婁文龍

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農(nóng)民工住房保障問題研究述評

婁文龍

(燕山大學公共管理學院，河北秦皇島 066004)

學界從社會學、經(jīng)濟學、公共管理學和法學學科視角，對農(nóng)民工住房特征、住房改善的約束因素、化解住房保障問題等方面進行了研究：農(nóng)民工住房條件、來源、消費支出和空間位置等方面的特征不容樂觀，住房滿意度各有不同；農(nóng)民工收入低、住房保障的法律制度缺失、城市住房規(guī)劃沒有實現(xiàn)全覆蓋、城市住房市場失靈制約著農(nóng)民工住房的改善；要建立健全的住房制度，擴大農(nóng)民工的保障體系，規(guī)范住房市場，加快推進農(nóng)民工居住區(qū)的建設，深化農(nóng)民工住房保障制度改革，才能有效化解農(nóng)民工住房保障問題。進一步深化農(nóng)民工住房保障研究，應從擴大抽樣調(diào)查范圍、分類調(diào)查、采用混合研究方法等方面予以考慮。

農(nóng)民工；住房保障；研究述評

農(nóng)民工是指在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2015年農(nóng)民工已達到16 884萬人。改革開放后中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但這一龐大的農(nóng)民工群體一直難以順利地融入城市，其住房問題就是制約他們?nèi)谌氤鞘械闹饕蛩?。這一現(xiàn)象引起學術(shù)界的密切關(guān)注，學者們對農(nóng)民工的住房保障問題展開了大量而又豐富的研究。筆者擬就中國農(nóng)民工住房保障問題研究的脈絡以及研究成果、方法進行全面梳理，以期為進一步深化農(nóng)民工住房保障的研究提供幫助。

一、不同學科視角的農(nóng)民工住房保障研究

(1)基于社會學視角的研究。李斌[1]是國內(nèi)較早對農(nóng)民工住房問題關(guān)注的學者，他認為中國住房制度改革存在著嚴重的分割性和封閉性，特別是以城市戶口為分界線的房改政策，忽略了農(nóng)民工的住房權(quán)利。吳維平等[2]通過對京滬兩地農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀分析，提出改善這一群體的居住質(zhì)量才是城市應該著重解決的問題。Walker & Wigfield[3]也認為住房的可獲得性和住房條件直接關(guān)系到外來人口的社會融入，并將其看作是衡量社會排斥和社會融入的重要指標。彭華民等[4-5]分別從社會排斥視角入手，分析了城市住房有關(guān)制度，如城市戶籍制度、城市租房市場、城市住房保障制度等，這些制度相互嵌入并強化了農(nóng)民工被社會排斥的困境。紀江明等[6]從消費社會學角度切入，對新生代農(nóng)民工的身份認同困境與住房消費方式轉(zhuǎn)型進行了實證研究。

(2)基于經(jīng)濟學視角的研究。呂萍等[7]認為將農(nóng)民工住房納入統(tǒng)一住房保障體系，其效益會大于成本。李朝暉[8]從農(nóng)民工的自利意識入手分析了住房問題對農(nóng)民工市民化進程中產(chǎn)生的負面影響。鄭思齊等[9]構(gòu)建了農(nóng)民工的住房市場與經(jīng)濟增長的理論模型，研究結(jié)論顯示改善農(nóng)民工的住房及其居住環(huán)境對經(jīng)濟增長有著明顯的推動作用。呂萍等[10]則通過農(nóng)民工住房需求的吸引力-吸納力分析框架的構(gòu)建，并對中國31個省(市)的實證模擬后發(fā)現(xiàn)，不同的地區(qū)對農(nóng)民工的吸引力和吸納力不同，因而主張根據(jù)當?shù)鼐唧w情況采用不同的方式解決農(nóng)民工的住房問題。吳煒等[11]認為市場、國家和非政府組織均可成為農(nóng)民工住房福利的供給者。當前市場和政府的雙重失靈導致了當前新生代農(nóng)民工住房的困境[12]，只有將農(nóng)民工的住房保障視為公共產(chǎn)品，才能真正解決他們的住房問題[13]，并對農(nóng)民工住房保障的供給成本進行了測算[14]。

