肖進成

（北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021）

我國勞動保障監(jiān)察制度存在的問題及其對策研究

肖進成

（北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021）

面對勞動關(guān)系的多元化、復(fù)雜化，以及日趨完備的勞動法律法規(guī)，我國的勞動保障監(jiān)察，無論在監(jiān)察理念、制度建設(shè)，還是執(zhí)行能力方面都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。缺編制、缺經(jīng)費、缺支持、缺手段等問題，嚴重制約了勞動保障監(jiān)察作用的有效發(fā)揮。應(yīng)提高立法位階，并通過重構(gòu)勞動保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制、合理界定勞動保障監(jiān)察范圍、適度賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)強制手段和措施、加強勞動保障監(jiān)察隊伍建設(shè)、落實經(jīng)費財政保障制度等措施，完善我國勞動保障監(jiān)察制度。

勞動保障監(jiān)察立法體制范圍強制措施強制執(zhí)行權(quán)

一、問題的提出

勞動保障監(jiān)察，是指“由人力資源社會保障行政主管部門對發(fā)生勞動關(guān)系的用人單位、勞動者以及其他社會組織遵守勞動法律、法規(guī)、規(guī)章情況進行檢查并對違法行為予以處罰的執(zhí)法活動的總稱”。①常凱：《勞動法》，高等教育出版社2011年版，第590頁。國際勞工組織認為：“勞動監(jiān)察是一項公共職能，一項政府責(zé)任，要作為一種制度加以組建，并納入國家行政體系中，目的是管理社會和勞動政策并監(jiān)督其實施，使之符合立法和標(biāo)準。”②楊瑩譯：《全球行動：勞動監(jiān)察（一）》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2007第2期，第62頁。因此，“勞動監(jiān)察被看作是一種事實上必需的國家干預(yù)責(zé)任，一種保護勞動者身心健康所必需的政府法定義務(wù)?！雹踇德]李希霍芬：《勞動監(jiān)察》，中國勞動和社會保障出版社2004年版，第7頁。勞動保障監(jiān)察人員的定位應(yīng)是“社會警察”。在市場經(jīng)濟條件下，有勞動就應(yīng)當(dāng)有勞動監(jiān)察?！皼]有監(jiān)察，勞動立法只是一種道德運用，而不是有約束力的社會紀律?！雹芡希?頁。我國勞動保障監(jiān)察制度產(chǎn)生于建國之初，其標(biāo)志是1950年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于各省人民政府勞動局與當(dāng)?shù)貒鵂I企業(yè)工作關(guān)系的決定》。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，1993年8月4日，原勞動部發(fā)布《勞動監(jiān)察規(guī)定》（勞部法[1993]167號），對企業(yè)執(zhí)行勞動法律法規(guī)情況進行監(jiān)察做出了具體規(guī)定，在全國開展除了勞動安全監(jiān)察以外的其他方面的勞動監(jiān)察。1994年7月4日，全國人大常委會頒布《勞動法》，專設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，使勞動監(jiān)察有了實體法上的依據(jù)。緊隨其后，原勞動部相繼制定頒布了與《勞動法》相配套的《勞動監(jiān)察員管理辦法》、《勞動監(jiān)察員準則》、《勞動監(jiān)察程序規(guī)定》和《處理舉報勞動違法行為規(guī)定》等一系列規(guī)定，為勞動監(jiān)察執(zhí)法提供了基本的依據(jù)。2004年10月26日，國務(wù)院第68次常務(wù)會議通過《勞動保障監(jiān)察條例》，2004年11月1日以中華人民共和國國務(wù)院令（第423號）公布，于2004年12月1日正式實施。2004年12月31號，《關(guān)于實施〈勞動保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》（中華人民共和國勞動和社會保障部令第25號）正式頒布，自2005年2月1日起施行?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對勞動保障監(jiān)察的主體、對象、范圍和程序，監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察員的職責(zé)、法律責(zé)任等方面都做出明確規(guī)定?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》的出臺標(biāo)志著我國勞動監(jiān)察立法上升到了一個更高的層次，使勞動保障監(jiān)察建立在統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)之上。之后頒布實施的《勞動合同法》（中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議2007年6月29日通過，自2008年1月1日起施行）、《就業(yè)促進法》（2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，自2008年1月1日起施行）、《社會保險法》（中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議2010年10月28日通過，自2011年7月1日起施行）等均專設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，對勞動監(jiān)督檢查作了相應(yīng)的明確規(guī)定，初步構(gòu)建了我國的勞動保障監(jiān)察法律體系，為建立和發(fā)展我國勞動保障監(jiān)察制度提供了法律依據(jù)和處理規(guī)則，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)也依據(jù)這些規(guī)定查處了大量違反勞動法律法規(guī)、侵犯勞動者合法權(quán)益的案件。但是，近年來，公眾關(guān)心的很多熱點事件，如各地礦難、農(nóng)民工討薪、“富士康跳樓事件”、黑磚窯事件等暴露出在一些地方勞動保障監(jiān)察的缺位或反應(yīng)遲緩，勞動保障法律法規(guī)形同虛設(shè)，勞動者的合法權(quán)益受到肆意侵害，損害了社會公平正義，影響了社會和諧穩(wěn)定，客觀上也暴露出我國現(xiàn)行勞動保障監(jiān)察制度存在的缺陷。人力資源社會保障部辦公廳《關(guān)于進一步加強勞動保障監(jiān)察隊伍作風(fēng)建設(shè)的通知》（人社廳發(fā)〔2013〕49號）明確指出：“當(dāng)前，部分用人單位拖欠勞動者工資、不簽訂勞動合同、不繳納社會保險費、違法超時加班等違法行為仍時有發(fā)生，使用童工、強迫勞動等嚴重違法行為尚未完全杜絕。隨著新的勞動保障法律法規(guī)不斷出臺，勞動保障監(jiān)察的監(jiān)管范圍不斷擴大、監(jiān)管對象和監(jiān)管事項不斷增多，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)更為艱巨，責(zé)任更為重大?！雹偃肆Y源社會保障部辦公廳：《關(guān)于進一步加強勞動保障監(jiān)察隊伍作風(fēng)建設(shè)的通知》，《四川勞動保障》2013年第9期。因此，從理論上對勞動保障監(jiān)察制度運作的內(nèi)在法律機理作出闡釋，以便從實踐上加強和完善我國勞動保障監(jiān)察制度，不僅具有重要的理論意義，而且具有重要的實踐價值。

