張紅方,齊晨然

(武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

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公共危機事件社會治理的內(nèi)在邏輯分析

張紅方,齊晨然

(武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

摘要：通過案例分析、文獻研究和邏輯分析等研究方法，分析了社會多元主體在參與治理過程中所面臨的問題，揭示了公共危機事件與社會治理模式之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系：其一，公共危機事件是推動多元協(xié)同社會治理的合理肇端；其二，公共危機事件是推動社會治理創(chuàng)新的潛在“動力”；其三，公共危機事件是推動社會治理創(chuàng)新的全面平臺。

關(guān)鍵詞：公共危機事件；多元社會治理；推動創(chuàng)新；體制改革

當(dāng)前，我國正處于改革開放攻堅克難、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，社會矛盾突出，社會問題不斷涌現(xiàn)。在此背景下，一些重大公共危機事件誘發(fā)的社會矛盾與問題愈發(fā)尖銳，社會治理也面臨著前所未有的難度與挑戰(zhàn)。

一、公共危機事件對我國社會治理的挑戰(zhàn)

(一)政府治理的壓力與日俱增

1.民意判斷選擇日益復(fù)雜化

我國公民對政治民主和政治參與的要求不斷增長，在一定程度上可能會進一步激化與當(dāng)前有限的民意表達渠道之間的矛盾，以致于在一些敏感事件上容易導(dǎo)致過激的民意表達態(tài)勢，進而推動一些事件演變成公共危機。

少數(shù)者的民意并不一定等同于公共意志和利益，公共危機事件本身就是多種民意與利益的劇烈博弈。因此，民意表達、利益訴求本身就帶有某種程度的不合理性、非均衡性。如何在公共危機事件發(fā)展過程中分析民意主次、真?zhèn)危潞笥衷撊绾瓮咨平鉀Q公共危機事件中所表達的民意，就成了政府對公共危機事件社會治理的一大挑戰(zhàn)。

2.公共危機事件應(yīng)急處理能力不足

公共危機事件是一種影響廣泛的突發(fā)事件，但相當(dāng)一部分地方政府對其還認識不足，同時也存在許多問題：第一，信息收集、監(jiān)控能力有限。公共危機事件信息傳播的復(fù)雜性、廣泛性、與物理世界的交織性都使得政府很難在短時間內(nèi)準確掌握有關(guān)信息，從而對其進行有效引導(dǎo)和管控。第二，反應(yīng)遲緩。公共危機事件往往發(fā)生迅速，如果相關(guān)部門反應(yīng)遲緩，就極有可能導(dǎo)致謠言盛行，從而造成突發(fā)事件的異化。第三，治理理念、手段落后。公共危機事件的爆發(fā)對社會安全與穩(wěn)定有很大的威脅，地方政府在“穩(wěn)定壓倒一切”的思維下，往往采取過度的應(yīng)急治理手段，反而滋長民眾的怨言，造成事態(tài)惡化。

3.一元治理模式存在缺陷

公共危機事件發(fā)生的根本原因在于人們的利益受損而無法通過正常渠道獲得維護。當(dāng)前我國社會關(guān)系錯綜復(fù)雜、關(guān)聯(lián)主體利益聯(lián)系千絲萬縷。因此，政府主導(dǎo)的一元治理模式實在難以為繼?？陀^上，公共危機事件對政府一元治理模式提出了挑戰(zhàn)，要求政府的社會治理必須聯(lián)動各個社會主體，以協(xié)同之勢實現(xiàn)共同治理[1]。

(二)企業(yè)參與社會治理的誠信遭到質(zhì)疑

傳統(tǒng)社會治理模式下，企業(yè)過分的經(jīng)濟利益訴求和一定程度的社會責(zé)任缺失通常是企業(yè)缺乏動力參與社會治理的主要原因。實踐表明，企業(yè)員工的組織性和協(xié)調(diào)性能夠成為社會治理的重要參與力量。但是，目前我國企業(yè)在參與社會治理的過程中所發(fā)揮的作用和人們的期望之間還存在著很大的差距，企業(yè)的表現(xiàn)也成為各種社會矛盾的指向焦點。近年來在公共危機事件的處理中，企業(yè)主體角色暴露出諸多問題。

