王軍++于哲++趙德金

隨著人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務需求不斷增加，解決好老齡問題特別是老有所養(yǎng)問題日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前。養(yǎng)老機構建設運營事關養(yǎng)老事業(yè)的成敗，事關老年人的切身利益。本報告重點關注遼寧養(yǎng)老機構建設運營情況，梳理了發(fā)展現(xiàn)狀，查找了存在的問題，提出了資政建議。

一、基本情況

截至2015年3月底，遼寧各類養(yǎng)老機構1740所，機構床位總數(shù)206796張，城鄉(xiāng)日間照料床位17052張，千名老人床位27張?？傮w上，我省老年福利制度逐步建立，養(yǎng)老服務體系建設步伐加快，基礎保障能力不斷上升。

（一）公辦養(yǎng)老機構建設運營情況

公辦養(yǎng)老機構832所，床位101234張。沈陽、營口、丹東3個市級養(yǎng)老機構開設護理和臨終關懷服務，護理床位占15%左右。多數(shù)市級養(yǎng)護機構床位、縣級綜合福利機構床位、中心敬老院床位沒有達到相關標準，沈陽、營口、遼陽、阜新、盤錦5個市近年新建的機構達標，寬甸、東港、綏中、昌圖、西豐等10個縣級機構新建或在建的基本符合。公辦機構優(yōu)先保障城鄉(xiāng)“三無”“五?！崩先?，面向社會低收入困難老人提供低償服務，收費價格主要通過政府物價部門定價或指導價，實行備案管理，無論床位費還是護理費都低于市場價格。

（二）農(nóng)村敬老院建設運營情況

目前，遼寧約有農(nóng)村五保對象14萬人，農(nóng)村敬老院661所，床位64880張。一是五保提標工作基本完成。按照省政府的要求，14個地級市從2015年7月1日起按照新標準核發(fā)五保供養(yǎng)金。預計集中供養(yǎng)標準每人每年達到6200元，分散供養(yǎng)標準每人每年達到4200元。二是敬老院維修改造項目遴選申報工作如期完成。2014年，省本級投入補助資金3000萬元，用于維修改造100所左右的敬老院。各地按照省民政廳和省財政廳要求，基本完成了農(nóng)村敬老院維修改造項目的遴選和申報工作。三是養(yǎng)老服務兜底功能有效發(fā)揮。經(jīng)過近年來的努力，農(nóng)村敬老院生活居住環(huán)境得到了改善，農(nóng)村養(yǎng)老服務功能得到了拓展，滿足了農(nóng)村居民對養(yǎng)老服務的需求。農(nóng)村互助幸福院建設在遼寧逐步推開，已建成1899個農(nóng)村互助幸福院，為老人提供日間照料、娛樂活動場所。

（三）民辦養(yǎng)老機構情況

遼寧民辦養(yǎng)老機構908所，床位105562張。民非養(yǎng)老機構902所，企業(yè)法人6所。民辦機構的收費價格主要通過市場調(diào)節(jié)定價，根據(jù)養(yǎng)老機構硬件設施設備、環(huán)境和養(yǎng)員身體健康狀況，確定護理等級和收費標準。沈陽、營口、鐵嶺3個市老人所有費用每個月500至6500元之間；其他市床位費每個月270至3000元之間，護理費每個月200至3200元之間，護理員工資每個月1200至3000元。一些民辦機構發(fā)展水平較低，設施設備簡陋，條件較差，規(guī)模小，普遍標準床位面積小，只占總建設面積的15平方米左右，床位在 100張以下的占60%，100張至200張的占25%，200張以上的僅占15%，難以達到《老年人社會福利機構基本規(guī)范》要求。

二、存在的主要問題

雖然遼寧養(yǎng)老服務業(yè)工作取得了一定成效，但與人口老齡化進程、社會養(yǎng)老需求不斷增長的趨勢、與人民群眾的期待相比，仍然存在一些突出的困難和問題。

（一）床位總量不足，結構不合理，達標水平低

一是公辦養(yǎng)老機構床位不足目前，遼寧城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老機構床位有101234張，城市三無2萬人，五保對象14萬人，實際入住公辦養(yǎng)老機構約6萬人，入住率偏低，床位總體不足和入住率偏低的矛盾將長期存在。浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“三無”“五?！崩先思泄B(yǎng)率已達97%，相比之下，我省集中供養(yǎng)率還有很長一段路要走。二是民辦養(yǎng)老機構床位不足。2013年底，80歲以上高齡老人92.7萬人，到2020年80歲以上的老人將達到120萬人，未來獨生子女家庭老年人，依托機構養(yǎng)老將是不二選擇，中高端床位需求有非常大的發(fā)展空間。三是各類養(yǎng)老床位結構和布局不合理。由于缺乏科學規(guī)劃的引領、養(yǎng)老機構布局不合理、服務設施功能不配套、服務質(zhì)量不均衡，造成了養(yǎng)老機構一床難求與一些機構床位閑置現(xiàn)象并存，區(qū)域性、結構性矛盾突出。遼寧各類養(yǎng)老機構護理型床位不到10%，90%是照料床位。如果不調(diào)整結構，那么到2020年失能半失能老人達到140萬人時，護理床位不足問題將更加突出。

