胡偉華+劉朝興

黨的十八屆四中全會和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》要求，將審計監(jiān)督全覆蓋作為發(fā)揮審計作用，推動審計事業(yè)發(fā)展的一項重要內(nèi)容。為適應(yīng)新常態(tài)，滿足新要求，審計監(jiān)督要與時俱進(jìn)，促進(jìn)深化改革，推進(jìn)全面依法治國。審計部門要從審計覆蓋范圍，審計項目組織方式，審計資源整合方式，審計技術(shù)方法創(chuàng)新，實施效果方面入手，深入思考，主動作為，積極創(chuàng)新，有序推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋。

一、關(guān)于全覆蓋的思考

審計監(jiān)督對什么覆蓋？怎么覆蓋？一直是各級審計機(jī)關(guān)深入思考的一個問題。事物的內(nèi)因決定外因，質(zhì)變是事物變化的主要因素，它決定著事物數(shù)量的變化，而一定數(shù)量的積累最終也會產(chǎn)生質(zhì)的變化。因此，筆者認(rèn)為審計監(jiān)督全覆蓋是時間與空間相統(tǒng)一，質(zhì)量與數(shù)量相統(tǒng)一的全覆蓋。不同的管轄范圍，有不同的審計對象。審計署監(jiān)督管轄的對象要多于省、自治區(qū)、直轄市，而省級審計廳、局監(jiān)督管轄的對象要多于地市級審計部門;就是同一行政級別的審計部門由于其管轄的行政區(qū)域不同，也決定著各自監(jiān)管審計對象數(shù)量的不同。大的縣市下轄幾十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小的縣市管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而一地審計機(jī)關(guān)及人員的數(shù)量并不一定與其監(jiān)督管轄的審計對象數(shù)量成正比。某地審計部門不同的時間階段，其需要監(jiān)督的審計對象也會不同，如某地某時經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，城市建設(shè)項目多，工業(yè)、城建、治理污染等項目必然多，財政在這方面的投入大，需審計監(jiān)督的對象項目必然很多;而某地某時經(jīng)濟(jì)落后，城市建設(shè)緩慢，這方面的財政投入就少，但國家對其扶貧、最低社會保障等方面的項目有可能比較多，所以不同的時間段，不同地域的審計對象無論是數(shù)量還是內(nèi)容都是有差異的，這需要審計部門區(qū)別對待，合理確定監(jiān)督范圍與重點。

現(xiàn)實中，有些審計人員認(rèn)為審計質(zhì)量決定一切，重質(zhì)量輕數(shù)量，為了追求過高的審計質(zhì)量，不惜放棄大量需要開展的審計項目，一個縣一年就做十來個甚至是幾個項目，雖然每一個項目的程序都很合法到位，審計事項都查深查透，揭示的問題也很多，社會反響很大，但大量其他審計對象或項目中需要規(guī)范的行為，需要揭露的問題很多，如果我們放棄了這些，是不是就是保住了幾棵大樹，放棄了一片森林呢？從審計免疫力系統(tǒng)角度來說，也是救活了幾個人的生命，卻放棄了一群人的健康。片面追求審計質(zhì)量，忽視必要審計數(shù)量固然不對，那么陽光普照，面面俱到，大而全式的審計監(jiān)督全覆蓋也是不可取的。看似每一筆資金，每一個審計對象，每一個項目都經(jīng)過了審計，出了報告，但這種審計的質(zhì)量是難以得到保證的，這只能是浮光掠影、走馬觀花式的審計，這就像大號篩子，掉下去的不僅是米，還有大量的沙子，只有個頭特別大的沙子才會留在篩面上。所有的米我們都篩了一遍，但我們吃起來還是滿嘴的沙子，這難道是我們所要追求的效果嗎？每年計劃安排大量審計項目，雖然完成了，但質(zhì)量得不到保證，效果也不好，這樣的審計全覆蓋也是我們應(yīng)該去克服的毛病。審計監(jiān)督全覆蓋應(yīng)避免極端片面的思想，必須理性分析，科學(xué)分類，要用統(tǒng)籌的方法去實現(xiàn)有質(zhì)量控制，有數(shù)量保證的全覆蓋。