二、我國勞動監(jiān)察制度存在的問題

（一）《勞動保障監(jiān)察條例》位階較低，規(guī)范性不足

作為一項勞動法律制度，勞動保障監(jiān)察在勞動法律體系中具有特殊的地位?！秳趧硬筷P(guān)于貫徹實施〈勞動法〉的意見》（勞部發(fā)〔1994〕358號）明確指出：“《勞動法》是勞動法律體系中的基本法，要使其規(guī)定的各項基本原則得到很好的貫徹執(zhí)行，還必須制定與之配套的《促進就業(yè)法》、《勞動合同法》、《工資法》、《安全生產(chǎn)法》、《勞動保護法》、《職業(yè)技能開發(fā)法》、《社會保險法》、《勞動爭議處理法》和《勞動監(jiān)察法》等單項法律和法規(guī)，形成完善的勞動法律體系?！钡侥壳盀橹?，在國家立法層面上，《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《社會保險法》、《職業(yè)病防治法》，以及與之相配套的各項行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章等相繼出臺并實施。但是，有關(guān)勞動保障監(jiān)察的基礎(chǔ)性法律卻是由國務(wù)院出臺的《勞動保障監(jiān)察條例》，層級較低，效力不足。致使其權(quán)威性、規(guī)范性、強制性不足，且可操作性不強，導(dǎo)致地方性法規(guī)、規(guī)章形式多樣，內(nèi)容繁雜，妨礙了勞動保障監(jiān)察的統(tǒng)一化進程，也在一定程度上說明了以行政法規(guī)頒布的《勞動監(jiān)察條例》在層級和效力上存在的缺陷。

（二）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使勞動保障監(jiān)察難以有效發(fā)揮作用

根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第三條、第五條的規(guī)定，我國勞動保障監(jiān)察實行雙重管理體制：在橫向的關(guān)系上，各級勞動監(jiān)察機關(guān)是同級政府下屬的一個常設(shè)機構(gòu)，是本級人民政府行使勞動監(jiān)察職能的專門機構(gòu)，受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，其人力、物力、財力均由同級人民政府統(tǒng)一調(diào)配；在縱向關(guān)系上，業(yè)務(wù)上接受上級監(jiān)察機構(gòu)的指導(dǎo)。呈現(xiàn)出分級管理，①“分級管理”是指中央勞動保障監(jiān)察機關(guān)和地方勞動保障監(jiān)察機關(guān)分別接受黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、人民政府的管理，不同級別勞動監(jiān)察機構(gòu)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，沒有直接的上下級隸屬關(guān)系，而是由對應(yīng)級別的勞動保障行政部門管理，表現(xiàn)為“塊與塊”之間的關(guān)系。條塊結(jié)合②“條”與“塊”結(jié)合必須是“條條領(lǐng)導(dǎo)”與“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”相互配套、互為前提的有機組合?！皸l”是指從上到下的勞動保障監(jiān)察職能部門業(yè)務(wù)管理體系,“塊”是指地方各級勞動保障監(jiān)察機關(guān)的分層，隸屬同級地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)。、以塊為主，③以“塊”為主是“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”為主解決具有地方特點的具體地區(qū)性問題。協(xié)調(diào)指揮④協(xié)調(diào)指揮是指不同級別勞動保障監(jiān)察組織工作需要配合時，只能通過對應(yīng)的勞動保障行政部門進行協(xié)調(diào)指揮。的特點。

