郭文亮　李金哲　單文龍

(中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275)

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困境與出路：黨代會常任制必須實體化

郭文亮李金哲單文龍

(中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275)

摘要：黨代會常任制是無產(chǎn)階級政黨創(chuàng)始人所開創(chuàng)的制度設(shè)計，也是落實黨代會領(lǐng)導(dǎo)地位的重要前提，但后來由于各種主客觀方面的原因，各國共產(chǎn)黨普遍沒有堅持下來，黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化，黨的決策難以民主化、科學(xué)化。黨的十六大明確提出要探索黨代會常任制，并在一些省市進行了試點，但一直未取得突破性進展，因此，要真正破解黨代會常任制改革的困境與出路，就必須重新科學(xué)界定黨代會與黨委會的關(guān)系，增設(shè)黨代會常設(shè)機構(gòu)，落實黨代表各項權(quán)利，推動黨代會常任制實體化。

關(guān)鍵詞：黨代會常任制；實體化；黨委會；年會制；黨代會

黨代會常任制是從馬克思、恩格斯創(chuàng)立的黨代會年會制中發(fā)展而來，經(jīng)過列寧的實踐探索，曾經(jīng)一度在各國的馬克思主義政黨中實行，但后來都未堅持下來，黨代會常任制是黨內(nèi)民主決策形式的具體體現(xiàn)、是黨內(nèi)權(quán)力有序運行的必要條件。中國共產(chǎn)黨自建立以來就十分重視黨內(nèi)民主建設(shè)，從黨的一大到黨的四大曾短暫嘗試過黨代會年會制，但由于國內(nèi)革命戰(zhàn)爭和“左”的錯誤影響沒能堅持下來。改革開放后，黨開始重新試點黨代會常任制，特別是黨的十六大報告明確提出進行黨代會常任制試點工作，這項工作雖然得到黨中央的確認和推動，但多年來在各地的實踐中沒有抓住實行黨代會常任制的本質(zhì)，黨代會常任制基本上沒有取得實質(zhì)性進展，而黨代會常任制能不能實體化就成為黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位能不能落實的關(guān)鍵所在。

一、從年會制到常任制：黨代會會制探索的歷史演變

黨代會常任制理念最早由馬克思、恩格斯提出，并在其創(chuàng)建的世界上第一個無產(chǎn)階級政黨組織——共產(chǎn)主義者同盟中首先實施。無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政踐行常任制理念始于列寧，斯大林時期遭到廢止。中國共產(chǎn)黨對黨代會常任制也做了一些可貴的探索，為進一步推行黨代會常任制積累了初步的經(jīng)驗。

(一)馬克恩、恩格斯時期黨代會年會制的初創(chuàng)

1847年，馬克思、恩格斯創(chuàng)建了共產(chǎn)主義者同盟，明確提出由黨員民主選舉產(chǎn)生黨的各級委員會，其當選者上任后如不稱職可以由黨代表會議隨時撤換，并強調(diào)黨的權(quán)力中心不在中央委員會，而在黨代表大會。在馬克思、恩格斯起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定“中央委員會是全盟的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，向代表大會報告工作……代表大會是全盟的立法機關(guān)……代表大會于每年8月舉行。遇有緊急情況中央委員會得召集非常代表大會”[1]。《共產(chǎn)主義者同盟章程》不僅規(guī)定了黨代會年會制，而且還規(guī)定了決策機構(gòu)黨代會與執(zhí)行機構(gòu)中央委員會的地位及其相互關(guān)系，為后來馬克思主義政黨代表大會常任制建設(shè)提供了范本。

1869年建立的德國社會民主工黨是世界第一個在民族國家范圍內(nèi)建立的社會主義政黨，德國社會民主工黨正式實行了黨代會年會制，“從1869年至1914年該黨指導(dǎo)思想上改變方向為止，這45年之中該黨有33年處于合法斗爭的在野黨地位，堅持實行黨代表大會年會制，召開了三十三次黨代表大會”[2]。1892年恩格斯在致奧古斯特·倍倍爾的信中強調(diào)：“應(yīng)當堅持每年召開一次黨代表大會。即使為了遵守黨章，你們執(zhí)行委員會也必須這樣做……讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見的機會，一般說來也是重要的?！盵3]

