孫良順

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京　211100)

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水庫(kù)移民貧困成因與反貧困策略：基于文獻(xiàn)的討論

孫良順

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100)

水庫(kù)移民貧困威脅社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，尤其是介入性貧困，它是誘發(fā)社會(huì)矛盾與沖突的導(dǎo)火索。文章系統(tǒng)梳理了水庫(kù)移民貧困成因及反貧困策略的相關(guān)研究，認(rèn)為水庫(kù)移民生計(jì)遭到破壞、貧困移民的文化貧困和觀念落后、“以失定補(bǔ)”補(bǔ)償方式的局限、水庫(kù)移民存在權(quán)利貧困等是水庫(kù)移民貧困的主要成因，政府部門(mén)、水庫(kù)移民社區(qū)、水庫(kù)移民自身以及其他社會(huì)資源的有效配合可以緩解水庫(kù)移民貧困。但既有研究對(duì)如何精準(zhǔn)化扶持貧困移民研究較少，鮮見(jiàn)將水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展與扶貧結(jié)合起來(lái)、水庫(kù)移民社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別移民貧困戶以及水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展對(duì)減貧作用等方面的研究。未來(lái)研究應(yīng)更多地探討水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展、水庫(kù)移民自身能力發(fā)展、非營(yíng)利性組織等其他社會(huì)資源對(duì)水庫(kù)移民減貧的作用，特別是探討政府部門(mén)如何解決已安置的水庫(kù)移民的貧困問(wèn)題、如何完善水庫(kù)移民補(bǔ)償與征地政策以及如何實(shí)現(xiàn)在水庫(kù)移民搬遷安置時(shí)就能夠解決貧困問(wèn)題，使“介入性貧困”不發(fā)生或盡量減少。

水庫(kù)移民；貧困成因；反貧困策略；精準(zhǔn)扶貧；社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；社區(qū)發(fā)展

一、引　言

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家高度重視水庫(kù)移民工作，采取前期補(bǔ)償、后期扶持等多項(xiàng)措施，水庫(kù)移民相關(guān)政策日益完善。自2006年實(shí)施大中型水庫(kù)移民后期扶持政策以來(lái)，水庫(kù)移民工作取得了顯著成效，移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得以不斷完善，特別是“十二五”期間，水庫(kù)移民脫貧解困工作整體上取得了很大成就，移民收入水平逐年提高，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)總體穩(wěn)定。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面的原因，目前還有相當(dāng)一部分水庫(kù)移民尚未脫貧，全國(guó)仍有數(shù)以百萬(wàn)計(jì)處于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的水庫(kù)移民貧困人口(以下簡(jiǎn)稱貧困移民)，2014年水庫(kù)移民農(nóng)村人均純收入是同期全國(guó)農(nóng)村人均純收入的76.5%，年均純收入在2011年貧困線標(biāo)準(zhǔn)2 300元以下的水庫(kù)移民仍有370余萬(wàn)人，占全國(guó)2 400多萬(wàn)水庫(kù)移民的15.4%，已脫貧解困的水庫(kù)移民距離小康還有一定距離[1]。

貧困是對(duì)人權(quán)的一種侵犯，消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。水庫(kù)移民陷入貧困的原因很多，既有原生性貧困，又有介入性貧困。原生性貧困是因?yàn)樗畮?kù)修建地區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，移民前的整體經(jīng)濟(jì)水平不高，介入性貧困則是移民后由于生活環(huán)境改變、土地資源減少等因素造成的。水庫(kù)移民為國(guó)家水利水電工程建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)和犧牲，特別是一些老水庫(kù)移民，他們?yōu)閲?guó)家水利事業(yè)的發(fā)展付出了沉重的代價(jià)，甚至是幾代人的幸福。因而，解決水庫(kù)移民的貧困問(wèn)題迫在眉睫，讓廣大移民分享水利建設(shè)發(fā)展的紅利勢(shì)在必行。

