張文靜 王 強(qiáng) 吳悅穎 葉維麗 文宇立 劉雅玲

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

水污染物總量控制是一種水環(huán)境管理戰(zhàn)略和制定水環(huán)境規(guī)劃的指導(dǎo)思想，它是以控制一定時(shí)段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放水污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系。其核心內(nèi)容是從定量的角度出發(fā)，依據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)科學(xué)的計(jì)算得出環(huán)境所能承受的最大污染物排放量，然后通過(guò)優(yōu)化配置，制定合理的方案和措施，控制污染源的某項(xiàng)水污染物的排放總量，把水污染物負(fù)荷總量控制在水體的環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。

總量控制根據(jù)總量目標(biāo)確定方式，分為目標(biāo)、容量總量控制兩種形式[1]；根據(jù)控制對(duì)象，分為行業(yè)、排污口、污染物排放源總量控制；根據(jù)控制區(qū)域，分為區(qū)域、水系總量控制；根據(jù)控制頻率，分為年度、季節(jié)總量控制等。

1 美國(guó)、日本的水污染物總量控制

水污染物總量控制既是一種水環(huán)境管理思想，也是一種水環(huán)境管理的手段。1970年，水污染物總量控制政策已在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家推行，并在相應(yīng)國(guó)家的水環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)方面正起著重要而巨大的作用[2]。

1.1 美 國(guó)

水污染物總量控制最早由美國(guó)環(huán)境保護(hù)署提出，并逐步將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和水污染物總量控制關(guān)聯(lián)起來(lái)。1965年，美國(guó)通過(guò)了《聯(lián)邦水污染控制法》的修正案，確定了以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的水污染管理辦法。當(dāng)時(shí)的調(diào)查顯示，40%的水體水質(zhì)未達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而污染源與水質(zhì)的響應(yīng)關(guān)系并未建立。1972年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行修訂，提出點(diǎn)源污染要符合“國(guó)家污染物排放削減體系(NPDES)”的許可，確定了以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)、以排污許可證為手段的水污染物總量控制的思路，同年在《清潔水法》中提出“最大日負(fù)荷總量”(TMDL)計(jì)劃，主要對(duì)象為實(shí)施了一定污染控制措施后水質(zhì)仍然無(wú)法達(dá)標(biāo)的水體，通過(guò)將水體可接受的最大負(fù)荷量與污染源污染負(fù)荷分配進(jìn)行對(duì)接，對(duì)該水體實(shí)行TMDL計(jì)劃。1983年，美國(guó)立法，實(shí)施以水質(zhì)限制為基點(diǎn)的排放總量控制，之后某些州還進(jìn)行“季節(jié)總量控制”[3]。1997年后，美國(guó)水污染物總量控制目標(biāo)逐步由水質(zhì)達(dá)標(biāo)提升至水生態(tài)系統(tǒng)健康。水污染物總量控制制度使美國(guó)從濃度控制、污染源控制逐漸向基于水質(zhì)功能、水生態(tài)健康、由市場(chǎng)調(diào)控的水污染物總量控制轉(zhuǎn)變。

TMDL計(jì)劃主要對(duì)問(wèn)題水體進(jìn)行污染物篩選，估算水體容量及排入水體的水污染物總量，結(jié)合水質(zhì)目標(biāo)，確定水體允許的水污染負(fù)荷總量后，將水體允許的污染負(fù)荷分配到各污染源。在各州或美國(guó)環(huán)境保護(hù)署實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)NPDES的排放許可證限制點(diǎn)源排放，并借助“最佳管理辦法”(BMPs)保證非點(diǎn)源控制措施的實(shí)施[4]。截至2010年2月，美國(guó)各州制定的TMDL計(jì)劃數(shù)量已達(dá)到40 000個(gè)以上，同時(shí)計(jì)劃接下來(lái)的8～13年，仍需實(shí)施70 000個(gè)TMDL計(jì)劃[5]。