目前，我國已初步建成了中央、省、市(地)、縣四級勞動保障監(jiān)察組織體系，實行以同級勞動社會保障行政部門為主導(dǎo)，上級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。同時，由于實行地域管轄的原則，各級地方政府在勞動保障監(jiān)察中擁有主導(dǎo)權(quán)。因此，我國目前地方勞動保障監(jiān)察管理體制實際上是以“塊塊”為主，勞動保障行政主管部門只對本級政府負責(zé)，即所謂的“塊塊壓過條條”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有效地將每一個勞動保障監(jiān)察部門置于對本地經(jīng)濟加速發(fā)展負有最大責(zé)任同時也享有利益的官員手中。從理論上講，政府既是經(jīng)濟建設(shè)的主體，又是社會秩序和社會公正的維護者，在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時，不能忽視經(jīng)濟和社會發(fā)展的平衡，更不能放棄社會公平和正義的維護。但是，勞動保障監(jiān)察是以勞動用工單位為監(jiān)察對象的，而用工單位作為經(jīng)濟主體直接影響著地方經(jīng)濟與財政稅收等。地方政府既要發(fā)展經(jīng)濟，又要對用人單位的違法行為進行監(jiān)督。然而，“當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟和保護勞動者權(quán)益發(fā)生矛盾、沖突時（事實上，這種矛盾、沖突時時存在），在促進就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟、社會穩(wěn)定的要求下，政府的選擇基本上都是將保就業(yè)、促增長放在第一位，而主動或被迫放棄監(jiān)管職能”。⑤肖進成：《勞動合同法的理論、實踐與創(chuàng)新》，光明日報出版社2010年版，第12頁。實踐中所發(fā)生的一些嚴重侵犯勞動者權(quán)益的惡性事件，表面上看是勞動保障監(jiān)察部門不履行職責(zé)，但深層次的原因則是“由于實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)能夠間接干預(yù)行政監(jiān)察機關(guān)的工作”。⑥潘世欽：《完善我國行政監(jiān)察制度的若干構(gòu)想》，《政治與法律》1999年第3期，第45頁。“一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心建立工會、貫徹《勞動法》會影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，使本地經(jīng)濟競爭力下降，從而導(dǎo)致政府對勞動關(guān)系的不作為或作為不力?！雹吖鹦模骸吨袊?jīng)濟轉(zhuǎn)型中的勞動關(guān)系及其協(xié)調(diào)機制研究》，《桂海論叢》2008年第7期，第42頁。有的地方甚至錯誤地將勞動保障監(jiān)察同改善投資環(huán)境對立起來，以不同的方式對監(jiān)察機構(gòu)開展正常的勞動保障監(jiān)察活動進行干預(yù)，如劃定“特別保護單位”、設(shè)置事先報批程序、限制檢查次數(shù)等。而有的企業(yè)則“以為地方經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻而自居，當(dāng)因違法受到勞動保障行政部門的處理或處罰，不是自覺接受處理并按照規(guī)定對違法行為予以改正，而是以種種理由進行推諉扯皮，并千方百計尋求當(dāng)?shù)卣谋幼o，致使勞動保障違法案件的查處工作有始無終”。⑧曹緒紅：《淺議我國基層勞動監(jiān)察》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2006年第6期，第61頁。有的企業(yè)門口動輒掛起“省級、市級重點保護企業(yè)”的牌匾。在這種體制之下，勞動保障監(jiān)察員就成了“刀尖上的舞者”，經(jīng)常處于兩難境地。一方面，用人單位損害勞動者合法權(quán)益的案件日益增多，需要加大監(jiān)察力度。但監(jiān)察力度大了，一些地方政府就有意見了。另一方面，一旦出現(xiàn)了重大的群體性勞動事件，又要被問責(zé)。長期以來，形成了不發(fā)生惡性或群體事件不予以處理的“習(xí)慣”做法，某些勞動保障監(jiān)察部門干脆采取推諉、拖延等淡化手法。因此，雖不能說雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是勞動監(jiān)督檢查缺位的必然結(jié)果，但在以經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效益作為考核干部能力、政績和決定其升遷等因素的情況下，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確實為一些地區(qū)的地方政府消極對待甚至干涉勞動保障監(jiān)督檢查提供了可能。

（三）執(zhí)法力量難以滿足執(zhí)法需求

專業(yè)化、高素質(zhì)的勞動保障監(jiān)察隊伍是確保勞動保障監(jiān)察機構(gòu)正常運行的基本保障，尤其在我國勞務(wù)派遣、非全日制用工等用工形式的快速發(fā)展，靈活就業(yè)、異地就業(yè)增多，勞動違法案件的復(fù)雜性和監(jiān)管難度急劇增加、疑難案件大量涌現(xiàn)的現(xiàn)階段，對勞動保障監(jiān)察人員的專業(yè)素質(zhì)提出了很高的要求。盡管我國一直重視勞動保障監(jiān)察隊伍建設(shè)，然而目前勞動保障監(jiān)察隊伍的質(zhì)量與實際需要之間差距很大。

1.專職勞動保障監(jiān)察人員少，難以滿足執(zhí)法需求。2011年全國人大常委會《勞動合同法》執(zhí)法檢查報告顯示，我國現(xiàn)有勞動保障執(zhí)法專職監(jiān)察員約2萬人，平均每人需要面對1700多戶用人單位、近2萬名勞動者。筆者所在的寧夏回族自治區(qū)，“根據(jù)2010年8月調(diào)研，寧夏有勞動就業(yè)人員328萬人，而專職勞動保障監(jiān)察人員僅有70名”。①艾福梅：《寧夏出臺政策解決勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力量不足問題》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/02/c_12939420.htm.近年來，寧夏加大了勞動保障監(jiān)察隊伍的建設(shè)力度，全區(qū)專職監(jiān)察人員擴至130多人，各級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)也不斷地完善健全。但是，截至2015年10月底，仍有三個縣（區(qū)）沒有成立機構(gòu)，而且，就其比例而言，全區(qū)監(jiān)察人員服務(wù)職工之比一般也達數(shù)萬分之一。在陜西省，“到2014年10月末，在陜西省工商部門登記注冊的企業(yè)約58萬戶，個體工商戶110萬戶，各類從業(yè)人員860萬人。國際勞工組織建議各國按照每8000名勞動者配備1名專職勞動保障監(jiān)察員。照此測算，陜西省應(yīng)有1075名專職監(jiān)察員，與現(xiàn)有723名相比較，人員缺口大”。②唐善武、趙程昱：《深化行政執(zhí)法體制改革，全面強化勞動監(jiān)察效能——淺論陜西省提升勞動監(jiān)察效能的策略》，《中國勞動保障報》，2014年12月20日，第3版。為彌補人員的不足，有的地方大量采用協(xié)管員，如“廣州市勞動保障監(jiān)察員滿編133人，協(xié)管員多達949人……他們不是政府職員卻像政府職員那樣承擔(dān)著公共管理職能，甚至代表政府直接管理企業(yè)和社會人員……某市政府通過媒體高調(diào)宣傳，勞動保障監(jiān)察協(xié)管員，兩人同行即可檢查企業(yè)”。③鐘玉明：《協(xié)管員壯大之謎》，《瞭望》2007年第37期，第12頁。協(xié)管員的使用，雖能在一定程度上緩解專職勞動保障監(jiān)察人員不足的問題，但這種“準執(zhí)法化”，無論是權(quán)力的來源、執(zhí)法水平，甚至包括協(xié)管員本身權(quán)利的保護，都是難以解開的悖論。