1.企業(yè)與政府之間的關(guān)系難以厘清

由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，政企關(guān)系往往曖昧不清。為了生存，企業(yè)必然和政府保持著密切的關(guān)系，以期獲得政府的強力支持，并力圖將政府支持的“紅利”轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利潤。同時，各級地方政府需要企業(yè)的稅收來支撐政府施政，因而政府也離不開企業(yè)，因利益而聯(lián)合搭建了部門及個人的權(quán)力尋租的溫床。這種政企間不正當(dāng)利益關(guān)系正侵蝕著各種社會關(guān)系，惡化社會治理環(huán)境，應(yīng)高度警惕。

2.企業(yè)的社會責(zé)任意識薄弱

在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，由于各種原因，企業(yè)的自利性更加突出。一些企業(yè)為了尋求發(fā)展，不惜犧牲人類賴以生存的自然環(huán)境和公民的公共利益，來實現(xiàn)所謂的發(fā)展。由此引發(fā)的經(jīng)濟學(xué)上的“負外部性”極易激化企業(yè)與社會的矛盾。當(dāng)前以企業(yè)為主角頻頻引發(fā)公共危機事件，足以證明這一點。

3.企業(yè)的危機處理能力不足

現(xiàn)如今，企業(yè)面對的危機已不僅僅局限于市場范圍之內(nèi)，而是延伸到了社會各個層面。這對企業(yè)傳統(tǒng)的危機處理機制、處理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。企業(yè)應(yīng)該清醒地認識到自身危機處理能力的不足，順勢而為，建立一套全面的危機處理機制，以便在危機發(fā)生時能夠沉著、高效應(yīng)對，重塑企業(yè)良好的社會形象。

(三)非政府組織參與社會治理的能力亟待提升

非政府組織(Non-Governmental Organization，簡稱NGO)是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或者互益活動的非政府的社會組織[2]。NGO組織在轉(zhuǎn)型期的中國具有十分重要的意義。但是，目前在一些重大公共危機事件的處置過程中，不僅暴露了NGO組織自身存在的諸如獨立性不夠、資源匱乏、公眾認同度不高、治理水平較低等“老”問題，而且對NGO組織參與社會治理的能力這類“新”問題也開始逐漸進入公眾視野，明顯加重該組織實現(xiàn)自身良性發(fā)展的壓力。

1.營利性的挑戰(zhàn)

金融危機的影響和某些NGO組織在社會中的不良作為，使得NGO組織的資金運作出現(xiàn)較大的問題。同時，隨著NGO組織專業(yè)化水平的提高，許多工作人員已不再是簡單的志愿者而是職業(yè)的受薪者。NGO組織逐漸呈現(xiàn)行政化趨勢。但其固有的業(yè)余性，又在很大程度上影響其活動的效率。“志愿失靈”還表現(xiàn)在支援活動的狹隘性，意味著NGO組織不可能面面俱到，僅針對特定的社會群體[3]59。此外，不同NGO組織的能力存在差異、影響范圍有限，致使在公共危機事件的處理中其能力的發(fā)揮受到限制。

2.獨立性的挑戰(zhàn)

NGO組織理論上應(yīng)該獨立于政府和企業(yè)之外，但是現(xiàn)實中三者之間的關(guān)系曖昧不清。一部分NGO組織與企業(yè)的活動沒有太大區(qū)別，一部分NGO組織實際承擔(dān)著政府的部分職能。這些都給NGO組織在公共危機事件中能否以獨立地位發(fā)揮重要作用帶來不確定因素，最終導(dǎo)致民眾對NGO組織不信任，因此NGO組織缺位也就在所難免。

(四)公眾參與水平有待提高

在過往的一些公共危機事件中，公眾之所以采取消極的手段來表達自身的權(quán)益要求，主要原因可歸結(jié)于公眾參與社會治理的水平有限、表達民意訴求的通道不暢、合法的維權(quán)渠道受到阻礙等方面。