二、全覆蓋的原則

做好審計監(jiān)督全覆蓋，要緊緊把握四個原則。

1.職責(zé)法定原則。審計全覆蓋要始終圍繞《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》等審計法律、法規(guī)及十八大報告、十八屆三中、四中全會精神、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》政策精神去落實，不能無邊界、無法律及政策依據(jù)，不能任性用權(quán)，盲目的為全覆蓋而覆蓋，要始終恪守“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的法律理念去制定審計計劃、方案，實施審計和處理處罰違法違規(guī)行為。

2.實事求是，量力而行原則。劉家義審計長在“三嚴(yán)三實”黨課中曾深入闡述了謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實的道理，他舉例說有些縣、市審計局，全局只有20多個人，一年要審計800多個項目，平均一個人要審40多個項目，平均每天要出2至3個審計報告，這意味著審計業(yè)務(wù)人員幾乎沒時間到現(xiàn)場核實取證，每天只能在單位爭分奪秒的寫報告、編底稿和取證記錄。而法律法規(guī)和審計準(zhǔn)則對審計質(zhì)量和程序有極嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，不花費一定時間得出的審計結(jié)論既缺乏證據(jù)支撐，也缺乏大量的審計程序，會使審計質(zhì)量大打折扣，也會使審計風(fēng)險無限放大，這樣的審計監(jiān)督全覆蓋只可能是作風(fēng)飄浮的全覆蓋。審計全覆蓋必須綜合考慮審計可利用資源與審計計劃任務(wù)的配比性，不能不顧實際情況，貪大求全，把審計項目做成夾生飯。審計全覆蓋，必須是質(zhì)量過關(guān)的全覆蓋，必須是最低審計風(fēng)險的全覆蓋。無質(zhì)量保證、無風(fēng)險防范的全覆蓋最終會顛覆審計事業(yè)的發(fā)展根基。

3.科學(xué)分類、統(tǒng)籌兼顧原則。審計時間、業(yè)務(wù)人員、審計任務(wù)、審計經(jīng)費等要素只能是一定時間、空間的有限滿足，在審計質(zhì)量不能降低的情況下，我們必須對審計對象做好分類，搞好統(tǒng)籌兼顧，做到分類全覆蓋。對審計對象要根據(jù)法定職責(zé)、緊急、重要程度及審計風(fēng)險程度區(qū)別分類，不能眉毛胡子一把抓，不能根據(jù)個人主觀好惡隨意劃分，分類時不僅關(guān)注本級法定監(jiān)督審計項目，還要統(tǒng)籌考慮黨委、政府交辦重要審計項目及上級審計部門統(tǒng)一部署的項目，做到一盤棋分類;分類時要考慮下級審計部門已經(jīng)安排的審計項目，不能浪費審計資源，重復(fù)監(jiān)督。

4.計劃管理，考核效能原則。在綜合考慮了法律規(guī)定、審計資源實際情況、審計對象的科學(xué)分類和統(tǒng)籌考慮審計任務(wù)等因素下，必須把審計監(jiān)督全覆蓋的項目納入計劃管理。要落實項目組織實施單位，督促審計進(jìn)度，評估審計效果，考核審計效能，保證審計監(jiān)督全覆蓋的良好效果。

三、審計監(jiān)督全覆蓋的方法

1.科學(xué)制定計劃。圍繞實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)，審計部門在制定年度審計項目計劃時，應(yīng)將年度審計計劃同五年項目規(guī)劃緊密結(jié)合;深入調(diào)查研究同準(zhǔn)確掌握實情緊密結(jié)合;突出重點對象和兼顧一般對象緊密結(jié)合，根據(jù)自身實際，量力而行，科學(xué)均衡安排計劃，做到審計對象明確、范圍合理、目標(biāo)可行、進(jìn)度可控、要素完整。審計計劃的安排要充分運用分類法。要建立審計對象數(shù)據(jù)庫，對每個審計對象進(jìn)行審計風(fēng)險、職責(zé)要求、領(lǐng)導(dǎo)交辦、資金數(shù)量等因素綜合評估，根據(jù)評估結(jié)果分出A、B、C、D類。A 類審計對象每年必審，如本級預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任、重點部門單位、重點項目、領(lǐng)導(dǎo)交辦、財務(wù)管理混亂單位等;B類審計對象2年審一次，如部門預(yù)算、對下級政府的財政決算、部分專項資金審計;C類審計對象3年審一次，如部分二級或三級預(yù)算單位、部分專項資金審計、部分任中審計;D類審計對象5年審一次，如內(nèi)部控制健全有效，財務(wù)狀況良好，無舉報及媒體負(fù)面信息的單位。5年內(nèi)所有審計對象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋。