(3)基于公共管理視角的研究。Carter[15]認為政府的職責在于幫助農(nóng)民工提高他們的收入水平，改善他們的教育和住房狀況。周滔[16]運用“P-S-R模型”建立了一個農(nóng)民工住房的政策回應體系，包括農(nóng)民工住房政策的經(jīng)濟影響機制、屬性響應機制和空間響應機制。周建華等[17]從公共政策的視角梳理了當前農(nóng)民工住房政策中的不足，丁富軍等[18]則從杜布林沖突的系統(tǒng)分析模型出發(fā)，建構(gòu)“黑匣子”公共政策過程分析模型，從政策執(zhí)行的角度來檢驗農(nóng)民工的住房政策方案。以供給主義與需求主義為導向和主體內(nèi)容的政策工具組合是農(nóng)民工住房保障改革發(fā)展的主要途徑[19]，從而實現(xiàn)新生代農(nóng)民工在住房保障方面的公共服務均等化[20]。Li Tao[21]從戶籍的視角對深圳市農(nóng)民工的住房選擇進行實證研究，認為對這一群體而言收入是比戶籍制度更為關(guān)鍵的影響因素。

(4)基于法學視角的研究。吳笑謙等[22]從住房權(quán)的視角出發(fā)，認為住房權(quán)是一項基本人權(quán)，并且應該作為基本權(quán)利納入憲法保護，確保農(nóng)民工的住房權(quán)利。由于法律“盲區(qū)”的存在使得農(nóng)民工在改善居住環(huán)境過程中的維權(quán)成本過高，從而制約他們?nèi)谌氤鞘衃23]。城中村是農(nóng)民工解決住房的主要途徑，全國上下興起的城中村改造運動對農(nóng)民工產(chǎn)生了集體性的住房排斥，侵害了農(nóng)民工的住房權(quán)[24-25]。為保障農(nóng)民工的住房權(quán)利，聶洪輝[26]提出了“戶籍—權(quán)利”合一及“人—權(quán)利”合一的概念，用以破解農(nóng)民工在城市中的住房保障缺失困境，從而使他們能夠融入城市中。

二、農(nóng)民工住房特征及其滿意度研究

2002年以來，大量學者對中國農(nóng)民工住房條件、居住模式、住房消費支出及居住滿意度進行了深入細致的研究。

(1)居住面積和住房條件研究。無論是在大城市還是中小城市，農(nóng)民工的居住面積普遍偏小是研究者們調(diào)查后得到的一個共識。在直轄市或者省會城市中，杭州市農(nóng)民工2007年人均居住面積在9.1 m2左右[27]；北京市超過60%的農(nóng)民工人均居住面積不足5 m2[28]；天津市低收入農(nóng)民工人均住房面積為6.92 m2[5]。陳春等[29]和田紅艷等[30]在不同時間分別對重慶市進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)重慶市農(nóng)民工的住房狀況改善不大：從2009年人均住房面積不到10 m2，到2014年“人均住房面積不足5 m2的占8.1%；不足10 m2的為61.7%”。南寧市的農(nóng)民工住房面積在4～6 m2的為36.13%；6～10 m2的為20.10%[31]。鄭州市大約三分之二的被訪農(nóng)民工人均住房面積在10 m2以下[32]。在地級市中，蚌埠農(nóng)民工的住房人均面積不足5 m2[33]。保定市40.1%的農(nóng)民工人均居住面積5～10 m2，20.3%的人均居住面積不足5 m2[34]。而河北省53.9%的農(nóng)民工人均居住面積也僅為5～10 m2[35]。從全國22個省市調(diào)查情況來看，農(nóng)民工的人均住房面積僅11 m2[36]。

農(nóng)民工的住房條件差是學者們的另一個普遍判斷：無論是農(nóng)民工住房的外部環(huán)境還是內(nèi)部設施都非常不完善。從外部環(huán)境來看，農(nóng)民工的住房環(huán)境一般或臟亂差[29]，而且陰暗潮濕、建筑密度大、安全隱患高、衛(wèi)生條件差[33]，不具備日常生活所需要的配套設施，污染嚴重，缺少綠化，缺乏物業(yè)管理[32]，沒有文化設施[31]，治安狀況一般[36]。從內(nèi)部設施而言，房屋設計落后陳舊，采光通風條件較差[37]。配套設施不完善，大部分無廚房廁所或合用廚房廁所，基本上沒有防火措施，噪音大，衛(wèi)生狀差[31]，房屋內(nèi)沒有集體供暖的設施，有的甚至沒有天然氣和自來水[38]，大部分沒有獨立衛(wèi)浴[36]?？傮w來看，農(nóng)民工的住房面積和住房條件都要遠差于城鎮(zhèn)居民。

