孫彩紅（中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京　100028）

·政治文明與法律發(fā)展·

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變
——基于蘇州市的案例分析

孫彩紅
（中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028）

轉(zhuǎn)向以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致系列社會(huì)問題的必由之路。這種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要政府的公共服務(wù)職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。針對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)的供給內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、制度等層面的諸多挑戰(zhàn)，從多維度提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所要求的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變路徑。主要包括堅(jiān)持以人為本和共享均等化公共服務(wù)的核心發(fā)展理念、調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、按照不同群體需求提供有效公共服務(wù)、促進(jìn)多元協(xié)同的公共服務(wù)供給方式、改革公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府考核的指揮棒。同時(shí)，也要注重解決轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能與城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、與戶籍制度改革的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)公共服務(wù)供給等不同層次的現(xiàn)實(shí)問題。

新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；職能轉(zhuǎn)變；均等化共享

與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和要求相聯(lián)系，公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，政府提供公共服務(wù)已經(jīng)從“從無到有”的階段轉(zhuǎn)向“從無到有”和“從有到優(yōu)”的任務(wù)并存階段：一方面是與城鎮(zhèn)化有關(guān)的特定群體的多層次公共服務(wù)需求沒有得到滿足；另一方面是已經(jīng)獲得某些公共服務(wù)的特定群體，享受的公共服務(wù)質(zhì)量并不高。從這個(gè)角度而言，新型城鎮(zhèn)化的以人為本，不只是人的進(jìn)城這種空間變化，更為本質(zhì)和核心的是農(nóng)民以及農(nóng)民工得到公共服務(wù)的均等化。

實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，除了從經(jīng)濟(jì)角度解決城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效率，還要從政治角度來解決城鎮(zhèn)化的社會(huì)公平，因?yàn)樗婕傲鲃?dòng)人口尤其是非戶籍流動(dòng)人口共享公共服務(wù)的基本權(quán)利問題。中國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展要求政府治理轉(zhuǎn)型，其中包括公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變和思路轉(zhuǎn)型。政府在提供公共服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、供給方式、財(cái)政支出與考核機(jī)制等方面，都需要進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

一、新型城鎮(zhèn)化要求公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變升級(jí)

我國政府職能轉(zhuǎn)變把公共服務(wù)職能作為一個(gè)重要部分以及要求基本公共服務(wù)均等化，經(jīng)歷了不同發(fā)展階段。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化則要求公共服務(wù)職能進(jìn)入轉(zhuǎn)變升級(jí)的新階段，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步，應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。

我國確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)之后，經(jīng)歷了快速城市化過程，“城鎮(zhèn)化率從1992年的27.46%提高到2011年的51.27%”［1］。長期快速城市化進(jìn)程在取得成就的同時(shí)也產(chǎn)生了不能再忽視和回避的嚴(yán)重社會(huì)問題和矛盾，尤其是數(shù)量規(guī)模化、粗放型擴(kuò)張帶來城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題和結(jié)構(gòu)失衡的矛盾。地方政府在向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)和增加公共支出上比較消極的態(tài)度和重視城鎮(zhèn)化率的數(shù)量而輕視人的城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，無法使得伴隨城鎮(zhèn)化形成的流動(dòng)人口這一特定人群共享改革發(fā)展成果和公共服務(wù)。說到底，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展尚未實(shí)現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化要求政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入一個(gè)新階段?！爸袊擎?zhèn)化推進(jìn)模式及動(dòng)力機(jī)制的最突出特征是政府主導(dǎo)，就是通過行政手段和政策引導(dǎo)等政府行為對(duì)城市發(fā)展的各方面進(jìn)行調(diào)控，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。”［2］市場發(fā)展的不健全和社會(huì)發(fā)展的滯后決定中國的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要政府治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要政府的參與、引導(dǎo)和干預(yù)。全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性新型城鎮(zhèn)化的要求。在我國政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程中，2002年國務(wù)院首次提出了政府職能新定位，“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來”［3］。這說明我國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。后來發(fā)展到要求公共服務(wù)均等化，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》把總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。但實(shí)際上，與新型城鎮(zhèn)化要求相應(yīng)的不僅是一般層面的公共服務(wù)均等化，還包括推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋等多層次目標(biāo)。為此，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能就勢(shì)在必行。

從世界范圍觀察，城市化是一個(gè)多維結(jié)構(gòu)的變化過程，不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，還包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、公共財(cái)政結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的變化。而我國目前城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)狀況是，這些結(jié)構(gòu)變化沒有同步進(jìn)行，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)上，還需補(bǔ)齊短板。公共服務(wù)供給數(shù)量嚴(yán)重不足，包括未能充分實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”所要求的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)供給，而且優(yōu)質(zhì)資源更少；公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)分布不均、配置錯(cuò)位，也體現(xiàn)在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給領(lǐng)域。例如，雖然政策提出了流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的要求，但實(shí)際執(zhí)行變樣?！耙恍┑胤秸匀辉O(shè)置一些不合理的門檻條件，把流動(dòng)人口子女擋在公辦學(xué)校外面……與本地學(xué)生存在明顯的區(qū)隔。”［4］170在醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障服務(wù)上也存在類似問題。