（二）盈利能力低，扶持政策不完善，瓶頸問題有待破冰

一是盈利模式未形成養(yǎng)老機構是一個高投入、高風險、低回報、周期長的弱勢產(chǎn)業(yè)。隨著建設（租賃）成本增加、物價水上漲、護理員待遇提高，民辦機構盈利能力低，多數(shù)機構處在持平、微利和虧損狀態(tài)，迫切需要各級政府給予扶持，讓投資者的利潤率達到社會平均利潤率水平（國際上平均為7%、8%）。二是扶持政策不完善。對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展在稅收政策上延續(xù)國家支持政策，國有企業(yè)在用電、水、氣、熱等方面給予了居民價格，政府在扶持養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展補貼政策缺失，特別在建設補貼、運營補貼、貸款貼息等方面缺乏實質(zhì)性支持。對民辦養(yǎng)老機構收住的困難對象，政府購買服務或服務補貼等方面不完善。三是稅費、用地、融資等政策落實不到位。養(yǎng)老服務設施建設用地規(guī)劃缺失，國有劃撥用地年度計劃指標難以保障，征用集體建設用地興辦養(yǎng)老機構等手續(xù)繁瑣，對非營利性養(yǎng)老機構來說，國有土地出讓金費用相對較高。銀行業(yè)金融機構對養(yǎng)老機構缺乏信貸支持，有產(chǎn)權的抵押物等財產(chǎn)作為養(yǎng)老機構貸款抵押難，以養(yǎng)老機構缺乏盈利模式為由拒絕信貸支持。

（三）體制機制改革滯后

政府投資、管理的養(yǎng)老機構一般都是事業(yè)單位、事業(yè)編制、劃撥經(jīng)費這套體制，時間久了，惰性增長、活力不夠，越走路越窄。公辦機構探索公建民營工作相對滯后，社會化、市場化意識淡薄，公建民營類養(yǎng)老機構缺乏統(tǒng)一的指導和招投標標準，在經(jīng)營、管理、服務、體制機制等方面有待進一步規(guī)范。

此外，由于人才培養(yǎng)和就業(yè)政策滯后，我省養(yǎng)老護理員隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)化程度低。

三、加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的對策與建議

加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。通過調(diào)研，我們對加快發(fā)展遼寧省養(yǎng)老服務業(yè)又有了新的認識和體會，特別是在總體思路上更加明晰，更顯前瞻性；在具體舉措上更加體現(xiàn)實用性，更具針對性。

（一）關于總體思路的再認識

一是堅守“?；尽钡拙€。李克強總理曾多次強調(diào)，政府要保障人們基本生存權利和人格尊嚴，這意味著“?；尽笔钦氖滓ぷ?。養(yǎng)老是考驗政府“保基本”能力的試金石。政府在養(yǎng)老問題上的?；尽⒍档拙€作用應突出的體現(xiàn)在，社會沒人管、不愿管、管不了的養(yǎng)老問題由政府管起來，三無老人、五保老人、低保和低保邊緣戶家庭老人以及重性殘疾老人的養(yǎng)老服務需求由政府提供。

二是用活“看不見的手”。現(xiàn)代政府是有限政府，保基本不意味著大包大攬，而實際證明也包不了、攬不全。亞當斯密有個重要觀點，即用“看不見的手”隱喻市場配置資源的有效性。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)也應轉(zhuǎn)變觀念，養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應并舉；應借鑒經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗，用市場意識和市場力量解決社會養(yǎng)老問題，充分釋放市場活力，調(diào)動民間資本投向養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。

三是探索“三化”養(yǎng)老模式。應在養(yǎng)老投資主體和服務主體上實現(xiàn)多元化，政府發(fā)揮?；咀饔茫鐣α砍蔀榘l(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體；應在養(yǎng)老機構功能和養(yǎng)老服務的形式上實現(xiàn)多樣化，建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的服務體系；應在養(yǎng)老服務價值取向上實現(xiàn)大眾化，服務更加方便可及、價格合理，實行普遍性服務和個性化服務相結合。

