張強++張革風

新的中央一號文件連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位。文件明確要求，把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)重要手段，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平，并積極開發(fā)適應新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險品種；探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險，以及收入保險、天氣指數(shù)保險試點：支持地方發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險等；探索建立農(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機制：積極探索農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押貸款和農(nóng)戶信用保證保險；鼓勵和支持保險資金開展支農(nóng)融資業(yè)務創(chuàng)新試點；進一步完善農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制等恚農(nóng)政策。

毋庸置疑，自2007年中央財政農(nóng)業(yè)保險（以下簡稱農(nóng)險）保費補貼試點啟動以來，我國農(nóng)險走過了發(fā)達國家?guī)资昴酥辽习倌曜哌^的道路，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)定器”“減震器”和“助推器”的作用凸顯。同時還應看到，隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快和《農(nóng)業(yè)保險條例》、《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（以下簡稱新“國十條”）的頒布，我國農(nóng)險發(fā)展進入了新常態(tài)，面臨難得的戰(zhàn)略機遇。但農(nóng)險發(fā)展仍不平衡，尤其是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)險仍存在著明顯的“短板”。本文擬以地處陜西秦嶺山區(qū)的鳳縣花椒低溫霜凍災害成本保險（以下簡稱“‘椒霜凍保險”）為例，就如何破解“新常態(tài)”下農(nóng)險發(fā)展“瓶頸”進行探討。

一、鳳縣樣本

鳳縣地處陜西秦嶺山區(qū)，正置中國南北地域“界碑”之地，由于獨特的地域氣候優(yōu)勢，被冠以“鳳椒”之稱的當?shù)禺a(chǎn)“大紅袍”花椒，以個大、肉厚、色艷、味濃，被視為花椒中的極品而聞名遐邇，但4月中下旬“鳳椒”出花期的霜凍災害，卻成為影響“鳳椒”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵。

農(nóng)險啟動伊始，鳳縣政府和財險公司便采用“政府+椒農(nóng)+險企”的保險方式，開展“鳳椒”霜凍保險試點，并逐步推行。具體方法是：以行政村為單位，對椒園面積相對集中、綜合管理水平較好的椒園，采取志愿投保，農(nóng)戶每畝繳費10元，縣政府每畝補貼40元。如遇凍害，賠付標準不大于200%。從2013年開始，這一業(yè)務由中華保險公司經(jīng)營，保費由過去的每畝50元減少到45元，其中農(nóng)戶只繳付10元，35元財政補貼中，則由往年全部由縣財政承擔改為縣財政承擔5元、省財政承擔20元、市財政承擔10元，賠付標準由過去的絕收每畝200元增加到300元。近些年，“鳳椒”已發(fā)展成為縣域特色主導產(chǎn)業(yè)，達4000多萬株，年產(chǎn)值超億元，并相繼獲得國家原產(chǎn)地域保護產(chǎn)品、綠色食品AA級認證和陜西名牌產(chǎn)品等，并被國家林業(yè)局授予“中國花椒之鄉(xiāng)”稱號?！傍P椒”產(chǎn)品已從油脂生產(chǎn)擴展到花椒芽菜、花椒芽醬、花椒茶等系列開發(fā)，成為農(nóng)民的“錢袋子”，其中農(nóng)險功不可沒。

二、幾大瓶頸

山區(qū)鳳縣雖然在農(nóng)險發(fā)展上進行了一些有益地探索，取得了積極地進展，但與一些欠發(fā)達地區(qū)一樣，鳳縣仍存在著一些制約農(nóng)險發(fā)展的瓶頸。

其一：地方政府規(guī)劃引導支持農(nóng)險的“短板”猶存。農(nóng)險的特殊屬性，必然要求在國家財政、法律、行政資源的支持下，采取政府科學規(guī)劃引導，商業(yè)保險公司市場化運營，農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟組織有效參與的運作模式。試點以來，地方政府在政策性農(nóng)險的發(fā)展中，發(fā)揮的積極作用毋庸置疑 。但由于種種原因，鳳縣在農(nóng)險的規(guī)劃、支持、引導等方面仍存“短板”。首先是認識上還滯后于農(nóng)險新常態(tài)，缺乏立足經(jīng)濟長遠發(fā)展大局的農(nóng)險整體規(guī)劃，仍局限于就事論事的布局和一般性地推動。其此是機制和人員素質(zhì)滯后于農(nóng)險新常態(tài)。如“鳳椒”霜凍保險中，僅限于依靠保險公司與縣花椒果業(yè)局和鄉(xiāng)、村干部開展工作，統(tǒng)一投保，在通過制度建設和機制設計，引導主體整合，組成農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟組織等有效參與，形成市場合理競爭、信息共享、風險分散、服務共促、利益共沾等方面缺乏創(chuàng)新。鳳縣雖是一個ll萬人口的山區(qū)縣，但縣域面積卻達3187平方公里，由于山大溝深，地塊、人口分散，農(nóng)保工作人員少、素質(zhì)參差不齊，難以保障農(nóng)戶知情權；理賠也受制于山區(qū)環(huán)境、時效要求和勘查技術手段等限制，主要以村為單位抽樣協(xié)商定損，且多側重降低參保農(nóng)戶的負擔和增加受災農(nóng)戶的賠付額度；此外，管理數(shù)據(jù)庫的缺失，致使保險公司難以獲取準確種植信息，不僅缺乏合理判斷依據(jù)，而且承受巨大的人力和財力成本。三是配套財力不足。鳳縣僅“風椒”就有約40多萬畝，卻往往因政府資金困擾，使“鳳椒”霜凍保險徘徊在數(shù)千畝至二三萬畝的規(guī)模。如2009年，志愿參保達2萬余畝，但由于地方政府難以擔負巨額陪付，最終僅確定1萬畝參保。發(fā)生霜凍后的多次理賠，都因政府補貼的姍姍來遲而被推遲。