2.經(jīng)費保障不力。雖然《勞動保障監(jiān)察條例》第五條明確規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強勞動保障監(jiān)察工作，勞動保障監(jiān)察所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算?！钡捎诜N種原因，到目前為止，仍有地方政府沒有將勞動保障監(jiān)察所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。即便是列入本級財政預(yù)算的，財政列支的也往往是人頭經(jīng)費，沒有專門的辦案經(jīng)費和設(shè)備維護費，嚴重制約了勞動保障監(jiān)察工作開展。尤其是在一些經(jīng)濟發(fā)展緩慢的地方，本來就屬“吃飯財政”，所撥經(jīng)費只能維持工作人員的工資，有的甚至連工資都不能按時發(fā)放，當(dāng)然無法滿足勞動行政執(zhí)法工作的需要。在陜西省，“從調(diào)查統(tǒng)計情況來看，全省還有14個縣（區(qū)）的財政部門尚未給勞動保障監(jiān)察機構(gòu)核撥正常的執(zhí)法經(jīng)費，有1個縣的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)連辦公和投訴電話都沒有，近幾年實際撥付的工作經(jīng)費和執(zhí)法需求相比缺口較大”。④唐善武、趙程昱：《深化行政執(zhí)法體制改革，全面強化勞動監(jiān)察效能——淺論陜西省提升勞動監(jiān)察效能的策略》，《中國勞動保障報》，2014年12月20日，第3版。實踐中，因為勞動行政執(zhí)法人員缺少必要的交通工具，而耽誤監(jiān)察的時間，縮小檢查的范圍也是非常普遍的。因為缺少必要的專業(yè)設(shè)備而不能做深入細致的檢查，不能及時發(fā)現(xiàn)和得以糾正安全隱患的情況也是時有發(fā)生的。

3.勞動保障監(jiān)察員的內(nèi)在素質(zhì)尚待提高。勞動保障監(jiān)察是一種復(fù)雜的職業(yè)，不但涉及大量的勞動法律法規(guī)，而且涉及《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等行政法律法規(guī)，對勞動保障監(jiān)察員的專業(yè)素質(zhì)要求很高。而我國的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)是伴隨著勞動法而生的，大部分是上世紀末本世紀初成立的，人員以部門調(diào)劑為主，存在著年齡偏大、文化水平偏低、專業(yè)人員較少的弊端。再受到人員編制的制約，出現(xiàn)了老的退不了，新的進不來的“青黃不接”的局面。在寧夏，筆者調(diào)研的六個勞動保障監(jiān)察機構(gòu)中，專職勞動保障監(jiān)察員的平均年齡大多數(shù)在40歲以上，文化程度以大專占絕大多數(shù)。而大專學(xué)歷絕大多數(shù)也是通過函授等繼續(xù)教育取得的，真正的法學(xué)專業(yè)出身的少得可憐。

（三）勞動保障監(jiān)察缺少強制措施和強制執(zhí)行手段

《勞動保障監(jiān)察條例》賦予了勞動保障行政部門對用人單位違法行為的監(jiān)督處罰權(quán)。但是，由于沒有賦予查封、扣押的強制措施，有時勞動保障行政部門在查處用人單位克扣或者故意拖欠勞動者工資、拒不繳納社會保險費以及職業(yè)介紹機構(gòu)騙取求職者中介服務(wù)費等嚴重損害勞動者經(jīng)濟利益的案件時，雖發(fā)現(xiàn)用人單位有逃匿或者轉(zhuǎn)移財產(chǎn)跡象，卻不能采取查封、扣押其價值相當(dāng)?shù)呢斘锏膹娭拼胧?，只能按程序一步一步往下走，先下達整改指令書，等期滿后下達處理告知，然后才能下達處理決定。而等到走完上述程序，有的用人單位的法定代表人早已逃之夭夭，人去樓空；有的即便沒有逃跑，也早已毀滅、隱匿、編造好了相關(guān)的證據(jù)材料①勞動保障監(jiān)察工作所檢查、調(diào)查的法律事實主要是企業(yè)管理行為，所涉及的證據(jù)材料主要是企業(yè)管理規(guī)章制度、勞動合同書、工資表、考勤表、賬簿、會計報表以及單位在實施管理行為中所制作的上崗?fù)ㄖ獣?、辭退通知書、罰款通知書、員工業(yè)績考核表等文書，這些材料都是由用人單位設(shè)計制作和掌握管理，而勞動保障監(jiān)察機構(gòu)在處理拖欠工資、拒不支付加班費、用人單位不與勞動者簽訂勞動合同等常規(guī)案件中，上述材料都是關(guān)系到認定事實和處理結(jié)果的基礎(chǔ)性證據(jù)。勞動保障監(jiān)察工作的取證方式一般為先要求用人單位當(dāng)場提供，用人單位會提出“領(lǐng)導(dǎo)不在單位”、“會計不在單位”、“公章不在單位”等理由拒絕當(dāng)場提交。這種情況下，執(zhí)法人員只能依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第十五條第三項之規(guī)定對用人單位下達《調(diào)查詢問書》，給用人單位合理的時間再向勞動保障監(jiān)察機構(gòu)提交相關(guān)材料。這樣就勢必給違法用人單位留下篡改、偽造隱匿、毀滅證據(jù)的充分時間。由于記載著過去的事實，所以這些材料極易被篡改、偽造隱匿、毀滅。，使得許多勞動保障監(jiān)察案件的調(diào)查取證和查處工作難以順利展開。同時，也造成了有的農(nóng)民工對勞動監(jiān)察機構(gòu)的誤解，認為勞動監(jiān)察機構(gòu)消極作為。