1.公眾參與模式存在明顯不足

公眾參與主要是指普通公民在立法和重大決策的過程中，通過各種方式表達自己的意見和建議的活動。盡管近年來座談會、專家論證會、聽證會的形式被逐漸采用，但由于各方面原因，這些參與形式往往無法為公眾提供充分的參與平臺，因而也無法形成有效的公共參與。

2.反饋機制和責(zé)任追究機制缺乏

我國相關(guān)法律法規(guī)雖然賦予公眾一定的立法參與權(quán)，但是法律對參與權(quán)的行使規(guī)定得較為抽象，使得公眾參與權(quán)的實際操作性較差。同時，法律雖然規(guī)定了國家機關(guān)制定法律政策應(yīng)該聽取公眾的意見，但并沒有具體規(guī)定如何就公眾意見作出回復(fù)，如何處理不聽取公眾意見的行為。缺乏有效的反饋機制和責(zé)任追究機制，會在一定程度上挫傷公眾參與社會治理的積極性，不利于公眾參與水平的提高。

3.參與積極性不高

在我國，諸多因素使得公眾感覺自己提出的意見不受重視，因此逐漸喪失了參與的積極性。公共危機事件爆發(fā)時，在沒有官方正規(guī)信息的情況下，公眾往往不能理性地辨別是非，對政府采取不信任、不合作的態(tài)度，并采取過激手段來表達意愿，最終違背了初衷，也給一些不法分子以可乘之機，釀成“雙輸”的局面。

二、公共危機事件與社會治理的內(nèi)在契合

公共危機事件是一種社會現(xiàn)象，而社會治理是一種過程，似乎兩者并無太多關(guān)聯(lián)。但深入考察兩者的內(nèi)涵與本質(zhì)，公共危機事件卻與社會治理存在諸多契合和相通之處。

(一)公共危機事件動態(tài)性與社會治理持續(xù)性相一致

公共危機事件不是靜止與孤立的，在其發(fā)展的過程中存在性質(zhì)異變和程度異變，小規(guī)模的公共危機事件存在著升級成大規(guī)模的社會性公共危機事件的風(fēng)險。實際上，公共危機事件動態(tài)性與社會治理持續(xù)性存在著共通之處。當(dāng)今社會不穩(wěn)定性的增加以及治理要求的提高共同催生了社會治理。社會治理的持續(xù)性有助于治理主體及時得到危機信息反饋，從而作出實時反應(yīng)，以此提升社會治理效率。

(二)公共危機事件復(fù)雜性與社會治理多中心趨勢相契合

現(xiàn)代社會中公共危機事件愈發(fā)復(fù)雜。首先，體現(xiàn)為主體的復(fù)雜性。受影響主體社會階層的廣泛性導(dǎo)致他們具有不同的利益訴求與應(yīng)急反應(yīng)。其次，體現(xiàn)為內(nèi)容和影響的復(fù)雜性。公共危機事件頻發(fā)于社會各領(lǐng)域，不同的公共危機事件的生成原理和發(fā)展路徑不盡相同，因此產(chǎn)生的影響廣度和深度也有所區(qū)分。公共危機事件的復(fù)雜性恰恰與社會治理多中心的趨勢相契合。傳統(tǒng)的社會治理是一種自上而下的領(lǐng)導(dǎo)型體制，片面強調(diào)發(fā)揮政府的作用，形成了政府與社會之間的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)[4]。而現(xiàn)代社會治理更加注重多元主體之間的協(xié)同，以此激發(fā)不同主體的治理積極性，提升社會治理水平。

(三)公共危機事件功能性與社會治理有效性緊密聯(lián)系

公共危機事件在廣泛意義上具有危害性，但是卻能釋放經(jīng)濟和社會面對長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整所引發(fā)的焦慮與緊張，從而緩解社會中存在已久的壓力。既然公共危機事件具有功能性，那么有效性就是評判公共危機事件、緩解社會壓力的績效標準之一。社會治理的有效性也部分來自于公共危機事件的功能性，在功能性得到很好發(fā)揮的前提下，有效性就會大為提高。由此可見，功能性與有效性之間聯(lián)系緊密，相輔相成。