其二：外部環(huán)境弱勢及“三高”風險成農(nóng)險“攔路虎”。 隨著中央支農(nóng)扶農(nóng)政策的不斷增強，農(nóng)業(yè)在各產(chǎn)業(yè)中的弱勢和政策上的強勢進一步凸現(xiàn)，政策性農(nóng)險成了某種程度上的農(nóng)業(yè)補助，共保體的不完善甚至缺位，導致利益權衡中保險人多處于弱勢，商業(yè)利益常常屈服于農(nóng)民利益，使保險人承擔著高風險、高成本、高賠付的農(nóng)險負擔。以經(jīng)營“鳳椒”霜凍保險業(yè)務為例，鳳縣財險公司承保7年中，僅后3年就虧損66萬余元。中華保險公司承保3年來，2013年共承保15791.8畝，保費71萬余元，其中農(nóng)戶投保資金7.89萬元。承保首年就遭遇霜凍，全縣花椒絕收，賠付額高達473.754萬元，是保費收入的5.7倍。由于該險種每畝保費由過去的50元減少到45元，40元財政補貼中，則由往年全部由縣財政承擔改為縣財政承擔10元、省財政承擔20元、市財政承擔10元；賠付標準也由過去的絕收每畝200元增加到300元，保險公司不僅賠付到位，且表示讓參保農(nóng)戶成為最大受益者，是政策性保險的宗旨，也體現(xiàn)出保險公司應有的社會責任，從而使2014的“鳳椒”霜凍保險規(guī)模實現(xiàn)歷史新高，全縣共承保38428.90畝，保費172.93萬元，其中農(nóng)戶投保資金19.21萬元，此年全縣除極個別地塊發(fā)生霜凍，保險公司僅賠付2160元；2015年全縣共承保33039.7畝，保費148.67萬余元，其中農(nóng)戶投保資金16.51萬元，又遇低溫霜凍，造成“鳳椒”程度不同受災，局地“鳳椒”絕收，賠付金額達338.79萬元。3年累計賠付812.76萬元，是保費收入292.60萬元的2.77余倍，虧損520.16萬元。

除了高賠付，保險人還需付出極大的人力資源等成本。如2015年4月13-14日出現(xiàn)低溫霜凍后，風縣支公司即會同縣花椒局人員，分組對參保的地塊進行現(xiàn)場查堪，迅速上報受災情況；隨后，省、市公司又派員前來奩堪；6月7日，市中支公司正、副經(jīng)理又帶領26名人員分成7個查堪小組，逐村、組查堪受災情況，僅此次查堪就花費30余萬元。

非市場化的外部環(huán)境和巨大的賠付和查堪成本，使保險人不得不對“鳳椒”霜凍保險采取審慎態(tài)度。

其三：農(nóng)戶認識的偏差制約農(nóng)險發(fā)展。農(nóng)險發(fā)展的又一大瓶頸，是農(nóng)戶對這一政策性保險認識上存在的偏差?！稗r(nóng)保純粹是保險公司的商業(yè)行為”，“讓我們參保就是增加農(nóng)民負擔”，農(nóng)險發(fā)展中，部分農(nóng)戶仍抱著“靠天吃飯” 的思想，缺乏風險意識，不愿意投保：“我和他人繳了一樣的保費，為啥賠得不一樣？”不分損失大小，在賠付額上攀比和追求“平均主義”，也在部分參保農(nóng)戶中不同程度的存在；虛報參保畝數(shù)、以次充好，以及極少數(shù)人的“鬧賠”等現(xiàn)象， 又暴露出農(nóng)險進程中存在的道德風險。

以上不利因素，在欠發(fā)達地區(qū)普遍存在，致使這些地區(qū)多存在農(nóng)保承保區(qū)域小、險種單一，風險集中，果農(nóng)逆選擇嚴重，處于災害帶的農(nóng)戶投保較為積極，受災較少地方的農(nóng)戶投保積極性較差，致使承保風險大。險種單一，承保面積上不去，直接影響了惠農(nóng)政策的落實，使果農(nóng)體會不到惠農(nóng)政策的好處。