中央發(fā)展戰(zhàn)略與政策的指向之一是加強(qiáng)公共服務(wù)共享?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的一部分內(nèi)容是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必由之路，這一路徑要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能?！笆逡?guī)劃”確定的新發(fā)展理念，同樣適用對(duì)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)。關(guān)鍵的“共享”發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化必須以大力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為立足點(diǎn)，建立起城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展體系?！白プ∪说某擎?zhèn)化這個(gè)核心和提高質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵……著力增加適應(yīng)居民需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給”［5］，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這是從根本上縮小城鄉(xiāng)權(quán)利差別和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。“如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民能不能富裕就不是一個(gè)有意義的問題，真正的問題是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題”［6］。消除了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的巨大不平等和實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，才能真正達(dá)到“共享”的結(jié)果。

“十三五規(guī)劃”要求以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面推進(jìn)改革任務(wù)。公共服務(wù)領(lǐng)域的職能履行和服務(wù)供給，也要在公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、層次、內(nèi)容、供給制度和價(jià)值排序等方面進(jìn)行調(diào)整與改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)“共享”發(fā)展的目標(biāo)。公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容調(diào)整與轉(zhuǎn)變，以及對(duì)不同群體公共服務(wù)供給的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，在深層次上推進(jìn)時(shí)，就是利益格局的深刻調(diào)整。打破各級(jí)地方政府在公共服務(wù)財(cái)政支出上幾乎固化的利益格局，給予城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)民工、流動(dòng)人口等群體以傾斜性分配、轉(zhuǎn)移性分配，兼顧不同新群體的切身利益和根本利益。所以，要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅向特定群體增加公共服務(wù)供給，還要提升公共服務(wù)質(zhì)量，確保平等共享公共服務(wù)的權(quán)利。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)統(tǒng)籌與挑戰(zhàn)

落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，地方政府逐步開始實(shí)踐轉(zhuǎn)型。分析一些試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中注重公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變提升的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，為全國普遍實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。江蘇省把新型城鎮(zhèn)化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展融合在一起，體現(xiàn)在《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020）年》中，在地市級(jí)層面，多數(shù)地方也是把新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化結(jié)合在一起統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，像蘇州、淮安、徐州等市。其中，蘇州市作為城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)居民收入差距最小、發(fā)展最協(xié)調(diào)的區(qū)域之一。為此，選擇蘇州市在轉(zhuǎn)向以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共享公共服務(wù)的案例給予分析。

（一）多領(lǐng)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化共享

蘇州市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，推動(dòng)傳統(tǒng)外延擴(kuò)張式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。蘇州市包括其下轄的太倉、張家港、相城等縣市區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)社保，促進(jìn)教育衛(wèi)生服務(wù)均等化，通過系列相關(guān)政策和制度創(chuàng)新，不斷促進(jìn)全體居民同等的權(quán)益保障和共享公共服務(wù)，推進(jìn)基本民生公共服務(wù)向常住人口覆蓋。

1.構(gòu)建統(tǒng)一公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)

穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要維度。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)，要求政府加強(qiáng)就業(yè)保障職能。2009年蘇州市在全省率先探索了城鄉(xiāng)一體化就業(yè)的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)就業(yè)政策統(tǒng)一、就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)條件平等，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度、就業(yè)困難人員援助制度。加快就業(yè)服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和高質(zhì)量就業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民的就業(yè)質(zhì)量和水平。

提供就業(yè)服務(wù)的重要載體之一是基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，將農(nóng)村勞務(wù)合作社也納入政府扶持范圍。優(yōu)化就業(yè)市場環(huán)境，發(fā)揮蘇州人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的集聚效應(yīng)，有效優(yōu)化和提升全市就業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。2014年，全市三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為3.5∶60.6∶35.9，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)潛力逐步顯現(xiàn)。①蘇州市人社局《蘇州推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化就業(yè)和社會(huì)保障情況匯報(bào)》（內(nèi)部資料），2015年11月23日。例如，太倉市建立了保障勞動(dòng)就業(yè)的基層公共服務(wù)平臺(tái)，作為基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要載體，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和平等就業(yè)制度。在2007年建立“社區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)站”的基礎(chǔ)上，2014年根據(jù)市政府《關(guān)于進(jìn)一步扶持農(nóng)村勞務(wù)合作社發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見》，太倉市成立了農(nóng)村勞務(wù)合作社建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施農(nóng)村勞務(wù)合作社實(shí)體化建設(shè)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了突破，尤其為農(nóng)民工就業(yè)提供高效便捷的公共服務(wù)。②太倉市政府《太倉市人力資源社會(huì)保障基層公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)概況》（內(nèi)部資料），2015年11月。③同①。這類勞務(wù)合作社既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)和滿足市場用工需求的有效組織形式，又是政府履行服務(wù)職能的重要載體。勞務(wù)合作社的規(guī)范化發(fā)展及其就業(yè)培訓(xùn)職能的發(fā)揮，促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)，有效整合了農(nóng)村勞動(dòng)力資源。