馬克思、恩格斯對黨代會常任制的探索主要是實行黨代會年會制，通過這種形式實踐黨內(nèi)民主是符合當時歷史實際和客觀條件的。第一，共產(chǎn)黨員總體數(shù)量和黨代表數(shù)量不多，黨內(nèi)事務(wù)也不多，黨代會召開相對容易；第二，歐洲國家國土面積普遍不大，黨員集中起來的成本較低，每年進行一次集體決策具有現(xiàn)實可能性。隨著共產(chǎn)黨的黨員隊伍發(fā)展并進一步成為執(zhí)政黨，黨代會年會制帶來的問題慢慢凸現(xiàn)。

(二)列寧時期黨代會年會制的進一步實踐

馬克思、恩格斯時期的黨代會年會制被列寧繼承下來，并在執(zhí)政后試圖探索一條更切實可行的發(fā)展道路。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前身是俄國社會民主工黨，它于1898年宣告成立, 成立后便被沙皇政府視為異端,遭到不斷鎮(zhèn)壓，甚至無法正常開展工作。在這種艱難處境下，列寧在1903年7月的俄國社會民主工黨第二次代表大會上向大會提交的《社會民主工黨章程草案》第2條規(guī)定:“黨的最高機關(guān)是黨代表大會。代表大會由中央委員會召開(盡可能至少每兩年一次)?！盵4]11905年4月俄國社會民主工黨第三次代表大會通過《俄國社會民主工黨黨章》中確立“代表大會由黨中央委員會召開，每年一次”[4]7。

1906年9月，列寧收到了孟什維克“南俄代表會議”通過的組織章程，其中補充了這樣一條新內(nèi)容：“黨的最高機關(guān)是黨代表大會，代表大會盡可能每年召開一次?！绷袑幨挚隙ㄟ@一點，當即表明“我們熱烈歡迎這一改進”[5]。由于革命活動受到鎮(zhèn)壓，1907年4月在倫敦召開黨的五大后，直至1917年7月才召開黨的六大。俄國十月革命后，布爾什維克執(zhí)掌國家政權(quán)，雖然面臨國內(nèi)外雙重困境，列寧仍然堅持黨代會年會制，1918～1923年先后召開6次黨代會(黨的七大到十二大)，堅持由黨代會決定執(zhí)政黨的治國方略，將黨內(nèi)最高決策權(quán)賦予黨代會。

1924年列寧去世后，黨代會年會制逐漸被斯大林拋棄。斯大林將十五大黨章修改為:“黨的全國代表大會至少每兩年召開一次?！盵6]之后黨的十六大比原計劃推遲1年進行，黨的十七大與黨的十六大相隔4年，黨的十八大則與黨的十七大隔了5年，黨的十九大則是與黨的十八大相隔了13年。經(jīng)過斯大林時期，黨代會年會制被廢止，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)由黨代會逐漸轉(zhuǎn)移到中央政治局，中央政治局的權(quán)力又集中到斯大林個人手中。斯大林去世后，這種黨的權(quán)力又高度集中在總書記一人之手的體制一直延續(xù)到蘇共最后垮臺。阿克頓勛爵說過：“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵7]正是這種權(quán)力高度集中的體制造成蘇共領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力沒有任何約束，權(quán)力濫用與腐敗現(xiàn)象嚴重，人民漸漸不再相信蘇共能代表自己的利益。蘇共垮臺前不久，蘇聯(lián)社會科學(xué)院曾對蘇聯(lián)人民進行了一次調(diào)查，結(jié)果是“認為蘇共代表全體勞動人民的只占7%，認為蘇共代表工人的占4%，而認為蘇共代表全體黨員的也只有11%。但是說蘇共代表誰呢？認為就是代表黨的官僚、代表干部、代表機關(guān)工作人員，持有這樣一種看法的占到85%”[8]。說明這種高度集權(quán)的體制已經(jīng)喪失了人民的信任，最終導(dǎo)致了1991年蘇共垮臺與蘇聯(lián)的解體。

