

The host countries increasingly focused on using general exception clauses of international investment agreement to maintain their sovereign rights to regulate policy spaces and public interests because of the international investment arbitrational practices on the basis of international investment agreements recently.Relevant awards of international investment arbitration indicate that the forms and the scopes of application of the general exception clauses of international investment agreement are not good enough.The parties of international investment agreement should focus on the improvements of the general exception clauses in order to fully realize their functions，and ensure the balance between the private interests of the foreign investors and the host countries.For that matter，the review standards and explanations of the general exception clauses by international investment arbitral tribunals are the key bases.

international investment agreement；general exception clause；policy space；public interest

2015-12-16

本文是司法部課題：“國(guó)際投資法律問(wèn)題研究”(12SFB5048)和中國(guó)法學(xué)會(huì)課題：“國(guó)際投資中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題研究”(課題編號(hào)：CLS(2012)Y35)的階段性研究成果。

衣淑玲(1971—)，女，山東棲霞人，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閲?guó)際公法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

D996.1

A

2095-3275(2016)02-0106-08