張家港從市、鎮(zhèn)兩級(jí)不斷完善公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，在村級(jí)建立勞動(dòng)保障服務(wù)站，服務(wù)對(duì)象可在各個(gè)平臺(tái)得到免費(fèi)的公共就業(yè)服務(wù)。政府規(guī)范了本地戶籍勞動(dòng)者和非本地戶籍的流動(dòng)人員統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記管理制度，通過統(tǒng)一的公共就業(yè)信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一規(guī)劃的人力資源市場，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者均等地享受到各類求職和就業(yè)服務(wù)。

2.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)并軌

蘇州市推進(jìn)社會(huì)保障并軌，優(yōu)化布局現(xiàn)有的社會(huì)保障資源，建立健全了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。2011年7月，全市城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)全面并軌，標(biāo)準(zhǔn)從當(dāng)年每人每月500元提高到目前750元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)也在2012年全面并軌。以社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)為單位，全市范圍內(nèi)的本市戶籍人口和持有居住證的非本市戶籍人口統(tǒng)一參保，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老、醫(yī)療保障的三大并軌，在企業(yè)就業(yè)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，將已經(jīng)享受新農(nóng)保、城鎮(zhèn)老年居民補(bǔ)貼、新農(nóng)合、少兒學(xué)生大病保險(xiǎn)在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民，統(tǒng)一納入居民社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度。③

張家港市以推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置為著力點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。為了提高社會(huì)保障水平，實(shí)行了城鄉(xiāng)低保一體化；2011年全面推進(jìn)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保，21.6萬農(nóng)民兩年全部納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在蘇州率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，取消了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)險(xiǎn)種。④太倉市建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、居民醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決落戶城鎮(zhèn)而集中居住的農(nóng)民社區(qū)服務(wù)訴求，為進(jìn)城農(nóng)民提供社保和福利等公共服務(wù)。

3.均衡配置教育資源共享同城待遇

蘇州市大力促進(jìn)教育公平，以創(chuàng)建“全國首個(gè)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡地級(jí)市”和“江蘇省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革發(fā)展示范區(qū)”為契機(jī)，優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜。同時(shí)，在外省來蘇和省內(nèi)異地務(wù)工人員隨遷子女的教育方面也有一定的措施。例如，在統(tǒng)籌教育發(fā)展上，太倉市建立區(qū)域內(nèi)骨干教師到農(nóng)村學(xué)校任教、巡回授課，城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教等制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)教育資源均衡配置。

在基礎(chǔ)教育方面，相城區(qū)不斷擴(kuò)大教育資源，統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，均衡提升辦學(xué)條件。推進(jìn)公辦學(xué)校吸納外來務(wù)工子女入學(xué)，享受同城待遇。“公辦學(xué)校吸納率逐年提高，從2005年的50.60%提高到2012年的76. 28%，2012年全區(qū)義務(wù)教育公辦學(xué)校共吸納外來務(wù)工子女19740人。目前已有80%外來務(wù)工子女進(jìn)入公辦學(xué)校上學(xué)?！雹僬{(diào)研材料：《全力吸納解決外來工子女“就學(xué)難”》（相城區(qū)教育局），2016年4月12日。同時(shí)，區(qū)政府還通過學(xué)校建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、師資隊(duì)伍流動(dòng)管理的統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)投入與使用的統(tǒng)一等“六個(gè)統(tǒng)一”，來促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置與共享。

4.為公共服務(wù)均等化增加財(cái)政支出

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的公共服務(wù)均等化供給，離不開政府財(cái)政支出的基礎(chǔ)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷向公共服務(wù)傾斜，比如，相城區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在逐步優(yōu)化，全區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出由2010年的21.95億元，占一般公共預(yù)算支出的74%，增加到2014年的39.96億元，占一般公共預(yù)算支出的78.9%。②相城區(qū)財(cái)政局《堅(jiān)持依法理財(cái)完善財(cái)政管理》（調(diào)研資料），2015年11月13日。地方政府為均等化共享公共服務(wù)加大財(cái)政保障和支持。比如，太倉市優(yōu)先教育領(lǐng)域的財(cái)政投入，建立義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款的聯(lián)動(dòng)增長機(jī)制。2015年，生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)提高至小學(xué)1000元、初中1200元，并逐年增長。③太倉市政府《太倉新型城鎮(zhèn)化財(cái)政性支持政策》（內(nèi)部材料），2015年11月27日。在公共文化和體育服務(wù)上，也不斷加大財(cái)政投入和對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，落實(shí)文化惠民工程包括文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，保障全市城鄉(xiāng)居民都享受到更好的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

