劉震宇，王崇敏

(海南大學 法學院， 海南 海口 570228)

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我國農(nóng)村土地糾紛多元化解決機制的構(gòu)建

劉震宇，王崇敏

(海南大學 法學院， 海南 ?？?570228)

為了化解農(nóng)村土地糾紛，我國已經(jīng)確立了不同形式的糾紛解決方式，但是受規(guī)范、制度以及傳統(tǒng)文化等因素的影響，現(xiàn)有糾紛解決機制存在著諸多的問題。為了維護農(nóng)村社會秩序，保障農(nóng)民合法權(quán)益，應在充分考量鄉(xiāng)土社會以及法治社會的基礎(chǔ)上，在權(quán)力謙抑等原則的指引下，針對現(xiàn)有糾紛解決機制存在的問題，從民間解決機制、行政解決機制以及司法解決機制三個層面，對我國農(nóng)村土地糾紛解決機制進行現(xiàn)代化的構(gòu)建。

農(nóng)村土地；糾紛解決機制；現(xiàn)代化；構(gòu)建

一、我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)狀分析

根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，我國已經(jīng)確立了不同內(nèi)容的農(nóng)村土地糾紛解決方式。但是由于規(guī)范、制度等方面的原因，現(xiàn)有糾紛解決機制難以應對多樣化的農(nóng)村土地糾紛，進而暴露出了自身的局限性。

(一)我國農(nóng)村土地糾紛及其解決機制的構(gòu)成

農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言具有重要的資源價值和保障功能，但土地糾紛的產(chǎn)生影響了農(nóng)民對土地的使用，甚至對農(nóng)村經(jīng)濟和社會秩序產(chǎn)生了消極的作用。農(nóng)村土地糾紛是指因農(nóng)村土地而產(chǎn)生的各種糾紛，但由于糾紛產(chǎn)生原因的多樣化，農(nóng)村土地糾紛的類型也呈現(xiàn)出多元化。從糾紛主體角度分析，農(nóng)村土地糾紛可以分為農(nóng)民間的糾紛以及農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織以及基層人民政府之間的糾紛；從糾紛產(chǎn)生的原因角度分析，農(nóng)村土地糾紛包括因遷移而產(chǎn)生的糾紛、因繼承而產(chǎn)生的糾紛以及因婚姻而產(chǎn)生的糾紛。但是在農(nóng)村土地糾紛中，其主要的類型是因承包、征收以及流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地糾紛。根據(jù)有關(guān)調(diào)研，在上述三類主要糾紛中，土地承包經(jīng)營糾紛所占比例為 43.2%，土地征收糾紛所占比例為32.6%，而土地流轉(zhuǎn)糾紛所占比例為 24.2%[1]。因此，我國當前農(nóng)村土地糾紛解決機制的核心內(nèi)容是處理好上述三類主要農(nóng)村土地糾紛。

根據(jù)我國《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛解決機制包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、裁決、復議以及訴訟，其中協(xié)商是農(nóng)村土地糾紛當事人之間通過友好協(xié)商的方式解決糾紛，而裁決是指由政府對農(nóng)村土地糾紛進行解決，如《土地管理法》第16條之規(guī)定。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第2條的規(guī)定，復議也是農(nóng)村土地糾紛解決機制的組成部分，即可通過行政復議的方式解決因征收土地及其補償而產(chǎn)生的但不屬于土地承包仲裁范圍內(nèi)的糾紛。但是在上述糾紛解決機制中，調(diào)解、仲裁和訴訟是其最重要的組成部分。