蘇共在黨代會常任制上的探索主要是在列寧時期，列寧將一個在野黨通過革命變成執(zhí)政黨，列寧一直注重黨內(nèi)民主，特別重視黨代會年會制，倡導(dǎo)民主集中制，在馬克思、恩格斯的基礎(chǔ)上探索如何在執(zhí)政后仍然實行黨代會年會制，并初步建立工農(nóng)檢察院(后改為中央紀律檢查委員會)，用于監(jiān)督黨委會。但由于列寧過早去世，他所設(shè)計的黨代會年會制被后繼者廢止，其主要原因有兩個：一是蘇共剛開始黨員不多，執(zhí)政后黨員數(shù)量膨脹，每年開會成本巨大；二是斯大林熱衷于個人集權(quán)，黨代會年會制不利于個人集權(quán)。

(三)中國共產(chǎn)黨黨代會常任制的新探索

中國共產(chǎn)黨對黨代會常任制的探索最初也是從黨代會年會制開始的。從黨的一大到黨的三大均是每年舉行1次，1922年黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》就規(guī)定“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次”“全國代表大會為本黨最高機關(guān);在全國大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機關(guān)”[9]。1921～1928年中國共產(chǎn)黨開了6次黨代會，基本實行了黨代會年會制，但后來由于國民黨殘酷鎮(zhèn)壓革命，中國共產(chǎn)黨的活動受到嚴厲打壓，直至1945年才召開黨的七大。黨的七大《中國共產(chǎn)黨章程》雖然規(guī)定黨的代表大會每3年或2年召開一次，但由于解放戰(zhàn)爭、朝鮮戰(zhàn)爭及建國初期各項急迫工作的耽擱，黨的八大至1956年才召開。

建國后，黨開始執(zhí)掌政權(quán)，在黨的八大召開前夕，黨內(nèi)開始討論實行黨代會常任制問題。1956年4月28日毛澤東提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經(jīng)有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是不是可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以?！盵10]這個觀點立刻得到黨內(nèi)的響應(yīng)，1956年9月15日在黨的八大上，鄧小平做了《關(guān)于修改黨的章程的報告》，第一次系統(tǒng)地闡述了黨代會常任制，認為要“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣……代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”[11]。但在之后的反右運動背景下，黨代會沒有再按時召開，無法及時糾正黨的錯誤。

自黨的十一大開始，黨代會穩(wěn)定在每5年舉行一次。改革開放后，黨代會常任制試點開始成為推進黨內(nèi)民主的一個重要內(nèi)容。 自1988年始,全國有12個縣市區(qū)陸續(xù)開始了黨代會常任制的試點。黨的十六大報告提出要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[12]。黨代會常任制的試點在全國開始慢慢推進，但仍未找到一條切實可行的路徑。

總體而言，中國共產(chǎn)黨在黨代會常任制上的探索由于主客觀方面的原因，雖然一些試點單位在形式上實現(xiàn)了每年召開一次黨代會，但始終沒有抓住黨代會常任制的關(guān)鍵——黨代會常任制的實體化，因而經(jīng)過十幾年的試點仍未找到黨代會常任制的突破點，真正落實黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位。

二、存在問題與原因：黨代會的決策地位被虛化

黨代會常任制改革的實質(zhì)不僅涉及到黨內(nèi)權(quán)力運行具體機制問題，更是關(guān)系到權(quán)力運行背后的根本理念問題，即集體民主決策還是少數(shù)甚至個人決策問題。斯大林時期，由于社會主義國家共產(chǎn)黨受蘇共政黨機制的影響，普遍未能實現(xiàn)黨代會常任制，導(dǎo)致黨代會的決策權(quán)被虛化，進而給各國社會主義事業(yè)造成嚴重損失。