除了像蘇州市這樣一些試點(diǎn)地方通過城鄉(xiāng)一體化來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)均等化共享，還有一些試點(diǎn)地方是通過就地城鎮(zhèn)化來解決農(nóng)民享受公共服務(wù)的市民化。比如，晉江市在新型城鎮(zhèn)化過程中，堅(jiān)持“保障全覆蓋，待遇均等化”原則，增加財(cái)政支出，縮小城鄉(xiāng)差距，把社會(huì)保障等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化和市民化。政府還結(jié)合從居住證制度到戶籍制度改革，使得新晉江人享受同等服務(wù)。又如，德州市兩區(qū)同建的就近城鎮(zhèn)化方式，政府一方面為就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，保證轉(zhuǎn)移農(nóng)民充分就業(yè)；另一方面加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，健全公共服務(wù)配套供給，改善就地市民化的這些農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，目的都是為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)

上述東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地市在新型城鎮(zhèn)化過程中，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展和均等化共享，雖然與中西部較不發(fā)達(dá)地區(qū)相比，取得了明顯進(jìn)展和成就，但同時(shí)也不可忽視一些現(xiàn)實(shí)問題的存在。

第一，各項(xiàng)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不平衡的問題。在新型城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能，從具體領(lǐng)域分析，對(duì)統(tǒng)一就業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)比重較大，其次注重的是社會(huì)保障服務(wù)并軌。而對(duì)流動(dòng)人口的住房、子女教育等基本民生公共服務(wù)的傾斜和轉(zhuǎn)變力度還不足，這對(duì)于實(shí)際達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)而言，仍然是很大的挑戰(zhàn)。

第二，公共服務(wù)的數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。這與公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡的問題是并存的。就全國總體狀況分析，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡，除了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題之外，還有就業(yè)城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。2014年和2015年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力較大的不確定性復(fù)雜國際環(huán)境下，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)突破了既定目標(biāo)，分別是1322萬人和1312萬人［7］。由此，也導(dǎo)致了新型城鎮(zhèn)化中的政府公共服務(wù)職能履行和公共服務(wù)供給中的很多問題。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域里，進(jìn)城流動(dòng)人口子女上學(xué)難度大，再加上農(nóng)村撤點(diǎn)并校和教育資源分配不均，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育供給都存在缺失。城鎮(zhèn)人口不斷增多以及老齡化加快，給醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)提出了更大挑戰(zhàn)。保障房的公共服務(wù)，在建設(shè)環(huán)節(jié)和分配環(huán)節(jié)都有很多問題，不少地方政府“未足額提取或安排保障性安居工程資金，一些單位違規(guī)向城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目收取行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金，未按規(guī)定撥付、使用或管理專項(xiàng)資金”［8］。這些都是政府公共服務(wù)職能履行應(yīng)該重點(diǎn)解決好的問題。

第三，公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出問題。雖然政府對(duì)公共服務(wù)總體支出的絕對(duì)數(shù)量有所增加，但是公共支出的比例與結(jié)構(gòu)還有問題。蘇州市在公共服務(wù)職能履行方面的某些財(cái)政支出問題也具有一定普遍性。對(duì)公共服務(wù)支出分析，以教育支出為例，蘇州市在2012年到2014年，教育支出占財(cái)政預(yù)算支出的比重分別下降0.37%和3.28%，而城鎮(zhèn)化率則分別增長0.84%和0.8%。④根據(jù)2012—2014年《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)得出。住房保障支出也有所下降，影響到保障性住房的公共服務(wù)供給。這從一個(gè)側(cè)面說明了公共服務(wù)供給的增長率趕不上城鎮(zhèn)化率的提高。

第四，公共服務(wù)供給能力面臨著挑戰(zhàn)。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人們對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求進(jìn)一步增大，政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力的短缺進(jìn)一步凸顯出來。比如，許多地方實(shí)行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋和全統(tǒng)籌，但保障水平還相當(dāng)?shù)?，?duì)于縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的作用不充分。這些都給政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變帶來更大壓力。有研究預(yù)測，“2016—2020年我國城市化進(jìn)程中公共服務(wù)潛在需求規(guī)模與供給能力的預(yù)測差值分別為1.91萬億元、1.86萬億元、1.78萬億元、3.09萬億元、4.24萬億元。需求大于供給，基本公共服務(wù)供給存在缺口，且缺口呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)?！保?］而政府的實(shí)際公共服務(wù)供給能力和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)仍存在不同程度的問題，需要進(jìn)一步通過公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變升級(jí)來解決。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)推進(jìn)并不是具備了強(qiáng)大財(cái)政支撐這一個(gè)必要條件就能完全實(shí)現(xiàn)，那樣會(huì)把問題簡單化，更重要的還有公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變與制度改革。通俗而言，新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)性推進(jìn)不能單單計(jì)算政府的財(cái)政支出，或者計(jì)算一個(gè)農(nóng)民工在城市落戶需要的財(cái)政成本，那是一個(gè)無法完全計(jì)算準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因?yàn)檫€有很多不確定性和連帶性成本。所以，政府要從經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向型的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向走民生型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，堅(jiān)持“公共服務(wù)主導(dǎo)”的民生優(yōu)先，這是核心內(nèi)容和主要任務(wù)。尤其是一些較為不發(fā)達(dá)地區(qū)在借鑒蘇州市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更要注重進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。一方面，從注重土地?cái)U(kuò)張型的GDP轉(zhuǎn)向加強(qiáng)公共服務(wù)職能和供給；另一方面，調(diào)整公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和優(yōu)化資源配置。下面是路徑選擇的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