調(diào)解“大概是唯一在西方被廣泛研究的中國法律制度”[2]。有美國學者曾指出：“大多數(shù)關(guān)于中國法律制度的西方觀察家們都首先被調(diào)解作為中國糾紛解決機制的一個內(nèi)在組成部分所打動?！盵3]調(diào)解包括人民調(diào)解、行政調(diào)解以及司法調(diào)解，受中國傳統(tǒng)文化以及農(nóng)村鄉(xiāng)土情結(jié)等因素的影響，其中人民調(diào)解是我國農(nóng)村土地糾紛的主要解決機制。有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地糾紛“主要通過自行調(diào)解(占比46.7%)和村委會調(diào)解(占比 36.7%)的方式解決，法院起訴和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解只起到補充作用”[1]。

仲裁是一種境外普遍接受的糾紛解決方式，雖然我國《仲裁法》頒布后仲裁案件的數(shù)量不斷增長，但是與訴訟相比，其作為糾紛解決方式解決糾紛的絕對量還很少[4]60。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》對仲裁機構(gòu)、仲裁人員、仲裁程序以及仲裁裁決等內(nèi)容進行了十分詳細的規(guī)定，但我國農(nóng)村土地仲裁制度與商事以及勞動仲裁制度有著明顯的區(qū)分，例如根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第4條和第20條之規(guī)定，爭議雙方當事人可單方啟動仲裁程序，而不需要存在仲裁協(xié)議；此外，根據(jù)該法第21條和第35條之規(guī)定，農(nóng)村土地糾紛仲裁制度具有地域和事務的強制管轄權(quán)，當事人不能通過事前協(xié)議的方式提前選擇相關(guān)仲裁機構(gòu)進行仲裁。

在法治國家中，司法是社會糾紛解決的最后機制。在我國農(nóng)村土地糾紛解決機制中，司法機制也是其重要的組成部分。根據(jù)《土地管理法》第16條之規(guī)定，對于農(nóng)村土地糾紛，當事人對于政府處理意見不服的，可以向當?shù)厮痉C關(guān)尋求司法救濟；而根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第2條和第48條，對于因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛和對仲裁裁決不服的，當事人可以提起訴訟。由此可見，訴訟作為農(nóng)村土地糾紛解決機制，主要起到補充作用，即對于其他糾紛解決機制處理結(jié)果的一種補救。

(二)我國農(nóng)村土地糾紛解決機制存在的問題

隨著我國農(nóng)村社會的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村土地的資源價值日益凸顯，其財產(chǎn)屬性日益受到重視。受此影響，農(nóng)民對于土地占有欲不斷增強，進而引發(fā)農(nóng)村土地糾紛數(shù)量的增長。例如，浙江省2009年至2011年期間的農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，其中2009年的案件數(shù)量為10 643 件，2010 年的案件數(shù)量為 13 268 件，而2011年的案件數(shù)量則達到15 744件[5]。為了解決農(nóng)村土地糾紛，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛解決機制發(fā)揮了應有的作用。但與此同時，受多種因素的影響，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛解決機制也存在著不同程度的問題，影響和制約了糾紛解決機制功能的發(fā)揮。