二、水庫(kù)移民緣何貧困

水庫(kù)移民貧困問(wèn)題是我國(guó)水庫(kù)移民事業(yè)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，就現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，大量學(xué)者從個(gè)體主義范式、社會(huì)結(jié)構(gòu)范式、可持續(xù)生計(jì)范式等3種范式探討了水庫(kù)移民貧困的原因，也有學(xué)者單從社會(huì)資本、權(quán)利貧困等方面分析水庫(kù)移民貧困問(wèn)題。文章試圖通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，從水庫(kù)移民生計(jì)缺失、制度缺陷、移民自身的問(wèn)題等方面較為全面地回答水庫(kù)移民緣何貧困。

1. 水庫(kù)移民生計(jì)遭到破壞

移民搬遷對(duì)移民生計(jì)的負(fù)向影響早已被國(guó)內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注。邁克爾·塞尼認(rèn)為搬遷后移民的生計(jì)發(fā)生改變，導(dǎo)致移民原有的生產(chǎn)體系遭到破壞，移民面臨失業(yè)、失地、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)破壞等多種風(fēng)險(xiǎn)[2]。移民搬遷后由于缺少土地、資產(chǎn)等，移民失去了基本的自然資本，使得人力資本失效，進(jìn)而導(dǎo)致能力受損，生計(jì)的變化使得移民的收入水平較移民前有所下降，移民很可能陷入貧困[3-7]。中國(guó)的案例研究表明，水庫(kù)移民由于失去賴以生存的土地，缺乏必要的生產(chǎn)生活條件，可能引發(fā)介入性貧困，由富變窮[8]；而移民搬遷后造成移民在自然資源利用、養(yǎng)殖空間、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化風(fēng)俗等諸多方面的變化和無(wú)形損失，會(huì)對(duì)移民的生計(jì)狀況產(chǎn)生不利影響[9]，使得移民的物質(zhì)資本積累能力、人力資本積累能力、社會(huì)資本積累能力、應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)能力、就業(yè)能力以及自我發(fā)展能力受損，原有的能力稟賦對(duì)緩解貧困失去了顯著的作用[10]。移民生計(jì)能力下降、生計(jì)的“主體、供體、載體”三者發(fā)展的不可持續(xù)性致使移民次生貧困與返遷現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[11-12]。因而，可以認(rèn)為自然資本貧瘠、經(jīng)濟(jì)資本薄弱、人力資本稀缺、社會(huì)資本不足等因素是致使水庫(kù)移民貧困的主要原因之一[13]。

2. 貧困移民的文化貧困和觀念落后

“貧困文化”滋生出貧窮者特定的文化心理，使貧困人口形成某種依賴性的思維定式和心理特征[14]。貧困文化是文化貧困的直接后果，從表象上看，資源的匱乏、技術(shù)能力的不足會(huì)導(dǎo)致移民貧困，但貧困移民的文化貧困則是產(chǎn)生貧困的主要根源。貧困移民長(zhǎng)期生活在貧困之中，其文化習(xí)俗、思維定式和價(jià)值取向早已內(nèi)化為與大社會(huì)格格不入的一整套價(jià)值觀念，進(jìn)而成為他們對(duì)貧困的一種適應(yīng)和自我維護(hù)。受傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗的制約，貧困移民原有的生活習(xí)俗、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)等非正式制度約束必然與遷入地相適應(yīng)的生產(chǎn)生活模式相脫節(jié)，有可能出現(xiàn)移民遷入地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)重構(gòu)失衡現(xiàn)象[15]。一部分水庫(kù)移民認(rèn)為自己為國(guó)家和社會(huì)做出了重大犧牲，有較濃厚的“特殊公民”意識(shí)，將政策支持、資金補(bǔ)償、項(xiàng)目扶持等有力措施視為理所應(yīng)當(dāng)或杯水車薪[16]，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，經(jīng)常吃低保，靠救濟(jì)生活，貧困移民長(zhǎng)期形成的思維定式難以改變，走入了“越給志越短，越給人越懶”的怪圈。文化程度低、信心不足、觀念陳舊使得他們很難依靠自己的力量去利用機(jī)會(huì)擺脫貧困的命運(yùn)，因而，有研究認(rèn)為，觀念的落后、素質(zhì)的低下和文化的剝奪才是導(dǎo)致移民貧困的本質(zhì)原因[17]。