TMDL計(jì)劃實(shí)施流程具體見(jiàn)表1。

圖1 TMDL計(jì)劃實(shí)施流程Fig.1 Implementation process of TMDL plan

1.2 日 本

1970年，日本國(guó)會(huì)通過(guò)的《水質(zhì)污濁防止法》，規(guī)定了全國(guó)統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)，在考慮河流、海域等水域水體自?xún)糇饔玫幕A(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施濃度控制，改善了水質(zhì)污染狀況。但是，東京灣、伊勢(shì)灣和瀨戶內(nèi)海3個(gè)封閉性海域，人口、產(chǎn)業(yè)集中，污染負(fù)荷量高，水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率低于全國(guó)平均水平。為此，1979年日本引入了區(qū)域COD總量控制制度，1980年開(kāi)始對(duì)東京灣、伊勢(shì)灣和瀨戶內(nèi)海這3個(gè)封閉性海域?qū)嵭袇^(qū)域多種水污染物總量控制。

至2006年，日本先后共實(shí)施了6次的區(qū)域水污染物總量減排計(jì)劃，水污染物總量控制指標(biāo)從單一的COD控制轉(zhuǎn)向了COD和氮磷綜合控制，涉及工廠企業(yè)、生活污染、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、生態(tài)保護(hù)等不同行業(yè)和不同設(shè)施，共215個(gè)大類(lèi)，根據(jù)生產(chǎn)工藝和污染治理技術(shù)水平，在考慮地方和企業(yè)的執(zhí)行能力后，自下而上反饋確定了各污染物的排放濃度限值，根據(jù)排放水量標(biāo)準(zhǔn)限制了各污染源的年度排放總量，并提出了不同的管理措施。但對(duì)水污染總量控制目標(biāo)并沒(méi)有設(shè)定嚴(yán)格的考核制度[6]。

水污染物總量制度的實(shí)施，使得日本水質(zhì)污染極嚴(yán)重的海域和河川的水質(zhì)得到了改善，惡臭現(xiàn)象減少，成功減少了相關(guān)水域的污染負(fù)荷量。東京灣和大阪灣水質(zhì)趨向改善，赤潮發(fā)生次數(shù)逐年減少。

2 中國(guó)的水污染總量控制與執(zhí)行

水污染物總量控制是中國(guó)水環(huán)境管理中的一項(xiàng)重要管理制度，始于20世紀(jì)70年代末，概念源于日本的“封閉性水域總量控制”，技術(shù)方法則引自美國(guó)的水質(zhì)規(guī)劃理論。中國(guó)水污染物總量控制變化情況具體見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)水污染物總量控制變化情況

1996年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五“計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，正式將總量控制作為基本制度納入全國(guó)環(huán)境保護(hù)政策體系。至今，每個(gè)五年規(guī)劃都制定實(shí)施全國(guó)污染物總量控制計(jì)劃。1997年，推出了《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制規(guī)劃》，由此總量控制制度由思路框架落實(shí)成為一項(xiàng)具體的國(guó)家級(jí)環(huán)境保護(hù)政策，并且按照突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、扶持優(yōu)強(qiáng)的總量分解原則首次將總量控制的目標(biāo)分配到各省、自治區(qū)、直轄市，并要求層層分解下達(dá)，確保完成。這標(biāo)志著中國(guó)污染控制將由濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，是中國(guó)環(huán)境管理制度的一個(gè)重大變革。

2000年，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(國(guó)務(wù)院令第284號(hào))對(duì)水污染總量控制做了細(xì)化和更具有可操作性的規(guī)定?！笆濉逼陂g編制并實(shí)施了《“十五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制分解計(jì)劃》。但是，GDP為地方主要的政績(jī)考核，這使得地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管缺乏興趣。而且，排放數(shù)據(jù)的采集、發(fā)布、利用并無(wú)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)，排放數(shù)據(jù)無(wú)法得到準(zhǔn)確掌握，導(dǎo)致“十五“至”十一五“前期的總量控制制度無(wú)法有效實(shí)施。