具體而言，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛解決機制存在的問題主要表現(xiàn)為：第一，協(xié)商屬于爭議當事人之間的自我協(xié)調(diào)，如果一方當事人沒有讓步的意愿，則難以解決糾紛；而行政裁決和復議是公權(quán)力機關(guān)的行為，如果爭議一方為集體經(jīng)濟組織或者基層人民政府，則農(nóng)民會對土地糾紛行政解決機制的公正性產(chǎn)生懷疑，進而降低農(nóng)民尋求行政機關(guān)裁決和復議的積極性，影響裁決和復議的功能。第二，就調(diào)解而言，隨著農(nóng)民的法律觀念和權(quán)利意識的增強，這對依靠道德約束的調(diào)解而言，產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，即調(diào)解協(xié)議不具有法律上的強制性效力，需要當事人的自覺行動。而隨著權(quán)利意識的覺醒，傳統(tǒng)調(diào)解所依賴的上述基礎(chǔ)正在不斷被削弱，進而影響了調(diào)解的效果。此外，調(diào)解人員的素質(zhì)較低，如村干部由于缺乏必要的法律知識和水平，也難以滿足農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的實踐需要。第三，就仲裁而言，“仲裁的本質(zhì)在于它的民間性，是當事人出于自愿而將糾紛提交給他們信賴的第三人居中裁決”[6]。而我國農(nóng)村土地糾紛仲裁制度的行政性與強制性非常明顯，如仲裁事務和地域管轄權(quán)的強制性規(guī)定以及仲裁機構(gòu)設置的規(guī)定，這違反了仲裁的中立性和公正性，也違背了農(nóng)村土地糾紛的民事性，而“缺失了本質(zhì)屬性的所謂‘仲裁’，只能是一種空洞的、形式上的仲裁，并不能起到‘停訟止爭’的功效”[7]。此外，仲裁人員的素質(zhì)將會直接影響仲裁制度的實施效果，但依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，仲裁員任職資格條件非常抽象與模糊，且“仲裁員的遴選與聘任比較隨意， 缺乏嚴格規(guī)制，容易導致仲裁嚴肅性和權(quán)威性的下降”[8]。第四，就訴訟而言，由于農(nóng)村土地糾紛性質(zhì)的復雜性和敏感性，如司法權(quán)對農(nóng)村土地征收補償費用分配的干涉可能與基層群眾自治組織的自治權(quán)發(fā)生沖突，因而司法機關(guān)在案件受理上進行了各種形式的限制，加之行政權(quán)對司法權(quán)的影響，可能影響案件處理的公正性，進而弱化了司法解決機制的作用。此外，依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，仲裁可以解決除土地征收及補償糾紛以外的農(nóng)村土地糾紛，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)以及土地補償費分配數(shù)額糾紛又不屬于司法解決機制的范圍，這就導致訴訟和仲裁兩種不同糾紛解決機制銜接上的問題，并進而影響農(nóng)村土地糾紛的解決。

二、農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的背景與原則

農(nóng)村土地糾紛的有效處理關(guān)系到農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，為了更好地處理農(nóng)村土地糾紛，我國應針對現(xiàn)行糾紛解決機制存在的問題，積極開展現(xiàn)代化的構(gòu)建，完善我國農(nóng)村土地糾紛的解決機制。在現(xiàn)代化構(gòu)建的過程中，應當立足我國農(nóng)村土地以及農(nóng)村社會發(fā)展的實際，遵循必要的原則，以符合農(nóng)村社會法治化的建設需要。

(一)現(xiàn)代化構(gòu)建的社會背景

農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的目的是為了更好地解決農(nóng)村土地糾紛，維護農(nóng)村的土地秩序和農(nóng)民的合法權(quán)益。但農(nóng)村土地糾紛的產(chǎn)生有其特殊、復雜的社會背景，而要妥善地解決土地糾紛，構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)村土地糾紛解決機制，必須充分考量這些社會背景，從而為現(xiàn)代化構(gòu)建指明方向和路徑。具體而言，我國農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的社會背景主要包括兩個方面，即鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)情結(jié)和法治社會的權(quán)利意識。

農(nóng)村土地糾紛是農(nóng)村社會中的主要社會糾紛，其存在于特定的社會環(huán)境。雖然自改革開放以來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平得到了巨大的提升，與之相適應，農(nóng)民的價值觀念也發(fā)生了潛移默化的變化。但是需要指出的是，我國的農(nóng)村社會仍未完全脫離傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的軌道，我國農(nóng)村社會仍然是一個“熟人社會”，民間習俗和民間慣例仍然在農(nóng)村社會生活中發(fā)揮著重要的調(diào)整作用，也是規(guī)范農(nóng)民行為的重要社會規(guī)范。在農(nóng)村社會糾紛解決過程中，道德和習慣仍然發(fā)揮著巨大的作用。有學者通過案例分析得出：“在鄉(xiāng)土文化傳承下的社會運行與治理中，無論是鄉(xiāng)民還是地方官員，無論是民間糾紛還是行政糾紛，其起因中均有不完全遵從法治秩序的因素，其處置也并不以維護法治權(quán)威為導向?！盵9]因此，在農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的過程中，需要重視農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化、道德戒律以及風俗習慣的地位和作用，而不能只強調(diào)法律規(guī)范的地位和作用。