(一)存在問題

1.黨代會地位虛化

各國共產(chǎn)黨在創(chuàng)黨之初基本上堅持了馬克恩、恩格斯和列寧設(shè)計的組織架構(gòu)，分別設(shè)立了決策機構(gòu)黨代會、執(zhí)行機構(gòu)黨委會和監(jiān)督機構(gòu)紀律檢查委員會，但實際操作中卻模糊了三者之間的關(guān)系和定位，從而造成了黨代會地位虛化。《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)第10條第3款規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會?！饵h章》又規(guī)定：“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨?！盵13]①由于黨代會5年才召開1次，間隔時間長、會期短，加上黨代會沒有自己的常設(shè)機構(gòu)，一切有關(guān)黨代會的籌備、黨代會上要討論的重大決策以及重要人事安排都是由黨委會一手操辦，這樣，黨委會實際上就承擔了黨代會的職能，既扮演了黨的權(quán)力決策機關(guān)角色，又扮演了黨的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)角色，形成了“自己決策自己執(zhí)行”的一種局面，從而導(dǎo)致了黨代會地位虛化。

2.黨代表權(quán)利弱化

黨代表是黨代會權(quán)力的直接體現(xiàn)者、是體現(xiàn)黨代會決策權(quán)的直接承擔者和落實黨代會決策權(quán)的重要監(jiān)督者，但現(xiàn)實中，黨代表的權(quán)利發(fā)揮空間過于狹小，導(dǎo)致黨代表權(quán)利的弱化。

一是黨代會間隔時間過長，5年才開1次黨代會，黨代表平時基本上沒有機會行使自己的權(quán)利，且會前議題和主要文件不公布，黨代表來不及廣泛征求黨員意見，無法及時反映黨員群眾的訴求。

二是黨代會會期短，一般為10天左右，黨代表對會上要討論的很多重大議題和文件來不及認真思考和審議，黨代表難以在會上真正表達自己和廣大黨員的心聲。

三是閉會期間，由于黨代表不是專職的，都有自己繁忙的本職工作，加上缺乏必要的平臺和暢通的渠道，黨代表沒有充分的時間和精力做深入的調(diào)查研究，難以充分發(fā)揮黨代表的權(quán)力監(jiān)督作用。

四是黨代表自身缺乏行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的意識及責任感?，F(xiàn)任黨代表多由黨委領(lǐng)導(dǎo)干部、明星名人或勞模構(gòu)成，前者有決策者和執(zhí)行者集于一身的角色沖突，后者在一定范圍內(nèi)缺乏黨代表應(yīng)有的權(quán)利意識，這樣的黨代表很難真正代表廣大黨員發(fā)揮民主決策和監(jiān)督作用。

3.黨委會權(quán)力過大

按照現(xiàn)行《黨章》中規(guī)定的黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)設(shè)置，黨內(nèi)決策機構(gòu)黨代會和執(zhí)行機構(gòu)黨委會以及監(jiān)督機構(gòu)紀委會是相對分離的,但由于決策權(quán)的虛化和監(jiān)督權(quán)的“矮化”，黨委會成為集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的超級“權(quán)力中心”。

從馬克恩、恩格斯開創(chuàng)的共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度設(shè)計來看，黨代會是黨內(nèi)重大事務(wù)的決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，但由于黨代會年會制未能堅持下去，黨代會的決策權(quán)實際上轉(zhuǎn)移到了黨委會，某種意義上黨代會的決策地位形同虛設(shè)。

黨的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)紀委檢查委員會(以下簡稱紀委)既沒有黨代會理論上的決策機關(guān)地位，也沒有與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)黨委會的同等地位?！饵h章》第43條明確規(guī)定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作?！盵13]紀委雖然與黨委會一樣是在黨代會上同時產(chǎn)生的，但實際上卻成了黨委會的“下屬機構(gòu)”，紀委的監(jiān)督權(quán)被“矮化”。

由上可知，黨委會不僅擁有執(zhí)行權(quán)，實際上還擁有決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，集三權(quán)于一身，成為至高無上的“權(quán)力中心”。黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)擁有如此大的權(quán)力，又缺乏嚴格有效的權(quán)力監(jiān)督制約，發(fā)生權(quán)力濫用與腐敗的幾率就有可能會增加。

(二)原因分析

黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化，黨代表的決策和監(jiān)督權(quán)利被弱化，究其原因主要不是黨代會和黨代表主觀上不作為，而是客觀上不能作為，即制度運行上的缺陷造成的。