3. “以失定補(bǔ)”補(bǔ)償方式的局限

無(wú)論是1991年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第74號(hào))，還是2006年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))，都明確指出要使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平。二十余年來(lái)，按照這些行政法規(guī)和法規(guī)性文件，我國(guó)逐步調(diào)整和完善移民補(bǔ)償政策，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各種政策扶持，但是現(xiàn)行的“以失定補(bǔ)”的補(bǔ)償方式，主要是針對(duì)移民的財(cái)產(chǎn)性損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方案很少考慮許多無(wú)法計(jì)算的東西，比如由于移民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)破碎而造成的困境等無(wú)形損失[18]。特別是移民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)數(shù)額較低，不同縣份、不同征地用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比會(huì)導(dǎo)致移民心理失衡，使得移民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度不高[19]?！耙允Фㄑa(bǔ)”的補(bǔ)償方式致使移民補(bǔ)償存在不足，失去多便補(bǔ)償多，不能滿足水庫(kù)移民補(bǔ)償原則的要求，無(wú)法規(guī)避貧困問(wèn)題[20-21]。移民的貨幣補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)移民的福利損失[22]，移民實(shí)際得到的補(bǔ)償和投資遠(yuǎn)不能達(dá)到生產(chǎn)生活重建與恢復(fù)所需的全部資本投入[23]，這些都使得移民群體不僅難以恢復(fù)原有的生活水平，而且造成部分移民群體與非移民群體在收入水平上存在巨大差距[24-25]。此外，移民補(bǔ)償沒(méi)有對(duì)貧困居民、孤寡老人、殘疾等社會(huì)弱勢(shì)群體給予特殊照顧，更加劇了他們的貧困程度[26]。因而，“以失定補(bǔ)”這一補(bǔ)償方式的局限性是造成水庫(kù)移民生產(chǎn)生活恢復(fù)困難的主要原因之一[27]。

4. 水庫(kù)移民存在權(quán)利貧困

貧困不單純是一種供給不足，更多的是一種權(quán)利不足[28]13。因而，有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)貧困理論沒(méi)有從根本上解決水庫(kù)移民貧困問(wèn)題，水庫(kù)移民貧困的癥結(jié)在于其權(quán)利貧困。水庫(kù)移民的權(quán)利貧困指的是水庫(kù)移民群體和移民個(gè)人獲取社會(huì)權(quán)利的機(jī)會(huì)和渠道不足。由于國(guó)家層面缺少《水庫(kù)移民法》等法律制度的保障，僅僅是通過(guò)行政法規(guī)來(lái)保障移民的權(quán)利，顯然難以充分保障移民權(quán)利，特別是對(duì)于移民的救濟(jì)權(quán)利重視不夠，沒(méi)有充分保障移民在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)利，加之移民本身的人力資本質(zhì)量較差，使得移民難以獲得真正的平等待遇，而“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能”標(biāo)準(zhǔn)的利益補(bǔ)償方式更是犧牲了移民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[29]。作為外來(lái)者的移民本來(lái)就很難進(jìn)入安置區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)集體，移民群體缺乏話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)[12]，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，移民社區(qū)的“空心化”導(dǎo)致了移民精英流失，更使得移民社區(qū)缺乏資源和利益的代言人，移民一旦缺少精英的引領(lǐng)，便容易造成決策判斷上的錯(cuò)誤，難以形成集體行動(dòng)，進(jìn)而不能充分利用現(xiàn)有生計(jì)資本或開(kāi)發(fā)新的生計(jì)資本，增加貧困風(fēng)險(xiǎn)[30]。

此外，移民家庭中有重病殘疾，需要承擔(dān)高額的醫(yī)療費(fèi)用；意外傷害造成的傷殘乃至死亡，使得移民家庭缺少勞動(dòng)力，在不同程度上增加了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；移民子女過(guò)多而承擔(dān)過(guò)多的教育支出；一部分移民對(duì)新技術(shù)、新知識(shí)接受能力較低，收入單一以及從事種養(yǎng)殖業(yè)的移民難以抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等都可能造成移民貧困。由此，可以認(rèn)為，水庫(kù)移民貧困是多種因素相互作用的結(jié)果。