但當今社會是法治社會，農(nóng)村社會糾紛的解決也需要遵循法律規(guī)范與制度。這就意味著，在農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的過程中，也不能過度強調(diào)農(nóng)村傳統(tǒng)文化與習俗的重要性，仍然要重視法律在調(diào)整農(nóng)民行為中的地位和作用。因為“個人之間的距離逐漸拉大，人情面子失去了往日的重要，人們更重視的自己的切身利益”[10]。而傳統(tǒng)“息訟”文化的地位在不斷下降，因為“過度脫離自愿的、單純以壓促和的糾紛解決，只能掩蓋矛盾而無法取得最終的和諧與穩(wěn)定，調(diào)處自訟不能始終貫徹息訟寧人的態(tài)度，否則會挫傷人們?yōu)樽约旱臋?quán)益而斗爭的精神”[11]。因此，在我國農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的過程中，需要重視法律規(guī)則與制度的重要性，并努力消弭國家法律制度與農(nóng)村傳統(tǒng)文化之間的沖突，以“探尋符合鄉(xiāng)村實際運行邏輯和治理方式的路徑，在鄉(xiāng)村既有社會秩序和鄉(xiāng)規(guī)民約的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)、引導適合農(nóng)村社會的治理路徑”[9]。

(二)現(xiàn)代化構(gòu)建遵循的基本原則

為了確保農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建目的的實現(xiàn)，在構(gòu)建過程中還必須遵循相應的原則，從而保障糾紛解決機制的科學性與合理性。由于農(nóng)村土地糾紛類型的多樣性和糾紛解決機制的多元性，我國農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建過程中遵循的基本原則包含的內(nèi)容也具有豐富性，其內(nèi)容包括效率原則、公正原則、經(jīng)濟原則以及權(quán)力謙抑原則，等等，其中權(quán)力謙抑原則是其核心原則。

我國農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的目的是有效化解農(nóng)村土地糾紛，維護農(nóng)民合法權(quán)益，進而維持農(nóng)村的土地秩序和社會秩序，其中定紛止爭是現(xiàn)代化構(gòu)建的直接目的。為達到現(xiàn)代化構(gòu)建目的，其應當遵循如下原則：第一，效率原則。由于我國當前的農(nóng)村社會仍然具有熟人社會的特征，而農(nóng)村土地糾紛的快速解決有利于還原被破壞的人際關(guān)系，恢復農(nóng)村土地秩序，進而增強農(nóng)村社會的穩(wěn)定性。可以說，在我國農(nóng)村仍具有較強鄉(xiāng)土色彩的背景下，效率原則是現(xiàn)代化構(gòu)建的首要原則。在這一原則的指引下，糾紛解決機制應當盡量簡化，以尋求在最短時間內(nèi)劃界農(nóng)村土地糾紛。第二，公正原則。糾紛解決過程中的公正與效率問題，一直是困擾現(xiàn)代社會糾紛解決機制的一大難題。在農(nóng)村土地糾紛解決的過程中，在考慮糾紛快速解決的同時，應當充分考慮和聽取爭議雙方的權(quán)利訴求和意見，做到公正無私、不偏不倚，以確保糾紛解決過程和結(jié)果的公正性，從而使農(nóng)村土地糾紛得到徹底有效的解決。在這一原則指引下，糾紛解決機制應當注重保障雙方的合法權(quán)益，在糾紛一方是集體經(jīng)濟組織或者基層人民政府時，糾紛解決機構(gòu)和人員應恪守中立立場，以確保結(jié)果的公正性。第三，經(jīng)濟原則。經(jīng)濟原則與效率原則具有密切的關(guān)聯(lián)，但經(jīng)濟原則強調(diào)糾紛解決的經(jīng)濟性，即糾紛解決需要考量其成本與效益的關(guān)系。農(nóng)村土地糾紛是發(fā)生在農(nóng)村社會的民事糾紛，糾紛當事人主要為農(nóng)民，而我國農(nóng)民，尤其是貧窮地區(qū)的農(nóng)民，其經(jīng)濟條件不好，所能承受的糾紛解決成本有限，過高的成本將成為阻礙其尋求糾紛解決的障礙，因而糾紛解決過程中應當充分考慮爭議當事人的經(jīng)濟承受能力以及預期的處理效果。在這一原則指引下，農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)代化構(gòu)建應當注重成本小的糾紛解決方式，而將成本較高的復議、訴訟等解決方式作為糾紛解決的最后途徑和手段。這也就意味著，由于訴訟成本相對較高，因此應大力提倡替代性糾紛解決機制在農(nóng)村土地糾紛解決過程中的應用。

