楊曉紅

(湖北科技學(xué)院 財務(wù)處，湖北 咸寧 437100)

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高?？冃ьA(yù)算管理存在的問題與建議

楊曉紅

(湖北科技學(xué)院 財務(wù)處，湖北 咸寧 437100)

2015年1月1日頒布的新預(yù)算法第一次以法律形式將績效管理融入到公共財政預(yù)算中，而高校作為公共財政預(yù)算單位，應(yīng)該引入預(yù)算績效管理方法。目前我國高?？冃ьA(yù)算存在發(fā)展目標(biāo)不明確、預(yù)算不精細(xì)、預(yù)算控制機(jī)制薄弱、激勵機(jī)制缺乏等問題。針對上述問題，本文提出了建立結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)化績效預(yù)算的過程管理，改善高校預(yù)算管理現(xiàn)狀。

高校財務(wù)；預(yù)算管理；績效評價；目標(biāo)考核

績效預(yù)算的概念最早于1949年，由美國胡佛委員會提出，旨在強(qiáng)化政府預(yù)算過程的績效管理，對政府部門的活動進(jìn)行評估，建立政府部門活動目標(biāo)與財政資源分配之間的聯(lián)系。20世紀(jì)90年代以來，美國、澳大利亞、英國等發(fā)達(dá)國家陸續(xù)推出“新績效預(yù)算”管理辦法，它的核心思想是政府預(yù)算必須與政府部門的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)以整體目標(biāo)為導(dǎo)向，給予中、低層管理者使用預(yù)算資金的權(quán)力。

在黨的十六屆三中全會上，財政部首次提出預(yù)算績效評價體系的思想。 2011年，財政部推出《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確指出建立全過程預(yù)算績效管理體系。2015年1月1日我國正式實(shí)施《中華人民共和國預(yù)算法》，第一次將財政預(yù)算以法律形式確定，并且融入了績效管理思想，強(qiáng)調(diào)了績效在預(yù)算管理中的重要性。

高校以財政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源，高校預(yù)算屬于公共財政預(yù)算，根據(jù)新預(yù)算法的要求，高校應(yīng)將績效管理融入到預(yù)算管理中。

一、高校預(yù)算管理引入績效的必要性

高校的主要職能體現(xiàn)在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，因而高校應(yīng)有效地配置資源，合理地使用資金，考慮資金的使用效益。目前我國高校預(yù)算進(jìn)行了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、預(yù)算外資金等一系列預(yù)算改革，這些改革不但增加了預(yù)算的透明度，而且規(guī)范了預(yù)算管理，取得了較好的效果。但是仍然存在“投入式”管理現(xiàn)象，資金的使用效率仍然比較低。

績效預(yù)算管理是一種動態(tài)的管理方法，強(qiáng)化績效評價結(jié)果，并用來指導(dǎo)下一年度的預(yù)算。它具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.注重目標(biāo)的導(dǎo)向性和結(jié)果的激勵性

績效預(yù)算管理注重事前的預(yù)算和事后的總結(jié)，每一個項(xiàng)目都會根據(jù)制定的目標(biāo)配置資金，控制資金流向。預(yù)算編制過程以目標(biāo)為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的有效性，對結(jié)果負(fù)責(zé)?？冃ьA(yù)算管理還將對同一個單位預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評估，對未達(dá)到目標(biāo)的預(yù)算單位，要求承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對超出預(yù)期的預(yù)算單位和項(xiàng)目，將采取激勵機(jī)制?？冃ьA(yù)算管理不僅僅關(guān)注支出情況，更注重支出所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益，并對下一年度的預(yù)算采取獎懲等激勵機(jī)制。

2.強(qiáng)化過程管理，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般只強(qiáng)調(diào)事前管理與事中管理，但卻忽略了事后的績效評價?？冃ьA(yù)算管理模式采取事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督和管理，通過對上一年度績效考核來控制下一年度的預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)控制，促進(jìn)了資金使用的良性循環(huán)。