三、水庫(kù)移民的反貧困策略

水庫(kù)移民的反貧困是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不同主體可以采取不同的策略。自1985年開(kāi)始，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)并不斷完善多項(xiàng)扶貧政策和措施, 致力于緩解和消除水庫(kù)移民貧困狀況；水庫(kù)移民社區(qū)根據(jù)不斷變化的新形勢(shì)，通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)治理、培育移民精英、發(fā)展專業(yè)互助合作社等形式搭建水庫(kù)移民脫貧致富的平臺(tái)；水庫(kù)移民則是積極轉(zhuǎn)變思想觀念，提升自身發(fā)展能力，力圖“拔窮根、摘窮帽”，實(shí)現(xiàn)脫貧致富奔小康；而非營(yíng)利性組織等其他社會(huì)資源積極參與水庫(kù)移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)與重建，成為破解水庫(kù)移民貧困的有益補(bǔ)充。

1. 政府部門(mén)：完善各項(xiàng)水庫(kù)移民政策和措施

(1)提高水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》從1986年頒布以來(lái)，歷經(jīng)1988年、1998年和2004年3次修訂(正)，水庫(kù)移民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得以不斷提高；2006年新頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))亦將水庫(kù)移民土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和提高為征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍，并提高了房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建基本用房的貧困移民給予適當(dāng)補(bǔ)助[31]。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原有的水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，應(yīng)該建立和完善水庫(kù)移民政策法規(guī)體系，制定《水庫(kù)移民法》，統(tǒng)一規(guī)范移民利益補(bǔ)償法規(guī)體系[29]，再一次修訂《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，提高水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[1]，針對(duì)地方小水庫(kù)和新建水庫(kù)移民補(bǔ)助安置政策不一、標(biāo)準(zhǔn)懸殊等問(wèn)題，可以參照國(guó)家大中型水庫(kù)移民安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整[21]。此外，可以嘗試改變“以失定補(bǔ)”的補(bǔ)償方式，采用市場(chǎng)原則對(duì)移民的各種實(shí)物損失進(jìn)行賠償[32]，進(jìn)而從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上走出水庫(kù)移民“因移致貧”的實(shí)踐困境。

(2)完善水庫(kù)移民社會(huì)保障體制

最低限度的生活保障和醫(yī)療保障對(duì)緩解和消除水庫(kù)移民貧困問(wèn)題具有重要意義。針對(duì)傳統(tǒng)水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置模式的弊端，有研究者提出了建立移民社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助和社會(huì)福利的設(shè)想[33]。因而，在國(guó)家大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障體制的情況下，應(yīng)優(yōu)先關(guān)注水庫(kù)移民社會(huì)保障制度的發(fā)展[32]，進(jìn)一步完善水庫(kù)移民社會(huì)保障體制，建立水庫(kù)移民包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療保險(xiǎn)和災(zāi)害保險(xiǎn)等方面在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)水庫(kù)移民的社會(huì)救助制度，普及水庫(kù)移民安置區(qū)的基本生活救助制度，保障移民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，給予移民軍人及其家屬、重大疾病和殘疾移民以優(yōu)待政策和特殊照顧[12]。通過(guò)建立和完善水庫(kù)移民的社會(huì)救助制度、基本養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度以及失業(yè)保險(xiǎn)制度，建立水庫(kù)移民的安全網(wǎng)，提高移民保障水平[34-35]，增強(qiáng)與安置區(qū)原居民的融合能力，通過(guò)為水庫(kù)移民提供最低限度的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù), 以規(guī)避水庫(kù)移民因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)，杜絕水庫(kù)移民因病致貧或返貧現(xiàn)象的發(fā)生[31]，真正實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居。