在農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化構(gòu)建的過程中，其還應嚴格遵循權(quán)力謙抑原則。權(quán)力謙抑原則強調(diào)權(quán)力行使的必要性和最后性，即當采取其他方式難以實現(xiàn)目的時，才允許公權(quán)力的介入。當然，公權(quán)力之間也存在著謙抑，如司法權(quán)對立法權(quán)的謙抑[12]。在我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)代化構(gòu)建中，也應遵循權(quán)力謙抑原則，即公權(quán)力對農(nóng)村土地糾紛的介入應保持必要的限度。具體而言，其應當包含如下幾方面的內(nèi)容：第一，尊重糾紛當事人的意愿，賦予其選擇權(quán)。由于農(nóng)村土地糾紛類型的多樣性，其糾紛解決機制也具有多元性，因而當土地糾紛產(chǎn)生后即面臨著糾紛解決途徑的選擇問題。由于農(nóng)村土地糾紛的民事性，因而在具體糾紛解決途徑的選擇時，應當充分尊重當事人的意愿，即當事人可以自由地選擇符合自身意愿和需求的農(nóng)村土地糾紛解決方式，而集體經(jīng)濟組織以及公權(quán)力機關(guān)不得強迫當事人進行選擇。第二，重視和解、調(diào)解等具有民間性糾紛解決途徑的作用。由于和解、調(diào)解等具有民事性質(zhì)的糾紛解決方式強調(diào)糾紛當事人之間的互諒互讓，能以較少的代價劃界鄰里間的糾紛，因而更加符合農(nóng)村社會的實際需要，在農(nóng)村土地糾紛解決中也就發(fā)揮著更廣泛的作用。如有學者調(diào)查研究表明：“農(nóng)村中不愿意到法院訴訟的人占到59%，在糾紛發(fā)生后44%的被調(diào)查者首要選擇糾紛解決方式是雙方協(xié)商和解，34%的選擇通過親戚朋友、鄰里鄉(xiāng)親、村干部或村里德高望重的人調(diào)解，選擇訴訟的僅占6%。最終，雙方通過協(xié)商解決占46%，通過他人調(diào)解解決占30%，通過訴訟的則僅占11%?！盵13]由此可見，民間糾紛解決機制在農(nóng)村土地糾紛解決中的重要性。第三，行政機關(guān)參與農(nóng)村土地糾紛解決的補充性。行政機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，其參與農(nóng)村土地糾紛這一民事糾紛應有前提限制，只有在民間糾紛解決機制無法解決時方可介入，即行政機關(guān)以行政裁決或行政復議的方式參與農(nóng)村土地糾紛解決應當具有補充性，以彌補民間糾紛解決機制的不足。第四，司法救濟的最后性。司法救濟作為社會糾紛解決的最后一道閥門，是我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的重要組成部分。但是由于訴訟成本過高，且與我國農(nóng)村的“熟人社會”不相吻合，因而其應作為我國農(nóng)村土地糾紛解決的最后手段和途徑。但是需要明確的是，雖然在我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的構(gòu)建過程中應當遵循權(quán)力謙抑原則，但是其不能違反我國業(yè)已確立的農(nóng)村土地法律制度，不能破壞我國農(nóng)村的法治秩序。