2.規(guī)范審計行為。為保證審計監(jiān)督全覆蓋不擺花架子、走過場，審計部門必須深入貫徹十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大部署，認(rèn)真落實國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》精神。一方面要嚴(yán)格規(guī)范自身的執(zhí)法行為，做到審計不越權(quán)，盡責(zé)不推諉，法律及方案規(guī)定的程序必須全部履行到位，不允許隨意增加或減少;另一方面要加大對被審計單位依法行政的審計力度，深刻揭示有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、以權(quán)代法，侵害群眾利益等問題。加大對重大決策部署、各項政策措施落實情況的審計力度，加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任及部門履職盡責(zé)情況的審計力度，促進(jìn)形成依法行政，約束權(quán)力的健康機(jī)制。

3.創(chuàng)新審計方法。傳統(tǒng)的手工查賬、賬面審計已無法適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展的需要，加快以“大數(shù)據(jù)”為核心的審計信息化建設(shè)，大力推進(jìn)“智慧”審計，是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的迫切要求。為此，必須做好三個方面工作。一是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，著力培養(yǎng)復(fù)合型審計人才。通過用活繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)激勵機(jī)制等手段，鼓勵中青年審計干部參加法律、金融、經(jīng)濟(jì)管理、計算機(jī)等在職本科、研究生學(xué)歷學(xué)習(xí)，鍛造一批審計多面能手。二是充分運用計算機(jī)審計技術(shù)。審計部門要調(diào)動審計人員運用計算機(jī)技術(shù)實現(xiàn)審計目的的積極性，努力克服審計人員對新技術(shù)的恐懼排斥心理，采用有效手段，鼓勵審計人員運用計算機(jī)技術(shù)提高審計效率。三是深入挖掘有效信息。審計人員要對被審單位財務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，深入掌握內(nèi)外部重要文件及會議記錄，透視多方內(nèi)在聯(lián)系，挖掘隱含在表象下的重大違法問題信息，推進(jìn)審計監(jiān)督深度覆蓋。

4.優(yōu)化組織方式。傳統(tǒng)的審計組織分工方式是鐵路警察各管一段。面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，審計新要求，各級審計部門圍繞審計監(jiān)督全覆蓋，要樹立審計“一盤棋”和“大格局”思想，進(jìn)一步優(yōu)化審計組織方式。一是全面整合審計資源，建立審計資源整合平臺。通過平臺掌握審計資源的余缺，為各審計主體提供資源交換信息，如可以把某地審計部門暫時無項目任務(wù)的業(yè)務(wù)人員借調(diào)到另一審計項目任務(wù)重的審計部門，工作一段時間，所需經(jīng)費，由用人單位解決。各審計主體根據(jù)需要，自主決定所要交換的審計資源。上級審計機(jī)關(guān)既要保證下級審計機(jī)關(guān)能夠完成自身審計計劃，又要確保抽出必要人員參加統(tǒng)一組織項目審計;二是開創(chuàng)審計項目+新方式。通過科學(xué)計劃調(diào)度，將一個被審計單位，多個審計項目融合為一次進(jìn)點、一班人馬、一套審計資料、一份審計決定、多份審計報告，如可以將對某縣的財政決算審計組合成+經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計+專項審計+績效審計等雙組合或多組合審計方式。通過資源整合與組織優(yōu)化，為審計監(jiān)督全覆蓋，提供有力組織保障和能力支撐。

（作者單位：九江市審計局）