(3)加大水庫(kù)移民基礎(chǔ)教育和技能培訓(xùn)投資

由于水庫(kù)移民文化素質(zhì)偏低，缺乏致富技能，自我發(fā)展動(dòng)力不足，致使其就業(yè)能力較弱。因而，要大力實(shí)施科教興移戰(zhàn)略，加大對(duì)水庫(kù)移民的基礎(chǔ)教育投資，幫助貧困移民子女順利完成基礎(chǔ)教育，對(duì)文化知識(shí)缺乏和生產(chǎn)技能水平低下的水庫(kù)移民，移民管理部門(mén)應(yīng)將水庫(kù)移民技能培訓(xùn)與政府其他部門(mén)的培訓(xùn)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌各類培訓(xùn)資源，堅(jiān)持以移民就業(yè)為導(dǎo)向，開(kāi)展訂單式定向培訓(xùn)，雙向解決企業(yè)用工和水庫(kù)移民就業(yè)問(wèn)題。對(duì)參與技能培訓(xùn)的水庫(kù)移民，政府應(yīng)給予一定的財(cái)政支持，實(shí)施“綠色證書(shū)”工程等培訓(xùn)計(jì)劃，給培訓(xùn)合格者頒發(fā)相應(yīng)的職業(yè)資格證書(shū)，以符合就業(yè)市場(chǎng)資格認(rèn)證的需要[36]。加強(qiáng)對(duì)移民基礎(chǔ)教育和技能培訓(xùn)的投資，能夠有效規(guī)避和應(yīng)對(duì)人力資本失靈所帶來(lái)的貧困風(fēng)險(xiǎn)。在庫(kù)區(qū)內(nèi)推廣新技術(shù)、新技能，能夠有效改變傳統(tǒng)移民封閉保守的思想，通過(guò)新技術(shù)推動(dòng)水庫(kù)移民擺脫貧困[37]。此外，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，技能培訓(xùn)對(duì)于水庫(kù)移民貧困的緩解是完全失靈的[38]，因而要加大人員、資金和服務(wù)等方面的投入力度，為水庫(kù)移民舉辦非農(nóng)技術(shù)培訓(xùn)，以提高水庫(kù)移民文化知識(shí)水平和應(yīng)用生產(chǎn)技能的水平[35]。通過(guò)抓教育培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，實(shí)施教育扶貧政策[39]，大力提高移民的科技文化素質(zhì)和就業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)“拔窮根”，從根本上消除就業(yè)市場(chǎng)對(duì)水庫(kù)移民的排斥。

(4)完善水庫(kù)移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及配套工程

水庫(kù)移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱在一定程度上制約了移民的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)這一現(xiàn)狀，對(duì)于政府而言，一是要完善移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及其配套工程，做好貧困移民的脫貧解困工作，開(kāi)展貧困移民避險(xiǎn)搬遷和危房加固工程，解決和改善貧困移民用水、用電等生活條件[40]。二是加強(qiáng)移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，通過(guò)整合移民、扶貧、國(guó)土資源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力、教育、廣電、衛(wèi)生等部門(mén)的涉農(nóng)資金，加大移民社區(qū)的交通、水利、電力、道路、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而改善移民社區(qū)的村組道路體系、農(nóng)田水利設(shè)施、教育及醫(yī)療衛(wèi)生狀況，切實(shí)解決移民社區(qū)交通不暢、耕地灌溉困難，滿足移民飲水、教育、就醫(yī)和精神文化等方面的需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民“穩(wěn)得住、逐步能致富”及在移民社區(qū)奔小康的目標(biāo)。

(5)加大水庫(kù)移民社區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持力度

水庫(kù)移民社區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐,水庫(kù)移民脫貧增收也離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支持。當(dāng)前，水庫(kù)移民社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，市場(chǎng)體系還需要完善，政府應(yīng)在考察水庫(kù)移民社區(qū)基本情況的前提下，通過(guò)制定和實(shí)施水庫(kù)移民社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在移民區(qū)建立“脫貧產(chǎn)業(yè)帶”。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力發(fā)展水庫(kù)移民特色農(nóng)業(yè)，對(duì)于水資源較好的庫(kù)區(qū)，可以發(fā)展養(yǎng)殖無(wú)公害水產(chǎn)；對(duì)于山清水秀、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美的社區(qū)，應(yīng)加大力度開(kāi)發(fā)旅游觀光業(yè)，以帶動(dòng)發(fā)展移民農(nóng)家樂(lè)[40]；對(duì)于盛產(chǎn)特色農(nóng)副產(chǎn)品的社區(qū)，可以致力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工業(yè)，以提升農(nóng)副產(chǎn)品附加值[41]，等等。對(duì)于水庫(kù)移民的特色產(chǎn)業(yè)，政府可以培育產(chǎn)業(yè)基地，加大對(duì)龍頭企業(yè)的投資力度，以“龍頭企業(yè)+基地+移民”模式帶動(dòng)移民走向市場(chǎng)[42]。對(duì)于帶動(dòng)水庫(kù)移民就業(yè)的企業(yè)，應(yīng)在資金、稅收等方面給予政策優(yōu)惠，以扶持其發(fā)展壯大，最終達(dá)到促進(jìn)移民收入全面提高的目標(biāo)。