（一）公共服務(wù)供給必須堅(jiān)持以人為本的發(fā)展邏輯和理念

城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)指標(biāo)，但又不能“唯城鎮(zhèn)化率”，正如不能“唯GDP”一樣?！皟H靠提高城鎮(zhèn)化率并不一定能走向現(xiàn)代化。如果違背規(guī)律，一味追求城鎮(zhèn)化速度，而不顧就業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的條件，則有可能使現(xiàn)代化過程出現(xiàn)反復(fù)、中斷甚至倒退。”［4］6政府要轉(zhuǎn)變對(duì)增長型城鎮(zhèn)化率的過度追求，堅(jiān)持共享發(fā)展理念，把更多精力放在以公共服務(wù)有效供給來提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益上。可借鑒的蘇州經(jīng)驗(yàn)是，樹立“城鄉(xiāng)共生型的新型城鎮(zhèn)化”理念，在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌考慮公共服務(wù)供給，不再城鄉(xiāng)分治。

新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)需要財(cái)政支出的基礎(chǔ)，但財(cái)政支出要在系統(tǒng)配套制度下做到“好鋼用在刀刃上”，必須考慮城市和城鎮(zhèn)的承載能力，包括就業(yè)需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育需要的學(xué)校和師資、住房需要的土地、醫(yī)療需要的醫(yī)生和醫(yī)院等，這些資源并不是只依賴財(cái)政資金就能立即解決的。為此，在有限的資源基礎(chǔ)上，調(diào)整政府為“人的城鎮(zhèn)化”提供公共服務(wù)的思路，不一定是完全進(jìn)城，人的城鎮(zhèn)化≠完全進(jìn)城享受公共服務(wù)，或者人的城鎮(zhèn)化≠完全落戶城市和城鎮(zhèn)；而是人的城鎮(zhèn)化=享受與市民同樣公共服務(wù)的同等權(quán)利，對(duì)公共服務(wù)的共享可以在不同的空間來實(shí)現(xiàn)，而不一定都在城市。所以，根本上是增強(qiáng)公共服務(wù)在不同區(qū)域、不同城鄉(xiāng)之間的覆蓋程度，增加供給數(shù)量和調(diào)整供給結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化并非讓農(nóng)民完全進(jìn)城落戶，更現(xiàn)實(shí)的是農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方式以及享受公共服務(wù)上的市民化。

建立不分地域、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，使得農(nóng)民、流動(dòng)人口都能共享均等化的公共服務(wù)。“重視人的城鎮(zhèn)化的實(shí)際推進(jìn)，除了重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)體系的演進(jìn)外，對(duì)影響民眾生活質(zhì)量的醫(yī)療、文教等現(xiàn)階段的短板性領(lǐng)域，結(jié)合各自的區(qū)域特點(diǎn)采取不同力度的傾斜政策，并將各項(xiàng)改進(jìn)措施盡量制度化?！保?0］比如，東部地區(qū)地方政府必須補(bǔ)上歷史欠賬，通過財(cái)政支出及政策傾斜來彌補(bǔ)對(duì)農(nóng)民工或外來常住人口的公共服務(wù)供給。西部地區(qū)在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，吸取東部地區(qū)快速城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，繞過或不經(jīng)過那種只重視土地規(guī)模擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化，而注重公共服務(wù)城鎮(zhèn)化在整體新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位與各方面協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（二）按照不同群體需求分類提供有效公共服務(wù)

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)影響的是農(nóng)民工群體、農(nóng)村人口和非戶籍流動(dòng)人口等不同群體。有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)權(quán)益沒有得到保障的問題，更有非戶籍流動(dòng)人口在社會(huì)權(quán)利方面無法享受公共服務(wù)的嚴(yán)重問題。要明確公共服務(wù)涉及的不同群體，根據(jù)群體需求來提供公共服務(wù)。蘇州市一些縣市區(qū)分為兩部分解決本地農(nóng)民進(jìn)城和外來人口進(jìn)城問題，本地農(nóng)民通過戶籍平等化，對(duì)外來打工者實(shí)行積分落戶，最終目的都是享受均等化公共服務(wù)。除了進(jìn)城的外來流動(dòng)人口之外，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住小區(qū)的群體、城中村群體的公共服務(wù)都需要有針對(duì)性的解決。

即使非戶籍流動(dòng)人口也有差別，又可分為不同的次級(jí)群體?！拔覈鲃?dòng)人口群體內(nèi)部在教育、就業(yè)、收入等多方面都存在很大差距，生存型流動(dòng)和發(fā)展型流動(dòng)并存。統(tǒng)籌兼顧不同流動(dòng)人口群體的利益訴求?！保?1］在流動(dòng)人口中，有些是在不同城市之間的“城——城流動(dòng)”，多數(shù)屬于發(fā)展型流動(dòng)，這一群體對(duì)于基本公共服務(wù)的需求并不是那么迫切。有些群體是“城——鄉(xiāng)流動(dòng)”，這一類群體具有農(nóng)業(yè)戶口，為了生存而在城市尋求就業(yè)或長期就業(yè)，他們主要是生存型的公共服務(wù)訴求。因此，要區(qū)分不同群體，分別提供有所側(cè)重的公共服務(wù)。對(duì)于流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給，先著重解決城鄉(xiāng)之間為了生存而流動(dòng)的群體的公共服務(wù)供給。