對于勞動保障行政部門對違法行為的行政處罰或行政處理決定，按照《行政訴訟法》的規(guī)定，如果用人單位在指定的期間內(nèi)不主動履行處罰，必須等到訴訟期滿后，才能申請人民法院強制執(zhí)行。②《最高人民法院辦公廳關(guān)于對〈關(guān)于請解決勞動監(jiān)察決定強制執(zhí)行問題的函〉的答復(fù)》（法辦〔1998〕69號）中提到“根據(jù)《行政訴訟法》、《勞動法》和《勞動監(jiān)察規(guī)定》的規(guī)定，勞動和社會保障部門作出的行政處理決定和行政處罰決定，可以依法申請人民法院強制執(zhí)行”。根據(jù)最高人民法院的相關(guān)司法解釋，對行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，申請執(zhí)行的期限是自起訴期限屆滿之日起三個月。這就意味著勞動保障行政部門處理決定的強制執(zhí)行至少要在三個月后才能申請法院強制執(zhí)行。這僅是一種理想狀態(tài)，如果用人單位提起行政復(fù)議、訴訟（一審、二審），至少需要一年的時間，等到可以執(zhí)行就可能要拖上兩年之久。勞動違法案件有其自身的一些特殊性，如克扣、拖欠工資等諸如此類的案件，工資是大部分勞動者及其供養(yǎng)的家庭成員賴以生活的保障，因此具有很強的時效性。不能按期拿到工資，勢必影響勞動者的正常生存，小則影響個人生活，大則影響社會和諧穩(wěn)定。現(xiàn)實中，“在政府幫助民工討薪的過程中，勞動保障監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容從兩責(zé)令一申請演化為催討和協(xié)調(diào)，其本身異化為催討協(xié)調(diào)權(quán)了”，③王倫剛：《勞動監(jiān)察權(quán)運行的法社會學(xué)分析——從政府幫助農(nóng)民工討薪的現(xiàn)象切入》，《天府新論》2011年第5期，第86頁。手段也由本來的執(zhí)法行為變成了“嚇”、“騙”、“哄”，即監(jiān)察權(quán)力的非正式行使。如果通過“嚇”、“騙”、“哄”仍不能迫使違法用人單位就范時，在實踐中，有的勞動保障監(jiān)察機構(gòu)只能采取一些非常規(guī)的措施，如由政府出面，通過公安機構(gòu)查封、扣押。如此做法，雖然能迫使一些用人單位償還拖欠的農(nóng)民工工資，但合法性明顯存在質(zhì)疑。勞動保障行政處罰或行政處理決定不能及時執(zhí)行的問題，在一定程度上證明了“一責(zé)令兩申請”的程序并不能真正解決勞動違法問題，相反，這種繁雜冗長的訴訟執(zhí)行體制給違法用人單位逃避責(zé)任提供了條件和機會，也對勞動保障部門的執(zhí)法帶來了很大的難度，使勞動執(zhí)法的作用得不到有效發(fā)揮，不僅不利于勞動違法案件的查處，不利于職工合法權(quán)益的維護，還往往使矛盾激化，甚至升級成群體性事件，影響社會穩(wěn)定。因此，“就當(dāng)前我國勞動保障監(jiān)察實際運行的現(xiàn)狀而言，盡管勞動法賦予了勞動行政機關(guān)解決勞動爭議糾紛的權(quán)力，但由于法律在對勞動行政機關(guān)行使勞動行政執(zhí)法權(quán)的制度設(shè)計上存在著諸多問題，使得勞動行政機關(guān)難以有效地運用行政手段遏止用工單位的違法行為?！雹偾貒鴺s：《勞資均衡與勞權(quán)保障：勞動監(jiān)察制度的內(nèi)在功能及其實現(xiàn)》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第6期，第148頁。