《國(guó)家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的規(guī)劃，它從傳統(tǒng)的GDP增長(zhǎng)和總量平衡規(guī)劃，轉(zhuǎn)向注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的規(guī)劃。2007年，國(guó)務(wù)院頒布了污染物總量控制的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法(如《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》(國(guó)發(fā)[2007]36號(hào))、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法(試行)》(環(huán)發(fā)[2007]124號(hào))、《主要污染物總量減排核算細(xì)則(試行)》(環(huán)發(fā)[2007]183號(hào))、《關(guān)于實(shí)施“十一五”主要污染物總量減排措施季度報(bào)告制度的通知》(環(huán)辦[2007]131號(hào))等)，開(kāi)始實(shí)施減排目標(biāo)責(zé)任制，奠定了排放數(shù)據(jù)核算的基礎(chǔ)。2008年，開(kāi)始建立總量減排的組織機(jī)制；環(huán)境保護(hù)部總量控制司和6個(gè)區(qū)域的環(huán)境督察中心陸續(xù)成立，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)相應(yīng)成立總量控制部門(mén)，由專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的采集與核算，實(shí)現(xiàn)了地方采集、計(jì)算和上報(bào)排放數(shù)據(jù)，環(huán)境保護(hù)部對(duì)排放數(shù)據(jù)進(jìn)行審核的長(zhǎng)效減排機(jī)制。通過(guò)認(rèn)定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工程措施、監(jiān)管減排等多種減排項(xiàng)目，將排放數(shù)據(jù)最終確認(rèn)和解釋的權(quán)力收歸中央和環(huán)境保護(hù)部，有效地壓縮了地方政府干擾排放數(shù)據(jù)的空間。自此，全國(guó)COD排放量開(kāi)始逐年下降?！笆晃濉逼陂g對(duì)污染減排存在問(wèn)題的111個(gè)單位通報(bào)批評(píng)或掛牌督辦，區(qū)域限批6個(gè)地級(jí)市和4個(gè)企業(yè)集團(tuán)，環(huán)境保護(hù)投入占比、環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。

“十二五”期間，總量減排體系逐漸臻于完善，主要包括總量減排目標(biāo)分配、年度減排計(jì)劃、減排調(diào)度、總量核查、減排統(tǒng)計(jì)、減排考核等，具體見(jiàn)圖2。總量減排體系主要由環(huán)境保護(hù)部總量司、區(qū)域督察中心、環(huán)境保護(hù)部相關(guān)下屬單位、省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳總量處、市/縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局總量部門(mén)、環(huán)境監(jiān)測(cè)站等組織機(jī)構(gòu)組成，減排工作基本由“自下而上”、“自上而下”的組織形式完成，“自下而上”是數(shù)據(jù)生成過(guò)程，基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)及執(zhí)行監(jiān)測(cè)任務(wù)的監(jiān)測(cè)站收集整理數(shù)據(jù)后上報(bào)到上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)；“自上而下”是減排目標(biāo)確定和數(shù)據(jù)的反饋應(yīng)用過(guò)程，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)分解減排指標(biāo)、審核排放數(shù)據(jù)，逐級(jí)明確減排責(zé)任和減排任務(wù)完成情況。

圖2 “十二五”期間總量減排體系Fig.2 System diagram of the total amount of emission reduction in “Twelfth Five Year Plan”

總量控制目標(biāo)分配完成于“十二五”初期，經(jīng)過(guò)“兩上兩下”的審批程序確定了全國(guó)各省市的污染物總量減排目標(biāo)。地方上報(bào)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展總量、可能的新增量以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，基于產(chǎn)值總量和排污總量的客觀規(guī)律后，環(huán)境保護(hù)部計(jì)算出各省市的減排潛力，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和污染壓力狀況，給出低于減排潛力的減排目標(biāo)建議值；經(jīng)過(guò)地方研究反饋再次上報(bào)后，環(huán)境保護(hù)部調(diào)整并最終確定各省市五年的減排目標(biāo)值[7]，并根據(jù)上報(bào)減排工程措施與各省主要負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。值得注意的是，“十二五”期間總量減排屬于目標(biāo)總量減排，這是由中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重的發(fā)展需求決定的，基于環(huán)境容量的總量減排目標(biāo)將會(huì)嚴(yán)重制約中國(guó)部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