(2)住房來源和居住模式研究。杭州市農(nóng)民工在樓房邊搭建的簡易平房占37.9%，所占比例最高[27]。重慶市農(nóng)民工租房占62%，另外還有30%住在單位提供的宿舍或工棚[29]。保定市農(nóng)民工在工棚、地下室、簡易房和在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的平房中居住的分別占到了30.2%和50.3%[34]。武漢市農(nóng)民工的住房來源調(diào)查結(jié)果顯示，以宿舍、工棚、生產(chǎn)場所為主要來源的占55.02%，租房占43.43%[39]。2010年河北省農(nóng)民工在平房和在簡易房、工棚或地下室分別占到54.9%和25.2%[38]。江蘇省農(nóng)民工居住在城中私房或郊區(qū)私房、集體宿舍、臨時搭建工棚分別為40.7%、20.4%和12.1%[37]。四川、山東等六省市的農(nóng)民工住房多為郊區(qū)平房和簡易宿舍及工棚，占總體的44%[40]。

在居住模式方面，重慶市農(nóng)民工和家人住一起比例最高，為49.4%，與同事住一起比例為28.23%，與老鄉(xiāng)住在一起比例為12.74%[29]。南寧市農(nóng)民工居住模式為獨居、獨自與陌生人合租、與家人居住的比例分別為25.0%、32.7%、42.3%[31]。鄭州市有43.01%的農(nóng)民工和同事、老鄉(xiāng)一起住，36.40%與家人一起住[32]。武漢市農(nóng)民工和同事、朋友一起居住的為68.66%，和家人居住的僅為14.55%[37]?？傮w來說，盡管農(nóng)民工希望有自己獨立的居住空間，但是農(nóng)民工獨居的少，更多地是選擇與其他人合住。這也是他們在現(xiàn)實困境前的無奈之舉。

(3)住房消費支出研究。無論是對某一個省或者多個省，還是單獨某一個城市的調(diào)查都顯示農(nóng)民工的住房消費支出低。如杭州市農(nóng)民工每月房租的平均值是287元[27]。重慶農(nóng)民工人均房租支出為256元/月[29]。鄭州市農(nóng)民工每月房租在100元以內(nèi)、101～300元、300元以上的分別是46.69%、37.50%和15.81%[32]。江蘇省43.85%的農(nóng)民工每月住房花費在300元以下；34.92%在300～600元[37]。河北省74.6%的農(nóng)民工平均月租金在300～600元[38]。從全國22個省市調(diào)查情況來看，農(nóng)民工人均住房費用也僅為533.7元/月[36]。

(4)居住地點空間特征研究。由于農(nóng)民工收入水平低下，又要最大限度地節(jié)約開支，低租金的居住區(qū)域成為農(nóng)民工租賃住房的優(yōu)先選擇[41]，城鎮(zhèn)邊緣地帶或者城鄉(xiāng)結(jié)合部的居住場所恰好能滿足他們這一要求[42]。特別是大中城市的房租不斷上漲，農(nóng)民工無法承受時只能舍棄就近租房的原則選擇離工作地點較遠的區(qū)位租住，將租房的區(qū)位逐漸向城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市邊緣區(qū)轉(zhuǎn)移[43]。廣州的大部分暫住人口(主要是農(nóng)民工)居住在城中村[44]。重慶農(nóng)民工在城郊住房和城中村租房的占53%。在全國流動人口中，居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的占47.5%，居住在城郊農(nóng)村的占31.5%，住在市區(qū)的只占21.0%[45]。在這一背景下，一些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村形成了以地緣、血緣為紐帶的農(nóng)民工集中居住地，如“新疆村”、“安徽村”、“浙江村”等[46]。

(5)住房滿意度研究?？傮w而言，農(nóng)民工住房情況不容樂觀，但住房滿意度各不相同。杭州市農(nóng)民工中比較滿意的占21.7%，一般的為44%，比較不滿意的為27.3%[27]。南寧市有相當多農(nóng)民工比較滿意當前的居住現(xiàn)狀，有很大的意見和抱怨只有37.13%[31]。鄭州市的農(nóng)民工對住房的整體狀況感到一般或滿意、不滿意和非常不滿意的分別為79.41%、11.82%和4.41%[32]。河北省的農(nóng)民工對住房現(xiàn)狀滿意、不太滿意和非常不滿意的則分別為11.8%、48.5%和39.7%[38]。2010年四川、山東等六省(市)農(nóng)民工認為自己住房條件一般的比例為65.7%[40]。在縣級城市中農(nóng)民工對城里住房不滿意的接近 50%，略多于滿意[37]。