一方面《黨章》存在對黨代會與黨委會地位與關(guān)系定位的矛盾?！饵h章》規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會，黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作?！盵13]《黨章》又明確規(guī)定黨的各級委員會要向同級黨的代表大會負責并報告工作，一般來說，只有下級機關(guān)才向上級機關(guān)負責并報告工作,《黨章》既然明確規(guī)定黨代會和黨委會都是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，同樣是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的黨委會怎么要向黨代會負責并報告工作呢？正是這種矛盾的定位，加上《黨章》又規(guī)定：“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集”，“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨”[13]，從而導(dǎo)致黨代會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實際上轉(zhuǎn)移到了黨委會，黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位就這樣被虛化了。

另一方面黨代會缺乏自己的常設(shè)機構(gòu)。黨代會要維護黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮黨內(nèi)決策作用，凡涉及黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由黨代會自己的常設(shè)機構(gòu)來承擔，就像全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由全國人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)全國人民代表大會常務(wù)委員會來承擔一樣。但長期以來黨代會一直缺乏自己的常設(shè)機構(gòu)，從而導(dǎo)致黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的工作都是由黨委會來承擔，加之黨代會沒有常設(shè)機構(gòu)，黨代表亦不能充分發(fā)揮自己參與決策和監(jiān)督的作用。

三、思路與對策：黨代會常任制實體化

從馬克思、恩格斯創(chuàng)設(shè)黨代會年會制到近年來中國共產(chǎn)黨探索常任制改革和發(fā)展趨勢來看，黨代會常任制是黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化和法制化的必然要求，但黨代會常任制要得到真正落實，就必須要將黨代會常任制實體化。

(一)何謂黨代會常任制

要推行黨代會常任制，首先必須科學(xué)理解黨代會常任制的涵義，黨代會常任制是一種黨代會會制，黨代會的會制最初設(shè)計為年會制，現(xiàn)在多設(shè)計為常任制。年會制是1年召開1次黨代會，常任制是介于年會制與定期制(4年或5年)之間的一種會制，如把黨代會常任制僅僅理解為1年召開1次黨代會是不科學(xué)的。黨代會常任制是指黨的代表大會完成換屆選舉任務(wù)后，在黨代會任期內(nèi)，持續(xù)行使黨的代表大會職權(quán)的一種會制，在此期間，黨代會要繼續(xù)履行決策和監(jiān)督的職責，黨代表也要繼續(xù)履行自己參與決策和監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。從這個意義上說，黨的代表大會像全國和地方各級人民代表大會那樣，黨代表的權(quán)利也同全國人民代表大會代表類似。

常任制與年會制既有相同的一面也有不同的一面，相同的是兩者都強調(diào)在一屆黨代會任期內(nèi)持續(xù)行使黨代會職權(quán)，不同的是前者視情況需要確定黨代會召開的具體時間，而后者明確規(guī)定每年召開1次黨代會。本文所說的黨代會常任制，既區(qū)別于現(xiàn)在的“五年制”，又不同于傳統(tǒng)的“年會制”，而是基于黨代會作為黨內(nèi)的最高決策機關(guān)的法定地位，在閉會期間出現(xiàn)重大問題需要決策時，可以及時討論和決定重大問題的一種黨代會制度。

黨的全國代表大會與全國人民代表大會雖然都是各自領(lǐng)域里的最高決策機構(gòu)，地位和功能相似，但決策的內(nèi)容及其范圍差別很大。前者只是涉及到黨內(nèi)重大事務(wù)的重要決策，后者則是涉及到全國政治、經(jīng)濟、社會、文化以及國防、外交等各個領(lǐng)域的重要決策事務(wù)。雖然黨的黨務(wù)決策有些也要涉及到國家層面上的一些重大事務(wù)，但那也只是大政方略上的決策，而全國人民代表大會每年既要涉及到國家大政方略上的決策，又要涉及到很多重大具體問題的決策，因而黨代會沒有必要像全國人民代表大會那樣每年召開一次代表大會。