3.重視事后評價，量化考核目標(biāo)

績效預(yù)算管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理的主要區(qū)別在于，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)就是對績效目標(biāo)進(jìn)行分解，用來評價目標(biāo)的執(zhí)行效果。它的關(guān)鍵作用在于建立資金使用效益的考核體系，量化績效指標(biāo)，制定評價標(biāo)準(zhǔn)和量化算法?？冃ьA(yù)算管理注重事后評價，它不僅考慮績效指標(biāo)的完成情況，而且還考慮預(yù)算支出的效益，包括經(jīng)濟(jì)和社會效益、直接和間接效益、短期和長期效益等。在量化指標(biāo)的設(shè)計上，除了對每一個具體目標(biāo)進(jìn)行量化外，許多研究者還借鑒了平衡計分卡和關(guān)鍵指標(biāo)等方法，將總體目標(biāo)分解為子目標(biāo)，對具體的績效評價指標(biāo)層層分解、層層細(xì)化。

綜上所述，高校預(yù)算管理必須結(jié)合績效來確定預(yù)算資金分配，強(qiáng)調(diào)過程管理和績效評價，將本年度的預(yù)算資金與上年度資金使用效益進(jìn)行比較，對總體目標(biāo)進(jìn)行分解與細(xì)化，實(shí)行績效預(yù)算目標(biāo)的管理，提高高校預(yù)算管理的水平。

二、我國高校預(yù)算管理中存在的主要問題

我國高校正在逐步推進(jìn)預(yù)算體制改革，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響，很多高校在預(yù)算管理過程中仍存在較多問題。

1.缺乏績效管理的理念，預(yù)算編制重視不夠

目前，我國高校正在實(shí)施績效預(yù)算管理模式，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理思想的影響，對績效預(yù)算管理的理解不透徹，部分高校沒有意識到預(yù)算管理的重要性，片面認(rèn)為預(yù)算是財務(wù)部門的事， 對于財務(wù)部門安排的績效預(yù)算工作，沒有引起足夠的重視，僅僅是應(yīng)付。對于學(xué)校經(jīng)費(fèi)的分配也是采取平均主義，錯誤認(rèn)為加強(qiáng)績效預(yù)算管理，不利于調(diào)動職工的工作積極性。從而，使高?？冃ьA(yù)算管理沒有真正發(fā)揮預(yù)算支出績效管理的重要作用，使預(yù)算成為一種形式，預(yù)算管理與實(shí)際情況脫節(jié)。

2.預(yù)算編制不精細(xì)，與發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)嚴(yán)重

高校財務(wù)預(yù)算涵蓋全部收支活動，由于高校資金來源多元化，資金支出多樣化，無法準(zhǔn)確預(yù)算，導(dǎo)致部分資金運(yùn)轉(zhuǎn)脫離監(jiān)督管理。同時，由于各部門對預(yù)算編制的重視程度不夠，使得預(yù)算缺乏充分論證，指標(biāo)核定缺乏科學(xué)依據(jù)，從而導(dǎo)致資金使用效益低下。

目前，我國高校預(yù)算管理對績效管理重視不夠，只是財務(wù)收支預(yù)算，局限于高校一年內(nèi)的正常收支運(yùn)行，未充分考慮高校的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，使得高校的資金供給計劃與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)，不利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.預(yù)算執(zhí)行過程控制乏力

我國高校的財務(wù)管理往往把主要精力投放在預(yù)算編制上，缺乏有效的預(yù)算控制機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，不嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，而是千方百計找理由、立項(xiàng)目，不注重教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，只負(fù)責(zé)把錢花完，支出盲目。這種預(yù)算編制機(jī)制導(dǎo)致各部門爭項(xiàng)目、爭經(jīng)費(fèi)，卻不重視對項(xiàng)目過程的管理，沒有有效的控制機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算資金無法達(dá)到預(yù)期效果。