學者們分析認為，農(nóng)民工心態(tài)很好，屬于易滿足群體[31]。他們一般覺得在外生活不易，能夠找到棲身之處即可，更何況房租低就只能容忍設施差，因此并沒有太多的不滿[27]。他們比較認同當前的現(xiàn)狀，是因為對現(xiàn)實的無可奈何[37]。

三、農(nóng)民工住房改善的約束因素研究

農(nóng)民工的住房問題不容樂觀，但是長期以來又難以改善，相關(guān)研究顯示制約他們改善住房條件的因素是多方面的。

(1)農(nóng)民工收入低。經(jīng)濟基礎是制約人們物質(zhì)與精神生活條件的關(guān)鍵因素[32]，收入狀況決定了農(nóng)民工的住房消費支付能力，也影響到他們的住房消費支付意愿[47]。由于進城務工農(nóng)民群體自身的知識水平和技術(shù)能力的不足，導致他們整體工資水平普遍偏低[43]。無論是房價還是租金水平都超出了他們的支付能力，這就導致了農(nóng)民工在其務工的大中城市買房或者租住條件較好的住房并不現(xiàn)實[28]。

(2)農(nóng)民工住房保障的法律制度缺失。住房保障制度能夠規(guī)范化運行的前提條件是有法可依[22]。任何一個住房保障較為成功的國家，都制定了較為全面的法律體系[46]。如德國關(guān)于社會保障方面的法律條款，都自然地將所有群體視為一體，并不會區(qū)分流動人口和城市人口[32]。中國目前還沒有專門的法律法規(guī)來保護農(nóng)民工的居住權(quán)，針對城鎮(zhèn)居民住房保障的單行法并不包含這一群體，而是將他們排除在外[17]。當前已經(jīng)出臺的針對農(nóng)民工的住房保障政策更多地是以政府部門的“指導意見”和“通知”等形式出現(xiàn)，并不具備法律效力[46]。特別是利用農(nóng)村集體土地建設農(nóng)民工公寓的做法合理但是不合法，因為現(xiàn)行法律并不允許在宅基地上建設經(jīng)營性住房[48]。出租屋租賃行為的法律保障也存在著缺失。農(nóng)民工在租房期間很少簽訂合同，他們的合法權(quán)益很難得到法律的保護[42]。

(3)城市住房規(guī)劃沒有實現(xiàn)全覆蓋。中國的城市住房保障制度都是針對具有城市戶籍的低收入家庭制定的，并沒有將農(nóng)民工的住房需求納入保障體系中[18]。例如，鄭州市規(guī)定當?shù)厣暾埍Ｕ闲宰》康募彝ケ仨氂挟數(shù)氐某鞘袘艨谇也欢逃谝欢ǖ臅r間[32]。政府已經(jīng)出臺的少量農(nóng)民工住房保障政策中，經(jīng)常前后不一致、缺乏連續(xù)性，這種狀況嚴重地制約著政策效力的發(fā)揮[13]。即便是當前某些城市有著解決農(nóng)民工住房的典型模式，但這些模式也只是覆蓋了相當少的農(nóng)民工[17]。

農(nóng)民工大多聚居于“城中村”、工棚以及不宜居住的地下室，這些居住地并沒有納入城市規(guī)劃與房屋管理體系[49]。因為當前的土地利用規(guī)劃、住房建設用地規(guī)劃實際上只是與戶籍人口掛鉤，而不是與常住人口掛鉤[41]。盡管國務院出臺的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》和《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》兩個文件中提出：各地方政府要將農(nóng)民工的居住問題納入城市規(guī)劃中；在選址、供地及相關(guān)配套設施上要給予支持。但是實際情況是，各地的住房規(guī)劃并未將低收入農(nóng)民工住房問題解決提上議程[5]。在公租房的覆蓋面逐漸擴大到農(nóng)民工的同時，卻存在區(qū)位規(guī)劃邊緣化、質(zhì)量設計低端化、配套設施滯后化等問題[13]。一些改善農(nóng)民工居住條件的實際做法多為“不得已而為之”的臨時性政策手段，短期性、應急性特征明顯，缺乏統(tǒng)一性和整體規(guī)劃[17]。