既然黨代會是一種常任制，那就不能像過去那樣5年才開1次而必須經(jīng)常召開，但也不必1年召開1次而應(yīng)根據(jù)需要召開，即：遇到黨內(nèi)重大問題需要決策時才召開。所謂“重大問題”的衡定標準，應(yīng)該具有長遠性與全局性特質(zhì)，即在國家或地方層面上，制定與審議攸關(guān)國家或地區(qū)發(fā)展的重要路線與方針政策。黨代會常任在時間上可能是1年1次，也可能是2年或3年1次，總之，有重大問題需要決策時就及時召開，這樣既避免了“五年制”黨代會因間隔時間長而無法及時解決重大問題決策的尷尬，又規(guī)避了“年會制”有時并無重大問題需要決策，但卻必須每年召開黨代會而導(dǎo)致人力、物力和財力的浪費與政策“朝令夕政”的問題。

(二)怎樣實現(xiàn)黨代會常任制

要實現(xiàn)黨代會常任制，首先就必須使黨代會常任制實體化，而要實現(xiàn)黨代會常任制實體化，就必須重新明確黨代會在同級黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)地位。

突出黨代會在同級黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)地位，不僅是堅持馬克思、恩格斯當年創(chuàng)立工人階級政黨時強調(diào)的黨內(nèi)民主決策理念，也與黨代會和黨委會本身各自的不同功能及作用有關(guān)。從黨代會與黨委會的功能定位來說，前者是決策機關(guān)，后者是執(zhí)行機關(guān)，決策機關(guān)的地位應(yīng)該高于執(zhí)行機關(guān)。按照我國現(xiàn)行的政治體制，黨代會與黨委會二者不僅具有權(quán)力位階上的差別還有功能上的差別。黨代會不僅擁有決策權(quán)還擁有對執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，《黨章》規(guī)定黨的全國代表大會的職權(quán)之一是“聽取和審查中央委員會的報告”[13]，這種審查就是監(jiān)督，而《黨章》并沒有賦予中央委員會對黨的全國代表大會上各種報告的審查權(quán)。

根據(jù)黨代會與黨委會的地位與職能，二者關(guān)系的科學(xué)表述應(yīng)該是：黨代會是黨內(nèi)決策機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨委會是黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，黨的各級委員會向同級黨的代表大會負責并報告工作。

首先，只有明確黨代會是黨內(nèi)唯一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，才能將黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位落到實處，也才能使黨代會常任制實體化。

其次，要實現(xiàn)黨代會常任制實體化，就必須設(shè)立黨代會常設(shè)機構(gòu)。既然黨代會是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨代會的決策權(quán)就不能旁落或虛化，因此，應(yīng)該落實黨的八大期間毛澤東和鄧小平曾經(jīng)提議設(shè)立的一個類似全國人民代表大會常務(wù)委員會的黨代會常設(shè)機構(gòu)，承載黨代會閉會期間的功能與職責，避免黨代會決策權(quán)在閉會期間的旁落與虛化。①黨代會下設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，即黨代會常務(wù)委員會(以下簡稱常委會)。常委會的權(quán)力由黨代會延伸，主要擁有召集黨代會、處理黨代會日常工作、行使部分事項決策權(quán)(即黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒布)、開支黨內(nèi)經(jīng)費等權(quán)力。需要特別指出的是，常委會成員不能與黨委會、紀委成員交叉，必須保持相對的獨立性和權(quán)威性。②常委會設(shè)立最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(名稱可另議)1人，副職、正副秘書長各1人，委員若干人，均為專職。常委會可以根據(jù)需要下設(shè)秘書處和若干專門委員會，如黨內(nèi)法規(guī)委員會、黨代表聯(lián)絡(luò)委員會、黨代會籌備委員會等專門委員會作為日常決策機構(gòu)，用于保證決策的科學(xué)化和黨代表作用的發(fā)揮以及黨代會的籌備。③常設(shè)機構(gòu)保證適量編制人數(shù)。因為將權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)黨委會的部分決策權(quán)回歸到黨代會常委會后，黨委會可以減少編制與職能，其部分職能和編制可以轉(zhuǎn)入黨代會、常委會。為節(jié)約編制，常委會委員可兼任其上屬專門委員會負責人，以達到增設(shè)機構(gòu)但不增加編制并且分離職能的目的，只有將黨代會常設(shè)機構(gòu)實體化，才能真正體現(xiàn)黨代會在同級黨組織中的最高決策和最高領(lǐng)導(dǎo)地位。