（三）調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，一方面是公共服務(wù)內(nèi)容本身的結(jié)構(gòu)，主要是基礎(chǔ)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會(huì)保障服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整與側(cè)重點(diǎn)的變化；另一方面是公共服務(wù)的地域空間結(jié)構(gòu)，主要是公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、大中城市與小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與公共服務(wù)資源的均衡優(yōu)化配置。通過一體化的公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)不同群體的基本權(quán)利保障。

首先要加強(qiáng)流動(dòng)人口和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)。調(diào)整公共服務(wù)供給的價(jià)值排序、供給優(yōu)先次序，把教育公共服務(wù)放在重要位置，這是最能體現(xiàn)均等和公平的公共服務(wù)。“教育權(quán)利平等絕對(duì)是至關(guān)重要的。只要中國不明確農(nóng)民工子弟接受教育的平等權(quán)利，那就等于是在準(zhǔn)備后果不堪設(shè)想的定時(shí)炸彈。”［12］受教育是每一個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。在轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能中，教育是一個(gè)極為重要的方面。新型城鎮(zhèn)化過程中的教育均等化共享，關(guān)鍵點(diǎn)在于解決流動(dòng)人口和農(nóng)村教育問題，不要把這些兒童的教育與農(nóng)民（工）沒有城市戶籍聯(lián)系在一起，由此帶來的一個(gè)正面效應(yīng)是解決農(nóng)村大量留守兒童問題。

其次是就業(yè)和住房的公共服務(wù)。促進(jìn)充分穩(wěn)定的就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)關(guān)鍵。蘇州市統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)和系列相關(guān)制度保障值得借鑒。流動(dòng)人口在城市穩(wěn)定落戶的另一個(gè)關(guān)鍵是住房，在為這一群體解決住房問題上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群體獲益。

再次是醫(yī)療和養(yǎng)老社會(huì)保障服務(wù)。調(diào)整與改革醫(yī)療資源和公共服務(wù)格局，以及相應(yīng)的財(cái)政投入分配格局。注重統(tǒng)籌各類保障待遇，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低社會(huì)保障的一元化制度，縮小不同群體之間社會(huì)保障公共服務(wù)的差距。按照國家政策，允許在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度。

最后要為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展提供服務(wù)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，尤其是新型城鎮(zhèn)化必須推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、金融服務(wù)、信息服務(wù)、產(chǎn)銷對(duì)接服務(wù)。

（四）以多元主體協(xié)同的方式增加公共服務(wù)

改善民生公共服務(wù)沒有終點(diǎn)，世界上任何國家的政府都不會(huì)保證有無限增長的公共服務(wù)支出。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，政府作為公共服務(wù)的唯一提供者，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，而且提供公共服務(wù)的效率也會(huì)降低?！肮伯a(chǎn)品和服務(wù)的提供缺少市場化和社會(huì)力量參與，供給和需求之間存在很大張力?！保?3］因此，要在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)方式上，激發(fā)其他社會(huì)主體的活力和服務(wù)能力，解決有限的公共資源與無限的公共服務(wù)需求之間的矛盾。與有效政府治理轉(zhuǎn)型相一致，公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)需要供給主體和供給方式的多元化?！吧鐣?huì)人口的流動(dòng)實(shí)際上需要公共服務(wù)提供方式發(fā)生一個(gè)大的轉(zhuǎn)變，也就是要‘讓公共服務(wù)跟著人走’。……不能說公共服務(wù)在農(nóng)村而人在城里，這樣的話人與公共服務(wù)就脫節(jié)了?！保?4］

在提供公共服務(wù)的過程中，政府要與市場有機(jī)結(jié)合，政府引導(dǎo)搭建平臺(tái)，企業(yè)主體負(fù)責(zé)提供一些領(lǐng)域的公共服務(wù)，發(fā)展多種形式的政府購買服務(wù)方式。連接政府與社會(huì)，即指政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)主體等在推進(jìn)公共服務(wù)均等化過程中的協(xié)同合作。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、農(nóng)民為主體，這里主要適用于就地城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)供給。政府通過提供和創(chuàng)造制度環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)主體力量參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給，運(yùn)用多種激勵(lì)方式把多元社會(huì)主體的各自優(yōu)勢(shì)和資源都發(fā)揮出來、利用起來。養(yǎng)老服務(wù)體系與其他領(lǐng)域的公共服務(wù)比較而言，相對(duì)較容易采取多元主體供給的方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本和非營利組織進(jìn)入，滿足老人不同層次和類型的公共服務(wù)需求。擴(kuò)大教育服務(wù)資源，積極扶持民辦的流動(dòng)人口子女學(xué)校，使之成為公辦教育資源的一種補(bǔ)充。學(xué)前教育領(lǐng)域，也可以用政府購買服務(wù)的方式擴(kuò)大和扶持民辦幼兒園的發(fā)展。