(4)城市住房市場失靈。商品房住房市場名義上對所有人都是開放的，但農(nóng)民工根本沒有支付能力[12]。根據(jù)全國總工會新生代農(nóng)民工問題課題組的調(diào)查顯示，愿意承受3 000元/m2以內(nèi)房價的農(nóng)民工為74.1%，在3001～4000元這一區(qū)間僅有19%，6.9%愿意承受更高的房價[50]。在農(nóng)民工微薄的收入面前，房地產(chǎn)市場價格上漲過快使得農(nóng)民工望房興嘆[32]。房地產(chǎn)市場需求與供給之間的嚴重失衡導致農(nóng)民工的住房短缺根本無法依靠市場手段解決[12]。租房制度也對低收入農(nóng)民工產(chǎn)生了社會排斥。當農(nóng)民工進入租房市場時被歧視(排斥)感仍然十分嚴重，五分之一的人遭遇過歧視[5]。

四、化解農(nóng)民工住房保障問題策略研究

為了解決農(nóng)民工住房保障問題，學者們從不同的學科視角，運用不同的理論提出了大量的對策建議。

(1)建立健全的住房制度，增強農(nóng)民工的住房改善能力。農(nóng)民工的住房保障其實就是保障他們的“住房權(quán)”[51]，更主要是保護農(nóng)民工住房在城鄉(xiāng)之間的選擇權(quán)、農(nóng)民工住房的保障權(quán)、農(nóng)民工住房在城鄉(xiāng)資產(chǎn)置換的優(yōu)先權(quán)[52]。只有通過農(nóng)民工的住房立法，才能將農(nóng)民工的居住基本權(quán)利落到實處，并賦予他們在住房權(quán)受到侵害時的救濟權(quán)[22]。因此需要做好住房保障的頂層政策設計和法規(guī)建設，通過住房保障政策的法制化，實現(xiàn)住房保障有法可依[52]。

在對農(nóng)民工的住房保障立法后，還需要對二元城鄉(xiāng)制度改革以建立健全的住房制度。首先，需要改革二元戶籍制度，實行“以房管人”政策[53]。在逐步取消戶籍的基礎上，實施居住證的制度改革，進一步嘗試戶籍積分制和社會保障卡的配套政策[51]。其次，要改革農(nóng)村土地制度，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[32]。特別是允許在城市郊區(qū)擁有土地的農(nóng)民部分土地開發(fā)權(quán)利，讓他們在符合法律的規(guī)定下開發(fā)，并符合城市規(guī)劃和基礎設施要求，從而能夠合法地給農(nóng)民工提供較好條件的住房[54]。對于在異地工作的農(nóng)民工，可以通過建立相關(guān)機制實現(xiàn)以農(nóng)村土地的使用權(quán)換取城市住房[55]。最后，要逐步將農(nóng)民工納入到住房公積金制度保障體系內(nèi)，并建立配套的技術(shù)與管理措施，為農(nóng)民工建立與其身份證相關(guān)聯(lián)的全國統(tǒng)一的公積金賬戶數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)公積金的異地轉(zhuǎn)移和提取[56]。

(2)擴大農(nóng)民工的住房保障體系。針對當前農(nóng)民工住房保障覆蓋面狹小的現(xiàn)實問題，應該完善農(nóng)民工的住房保障體系?？梢酝ㄟ^增加公租房、廉租房、兩限房等公共住房的供給，將農(nóng)民工納入到住房保障體系中，全面向農(nóng)民工開放[40]。同時應該輔以流入地為主的管理模式，并對住房建設用地、住房保障資源等相關(guān)資源的分配進行調(diào)整[41]。政府可將住房以實物形式提供給農(nóng)民工，也可以向他們提供住房補貼，讓他們能夠在房地產(chǎn)市場中獲取適當?shù)淖》縖57]。

農(nóng)民工的住房保障政策體系不應一刀切，而是應考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟特點和農(nóng)民工的自身情況，堅持“分層次、多渠道、按步驟”的原則[43]，并根據(jù)外界環(huán)境進行動態(tài)調(diào)整，保持農(nóng)民工住房保障體系的動態(tài)性[10]，建立開放而完善的進入與退出機制[12]。同時，不同類型農(nóng)民工的居住需求和住房選擇行為會有所不同，對農(nóng)民工的住房保障也需要實施差別化的住房政策，通過差別化的住房支出政策引導形成階梯式的住房消費格局[17]。