三、我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)代化構(gòu)建的途徑

農(nóng)村土地糾紛的多樣性和糾紛產(chǎn)生原因的復雜性，決定了農(nóng)村土地糾紛解決機制應當具有多元性，包含不同層次、不同性質(zhì)的糾紛解決機制，這也符合《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的，要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。因此，我國農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)代化構(gòu)建應當從民間、行政以及司法三個層面展開。

(一)民間解決機制的構(gòu)建

民事社會糾紛具有民事性，而民間糾紛解決機制具有其獨特的優(yōu)勢，其可以減少當事人之間的對抗性，增加訴求反映的渠道，因而其對民事社會糾紛的解決具有廣闊的發(fā)揮空間。如在美國，包括民間糾紛解決機制在內(nèi)的替代性糾紛解決機制(ADR)已經(jīng)發(fā)展成為可與訴訟分庭抗禮的體系[4]74。而民間糾紛機制主要包括和解、調(diào)解和仲裁等形式。

第一，和解方式。和解是“糾紛當事人通過直接協(xié)商和妥協(xié)，達成變更實體權(quán)利的約定，從而解決糾紛的方式”[14]。和解在農(nóng)村土地糾紛解決機制中占有重要的地位，因為農(nóng)村土地糾紛當事人之間的關(guān)系一般比較熟悉，可以減少糾紛解決過程中的對抗性，且和解相對其他糾紛解決方式而言，其需要的成本較低，糾紛解決的經(jīng)濟性較強，也更能符合糾紛當事人的預期。但是和解方式也有其局限性，即和解協(xié)議不具有強制性，如果當事人反悔則無法實現(xiàn)糾紛解決的目的。對此，可以考慮在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，通過村規(guī)民約的形式對不履行和解協(xié)議的農(nóng)民規(guī)定相應的責任，以增強和解協(xié)議的約束力，發(fā)揮其糾紛解決功能。

第二，調(diào)解方式。調(diào)解的民間糾紛解決機制表現(xiàn)為人民調(diào)解，這種糾紛解決方式是在合法、平等和分清事實的基礎(chǔ)上，通過互諒互讓的方式解決糾紛，由于其“可以保證一個糾紛在轉(zhuǎn)化成訴訟之前所有的利益和意見都能得到徹底的考量”[15]， 因而可以和平地解決農(nóng)村土地糾紛。對現(xiàn)行調(diào)解機制的改進應注意：首先，健全調(diào)解的組織建設，建立專門的農(nóng)村土地糾紛調(diào)解機構(gòu)和人員?？梢栽诨鶎尤嗣裾约凹w經(jīng)濟組織內(nèi)部成立專門的調(diào)解委員會，并提高調(diào)解主持人的素質(zhì)。基層司法工作人員、教師以及在當?shù)赜型娜司梢該握{(diào)解主持人。選聘為調(diào)解主持人的，基層人員政府應當對其進行必要的培訓，使其掌握必要的法律知識和調(diào)解技巧。調(diào)解也應分步驟逐步進行，可以從了解起因、歸納焦點、調(diào)查核實、尋找共識以及協(xié)商調(diào)處等幾個方面開展調(diào)解[16]。此外，還可以考慮建立相應的約束機制，賦予調(diào)解協(xié)議可申請強制執(zhí)行的效力，以增強調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。