（五）改革公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)變公共服務(wù)結(jié)構(gòu)更為深層次的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是，公共財(cái)政在公共服務(wù)支出上的結(jié)構(gòu)調(diào)整。城鄉(xiāng)公共財(cái)政人均投入水平從一個(gè)側(cè)面反映了城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距。但問題是，這些人均指標(biāo)不能準(zhǔn)確全面反映公共服務(wù)均衡化程度，甚至更不能反映城鄉(xiāng)公共服務(wù)“共享”程度，以及結(jié)構(gòu)性需求與供給狀況。由此，重要的是改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證公共服務(wù)的資源要素在城鄉(xiāng)之間均衡配置。公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，表現(xiàn)為財(cái)政在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的絕對(duì)數(shù)量增加，更重要的是在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的比例要有絕對(duì)提高。

與此相聯(lián)系，評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，經(jīng)常用人均占有量為指標(biāo)，這不能說沒道理，但還應(yīng)有其他衡量尺度作為補(bǔ)充或配套方式。比如基礎(chǔ)教育供給，用人均指標(biāo)只能說明一定的支出比率，而對(duì)新型城鎮(zhèn)化所要求的加大基礎(chǔ)教育供給，要求學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和彌補(bǔ)師資力量的缺口而言，卻無法反映出來。所以，從源頭上通過公共財(cái)政在公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，促進(jìn)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，建立多元化公共服務(wù)投入機(jī)制，包括吸引社會(huì)投資或社會(huì)主體對(duì)公共服務(wù)的投入。更深層次上，公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及財(cái)政體制改革，是中央與地方之間的博弈，要觸動(dòng)地方政府財(cái)政分配的原有利益格局，需要中央改變對(duì)地方政府考核的指揮棒，才可能有效。

（六）轉(zhuǎn)變中央對(duì)地方政府公共服務(wù)考核機(jī)制

由于缺乏有力的激勵(lì)機(jī)制，地方政府常常將非本地戶籍流動(dòng)人口排除在享受公共服務(wù)的群體之外，地方政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)上的動(dòng)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和公共服務(wù)均等化目標(biāo)的動(dòng)力。如果不改變只注重城鎮(zhèn)化率的數(shù)量考核的指揮棒，地方政府難以有足夠動(dòng)力來促進(jìn)流動(dòng)人口包括農(nóng)民工在城鎮(zhèn)共享基本的公共服務(wù)。GDP還是各級(jí)地方政府關(guān)心的核心指標(biāo)，包括城鎮(zhèn)化率、就業(yè)率、人均收入等指標(biāo)，都與短期GDP增長密切相關(guān)。雖然這些指標(biāo)能在一定程度上說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，但是像人均收入這樣的指標(biāo)很容易掩蓋城鄉(xiāng)之間的巨大差距，以及同樣作為國民應(yīng)該享受的公共服務(wù)的差距。

為此，必須進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府的考核指揮棒，使其在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中注重不同群體享受公共服務(wù)的實(shí)際效果，而不單是表面上人均收入的數(shù)字?！案骷?jí)政府的政績考核體系和激勵(lì)機(jī)制需要更根本的改變，把為社會(huì)提供公共服務(wù)、滿足廣大居民的實(shí)際需要……促進(jìn)社會(huì)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展作為自己的主要職責(zé)。”［15］改革對(duì)地方政府考核的指揮棒，中央政府應(yīng)盡快建立一套比較完善的與新型城鎮(zhèn)化要求相適應(yīng)的地方政府公共服務(wù)績效評(píng)估體系。

結(jié) 語

伴隨新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能，一個(gè)核心思想是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，改變以前認(rèn)為僅依靠增加財(cái)政投入數(shù)量就能解決城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性問題的看法與認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持協(xié)調(diào)、共享發(fā)展的根本理念，對(duì)新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)供給思路、方式方法、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和配套制度進(jìn)行調(diào)整和改革。加強(qiáng)基本公共服務(wù)的均等化共享，以結(jié)構(gòu)改革和制度轉(zhuǎn)型促使公共服務(wù)資源配置的公平與正義，避免有貧富差距的不同階層和不同群體之間的對(duì)立，增強(qiáng)社會(huì)包容性發(fā)展。

轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，有世界性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從世界城市化發(fā)展歷史進(jìn)程分析，政府有效干預(yù)和在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化當(dāng)中的作用是不可忽視的。針對(duì)城市化帶來的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和城市貧民窟問題，“很多國家的政府開始轉(zhuǎn)變政府職能，出臺(tái)大量傾向于社會(huì)弱勢(shì)群體的公共政策，特別是推行公共服務(wù)均等化，即為全體居民提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、保障性住房、衛(wèi)生設(shè)施以及清潔的飲用水等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)”［16］。在發(fā)揮市場主導(dǎo)力量的同時(shí)，以政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展，特別是在理念上要從對(duì)流動(dòng)人口的管理轉(zhuǎn)向?yàn)檫@些群體提供公共服務(wù)，“在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府職能定位不再是傳統(tǒng)的管理型政府，政府應(yīng)把提供‘高水平、寬覆蓋、均等化’的公共服務(wù)作為其基本職能，實(shí)現(xiàn)市民化與公共服務(wù)的對(duì)接”［17］。