每年年初各省市根據(jù)減排目標(biāo)任務(wù)，遵循上年減排環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)，分配當(dāng)年的減排任務(wù)，即年度減排計(jì)劃。減排計(jì)劃上報(bào)給環(huán)境保護(hù)部后，環(huán)境保護(hù)部總量司會(huì)同專(zhuān)家進(jìn)行審核反饋，減排計(jì)劃將用于安排各地減排工作任務(wù)和年底總量考核工作。減排工作進(jìn)度也在環(huán)境保護(hù)部的調(diào)度掌握中，各減排企業(yè)按季度上報(bào)減排工作進(jìn)展，由省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)匯總已完成的減排工作清單數(shù)據(jù)，上報(bào)環(huán)境保護(hù)部審核，最終數(shù)據(jù)將用于年度核查。

總量核查是中國(guó)總量控制的核心，是保證水污染物排放總量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。目前，中國(guó)總量核查方式是環(huán)境保護(hù)部及區(qū)域督察中心組織相關(guān)專(zhuān)家每年對(duì)各省進(jìn)行兩次考核，考核分為現(xiàn)場(chǎng)核查和數(shù)據(jù)核算兩部分?，F(xiàn)場(chǎng)核查中，需要收集各省減排項(xiàng)目及減排數(shù)據(jù)，查閱所有上報(bào)減排企業(yè)的生產(chǎn)及減排臺(tái)賬，對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查；數(shù)據(jù)核算則由環(huán)境保護(hù)部總量司會(huì)同專(zhuān)家進(jìn)行審核。在操作層面上，確立“遵循基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量”的核算原則，將污染物排放量與宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)數(shù)據(jù)掛鉤；在減排量的認(rèn)定上，將減排量與具體的工程治理項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)關(guān)停項(xiàng)目等掛鉤，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核。這樣既保證了減排數(shù)據(jù)與環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的邏輯連貫性，又有效地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，極大地壓縮了環(huán)境數(shù)據(jù)被干擾的空間。污染物總量減排領(lǐng)域涉及工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源和集中式處理設(shè)施這4個(gè)方面，主要分為造紙全口徑、印染全口徑、工業(yè)結(jié)構(gòu)(關(guān)停)減排、工業(yè)工程治理減排、污水處理廠減排、畜禽養(yǎng)殖污染物減排、集中式處理設(shè)施減排等核算。

核查的水污染物排放總量數(shù)據(jù)在環(huán)境保護(hù)部審核校對(duì)后，上報(bào)給國(guó)務(wù)院，其后向各省及全社會(huì)發(fā)布。除造紙、印染行業(yè)數(shù)據(jù)外，其他行業(yè)排放數(shù)據(jù)的得出是基于宏觀算法扣除減排量得出，因此還用于指導(dǎo)地方環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的生成，保證環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還作為第2年總量核算的基數(shù)，從而保證數(shù)據(jù)的邏輯連貫性。

總量控制制度作為中國(guó)現(xiàn)階段最強(qiáng)執(zhí)行力的環(huán)境保護(hù)政策，與其強(qiáng)硬的考核機(jī)制有關(guān)。“十二五”期間，新的《環(huán)境保護(hù)法》確立了總量控制制度的法律地位，同時(shí)目標(biāo)責(zé)任書(shū)的問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制的實(shí)施，有效地推動(dòng)了總量控制制度的實(shí)施落地?？偭靠刂浦贫鹊呢?zé)任主體是地方各級(jí)政府，而非地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)。總量減排任務(wù)的完成與否直接與各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和任免密切相關(guān)。中央根據(jù)年度目標(biāo)的完成情況對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行考核，未完成的省市將執(zhí)行區(qū)域限批、掛牌督辦，責(zé)任人會(huì)被約談問(wèn)責(zé)。省級(jí)政府也會(huì)依據(jù)排放數(shù)據(jù)對(duì)市縣級(jí)政府進(jìn)行考核，從而督促地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 總量制度的特點(diǎn)