(3)規(guī)范住房市場，滿足農(nóng)民工的住房需求。國際經(jīng)驗顯示，政府只憑借自身力量很難在短期內(nèi)快速解決流動人口的住房需求。幫助流動人口解決他們的住房問題，健康的住房租賃市場是一種有效的途徑[42]。根據(jù)農(nóng)民工作息規(guī)律、工作特點和經(jīng)濟承受能力，應該滿足農(nóng)民工“以租為主”的住房需求，注意培育規(guī)范小戶型房屋租賃市場，保證出租屋符合基本的居住、衛(wèi)生和安全條件[17]。為降低他們獲取住房租賃的成本，可以建立農(nóng)民工住房管理信息系統(tǒng)，為他們提供免費的住房租賃服務；通過新的媒介方式提供給農(nóng)民工，讓他們能夠便捷地獲取相關(guān)信息[5]；加強私租房監(jiān)管，通過立法和租金管制穩(wěn)定租賃市場租金水平；建立房屋租賃糾紛和解機制，保護業(yè)主和租賃者權(quán)益[17]。政府應不斷加強住房市場監(jiān)管，強化住房市場服務，降低農(nóng)民工的住房獲得成本，促進“住房過濾”機制的充分發(fā)揮[40]。

總之，政府應加大對城市住房市場的監(jiān)督力度，促進規(guī)范的農(nóng)民工住房市場的形成[5]。通過市場機制引導房地產(chǎn)市場供給與農(nóng)民工需求相適應的住房。甚至可以由政府牽頭建設面向農(nóng)民工的低價房，讓農(nóng)民工能夠有能力進入到住房市場[56]。要使農(nóng)民工能從金融機構(gòu)和市場獲取住房消費信貸支持，還需要深化金融體制改革，發(fā)展專業(yè)性住房金融機構(gòu)和競爭性住房金融市場[41]。

(4)加快推進農(nóng)民工居住區(qū)的建設。在城市規(guī)劃和城市住房建設規(guī)劃中引入供需分析方法，考慮城鎮(zhèn)人口總量、分布與就業(yè)的空間關(guān)系等因素，在詳細分類的基礎上，合理規(guī)劃城市建設用地空間分布[42]。從目前農(nóng)民工住房的來源看，短期內(nèi)城中村是他們解決住房需求的主要來源。因此政府應加強城中村的住房管理，發(fā)揮城中村住房的合理作用，使其在短期內(nèi)能夠幫助農(nóng)民工安居[56]。妥善規(guī)劃好“城中村”與城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展，重點改善這些區(qū)域的配套設施和基礎設施，實現(xiàn)農(nóng)民工與本地居民的良性互動，使農(nóng)民工能夠順利融入城市生活[58]。

從長期來看，農(nóng)民工和城市低收入居民的住房保障在并軌后，針對農(nóng)民工保障的住宅小區(qū)要合理規(guī)劃，均衡布局，特別是選址要合理，避免“空間失配”[53]，以滿足不同農(nóng)民工群體的居住需求[13]。要改變以往單獨建設農(nóng)民工安置區(qū)的建設理念，將農(nóng)民工安置區(qū)建設與城市低收入者的廉租房建設統(tǒng)一；對小區(qū)的區(qū)位布局和住宅的結(jié)構(gòu)設計，要盡可能地促進農(nóng)民工群體與城市人群的溝通與交流[58]。在沿海城市和大城市的經(jīng)濟開始向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，通過改善農(nóng)民工集居區(qū)居住環(huán)境，努力推動農(nóng)民工融入到城市生活中，將會有利于當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[9]。

(5)深化農(nóng)民工住房保障制度改革。除了通過多種形式來直接改善農(nóng)民工的住房條件，還需要其他的配套措施使上述制度改革落到實處。幫助農(nóng)民工改善住房狀況，當務之急是盡可能提高他們的工資水平[33]。其次是改革社會保障制度，使城鄉(xiāng)社會保障制度接軌和統(tǒng)一[53]，完善包括養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，降低農(nóng)民工家庭的支出[48]。