此外，還有很多學(xué)者從其他方面提出了針對(duì)水庫(kù)移民的反貧困策略，如政府應(yīng)提高后期扶持政策的直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)并建立與物價(jià)聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[1]、科學(xué)計(jì)算移民環(huán)境容量[12]、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、創(chuàng)新水庫(kù)移民安置方式、改進(jìn)水庫(kù)移民貧困衡量指標(biāo)及對(duì)地方政府進(jìn)行反貧困業(yè)績(jī)考核[31]、實(shí)施水庫(kù)移民貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估[34]、給予水庫(kù)移民小額貸款形式的金融扶貧[43]等措施。

2. 水庫(kù)移民社區(qū)：搭建脫貧致富平臺(tái)

(1)創(chuàng)新水庫(kù)移民社區(qū)社會(huì)治理

社區(qū)在保障水庫(kù)移民的基本需求、調(diào)節(jié)矛盾、減少風(fēng)險(xiǎn)和反貧困等方面具有非常重要的作用[44]，能夠有效地將移民、移民家庭和社區(qū)聯(lián)系起來(lái)，規(guī)避權(quán)力博弈與斗爭(zhēng)，增強(qiáng)社區(qū)治理效率[45]。水庫(kù)移民搬遷后社區(qū)管理存在的問(wèn)題很多，如社會(huì)管理機(jī)構(gòu)不健全、社區(qū)管理制度不規(guī)范、社區(qū)服務(wù)缺失、社區(qū)管理觀念落后、移民參與意識(shí)差等。有學(xué)者建議要加強(qiáng)水庫(kù)移民社區(qū)建設(shè)，從建立移民社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范移民社區(qū)管理制度、提升移民社區(qū)社會(huì)化管理水平、建立移民社區(qū)管理機(jī)制、社區(qū)管理新模式、鼓勵(lì)移民群體的參與等方面創(chuàng)新水庫(kù)移民社區(qū)的社會(huì)治理[46]。此外，還應(yīng)發(fā)展社區(qū)非政府組織以推動(dòng)移民反貧困政策的落實(shí)，保護(hù)水庫(kù)移民的權(quán)益[47]。通過(guò)這些舉措提升水庫(kù)移民社區(qū)的管理和服務(wù)水平，重建水庫(kù)移民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，緩解水庫(kù)移民的“權(quán)利貧困”，保障水庫(kù)移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富”，幫助貧困移民擺脫貧困，共享水利水電開(kāi)發(fā)帶來(lái)的成果。

(2)培育水庫(kù)移民精英

一個(gè)群體或組織的發(fā)展，離不開(kāi)精英人物的帶領(lǐng)。面對(duì)水庫(kù)移民精英流失的情況，有研究者建議著力培育水庫(kù)移民精英，通過(guò)水庫(kù)移民精英的示范帶領(lǐng)作用，發(fā)展移民社區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[45]，從而提高廣大移民群眾的市場(chǎng)談判能力、承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，進(jìn)而帶動(dòng)水庫(kù)移民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)移民脫貧致富。此外，水庫(kù)移民精英還可以調(diào)節(jié)水庫(kù)移民與安置區(qū)原住民、移民社區(qū)的鄰里矛盾，對(duì)部分移民懶惰、不思進(jìn)取等行為形成制約[48]。

(3)發(fā)展水庫(kù)移民專業(yè)互助合作社

窮人以農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)方式絕大多數(shù)是缺乏發(fā)展能力的，更需要組織，通過(guò)組織的分工，特別是智力與勞力的協(xié)作來(lái)彌補(bǔ)自身的不足[49]48。有研究者建議將貧困移民組織起來(lái)，成立各類以擺脫貧困為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)合作組織，整合水庫(kù)移民社區(qū)的各項(xiàng)資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，改變庫(kù)區(qū)粗放耕作的土地經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)[48]。在實(shí)踐中，要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記于2016年5月在黑龍江考察的精神，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走移民專業(yè)互助合作社的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子，實(shí)現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，提高水庫(kù)移民生活水平。