三、公共危機事件與社會治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

(一)公共危機事件是推動多元協(xié)同社會治理的合理肇端

在2012年“寧波PX項目事件”中，召開事件處理新聞發(fā)布會的寧波市政府、聲明“化工項目執(zhí)行最嚴格的排放標準”的鎮(zhèn)海區(qū)政府、進行電視講話的鎮(zhèn)海區(qū)區(qū)長，都是社會治理中政府主體的表現(xiàn)。中石化是事件的直接關(guān)聯(lián)主體，但在事件的處理中難覓其身影，僅有鎮(zhèn)海煉油化工公司宣傳部副部長做簡短的發(fā)言。此外，縱觀此次事件發(fā)展的全過程，我國NGO組織并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，一定程度上推動了事件的惡性發(fā)展。

當(dāng)前，我國公共危機事件往往不止牽涉單一主體。若繼續(xù)維持“政府一元”的治理模式，極有可能使政府在錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)中難以為力，也難以達到預(yù)期的治理效果。而構(gòu)建多元協(xié)同社會治理模式，有利于讓非政府部門與政府部門聯(lián)合起來，就共同關(guān)心的問題采取行動，促進更加高效、公平地解決社會問題。因此，面對當(dāng)前一系列公共危機事件，完全有必要變革政府主導(dǎo)的一元社會治理模式，向多元協(xié)同社會治理模式發(fā)展。

(二)公共危機事件是推動社會治理創(chuàng)新的潛在“動力”

2012年“寧波PX項目事件”在網(wǎng)絡(luò)民意的推動下，成為影響重大的公共危機事件。同時，群眾聚集歷時十余天，在寧波市政府做出“堅決不上PX項目”決定之后，事件才算告一段落，可能惡化的局面得以控制。可見，公共危機事件只要應(yīng)對得當(dāng)，完全有可能避免其持續(xù)發(fā)酵，甚至有可能轉(zhuǎn)“危機”為“機遇”。

客觀上，公共危機事件對社會穩(wěn)定與安全產(chǎn)生了威脅。但相應(yīng)的，民眾長久積壓的不良情緒得以宣泄，一定程度上起到了社會“安全閥”的作用。在社會結(jié)構(gòu)松散、異質(zhì)性高和功能互補性強的社會中，發(fā)生危機的頻度較高，但其強度則較低。社會矛盾的重點較易集中在少數(shù)斷裂點、甚至集中在核心價值上，使沖突的發(fā)生具備更高的可預(yù)測性，對事件的處理亦可逐步實現(xiàn)常規(guī)化、制度化，最終實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、長治久安。

盡管如此，仍要對社會危機事件高度警惕，要采取合理應(yīng)對措施來避免進一步惡化。其中，關(guān)鍵是要善于引導(dǎo)與總結(jié)，把“壞事”變?yōu)椤昂檬隆保D(zhuǎn)“危機”為“機遇”，從而激活推動社會治理創(chuàng)新的潛在“動力”。

(三)公共危機事件是推動社會治理創(chuàng)新的全面平臺

1.公共危機事件促使政府提升社會治理能力

公共危機事件的發(fā)生，有利于促使政府重新評估其制度、政策和行為。如政府要及時反思在事件處理過程中的表現(xiàn)并予以績效評估，從而改進治理方法、提高同類事件的處理能力。同時，公共危機事件的發(fā)生能夠提高政府對公共問題的敏感性。各級政府已開始有意識加強對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并推動相關(guān)公共問題進入政府議事日程，制定符合事件發(fā)生特點的公共政策。因此，公共危機事件的頻繁發(fā)生，有助于各級政府建立一套有效的治理制度，形成一個系統(tǒng)的治理思維，建立有效的輿情監(jiān)測預(yù)控機制、信息公開機制、民主參與機制、危機處理機制等。這些制度、思維、機制的建立，不僅能夠提高政府在公共危機事件中的社會治理能力，而且有助于政府行政體制改革。