第三，仲裁方式。民間仲裁機制相比于訴訟解決機制，更貼近民情，也更易于為當事人所接受。但由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛仲裁制度定位的偏差，使其難以發(fā)揮其應有的效果。因此，應當使農(nóng)村土地糾紛仲裁制度回歸其民間性和自主性的仲裁本質(zhì)，剝離現(xiàn)行制度的行政化色彩，即仲裁機構(gòu)和仲裁程序應當體現(xiàn)民事仲裁的本質(zhì)屬性。就仲裁機構(gòu)而言，以明確其獨立性，剝奪其行政職能，合理界定仲裁機構(gòu)與行政機關(guān)的關(guān)系，行政機關(guān)不得參與、干涉仲裁機構(gòu)的設置和運行，以確保仲裁活動的中立性和仲裁結(jié)果的公正性。就仲裁程序而言，應當回歸仲裁的民事性，消除仲裁程序中地域和事務管轄的強制性，明確意思自治在仲裁程序中的地位，并不使其成為訴訟程序的預演，即“要讓農(nóng)地糾紛仲裁程序走出法定程序化的誤區(qū)，重新回到《仲裁法》所制定的程序框架之中，充分發(fā)揮農(nóng)地糾紛仲裁程序的靈活性、及時性”[7]。此外，為了提高仲裁解決的效果，還應提高仲裁員的素質(zhì)。對此，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確仲裁員任職應當具備必要的法律知識，熟悉農(nóng)村土地法律制度，并對其進行定期的考核。還應當允許當事人選擇仲裁人員，而仲裁人員可以收取適當?shù)馁M用，其數(shù)額由雙方協(xié)商確定，進而發(fā)揮經(jīng)濟誘導作用，激勵優(yōu)秀人才加入仲裁隊伍。

(二)行政解決機制的構(gòu)建

行政性糾紛解決機制，是國家行政權(quán)力介入糾紛解決的一種法律機制，其內(nèi)容包括行政調(diào)解和行政裁決(處理)兩大類[17]，如《土地管理法》第16條明確規(guī)定了行政裁決在土地糾紛解決中的法律地位。此外，復議和信訪也是重要的糾紛解決機制，如調(diào)查顯示，“農(nóng)民對于土地糾紛的解決偏向于私下協(xié)商和上訪，兩者占到了 80%以上，信訪已經(jīng)成為農(nóng)民解決自身土地糾紛的主要途徑之一”[18]。但信訪不是法治化的糾紛解決機制，因而《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。而行政復議在農(nóng)村土地糾紛解決過程中的適用范圍較窄，且其適用于現(xiàn)行復議制度并無差異之處，因而本文不對其進行討論。

第一，行政調(diào)解。行政調(diào)解是行政機關(guān)依法斡旋、勸說，促使民事糾紛的當事人通過談判解決彼此間糾紛的行政活動，其具有經(jīng)濟性、專業(yè)性和徹底性等特點[19]。在農(nóng)村土地糾紛解決中，由于行政調(diào)解的主持人是行政機關(guān)，其對農(nóng)村土地的權(quán)屬情況較為清晰，提出的處理方案可能會更為當事人接受，因而在農(nóng)村土地糾紛解決中具有重要的作用。但根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，行政調(diào)解并不是農(nóng)村土地糾紛解決的法定方式。因此，在我國農(nóng)村土地糾紛解決機制現(xiàn)代化的構(gòu)建中，應當明確行政調(diào)解的法律地位，明確其機構(gòu)設置、程序內(nèi)容以及協(xié)議效力。其中調(diào)解機構(gòu)可以設置在農(nóng)村土地行政管理部門內(nèi)的法制機構(gòu)內(nèi)，這樣可以更好地發(fā)揮法制機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢。在程序的啟動上，應當賦予當事人的選擇權(quán)，而不能進行強制調(diào)解；在調(diào)解的過程中，應保障當事人的合法權(quán)益，以維護程序的公正性。此外，還應明確行政調(diào)解協(xié)議對當事人的拘束力，以確保行政調(diào)解的權(quán)威性。