3. 水庫(kù)移民：樹(shù)立脫貧致富的主體意識(shí)

貧困的實(shí)質(zhì)是能力的缺乏，解決水庫(kù)移民的貧困問(wèn)題同樣需要能力建設(shè)[50]。因而，水庫(kù)移民要用發(fā)展的眼光看待問(wèn)題，轉(zhuǎn)變“等、靠、要”的思想觀念，擺脫“特權(quán)”意識(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)科技文化知識(shí)，破解“文化貧困”。樹(shù)立勇于探索、開(kāi)拓創(chuàng)新的新觀念，積極主動(dòng)地嵌入安置區(qū)社會(huì)，加強(qiáng)與安置區(qū)原住民的融合，在安置區(qū)重新構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防貧困的代際傳遞，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使水庫(kù)移民社區(qū)擺脫“在貧困中發(fā)展、在發(fā)展中貧困”的困局[51]，進(jìn)而提升水庫(kù)移民自身的發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)自身的能力再造[52]。

4. 其他社會(huì)資源：破解水庫(kù)移民貧困的有益補(bǔ)充

水電開(kāi)發(fā)企業(yè)、非營(yíng)利性組織等其他社會(huì)資源在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，在水庫(kù)移民反貧困的“戰(zhàn)場(chǎng)”上，水電開(kāi)發(fā)企業(yè)、非營(yíng)利性組織等其他社會(huì)資源積極參與水庫(kù)移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)、重建，在移民矛盾調(diào)解、扶危濟(jì)困、修路筑橋等方面承擔(dān)了一部分社會(huì)責(zé)任，彌補(bǔ)了基層組織行政化趨勢(shì)所帶來(lái)的對(duì)社會(huì)資源和價(jià)值體系的侵蝕[53]。水電開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)移民社區(qū)實(shí)行免費(fèi)電力供應(yīng)、加強(qiáng)安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及促進(jìn)水庫(kù)移民就業(yè)、文教事業(yè)的發(fā)展等措施都有利于提升水庫(kù)移民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力[54]165-169。這些社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織在一定程度上促使政府部門(mén)能夠按章按規(guī)行事，促進(jìn)了移民社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，并在一定意義上轉(zhuǎn)變了水庫(kù)移民傳統(tǒng)的思想觀念，成為破解水庫(kù)移民貧困的有益補(bǔ)充。

四、評(píng)述與展望

移民搬遷對(duì)水庫(kù)移民生計(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，移民后面臨著失業(yè)、再貧困，生計(jì)能力下降，生計(jì)不可持續(xù)等問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致介入性貧困與移民返遷。移民貧困威脅社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，尤其是介入性貧困，它是誘發(fā)社會(huì)矛盾與沖突的導(dǎo)火索。對(duì)于水庫(kù)移民貧困的原因，研究者們從不同的角度進(jìn)行了廣泛討論。為了破解水庫(kù)移民貧困問(wèn)題，政府出臺(tái)了包括水庫(kù)移民后期扶持政策在內(nèi)的一系列扶貧政策和措施，以解決移民群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問(wèn)題，綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，這些政策和措施對(duì)水庫(kù)移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)和提高具有積極的促進(jìn)作用，也有研究指出部分政策措施的針對(duì)性不足，精準(zhǔn)度不夠，均等化的扶持政策對(duì)移民減貧效果不顯著，特別是現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于如何精準(zhǔn)化扶持貧困移民研究較少。社區(qū)發(fā)展的根本目的是幫助貧困和弱勢(shì)群體發(fā)展各項(xiàng)能力[55]，使其共享改革和發(fā)展的成果。然而，在少有的關(guān)于水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展方面的研究中，現(xiàn)有文獻(xiàn)多是移民社區(qū)發(fā)展的對(duì)策性和理論性研究，研究層次較低，對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)的重建、發(fā)展的研究較少，水庫(kù)移民社區(qū)成長(zhǎng)過(guò)程的研究則基本沒(méi)有，更是鮮見(jiàn)將水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展與扶貧結(jié)合起來(lái)、水庫(kù)移民社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別移民貧困戶、水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展對(duì)減貧作用等方面的研究。貧困移民作為扶貧的對(duì)象，少有研究提及轉(zhuǎn)變思想觀念、提升發(fā)展能力的相關(guān)表述，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)貧困移民如何脫貧致富的研究。水電開(kāi)發(fā)企業(yè)、非營(yíng)利性組織等社會(huì)資源越來(lái)越成為水庫(kù)移民搬遷、重建過(guò)程中一支不可忽視的力量，但現(xiàn)有研究對(duì)其關(guān)注不夠、研究成果較少。