在宏觀層面，我國東中西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，在實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)的過程中，要注意適度性，不搞一刀切，避免在就業(yè)機(jī)會(huì)供給不足的情況下，就以行政力量強(qiáng)制農(nóng)民集中落戶城鎮(zhèn)。審視人類歷史的發(fā)展進(jìn)程，伴隨城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村是否消失，是一個(gè)自然的、歷史的變遷過程，而不是只靠行政力量推動(dòng)的過程。全體國民共享均等化公共服務(wù)也不只是依靠流動(dòng)人口在城市落戶來實(shí)現(xiàn)。各級(jí)地方政府要從對(duì)城鎮(zhèn)化率的過度關(guān)注和追求，轉(zhuǎn)移到以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來提供公共服務(wù)、改革公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)與內(nèi)容等方面上來?！霸诠卜?wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。以靜態(tài)的思維來追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求兩張皮?！保?8］可見，這些公共服務(wù)供給應(yīng)注重動(dòng)態(tài)調(diào)整。戶籍制度改革與城市資源的公共服務(wù)承載能力之間的矛盾，也要配套解決。有些促進(jìn)共享公共服務(wù)的政策不一定非要通過戶籍制度改革來實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變和促使流動(dòng)人口與非戶籍人口共享公共服務(wù)與戶籍制度改革可以同時(shí)推進(jìn)。比如，2014年三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算工作的指導(dǎo)意見》，為全面實(shí)現(xiàn)跨省異地就醫(yī)結(jié)算奠定了基礎(chǔ)，這也會(huì)使流動(dòng)人口受益。

在中觀層面，借鑒國家“精準(zhǔn)扶貧”的做法，做到對(duì)流動(dòng)人口或城鎮(zhèn)化市民的“精準(zhǔn)公共服務(wù)”而避免有限公共服務(wù)資源的浪費(fèi)或流失。這方面也有一些問題應(yīng)進(jìn)一步探討。當(dāng)前關(guān)于流動(dòng)人口的信息不充分、各部門不共享，影響到公共服務(wù)的政策調(diào)整。應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代給政府職能履行帶來的挑戰(zhàn)，要打破部門之間的信息壁壘，建立全面的流動(dòng)人口信息動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測體系以及部門共享這個(gè)信息管理體系的制度，為公共服務(wù)的政策調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)支撐。

在微觀層面，對(duì)就地城鎮(zhèn)化而形成農(nóng)村集中居住的社區(qū)，如何提供公共服務(wù)也有一些新問題。例如，張家港市楊舍鎮(zhèn)就面臨著由集中安置形成的新社區(qū)公共服務(wù)供給無法滿足農(nóng)民實(shí)際需求的問題。如何使集中居住與農(nóng)民生活習(xí)俗兼顧起來，解決集居后出現(xiàn)村和社區(qū)的交叉管理與管理銜接問題、新來的流動(dòng)人口問題、社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)問題，地方政府在解決這些問題上應(yīng)扮演何種角色，需要進(jìn)一步思考。

轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務(wù)職能，有很大空間和現(xiàn)實(shí)需求?；景l(fā)展方向只能是不斷協(xié)調(diào)推進(jìn)、擴(kuò)大共享公共服務(wù)的范圍。只有通過制度改革不斷打破一些制約因素，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化共享。當(dāng)然，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題都無法在一個(gè)層面解決，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的道路上轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的新階段，還需要其他領(lǐng)域和層面的制度改革與協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性推進(jìn)。

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On Function Transformation of Public Service in Developing New Urbanization —Based on Analysis of the Suzhou City Practice

SUN Cai?hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Advancing the people-centered new urbanization，is an essential path to respond a range of is?sues caused by traditional scale-expanding urbanization.The new urbanization developing needs further func?tion transformation of public service，in order to realize equal sharing of public service.In view of many chal?lenges about the content，structure and institution of public service during the new urbanization process，the paper puts forward the transformation ways of public service function from multiple dimensions.The suggestions are as follows：adhering to the core development concept of people-oriented and equal sharing，adjustment of public service supply structure，to provide public service in accordance with the needs of different groups，promoting multiple-cooperation mode，to reform the structure of fiscal expenditure，and changing the assess?ment baton of local governments.At the same time，it is necessary to pay attention to practical problems at dif?ferent levels，such as unbalanced urbanization development，the relationship with household registration sys?tem's reform and accurate public service supply.

new urbanization；public service；function transformation；sharing equalization

D630

A

1009-1971（2016）04-0010-08

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2016-04-18

孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，副研究員，管理學(xué)博士，從事政府治理與體制改革研究。