水污染物總量控制是各國(guó)水環(huán)境污染防治進(jìn)行到一定階段的政策，具有長(zhǎng)效性和普遍約束力，是在濃度控制制度解決不了水環(huán)境問(wèn)題后，對(duì)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行全盤(pán)考慮后進(jìn)行水環(huán)境污染治理、改善水環(huán)境質(zhì)量的重要手段。

(1) 中國(guó)的水污染物總量控制實(shí)質(zhì)是根據(jù)流域或區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)行政與經(jīng)濟(jì)干預(yù)以及各種技術(shù)措施，逐步將水污染物的總量控制在水環(huán)境容量范圍內(nèi)的過(guò)程?，F(xiàn)階段執(zhí)行的目標(biāo)總量控制，是在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，考慮工程建設(shè)、發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整工作帶來(lái)的減排潛力，對(duì)水污染物總量進(jìn)行控制，但并不能充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和環(huán)境容量的巨大差異。隨著水污染物總量控制的不斷推進(jìn)，水污染物在不同區(qū)域呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度逐步與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，開(kāi)啟不同區(qū)域、不同水質(zhì)目標(biāo)和不同控制指標(biāo)的精細(xì)化容量總量控制模式。如海河流域污染較嚴(yán)重、污染物排放量遠(yuǎn)超環(huán)境容量，可暫時(shí)實(shí)施技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行的目標(biāo)總量控制，遠(yuǎn)期再實(shí)現(xiàn)以環(huán)境質(zhì)量要求為約束控制區(qū)域排污的目標(biāo)，并進(jìn)一步將污染物排放總量分配到排污單位，推行排污許可證制度[8]。

(2) 自上而下的總量減排管理方式，地方工作壓力巨大。水污染物總量控制推動(dòng)的工程項(xiàng)目最終落實(shí)在地方，并且多需要跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、水污染處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的綜合治理等，都需要地方政府其他部門(mén)的共同參與。但由于環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的非垂直管理，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)部及地方政府的雙重壓力，工作協(xié)調(diào)難度大，任務(wù)量重。其次，總量核算使用的宏觀數(shù)據(jù)具體到基層往往與實(shí)際情況出入較大，存在數(shù)據(jù)失真，新增排放量無(wú)法落到具體企業(yè)；核查對(duì)減排項(xiàng)目的種類(lèi)規(guī)定較硬性，核算尺度把握不一，數(shù)據(jù)結(jié)果分級(jí)差異大，一些地方實(shí)施了減排工程卻因?yàn)椴环虾怂慵?xì)則而不予認(rèn)定減排量，對(duì)地方減排工作的積極性影響較大。此外，核查工作一年兩次，地方工作需要匯總、自算、上報(bào)減排數(shù)據(jù)，整理大量日常運(yùn)行及減排資料備查，數(shù)據(jù)需求多，工作量巨大。

(3) 以排污許可證管理擴(kuò)展總量控制。以水污染物總量控制為目的的排污許可制度是污染物管理體系的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)總量控制長(zhǎng)效化的核心和基礎(chǔ)。總量控制制度進(jìn)一步以排污許可證形式落地，不需要過(guò)高的技術(shù)和復(fù)雜的研究過(guò)程，資金投入少；能充分利用現(xiàn)有的污染排放數(shù)據(jù)和環(huán)境狀況數(shù)據(jù)，有效地控制和管理排污單位的排污行為，合理制定排污單位可排放污染物的種類(lèi)、數(shù)量、濃度、方式、去向等內(nèi)容，節(jié)省決策過(guò)程的交易成本，充分利用現(xiàn)有的政策和法規(guī)，易獲得各級(jí)政府支持。因此，以排污許可證管理為載體加強(qiáng)污染源綜合管理，出臺(tái)《排污許可證管理?xiàng)l例》等相關(guān)條例，明確無(wú)許可證或違反許可證排污行為的法律責(zé)任，將排污許可的監(jiān)督檢查作為環(huán)境監(jiān)管的主要內(nèi)容。