4.績效預(yù)算審計評價體系不完善，缺乏必要的激勵機(jī)制

目前部分高校還沒有建立完善的績效審計體系。很多高校審計仍然以財務(wù)審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為主，忽視了績效審計。對于績效預(yù)算審計，沒有明確的規(guī)范，實(shí)際工作中既沒有明確規(guī)定績效預(yù)算審計的內(nèi)容，也沒有制定績效預(yù)算審計標(biāo)準(zhǔn)，缺乏針對性和可操作性的指導(dǎo)文件，導(dǎo)致績效預(yù)算審計難以順利開展。目前支出項(xiàng)目審計仍是預(yù)算審計的工作重點(diǎn)，沒有對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核和評價，缺乏獎懲措施和激勵機(jī)制，使審計流于形式，缺乏約束力。

三、實(shí)現(xiàn)高?？冃ьA(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

目前，我國高校雖然引入了績效預(yù)算管理模式，但大多數(shù)高校對績效預(yù)算管理模式的認(rèn)識還不深刻，沒有建立統(tǒng)一的高校績效預(yù)算體系。針對我國高校實(shí)行績效預(yù)算管理提出以下建議：

1.樹立績效管理理念，加強(qiáng)預(yù)算人員的培訓(xùn)和管理

績效預(yù)算工作體系復(fù)雜、涉及面廣，它直接影響了高校的發(fā)展。各部門只有相互積極配合，堅持“效益優(yōu)先”原則，以工作績效作為分配預(yù)算資金的重要依據(jù)，才能有效地將績效理念貫穿預(yù)算執(zhí)行的全程。績效預(yù)算不同于傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長率”模式，需要根據(jù)高校的發(fā)展目標(biāo)和部門發(fā)展的需求，以及參考部門近幾年績效評價的成果，制定績效預(yù)算規(guī)劃和進(jìn)行過程管理。因而，績效預(yù)算管理不單是財務(wù)部門的事，它需要每個部門的通力配合，每個部門也需要專門的技術(shù)人員參與績效預(yù)算管理。于是，有必要加強(qiáng)對績效預(yù)算人員，特別是部門績效預(yù)算編制人員的培訓(xùn)和管理，使其領(lǐng)悟績效預(yù)算的重要性和責(zé)任意識，從而切實(shí)可行推動高?？冃ьA(yù)算的順利實(shí)施。

2.根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，制訂合理的績效考核目標(biāo)

2012年，我國頒布了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，它指出高校預(yù)算管理應(yīng)以高校發(fā)展目標(biāo)為起點(diǎn)，重視預(yù)算管理與戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，使預(yù)算資金發(fā)揮最大使用效率。

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心，引入績效考核目標(biāo)，才能有效保證提高資金的使用效益。高校應(yīng)該根據(jù)其戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和近期發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行財務(wù)預(yù)算，而對于每個確定的項(xiàng)目，合理設(shè)置其績效考核目標(biāo)，而且要設(shè)計科學(xué)合理的評價體系和責(zé)任追究機(jī)制。在目標(biāo)制訂過程中，強(qiáng)調(diào)高校的基本職能，發(fā)揮人才培養(yǎng)、科研成果和社會效益的作用，將績效目標(biāo)融入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，同時充分考慮上一年度該部門績效目標(biāo)完成情況，給予適當(dāng)?shù)莫剳痛胧?，這樣才能發(fā)揮績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用。此外，對每一個項(xiàng)目的績效目標(biāo)進(jìn)行層層分解，具體化到每一個部門。

3.設(shè)計科學(xué)的績效預(yù)算考核指標(biāo)體系，建立問責(zé)機(jī)制和獎懲措施

(1)設(shè)計科學(xué)的績效預(yù)算評價指標(biāo)體系

高校不同于企業(yè)，企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益的最大化為目標(biāo)，而高校則以教學(xué)效果、科研產(chǎn)出、社會效益為主要目標(biāo)，因而建立科學(xué)合理的績效預(yù)算考核體系是非常關(guān)鍵的。