（四）定位模糊

《勞動保障監(jiān)察條例》所規(guī)定的我國勞動保障監(jiān)察事項可分為三種類型：一是用人單位違反基準性勞動法律規(guī)定的行為。二是用人單位違反有關(guān)訂立、履行勞動合同的法律規(guī)定的行為。雖然《勞動保障監(jiān)察條例》并沒有將“勞動合同履行情況”明文列入監(jiān)察范圍，但事實上工資支付、社會保險等問題都是在履行勞動合同過程中發(fā)生的。而有的省市則在《勞動保障監(jiān)察條例》頒布實施后制定勞動保障監(jiān)察條例，如《寧夏回族自治區(qū)勞動保障監(jiān)察條例》（2006年3月31日自治區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，自2006年5月1日起施行）、《黑龍江省勞動保障監(jiān)察條例》（黑龍江省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議于2008年12月19日通過，自2009年4月1日起施行），明文規(guī)定將勞動合同的履行納入勞動保障監(jiān)察的事項。三是職業(yè)介紹機構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)技能考核鑒定機構(gòu)、勞動能力鑒定組織、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)以及醫(yī)療機構(gòu)、藥品經(jīng)營單位等社會保險服務(wù)機構(gòu)違反國家有關(guān)其從業(yè)行為規(guī)定的行為進行監(jiān)督檢查。由此可見，我國勞動保障監(jiān)察的受案范圍不僅包括用人單位違反基準性法律規(guī)范和強制性規(guī)范的規(guī)定，而且包括違反任意性義務(wù)規(guī)范的規(guī)定。也有學(xué)者將“勞動保障監(jiān)察的職責(zé)劃分為預(yù)防性干預(yù)和糾正性干預(yù)兩類，并且指出勞動保障監(jiān)察部門在履行勞動保障監(jiān)察職能的過程中主要是采取以糾正性干預(yù)(亦即制裁型模式)為主、預(yù)防性干預(yù)(亦即促進遵守型模式)為輔的監(jiān)察辦法?！雹谕趿⒚鳎骸墩撐覈鴦趧颖Ｕ媳O(jiān)察立法與執(zhí)法的協(xié)調(diào)》，《青海師專學(xué)報》2007年第2期，第90頁。對用人單位違反基準性法律規(guī)范和強制性法律規(guī)范進行勞動保障監(jiān)察，是勞動保障監(jiān)察的題中應(yīng)有之義，但將用人單位違反任意性規(guī)范的行為也納入勞動保障監(jiān)察的受案范圍，表面上看是賦予了勞動保障監(jiān)察對各種違反勞動法律法規(guī)行為的檢查監(jiān)督權(quán)，擴大了勞動保障監(jiān)察的范圍，體現(xiàn)了保護勞動者合法權(quán)益的立法宗旨，但“實際上勞動保障監(jiān)察機構(gòu)的工作重點往往放在解決勞動者與用人單位之間的勞動爭議上，其結(jié)果一方面偏廢了預(yù)防性干預(yù)職能的履行，另一方面導(dǎo)致了執(zhí)法檢查多，立案處理少，責(zé)令改正多，行政處罰少的現(xiàn)象普遍存在?！雹坂嵮裕骸稄捻n資企業(yè)逃逸看我國勞動監(jiān)察制度的缺位》，《山東工商學(xué)院學(xué)報》2009年第1期，第50頁。而且，由于勞動保障監(jiān)察的內(nèi)容多、范圍廣，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法過程中，還需要公安、工商、法院、工會、安全、衛(wèi)生等有關(guān)部門的有效協(xié)助才能較好地履行職能。雖然《勞動保障監(jiān)察條例》第三條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，支持、協(xié)助勞動保障行政部門的勞動保障監(jiān)察工作?！钡止っ鞔_、職能清晰、運作協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制尚未建立，導(dǎo)致實踐中互相推諉、無人監(jiān)察、多頭執(zhí)法、重復(fù)監(jiān)察的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了勞動保障監(jiān)察的效率，加大了行政成本、防礙了監(jiān)察功能的發(fā)揮。

更為重要的是勞動保障監(jiān)察和勞動爭議的調(diào)解仲裁、訴訟的受案范圍發(fā)生重合。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定，勞動爭議的受案范圍包括：因確認勞動關(guān)系發(fā)生的爭議，因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發(fā)生的爭議，因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭議，因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓(xùn)以及勞動保護發(fā)生的爭議，因勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等發(fā)生的爭議，法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動爭議。同時，該法第九條明確規(guī)定:“用人單位違反國家規(guī)定，拖欠或者未足額支付勞動報酬，或者拖欠工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金的，勞動者可以向勞動行政部門投訴，勞動行政部門應(yīng)當(dāng)依法處理?！蓖ㄟ^比較，勞動保障監(jiān)察和勞動爭議仲裁、訴訟的關(guān)系，不僅呈現(xiàn)出單向關(guān)系、①單向關(guān)系是指二者分別對某類案件擁有特有的、排他的處理權(quán)，如對職業(yè)介紹機構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)和職業(yè)技能考核機構(gòu)違法操作的行為進行監(jiān)督檢查，這是勞動監(jiān)察機關(guān)特有的職能，勞動仲裁不能處理。互補關(guān)系，②互補關(guān)系是指二者對某些案件的處理在功能上存在互補性，最典型的例子是童工問題。勞動監(jiān)察機關(guān)有權(quán)就用人單位使用童工的行為予以行政處罰，但是使用童工過程中出現(xiàn)的其他問題，比如童工因傷致殘與用人單位就賠償問題發(fā)生的爭議，則需要由勞動仲裁處理。除童工問題外，用人單位未遵守女工、未成年工勞動保護規(guī)定造成勞動者損害，或者違反其他勞動保障法律法規(guī)造成勞動者損害的，勞動監(jiān)察有權(quán)就其違反勞動保障法律法規(guī)的行為做出行政處罰決定；同時雙方當(dāng)事人如就賠償問題發(fā)生爭議，勞動仲裁有權(quán)處理。在此類案件中，勞動監(jiān)察的行政處罰功能和勞動仲裁的民事賠償功能形成互補。而且還有選擇關(guān)系，即勞動仲裁和勞動保障監(jiān)察都有權(quán)受理，勞動者可以選擇通過勞動仲裁獲得民事救濟，也可以選擇通過勞動保障監(jiān)察獲得行政救濟。在單向關(guān)系和互補關(guān)系中，勞動保障監(jiān)察和勞動仲裁均各司其職，兩者受案范圍的界限很清楚，但在選擇關(guān)系中，勞動保障監(jiān)察和勞動仲裁的職能出現(xiàn)了交叉，兩者的受案范圍呈現(xiàn)出大面積的重合。這種重合，表面上看似勞動者有選擇權(quán)，即對用人單位違反任意性規(guī)范的行為勞動者可以申請仲裁，也可以向勞動保障監(jiān)察機關(guān)投訴，但對勞動者權(quán)益的保護并無益處。由于向勞動保障監(jiān)察機構(gòu)投訴，既不需要支付費用，耗時相對較少，又不用收集提供證據(jù)，尤其是在2003年10月27日溫家寶總理六個小時內(nèi)為農(nóng)婦熊德明成功討薪的事情傳遍大江南北后，勞動者尤其是農(nóng)民工，對勞動保障監(jiān)察的期望值很高，一旦和用人單位發(fā)生勞動爭議，首選的是到勞動保障監(jiān)察機構(gòu)投訴。加之拖欠勞動報酬的案件向勞動保障監(jiān)察機構(gòu)投訴和向勞動爭議仲裁機構(gòu)申請仲裁，相同案件可能會獲得更多的賠償，③用人單位拖欠勞動者勞動報酬的，通過勞動爭議仲裁、訴訟，可以獲得被拖欠的工資以及相當(dāng)于被拖欠數(shù)額25%的經(jīng)濟補償金。而向勞動監(jiān)察機構(gòu)投訴，由勞動監(jiān)察機構(gòu)處理，勞動監(jiān)察機構(gòu)除責(zé)令支付勞動報酬和經(jīng)濟補償金外，還可以責(zé)令用人單位按相當(dāng)于勞動報酬的50%至100%支付賠償金。以至于大量的拖欠勞動報酬的案件涌入勞動保障監(jiān)察機構(gòu)，“勞動保障監(jiān)察機構(gòu)由行政執(zhí)法機構(gòu)演變?yōu)橛懶讲脹Q機構(gòu)，勞動保障監(jiān)察的內(nèi)容由監(jiān)察違法行為轉(zhuǎn)化為解決工資糾紛”，④王倫剛：《勞動監(jiān)察權(quán)運行的法社會學(xué)分析——從政府幫助農(nóng)民工討薪的現(xiàn)象切入》，《天府新論》2011年第5期，第83頁。致使勞動保障監(jiān)察機構(gòu)人少案多的矛盾更加突出，不堪重負。因此，“如何在受案范圍以及程序銜接上理順勞動保障監(jiān)察與裁審體制的關(guān)系，也是在理論及制度上必須面臨和解決的重要問題?！雹菪ぶ瘢骸墩摗磩趧訝幾h調(diào)解仲裁法〉構(gòu)建的裁審體制及與勞動監(jiān)察的關(guān)系》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第37頁。