(4) 探討污染減排與其他環(huán)境保護(hù)管理制度的有機(jī)銜接。將污染物總量控制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度有機(jī)結(jié)合，在企業(yè)建設(shè)前期工作中，發(fā)揮總量控制的作用，實(shí)施由國(guó)家和地方分別就不同規(guī)模企業(yè)進(jìn)行管理控制的“總量前置”、“排污交易”等政策，未達(dá)到總量控制要求的，堅(jiān)決不允許其投產(chǎn)，使新增量從根本上可控，使區(qū)域在新建污染源的同時(shí)能做到“增產(chǎn)不增污”，不會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。探索排放總量預(yù)算管理制度，嚴(yán)格新建項(xiàng)目環(huán)境總量前置審批，同時(shí)實(shí)施環(huán)境規(guī)劃制度、加大環(huán)境總量控制執(zhí)法權(quán)益、提出超總量排放罰款制度等，實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染物新增量指標(biāo)與實(shí)際減排力度掛鉤、聯(lián)動(dòng)。

(5) 各國(guó)的總量控制實(shí)踐表明，成功推行污染物總量控制的關(guān)鍵是準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)和嚴(yán)密的系統(tǒng)。中國(guó)的基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)體系相對(duì)滯后，而與環(huán)境容量測(cè)算相關(guān)的水文數(shù)據(jù)、水環(huán)境功能區(qū)劃、污染物排放量都存在一定的模糊性和不確定性，容量測(cè)算及總量目標(biāo)的確定也沒(méi)有制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致容量計(jì)算和總量分配的不確定性，無(wú)法有效地指導(dǎo)地方的總量控制實(shí)施工作。在總量控制中，減排目標(biāo)分配、污染負(fù)荷削減都要以污染排放現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，而對(duì)區(qū)域存在的污染源及其排放負(fù)荷調(diào)查并不全面?，F(xiàn)階段的總量控制主要建立在重點(diǎn)污染點(diǎn)源上，忽略了非點(diǎn)源和無(wú)組織排放點(diǎn)源對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的影響。非點(diǎn)源是中國(guó)水體的重要污染源，但污染現(xiàn)階段并未納入在總量控制范圍內(nèi)。相關(guān)資料顯示，中國(guó)水體污染物排放量大約1/3來(lái)自農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染。對(duì)于太湖、滇池等流域，非點(diǎn)源污染是水體污染的主要原因，其貢獻(xiàn)率總計(jì)超過(guò)70%，遠(yuǎn)高于來(lái)自工業(yè)生產(chǎn)與城市生活排污造成的點(diǎn)源污染[9]。點(diǎn)源控制中，環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只包括了地區(qū)排放總量85%的重點(diǎn)調(diào)查單位，而小(微)型企業(yè)并未納入總量控制范圍，部分地區(qū)的無(wú)組織排放量遠(yuǎn)超相同規(guī)模重點(diǎn)調(diào)查單位排放量[10]。在容量總量控制中，只有根據(jù)不同水污染源對(duì)水體造成的影響進(jìn)行分類(lèi)，才能有效控制水體污染。

(6) 中國(guó)排污總量控制監(jiān)測(cè)體系不完善、法律效力不夠，排污企業(yè)對(duì)于排污總量控制監(jiān)測(cè)硬件的投入普遍不足?？偭靠刂浦贫葮O大地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的量化管理，如處理能力大于2萬(wàn)t/d的城鎮(zhèn)污水處理廠基本全部安裝了中控、在線等系統(tǒng)；不少省級(jí)行政區(qū)加密了重點(diǎn)污染源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)頻次，普遍建設(shè)了污染源在線監(jiān)測(cè)平臺(tái)。但是，在線監(jiān)測(cè)設(shè)備建設(shè)較少，運(yùn)行也不規(guī)范，監(jiān)測(cè)結(jié)果使用發(fā)布率低。截至2012年，10 000余家國(guó)控重點(diǎn)污染源企業(yè)中，僅有67%的企業(yè)開(kāi)展了自行監(jiān)測(cè)[11]，而通過(guò)中控系統(tǒng)開(kāi)展在線監(jiān)測(cè)的企業(yè)除部分造紙企業(yè)外寥寥無(wú)幾。而在美國(guó)、日本總量控制中，對(duì)水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)管異常重視，做好水質(zhì)檢測(cè)是制定水環(huán)境質(zhì)量改善政策和實(shí)施總量控制的先決條件。