農(nóng)民工的住房保障之所以很少被所在地政府考慮，更多地因為農(nóng)民工在中國政治體制中沒有話語權(quán)。加快政治體制改革，使政府行政體制能同時考慮城市和農(nóng)村，是解決包括農(nóng)民工住房問題在內(nèi)的諸多農(nóng)民工問題的前提[18]。同時，建立農(nóng)民工利益合法表達的渠道，督促相關(guān)部門將農(nóng)民工納入城市住房公共資源的規(guī)劃范疇，形成市民階層與農(nóng)民工之間的良性互動關(guān)系[8]。地方政府理應作為農(nóng)民工住房保障的主體，但是并非盲目地出臺一系列相關(guān)政策，這不但不能很好地解決這個問題，反而可能會給地方政府的財政開支帶來嚴重的支出壓力[18]。當前許多地方政府缺乏健康可持續(xù)的財政機制，亟需對地方政府的公共財政制度進行改革[42]，通過財政權(quán)利和轉(zhuǎn)移支付與城市常住人口掛鉤，激勵地方政府想辦法吸納更多的農(nóng)民工定居[41]。在政府準確的責任定位后，以市場化為方向，搭建政府、企業(yè)、非政府組織及農(nóng)民工自身共同參與的合力機制，減輕地方政府的財政壓力[56]。

五、農(nóng)民工住房保障研究創(chuàng)新展望

早期的研究更多地只是對農(nóng)民工住房進行定性的研究，借助于邏輯推理方法，基本采用從現(xiàn)狀介紹到成因分析再到提出對策這種研究模式[59-61]。當然也有國內(nèi)的學者將關(guān)注點聚焦到國外，對國外解決底層人口住房問題的經(jīng)驗進行了介紹。張國勝等介紹了新加坡、日本、德國等國解決外來人口住房的成功經(jīng)驗，總結(jié)了泰國、巴西治理貧民窟的教訓，提出了解決中國農(nóng)民工住房問題的對策[58]。

由于定性研究缺乏數(shù)據(jù)支撐，更多地還只是停留在理論分析上，因此學者們開始運用多種研究方法進行定量研究，試圖發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)民工住房的因素之間的關(guān)聯(lián)程度和作用機理。首先，學者們運用多種定量方法研究了農(nóng)民工住房情況的影響因素。張智[28]根據(jù)列聯(lián)表分析和多項邏輯回歸分析方法研究了北京市農(nóng)民工的住房選擇傾向和影響因素。楊俊玲[37]運用列聯(lián)表分析和最優(yōu)尺度分析法研究了農(nóng)民工的住房支出和住房類型的影響因素。董昕[48]通過多元線性回歸模型分析了農(nóng)民工在流入地住房消費的影響因素。陳春等[29]運用Probit和Logit模型分析了農(nóng)民工住房狀況對他們留城意愿的影響。韓俊強[39]根據(jù)Probit模型探究農(nóng)民工住房情況對他們?nèi)谌氤鞘械挠绊?。韓克慶等[36]則通過Probit模型研究農(nóng)民工住房情況和城市購房影響因素。郭新宇等[40]運用多元Logistic模型分析了農(nóng)民工住房滿意度及其影響因素。此外，學者們還關(guān)注了農(nóng)民工住房與經(jīng)濟、社會發(fā)展的關(guān)系。鄭思齊等[47]運用明瑟工資方程研究了住房供給能力與居住環(huán)境質(zhì)量對經(jīng)濟增長和社會融合的影響作用。龍樹國[56]根據(jù)斯加思塔人口遷移成本收益凈現(xiàn)值模型分析了住房問題如何影響農(nóng)民工市民化。鄭思齊等[9]還通過對Glaeser的住房市場與城市增長模型進行改進，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工住房的解決能夠拉動經(jīng)濟增長。

農(nóng)民工住房保障問題研究對象也在開始轉(zhuǎn)變。隨著1980年以后出生的農(nóng)民工的出現(xiàn)和老一代農(nóng)民工的返鄉(xiāng)，研究對象從老一代的農(nóng)民工開始向新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，研究層面上以個別城市研究為主[12，13，20，33，61]。特別是2008年以后中央政府強調(diào)保障性住房的供給，農(nóng)民工的住房問題也逐漸納入了地方政府的職能范圍。不同省(市)形成了不同體系的保障模式，如農(nóng)民工廉租公寓模式、住房公積金模式、住房補貼模式、準市民化模式和納入保障性住房體系模式[62]。這些模式各有利弊，應通過制度改革建立多種模式來完善農(nóng)民工的住房保障[20]。