最后，要實現(xiàn)黨代會常任制實體化，還必須進一步落實黨代表任期制。黨代表是黨代會決策權(quán)實體化的執(zhí)行者和承擔者，如果黨代會5年才召開1次，黨代會又沒有自己的常設(shè)機構(gòu)，黨代表的作用就被大大壓縮和虛化了。黨代會決策權(quán)的實體化不僅要求黨代表在會議召開期間行使集體決策權(quán)，而且要求黨代表在閉會期間仍然行使黨代會賦予的相關(guān)職責，為了讓黨代表能在黨代會內(nèi)外均發(fā)揮作用，必須進一步落實黨代表的任期制。①落實黨代表的各種權(quán)利。黨代表的權(quán)利得以充分體現(xiàn)是黨代表任期制實體化的重要條件之一。雖然現(xiàn)行的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》中對黨代表的選舉與被選舉權(quán)、投票權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)等進行了規(guī)定，并為這些權(quán)利的實現(xiàn)提供了保障，但實踐中由于各種主客觀原因，黨代表的權(quán)利并未得到真正落實。要真正實行黨代表任期制、充分發(fā)揮黨代表在決策機構(gòu)中的重要作用，必須加大對黨代表任期內(nèi)的培訓(xùn)和教育，提升他們的責任感、使命感以及任職能力，同時加大對黨代表任期內(nèi)履職的督查和黨組織落實黨代表任期制的問責，確保黨代表各種權(quán)利的全面落實。②適當配置專職黨代表。黨代表可以區(qū)分為兼職黨代表和專職黨代表，兼職黨代表有自己的事業(yè)和工作，沒有較多的時間做黨務(wù)工作，但可利用在一線工作的機會了解基層黨員的情況，反映基層黨員的訴求，專職黨代表則有充足時間從事黨代表工作。既然黨代表是黨代會決策權(quán)的踐行者，就必須實體化，而實體化的重要前提之一就是要有適當數(shù)量的專職黨代表。專職黨代表可以與常委會及其專門委員會成員部分重合，避免黨內(nèi)機構(gòu)膨脹和人頭經(jīng)費開支過多，以減少負擔。③進一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下，適當增加普通黨員黨代表比例，使黨代會和黨代表成為真正代表廣大黨員利益的民主決策者。由于黨委成員和黨代表分別隸屬于黨委會和黨代會兩個不同職能的機構(gòu)，黨代會不僅是黨內(nèi)權(quán)力決策機關(guān)而且還是監(jiān)督機關(guān)，黨委會則是黨代會的執(zhí)行機關(guān)，接受黨代會的監(jiān)督，角色的重疊必然導(dǎo)致職能的疊加，因此，不必完全排斥黨委成員兼任黨代表職務(wù)，部分權(quán)力執(zhí)行者在權(quán)力決策機構(gòu)中反映他們的訴求是必要的，決策者充分聽取各方面意見，可以做出科學(xué)決策，但要避免權(quán)力執(zhí)行者因其占有人數(shù)太多而操縱決策，因此，有必要進一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下。

總之，無論是從黨代會會制發(fā)展的歷史還是從黨內(nèi)民主發(fā)展的現(xiàn)實來看，黨代會常任制是黨代會會制發(fā)展的一個趨勢，也是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要制度保障。只有實現(xiàn)了黨代會常任制并實體化，才能真正落實黨代會成為同級黨組織最高決策機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，從而促進黨內(nèi)民主進一步發(fā)展。

注釋：

①黨的二大的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“全國代表大會為本黨最高機關(guān)；在全國大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機關(guān)?！边@條規(guī)定一直延續(xù)到黨的九大，黨的九大修正《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，將黨的最高權(quán)力機關(guān)擴展為黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。而文革時修正《中國共產(chǎn)黨章程》的這條規(guī)定一直延續(xù)至今，沒有變化。

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[責任編輯周莉]

收稿日期：2016-03-20

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目(編號：13AZD007).

作者簡介：郭文亮，中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)黨史黨建研究所所長，主要從事社會主義國家權(quán)力制約與監(jiān)督研究.

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0285-06