三、完善我國勞動保障監(jiān)察制度的對策

（一）適時提高立法層級

法律本身的權(quán)威性是影響其實施效果的重要因素之一。勞動保障監(jiān)察作為勞動法律體系中的一項重要制度，在立法上與其他制度一樣，需要建立與其重要性相適應(yīng)的權(quán)威和效力?！爸挥袑趧颖O(jiān)察納入到法制化軌道，才能保證其規(guī)范性、公正性和權(quán)威性，進而達到執(zhí)法監(jiān)督的目的?！雹揸愑衿迹骸秶獾膭趧颖O(jiān)察制度》，《中國勞動保障》2007年第9期，第61-62頁。也只有通過法律才能賦予勞動保障監(jiān)察強制措施和強制執(zhí)行權(quán)。因此，應(yīng)適時將勞動保障監(jiān)察制度上升到法律層面，即由全國人民代表大會，最低也應(yīng)由全國人大常委會制定《勞動保障監(jiān)察法》?！疤嵘齽趧颖Ｕ媳O(jiān)察立法的效力層級，適時將行政法規(guī)升格為法律，不僅是一個形式變更的問題，更重要的是，通過形式變更使勞動法律體系更加完備和合理的同時，為勞動法律的實施創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境，提供更有效制度保障?！雹倮钸M東：《勞動監(jiān)察何時才能走出困境》，《中國工人》2012年第3期，第64頁。

（二）重構(gòu)我國勞動保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制

通過以上分析，我國現(xiàn)行“分級管理，條塊結(jié)合、以塊為主，協(xié)調(diào)指揮”的勞動保障監(jiān)察體制最大的弊端就是難以擺脫地方保護主義的干擾。要想使勞動保障監(jiān)察真正發(fā)揮作用，承擔(dān)起“社會警察”的作用，重構(gòu)我國勞動保障監(jiān)察體制已是勢在必行。

重構(gòu)我國勞動保障監(jiān)察體制，應(yīng)適應(yīng)復(fù)雜多樣的新型勞動關(guān)系，從解決地方保護主義和妥善處置地方經(jīng)濟利益與保護勞動者合法權(quán)益的辯證關(guān)系入手，按照國際勞工組織《勞動保障監(jiān)察公約》的有關(guān)要求，參照日本勞動基準監(jiān)察機關(guān)的體制，實行省以下垂直管理，建立“統(tǒng)一管理，分級指揮”的勞動保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)管理體制。即將目前的“以塊為主”改進為“條塊結(jié)合，以條為主”，以切實改變安全監(jiān)管機構(gòu)“執(zhí)法沒有地位，監(jiān)管沒有力度”的境況，實現(xiàn)勞動保障監(jiān)察機構(gòu)標(biāo)準化、隊伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化。同時，應(yīng)建立完善的對勞動保障監(jiān)察組織的內(nèi)外部監(jiān)督體系，使勞動保障監(jiān)察組織的自身監(jiān)督與外部監(jiān)督相互配合，保證勞動保障監(jiān)察行政人員在行使職權(quán)的過程中能夠遵紀守法、廉潔奉公。