在研究不同農(nóng)民工對象時，學者們還通過代際比較的視角，對第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工住房狀況的差異進行了比較。宛恬伊[63]、王宗萍等[64]分別對這兩組群體的住房情況進行了對比，發(fā)現(xiàn)他們在居住水平上存在著一定差異，出現(xiàn)了“五高一低”現(xiàn)象：即住房質(zhì)量高，人均住房費用高，單位繳納住房公積金比例高，愿意繳納住房公積金的比例也要高，城市購房意愿高，對住房的滿意度低。這也反映了新生代農(nóng)民工對住房有更高的要求，對定居城市有更強的意愿[38]。曾國安等[35]、董昕[48]則回顧了農(nóng)民工住房政策的演進和發(fā)展，對農(nóng)民工住房保障的未來趨勢做出了判斷。

國內(nèi)外學者對中國農(nóng)民工住房保障的既有研究極大地豐富和擴展了這一問題的理論體系，但是仍然需要從以下方面進行進一步深化研究。

(1)對農(nóng)民工居住狀態(tài)抽樣調(diào)查的范圍有待于擴大到全國?，F(xiàn)有的研究大多是對某個城市或者某個省的局部地區(qū)，通過問卷調(diào)查和訪談的方式抽樣調(diào)查后獲得數(shù)據(jù)，但是這只能在微觀或者中觀層面上分析農(nóng)民工的住房特征，全國層面上的整體分析還不多見，目前尚無法了解全國范圍內(nèi)的農(nóng)民工住房狀況。因而需要從總體上了解全國農(nóng)民工的住房狀況，才能有全面和總體的判斷，并制定出農(nóng)民工住房保障的宏觀政策。

(2) 對不同類型城市的農(nóng)民工住房進行細致的、系統(tǒng)的調(diào)查研究。房地產(chǎn)市場是一個區(qū)域性的市場，不同類型的城市、不同職業(yè)特征的農(nóng)民工的住房狀況也會存在著差異。因此現(xiàn)有的研究也強調(diào)對農(nóng)民工的住房保障不宜一刀切，需要因地制宜地解決他們的住房問題。下一步應該針對不同類型城市的農(nóng)民工住房展開細致的調(diào)查，系統(tǒng)研究不同類型城市中農(nóng)民工居住狀況的影響因素和住房需求，有針對性地從中微觀角度制定本地的住房保障政策。

(3)對農(nóng)民工住房保障政策的研究需理論聯(lián)系實際。農(nóng)民工住房保障是一個緊迫的任務，需要構(gòu)建一套完整的政策體系，通過短期和長期的不懈努力，才能收到良好政策效果。一方面應該加強對城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)民工集中居住區(qū)建設的可行性與必要性研究，探討土地法律問題、投資主體、建設的合理規(guī)模檔次和管理模式等，提出有操作性的建議，另一方面應該加強對農(nóng)民工住房保障制度的深入系統(tǒng)研究，進一步探討將農(nóng)民工納入住房保障體系的基本理論和具體對策。

(4)采用混合研究方法，打破“量化”研究和“質(zhì)性”研究的藩籬?；旌涎芯糠椒ㄗ鳛橐环N新的研究范式已經(jīng)逐漸得到了認可，這種研究方法通過對“量化”研究和“質(zhì)性”研究兩者的結(jié)合運用，可以擴展農(nóng)民工住房保障問題研究的廣度和深度，從而彌補單一研究方法研究中所存在的不足。

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責任編輯：曾凡盛

Literature review on migrant workers’ housing security

LOU Wenlong

(College of Public Administration, Yanshan University, Qinghuangdao 066004, China)

This paper studies the features of migrant workers’ housing, restriction factors of housing improvement, solutions to housing security and so on based on the perspective of sociology, economics, public management and law. The study shows that some factors, like housing condition, housing origin, expenditure and location, are not optimistic, and housing satisfaction is diverse as well. Besides, there are some realistic problems, such as low income of migrant workers, lack of housing security legal system, no full coverage of urban housing planning, and failure of urban housing market, which restrict the improvement of the migrant workers’ housing. In order to solve these problems, we should establish a sound housing system, expand the security system, regulate the housing market, speed up the construction of migrant workers' residential areas, and deepen the reform of the housing security system. So, future research should be carried out by expanding sampling survey, classifying survey and using mixed research method.

migrant worker; housing security; literature review

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.05.009

F323

A

1009-2013(2016)05-0055-08

2016－09－18

國家社會科學基金青年項目(14CZZ014)；2015年度河北省社會科學基金項目(HB15GL017)；2015年度燕山大學青年教師自主研究計劃課題(15SKA005)

婁文龍(1979—)，男，湖北崇陽人，副教授，博士研究生，研究方向為住房政策。