第二，行政裁決。行政裁決是一種準司法性質(zhì)的行政行為，其解決的是與行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛，其具有高效以及經(jīng)濟等特點，但是其適用范圍在不斷縮小，且在實效性等方面也存在著諸多問題[20]。行政裁決在農(nóng)村土地糾紛解決中也發(fā)揮著重要的作用，如在農(nóng)村宅基地權(quán)屬爭議的解決中，行政裁決“解決宅基地權(quán)屬爭議案件數(shù)占總數(shù)量的 47.4%，基本接近半數(shù)”[21]。我國《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》對行政裁決在土地糾紛解決中的地位進行了明確，但是其規(guī)定十分抽象，限制了行政裁決功能的發(fā)揮。對此，一方面應成立具有獨立性的專門解決農(nóng)村土地糾紛的行政裁決機構(gòu)，并對其人員的任職資格和標準進行嚴格的規(guī)定，以提升行政裁決的公正性和權(quán)威性；另一方面應對裁決程序作出明確的規(guī)定，以提升裁決程序的規(guī)范性。由于行政裁決的公權(quán)性，其啟動應以當事人的申請為條件，在裁決過程中應當保障當事人的陳述與申辯權(quán)，且實行嚴格的行政回避制度。此外，還應當明確行政裁決的救濟途徑，即當事人對裁決結(jié)果不服的，可以提起訴訟。

(三)司法解決機制的構(gòu)建

司法解決機制是農(nóng)村土地糾紛解決的最后保障，為了發(fā)揮其作用，應當從如下幾個方面完善農(nóng)村土地糾紛的司法解決機制。首先，應當使司法解決機制與民間和行政解決機制相銜接，當農(nóng)村土地糾紛無法通過民間和行政解決機制解決時，司法解決機制應當起到兜底的作用。例如，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛的仲裁與訴訟的受案范圍并不一致，法院的受案范圍要窄于仲裁的范圍，這就限制了當事人的訴權(quán)，因而應當使仲裁和訴訟的受案范圍保持一致。其次，如果當事人對之前達成的糾紛解決協(xié)議不服而提起訴訟的，法院應當慎重對待之前的解決協(xié)議，不要輕易判定協(xié)議無效，以確保其他糾紛解決機制的作用。即使該協(xié)議與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定不相符合，也要肯定該協(xié)議的債法效果，從而可追究違約方的責任。最后，低效率使得遲來的正義往往失去了價值。由于農(nóng)村土地糾紛數(shù)量的增長和司法資源的有限性，司法解決機制的成本較高，進而影響了司法解決的效果。因此，應當通過簡易程序、速裁程序以及司法調(diào)解等途徑，不斷提高司法解決機制的經(jīng)濟性和效率性。

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[責任編輯：王 怡]

On the Construction of a Diversified Resolution Mechanism of Rural Land Disputes in China

LIU Zhen-yu, WANG Chong-min

(School of Law, Hainan University, Haikou 570228, China)

Different forms of dispute-resolving models have been established in China to resolve rural land disputes, which, however, are still problematic due to the limitations of regulations, systems and traditional cultures and so on. In order to maintain the order of rural society and safeguard the legitimate rights and interests of the farmers, it is suggested to construct a modernized dispute resolution mechanism of rural land in China from the dimension of private, administrative and judicial resolution mechanisms, which should be based on the adequate consideration of rural and legal society as well as guided under the principle of power constraint and other principles.

rural land; dispute resolution mechanism; modernization; construction

2016-07-20

國家社會科學基金項目(09BFX028)；海南大學中西部計劃學科重點建設領(lǐng)域項目(zxbjh-xk016)

劉震宇(1983-)，男，廣東遂溪人，海南大學法學院2012級博士研究生，研究方向為民商法學。

王崇敏(1965-)，男，湖北鄖縣人，海南大學法學院教授，主要從事民商法學教學與研究。

D 922.32

A

1004-1710(2016)05-0102-06