（三）加強勞動保障監(jiān)察隊伍建設(shè)

“勞動保障監(jiān)察員是勞動保障監(jiān)察工作的具體實施者，他們的組織狀況及履行工作職責(zé)的制度化和規(guī)范化，從根本上決定了勞動保障監(jiān)察工作的廣度、力度和質(zhì)量?！雹诶钸M東：《勞動監(jiān)察何時才能走出困境》，《中國工人》2012年第3期，第64頁。如上分析，我國目前的勞動保障監(jiān)察是小馬拉大車，難以滿足執(zhí)法需求。應(yīng)按照勞動保障監(jiān)察“機構(gòu)標(biāo)準化、隊伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化”的要求，加強勞動保障監(jiān)察隊伍建設(shè)。

（四）適度賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強制手段和措施

如上分析，由于立法沒有賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強制手段和措施，使得勞動行政執(zhí)法在一定程度上形同虛設(shè)、有名無實。為徹底改變勞動保障監(jiān)察執(zhí)法手段單一、剛性不夠以及執(zhí)法弱、執(zhí)法難的現(xiàn)狀，應(yīng)制定《勞動保障監(jiān)察法》，賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)在查處用人單位克扣或者故意拖欠勞動者工資、拒不繳納社會保險費以及職業(yè)介紹機構(gòu)騙取求職者中介服務(wù)費等嚴重損害勞動者經(jīng)濟利益的案件時，如果有證據(jù)證明用人單位有逃匿或者轉(zhuǎn)移財產(chǎn)跡象，采取查封、扣押其價值相當(dāng)財物的強制措施的權(quán)力；對用人單位存在惡意拖欠工資、嚴重欠繳社會保險費、拒不執(zhí)行行政處罰或行政處理決定等嚴重違反勞動法律的行為，以及因上述違法行為造成引發(fā)群體性事件等惡劣影響的用人單位，賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)權(quán)；在嚴重威脅勞動者正常生活等特殊情況下（如拖欠工資致使勞動者基本生活難以為繼），可以先予強制執(zhí)行處罰（處理）決定；對不履行監(jiān)察處理決定，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)強制執(zhí)行資產(chǎn)，提高維權(quán)效率。

當(dāng)然，“政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，嚴格依法行政，行政?quán)力不得被濫用，必須接受法律的制約；濫用權(quán)力所造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟，并對行政違法責(zé)任人追究其相應(yīng)的責(zé)任?！雹弁跫腋＃骸墩撘婪ㄖ螄?，《法學(xué)研究》1996年第2期，第6頁。勞動保障監(jiān)察是一項非常嚴肅的工作，要具有法定的條件、法定的程序、采取法定的方法、還要承擔(dān)法定的責(zé)任。當(dāng)勞動保障監(jiān)察有權(quán)無責(zé)時，執(zhí)法行為必將偏離法律的軌道。一些地區(qū)之所以在勞動執(zhí)法過程中的違法行為愈演愈烈，是因為執(zhí)法人員的責(zé)任不明確，即使屢犯錯誤也得不到應(yīng)有的懲罰。因此，在賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強制手段和措施的同時，從防范權(quán)力濫用的角度出發(fā)，應(yīng)對強制措施和強制執(zhí)行的范圍、程序等方面做出明確規(guī)定，并建立更加嚴密和完善的監(jiān)督制約機制，以確保勞動保障監(jiān)察行政權(quán)力能夠在法律規(guī)定的正當(dāng)程序的框架內(nèi)運行，防止勞動保障監(jiān)察機構(gòu)濫用權(quán)力，損害用人單位和勞動者的合法權(quán)益。

（五）合理界定監(jiān)察范圍

“勞動保障監(jiān)察在勞動行政部門的各項事務(wù)中是約束力最大，程序最嚴格的行政手段。如果其對事范圍過于寬泛，就會分散勞動保障監(jiān)察機構(gòu)的力量，從而影響勞動保障監(jiān)察的效果。”①王全興：《勞動法》，法律出版社2008年版，第472頁。筆者認為，應(yīng)通過立法明確規(guī)定以全部具有強行性的勞動法律規(guī)范為勞動保障監(jiān)察之對象，即只限于勞動者實體權(quán)利的強制性法律規(guī)范（即關(guān)于勞動者權(quán)益最低標(biāo)準的法律規(guī)定）和關(guān)于勞動關(guān)系運行規(guī)則的強行性法律規(guī)范（如禁止招用童工等法律規(guī)定）。對用人單位違反任意性規(guī)范的行為，則應(yīng)明確規(guī)定通過勞動爭議處理程序解決。

（責(zé)任編輯：肖舟）

The Problem s Existing in the Labor Security Supervision System in Our Country and the Countermeasures Research

XIAO Jincheng
（School of Law，Beifang University of Nationalities，Yinchuan 750021，China）

In face of the diversification and complication of labor relations，with the labor laws and regulations are gradually perfected，the labor security supervision of our country is faced with great challenges.Some problems，such as lack of preparation，funds，support and methods，are severely restricting the effective role in the labor security supervision and inspection.In order to perfect the system of labor security supervision in our country，we should improve legislation position，refacting the leading system，reasonably defining the scope of labor security supervision，moderately giving compulsory means and measures to the labor security supervision institutions，strengthening the construction of labor security supervision team，and carrying out the money measures.

labor security supervision；legislation；compulsory measures；enforcement authority

肖進成（1965-），男，甘肅民勤縣人，北方民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事勞動法與社會保障法學(xué)、訴訟法學(xué)研究。

D922.5

A

1008-7672（2016）06-0093-09