2.公共危機事件推動企業(yè)樹立社會責(zé)任意識

在2012年“寧波PX事件”中，中石化企業(yè)并沒有正面回應(yīng)，僅有鎮(zhèn)海煉油化工公司宣傳部副部長在媒體采訪時表態(tài)：“PX，危害性并不大，所謂PX可致癌，現(xiàn)并無科學(xué)依據(jù)。”很顯然，這是當(dāng)前一些國企對公共利益漠視和缺乏社會責(zé)任感的表現(xiàn)。

近年來，在公共危機事件的處理中，企業(yè)的作為有值得夸贊之處，但也存在不足。比如，企業(yè)社會治理缺位、介入時間過遲、信息披露不及時、危機處理能力不足等。這些可以概括為企業(yè)的社會責(zé)任意識和公共關(guān)系能力不足。

當(dāng)前公共危機事件發(fā)生的原因，在很大程度上，一方面是由于政府治理不善，另一方面則是由于企業(yè)的行為觸犯了公民的正當(dāng)權(quán)益。公共危機事件的產(chǎn)生可能會使企業(yè)的利益受到影響，更可能會直接演變成一場企業(yè)的生存危機。企業(yè)要想取得長足發(fā)展，除自身條件過硬外，還要兼顧到應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任，只有這樣才能與社會建立良性互動關(guān)系。因此，公共危機事件的發(fā)生，有助于企業(yè)在危機中發(fā)現(xiàn)治理存在的問題，加強自身組織建設(shè)，樹立良好的社會形象。

3.公共危機事件是NGO組織完善的反推動力

2012年“寧波PX項目事件”并未像“廈門PX項目事件”一樣，出現(xiàn)類似“還我廈門碧水藍天”的NGO組織出來協(xié)助相關(guān)主體處理危機，足見寧波NGO組織在危機治理中的缺位。

在公共危機事件處理過程中，NGO組織完全可以利用其專業(yè)知識、獨立地位，以第三方的身份介入危機的治理過程，起到普及科學(xué)知識、發(fā)布消息、權(quán)益維護、監(jiān)督政府等作用。近年來，NGO組織在公共危機事件治理過程中，暴露出了自身存在的許多問題。然而這些都有利于“倒逼”NGO組織自身不斷完善，因此在一定程度上公共危機事件是推動NGO組織完善的反推動力。

四、結(jié)語

總而言之，公共危機事件與社會治理之間存在著十分緊密的契合，兩者相互作用，相互影響。這就要求我們必須采取全局性與聯(lián)系性的思維來看待公共危機事件與社會治理，要深入分析兩者之間的關(guān)聯(lián)，采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方法來破題，打破傳統(tǒng)的政府一元治理的內(nèi)循環(huán)，建立新的更加有效的綜合治理模式。

參考文獻：

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[2] 鄧國勝.政府與NGO的關(guān)系:改革的方向與路徑[J].中國行政管理,2010(4):32-35.

[3] 郭劍平.非政府組織參與社會救助的理論與實證分析[M].濟南:山東人民出版社,2013.

[4] 賈寶軍,葉孟理,裴成榮.中心—邊緣模型(CPM)研究述評[J].陜西理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2006(1):4-11.

(責(zé)任編輯：李翔)

收稿日期：2015-10-08

基金項目：湖北省教育廳人文社會科學(xué)項目“湖北省科技社團推動社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯與發(fā)展路徑”(13q058)

作者簡介：張紅方(1975—)，男，湖北武漢人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向為公共管理。

中圖分類號：D631.43

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4444(2016)02—0080—04

An Analysis of the Internal Logic of Social Governance of Public Crisis

ZHANG Hongfang, QI Chenran

(School of Management, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430073, China)

Abstract:This paper attempts to use the research method of case analysis, literature research and logical analysis to analyze the problem exposed during the governance process participated by different social subjects, reveals the inherent logical relation between the public crisis events and social governance mode: firstly, public crisis is a reasonable beginning of promoting multiple cooperative social governance; secondly, the public crisis events are the potential motivation for the innovation of social governance; thirdly, public crisis is a comprehensive platform for social governance innovation.

Key words:public crisis; multiple social governance; innovation; system reform