績效預(yù)算指標(biāo)體系的設(shè)計工作，要遵循科學(xué)性、整體性、可比性和動態(tài)性原則。要根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)、性質(zhì)、動態(tài)發(fā)展規(guī)律，從高?？傮w發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，設(shè)計可比性評價標(biāo)準(zhǔn)，同時，還要根據(jù)高校的動態(tài)發(fā)展過程，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，不斷完善動態(tài)任務(wù)，適時修訂加以完善。

高?？冃ьA(yù)算的目的是使有限的資金發(fā)揮最大的效益，因而高校應(yīng)將預(yù)算目標(biāo)劃分為不同類別，如：教學(xué)類、科研類、資產(chǎn)類、產(chǎn)業(yè)類等。其次，要將績效指標(biāo)分為關(guān)鍵指標(biāo)和一般指標(biāo)，對于不同的指標(biāo)給予不同的積分值。最后，高?？冃е笜?biāo)體系的建立還要借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，將平衡計分卡評價體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合，在每個大類中選取若干個關(guān)鍵績效指標(biāo)，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果加以衡量，形成高?？冃ьA(yù)算指標(biāo)體系。

(2)建立問責(zé)機(jī)制和獎懲機(jī)制

高校應(yīng)當(dāng)下放預(yù)算管理的權(quán)力，使各部門具有一定的預(yù)算自主權(quán)。同時遵守“花錢必有效、無效必問責(zé)”的原則，建立和完善切實(shí)可行的有效評價和問責(zé)機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行不力的，預(yù)算目標(biāo)達(dá)不到要求的，追究部門負(fù)責(zé)人責(zé)任；對違反財經(jīng)法規(guī)的，還應(yīng)追究法律責(zé)任。與問責(zé)機(jī)制相對應(yīng)，也要建立適當(dāng)?shù)莫剟顧C(jī)制，制定考核和獎懲辦法。對績效評價優(yōu)秀的部門，實(shí)行每月考核和年終獎懲相結(jié)合，將考核結(jié)果與部門評優(yōu)以及下一年度預(yù)算掛鉤，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，調(diào)動各部門的積極性，做好預(yù)算編制和管理工作。

4.加強(qiáng)預(yù)算實(shí)施過程的監(jiān)控

高?？冃ьA(yù)算管理要重視預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控，定期對項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，并對項(xiàng)目考核目標(biāo)和評價體系，進(jìn)行合理的鑒定和考核。學(xué)校財務(wù)部門、審計部門和預(yù)算單位要相互配合，強(qiáng)化過程管理，保證預(yù)算有效實(shí)施。各預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算限制的額度，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行原則上不允許較大調(diào)整，對于需要較小調(diào)整的資金，必須進(jìn)行說明和報批。高校財務(wù)部門應(yīng)該進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，有效地監(jiān)督和檢查各種經(jīng)濟(jì)活動，對預(yù)算的執(zhí)行情況要進(jìn)行分析匯總，做出評價；審計部門要對重大項(xiàng)目進(jìn)行考核與審計，并對其做出評價。

5.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，接受群眾監(jiān)督

績效預(yù)算管理是高校全過程、全員參與的管理模式，涉及全局，專業(yè)性較強(qiáng)，需要成立專門的預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理辦公室。預(yù)算管理委員會組成人員包括學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人，它以決策和監(jiān)督層面出現(xiàn)，對預(yù)算進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理；預(yù)算管理辦公室可以設(shè)在財務(wù)處，負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行和實(shí)施過程的日常監(jiān)督和管理，為預(yù)算管理委員會的決策和監(jiān)督提供支持。

為了更好地對高?？冃ьA(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督，有必要通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算信息公開透明，使高校能夠較好地接受政府、內(nèi)部教職工以及社會相關(guān)人員的監(jiān)督，提高預(yù)算資金的使用效率。

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2016-09-28

2095-4654(2016)11-0020-03

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