（二）關于具體舉措的若干建議

一是抓建設，解決總量不足問題。目前，遼寧社會養(yǎng)老床位缺口較大，公辦養(yǎng)老機構床位不足以?；?，民辦養(yǎng)老機構床位與預期相差較大，與2010年發(fā)展目標相比，今后的建設任務還很重。在績效考核方面，應將省政府納入政府工作報告和績效考核的養(yǎng)老床位目標常態(tài)化，確保建設任務的連續(xù)性，并視各地完成情況適時調(diào)整每年的發(fā)展目標。在公辦養(yǎng)老機構建設方面，今后重點向養(yǎng)護型發(fā)展，原則上不再建設普通護理型。每個地市級以上城市至少建有一所集醫(yī)療、養(yǎng)護、康復、托管、臨終關懷于一體的綜合性老年人養(yǎng)護設施，床位達到500張以上，重點滿足城市困難家庭失能老人養(yǎng)護服務需求。每個縣（市、區(qū)）至少建有一所集養(yǎng)護、醫(yī)療、康復、托管、臨終關懷于一體的綜合性社會福利設施，床位達到300張以上。在統(tǒng)籌各類社會養(yǎng)老資源方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構建設，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，推進中心敬老院建設，加強敬老院維修改造，通過改擴建方式增加養(yǎng)老床位，整合農(nóng)村困難家庭常年病人托管中心，支持農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務需求。

二是抓扶持，解決政策疲軟問題。優(yōu)化環(huán)境是養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展的根本動力。應協(xié)調(diào)有關部門認真落實各項扶持優(yōu)惠政策，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構；應打破行業(yè)限制，開放養(yǎng)老服務市場，采取得力措施，激發(fā)各類服務主體活力和內(nèi)生動力；應充分發(fā)揮專業(yè)社會組織的力量，不斷提高養(yǎng)老服務水平和效率，實現(xiàn)合作共贏。當前，在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施。在土地保障方面，對通過招拍掛出讓方式取得的民辦養(yǎng)老機構用地，納入其他商服用地范疇。在金融保障方面，允許養(yǎng)老機構利用有償取得的土地使用權、產(chǎn)權明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理抵押貸款。對符合小額擔保貸款條件的民辦養(yǎng)老服務機構，由省財政給予一次性貸款貼息。在財政補助保障方面，實施運營補貼政策、養(yǎng)老機構建設補助政策、養(yǎng)老機構責任保險政策、養(yǎng)老服務補貼政策、購買服務制度。在投資人權益保障方面，應明確依法登記的民辦非營利性養(yǎng)老服務機構，出資財產(chǎn)屬于出資人所有。經(jīng)營管理好的，可以從收支結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，投入滿五年后，可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予。

三是抓管理，解決水平不高問題。把信息化作為解決水平不高的主要抓手，推進居家養(yǎng)老綜合信息服務平臺和管理平臺建設，探索為老年人提供多樣化居家養(yǎng)老服務的新模式。同時，加快遼寧省養(yǎng)老服務信息管理系統(tǒng)建設立項，落實建設資金，力爭盡早開發(fā)，早日投入使用。在規(guī)范化方面，建立健全保障養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系、技術支持體系、標準規(guī)范體系。貫徹落實《遼寧省養(yǎng)老機構服務質(zhì)量規(guī)范》，加快制定《遼寧省養(yǎng)老機構設立許可實施辦法》。加強監(jiān)督管理，提高服務質(zhì)量和效率，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務和產(chǎn)品。在專業(yè)化方面，強化人才支撐作用。適時探索建立入職獎補政策，在大中專院校培養(yǎng)養(yǎng)老服務專業(yè)人才。建立養(yǎng)老服務崗位就業(yè)補貼和養(yǎng)老護理員特殊崗位津貼制度，提高養(yǎng)老護理員工資福利待遇。

四是抓改革，解決體制機制問題。體制機制問題往往是制約事業(yè)發(fā)展的老大難問題。改革養(yǎng)老機構體制機制現(xiàn)狀，簡單地說，要在試點先行的基礎上，依靠做好“加法”和“減法”。試點先行，是要加強公辦機構改革創(chuàng)新。總結各地公建民營的經(jīng)驗，按照“老院老辦法，新院新機制”的運營模式，采取公開招投標的形式選定專業(yè)化的機構負責運營，推進遼寧各地公辦養(yǎng)老機構逐步通過公建民營等方式管理運營，鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產(chǎn)權的養(yǎng)老服務設施，研究制定公建民營的招投標標準、程序，不斷創(chuàng)新公辦養(yǎng)老機構經(jīng)營、管理、服務等體制機制。做好“加法”，就是要不斷健全完善養(yǎng)老服務機構建設發(fā)展的各項優(yōu)惠政策，整合城鄉(xiāng)各類養(yǎng)老資源，讓農(nóng)村困難家庭常年病人托管機構和養(yǎng)老機構相得益彰、相互補充，發(fā)揮出“1+1>2”的效應。做好“減法”，就是要簡化設立許可程序。簡化民間資本興辦養(yǎng)老機構建設前期手續(xù)，主要是土地審批、規(guī)劃設計、建設手續(xù)審核、消防設計建設驗收報告、環(huán)評報告、衛(wèi)生許可、餐飲許可等手續(xù)，對收費項目應根據(jù)相關政策予以減免。