水庫(kù)移民社區(qū)是在政府的強(qiáng)力動(dòng)員與幫助下完成的，水庫(kù)移民社區(qū)的發(fā)展不是孤立的，不同水庫(kù)移民社區(qū)中的貧困人數(shù)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水庫(kù)移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善、移民收入較高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水庫(kù)移民社區(qū)貧困移民較多；同一水庫(kù)移民社區(qū)中，水庫(kù)移民間也存在較大的收入差距。在現(xiàn)有水庫(kù)移民后期扶持政策下，對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)的扶持力度同一，對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)中移民的后期扶持力度差別小，甚至出現(xiàn)社會(huì)資本越多、收入越高的移民反而越能獲得更多扶持的情況，這不利于水庫(kù)移民社區(qū)的發(fā)展，對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)的穩(wěn)定產(chǎn)生影響，不利于減貧。如何運(yùn)用精準(zhǔn)扶貧促進(jìn)水庫(kù)移民社區(qū)的發(fā)展，對(duì)于幫助水庫(kù)移民社區(qū)中的貧困和弱勢(shì)群體發(fā)展各項(xiàng)能力，提高水庫(kù)移民的社區(qū)參與度，提升水庫(kù)移民社區(qū)管理水平有重要研究意義。在水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展中，“扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。反之，精準(zhǔn)扶貧也能促進(jìn)水庫(kù)移民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而使水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧形成良性的循環(huán)互動(dòng)。因此，水庫(kù)移民脫貧解困工作理應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略為引領(lǐng)，加快推進(jìn)低收入移民社區(qū)的發(fā)展。水庫(kù)移民貧困是在“內(nèi)生”和“外置”雙重影響下產(chǎn)生的問(wèn)題，在未來(lái)的水庫(kù)移民減貧研究中，應(yīng)更多地探討水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展、水庫(kù)移民自身能力發(fā)展、水電開(kāi)發(fā)企業(yè)等社會(huì)資源對(duì)水庫(kù)移民減貧的作用，特別是基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角分析水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民的減貧，探討水庫(kù)移民社區(qū)如何根據(jù)自身嵌入的外部網(wǎng)絡(luò)特征、在網(wǎng)絡(luò)中的位置以及網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的特征，更好地做出扶持方式的選擇和發(fā)展行為的實(shí)施。從政府部門(mén)角度的研究則要更多關(guān)注如何解決已安置的水庫(kù)移民的貧困問(wèn)題、如何完善水庫(kù)移民補(bǔ)償與征地政策、如何創(chuàng)新水庫(kù)移民工作機(jī)制、如何實(shí)現(xiàn)在水庫(kù)移民搬遷安置時(shí)就能夠解決貧困問(wèn)題，使“介入性貧困”不發(fā)生或盡量減少?？傊?，要貫徹落實(shí)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議精神，堅(jiān)持水庫(kù)移民后期扶持與扶貧開(kāi)發(fā)工作緊密結(jié)合，調(diào)動(dòng)政府部門(mén)、移民社區(qū)、移民群眾和社會(huì)力量的積極性，打贏水庫(kù)移民脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困移民得到優(yōu)先扶持，實(shí)現(xiàn)早日脫貧目標(biāo)，確保到2020年與全國(guó)人民一道實(shí)現(xiàn)全面小康。

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(責(zé)任編輯：吳玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.04.014

2016-03-22

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(KYZZ16_0261)

孫良順(1986—)，男，江蘇灌云人，博士研究生，從事移民社會(huì)學(xué)研究。

C913.7;D632.4

A

1671-4970(2016)04-0077-07