三、對策建議

面對欠發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)狀和農(nóng)險新常態(tài)，亟需切實拿出突破制約農(nóng)險發(fā)展瓶頸的應對之策，才能使農(nóng)險的路子越走越寬。筆者以為，應從以下幾方面人手；

其一：提高地方政府應對農(nóng)險新常態(tài)的能力?！皣畻l”明確指出，農(nóng)險的基本原則之一是，對具有社會公益性、關系國計民生的保險業(yè)務，創(chuàng)造低成本的政策環(huán)境，給予必要的扶持；對服務經(jīng)濟提質(zhì)增效升級具有積極作用，但目前基礎薄弱的保險業(yè)務，更好發(fā)揮政府的引導作用。地方政府首先不僅應在對農(nóng)險的認識上適應新常態(tài)，而且應將農(nóng)險發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃。其次是在政策制訂和產(chǎn)品設計上，既能切實保護農(nóng)民權益，滿足農(nóng)民多元化保障需求，又能更大限度調(diào)動保險、農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等有關組織，參與農(nóng)險的積極性，同時要著力建立適應農(nóng)險新常態(tài)，以償付能力和服務能力為核心、以專業(yè)化為導向、以風險管控為基礎的市場準入制度，提高對基層網(wǎng)點、專業(yè)人員以及服務能力的標準和要求，引導市場主體從低層次的價格競爭、費用競爭向高層次的服務競爭轉變。通過建立經(jīng)營能力考核評估機制、理賠服務評價機制和承保理賠標準化流程，實現(xiàn)農(nóng)險制度化、規(guī)范化、精細化和經(jīng)營的可持續(xù)。三是汲取先進地區(qū)的經(jīng)驗，盡快補齊巨災風險分散機制這一“短板”。如通過政府引導推動和財力支持，設立農(nóng)業(yè)巨災風險基金、再保險等，逐步構建起高效實用的巨災保險體系。四是加強政府對農(nóng)戶的農(nóng)險知識宣傳和誠信教育等。

其二：金融保險行業(yè)應積極擔當農(nóng)險的主力軍。保險行業(yè)首先應牢固樹立社會責任意識，站在農(nóng)險可持續(xù)發(fā)展的高度，建立農(nóng)險的短、中、長期發(fā)展規(guī)劃。要立足“三農(nóng)”的實際需求，轉變粗放式管理方式，發(fā)揮自身資金技術密集型行業(yè)的資本、技術優(yōu)勢，積極探索服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑、新模式。其次是加強基礎建設。據(jù)筆者對中華保險寶雞中支的調(diào)查，近年來，為化解農(nóng)險業(yè)務線長、面廣、工作量大和承保理賠難，中華保險陜西寶雞中心支公司（以下簡稱“中華寶雞中支”），已先后在鳳縣、岐山、眉縣建立分支機構，設立和正在建設的農(nóng)險鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網(wǎng)點達26個，聘請協(xié)保員70余名，并力爭做到“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有網(wǎng)點，村村有人員”。三是積極開展產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，努力滿足農(nóng)戶尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的保障需求；同時加強與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、扶貧、科研、基層央行等部門的合作，努力探索服務新模式，拓展服務新領域。還應當好政府在建立適應農(nóng)險發(fā)展新常態(tài)的市場合理競爭、風險分散、服務提升運作模式等方面的“參謀、助手”。四是細化管理，注重建立健全重點農(nóng)險項目檔案，有效規(guī)避風險。如中華寶雞中支通過組織霜凍災害普查，基本建立健全了“鳳椒”產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶檔案。

其三：加強中省政府對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)險的財力支持。經(jīng)過持續(xù)多年各級政府的大力推動及各方的積極參與，農(nóng)險實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，規(guī)模也迅速擴大。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，其“投入高、收益高、風險高”的特性，對農(nóng)業(yè)保險的需求急劇增加。這些使過去的補貼政策邊際效應在逐步遞減，地方政府配套補貼能力必然面臨“天花板”的挑戰(zhàn)。加之中西部欠發(fā)達地區(qū)往往也是財政弱省，由于財力有限，對中央財政保費補貼的配套能力較差，不能及時或者難以提供相應的地方財政保費補貼，導致中央財政的保費補貼資金撥付滯后，進而影響整個保費補貼資金的到位。這就使得最需要農(nóng)業(yè)保險保障的地區(qū)反而更少、更滯后地享受到中央財政的保費補貼，從而產(chǎn)生補貼累退效應。特別是市縣級政府不僅負責提供農(nóng)業(yè)保險的相關公共服務，而且還承擔著沉重的籌資責任。這種分散化的籌資安排是農(nóng)業(yè)保險公共服務的地區(qū)差距不斷擴大的重要原因。因此，這些地區(qū)在主動適應新常態(tài)，積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，通過產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新等，努力求得農(nóng)險發(fā)展的同時，仍需上級政府給予財力傾斜。