(7) 中國(guó)的水污染物總量控制指標(biāo)經(jīng)歷了從多個(gè)到單一再到多個(gè)的變化過(guò)程，體現(xiàn)了中國(guó)總量控制制度逐步務(wù)實(shí)的特點(diǎn)?！熬盼濉逼陂g包括重金屬在內(nèi)的8個(gè)控制指標(biāo)在“十五”期間壓縮到COD和氨氮兩個(gè)，主要是因?yàn)橹亟饘傥廴驹谥袊?guó)并不是全國(guó)普遍現(xiàn)象，且多個(gè)控制指標(biāo)在體系不完善的情況下造成了巨大的行政成本?！笆晃濉逼陂g水污染總量控制指標(biāo)壓縮為COD，主要考慮了COD削減對(duì)氨氮的協(xié)同削減作用。2010年實(shí)行全國(guó)污染源普查結(jié)果顯示，氨氮成為影響水環(huán)境質(zhì)量的主要污染因子，尤其是湖泊、水庫(kù)等封閉性水域，富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，氨氮、總氮等成為首要污染物?！笆濉逼陂g，水污染物總量控制指標(biāo)又增加了氨氮。美國(guó)的污染物總量控制指標(biāo)是根據(jù)TMDL計(jì)劃的水體情況確定。

(8) 污染物總量排放逐年降低與環(huán)境質(zhì)量并未明顯改善的矛盾凸顯。總量控制近年來(lái)遭遇最大的質(zhì)疑主要是，近10年的水污染物排放量持續(xù)降低與滿足社會(huì)公眾快速增長(zhǎng)的環(huán)境質(zhì)量改善預(yù)期不符。主要原因有兩點(diǎn)：①中國(guó)污染物排放基數(shù)大，新增排放量更大，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、城市人口的急速膨脹、工業(yè)化進(jìn)程的加速，中國(guó)污染物新增排放量巨大，污染物總量控制制度在削減新增量的基礎(chǔ)上，逐年削減存量，在5～10年時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)出減排對(duì)環(huán)境改善的成效壓力較大，且大區(qū)域的總量減排與小區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善的對(duì)等性較弱；②現(xiàn)階段施行的目標(biāo)總量控制，并未在污染物排放量和環(huán)境質(zhì)量之間建立明確的響應(yīng)關(guān)系，無(wú)法定量確定污染物排放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失、對(duì)環(huán)境造成的影響以及對(duì)人體的損害。因此，目標(biāo)總量控制忽視水體本身的容納能力，造成總量減排效果與水環(huán)境改善有較大差距的尷尬處境。

4 結(jié) 語(yǔ)

“十一五”以來(lái)，水污染物總量控制制度在解決突出環(huán)境問(wèn)題、緩解資源環(huán)境矛盾、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)揮了重要作用?！笆濉睍r(shí)期，中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作將向環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮總量減排實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的硬抓手作用，總量控制將迎來(lái)新的任務(wù)。

[1] 孟偉，張遠(yuǎn)，鄭丙輝.水環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)與流域水污染物總量控制策略[J].環(huán)境科學(xué)研究，2006，19(3)：1-6.

[2] 劉文琨，肖偉華，黃介生，等.水污染物總量控制研究進(jìn)展及問(wèn)題分析[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2011(8)：9-12.

[3] 譚季祿.水污染物總量控制動(dòng)態(tài)管理研究[D].揚(yáng)州：揚(yáng)州大學(xué)，2012.

[4] 邢乃春，陳捍華.TMDL計(jì)劃的背景、發(fā)展進(jìn)程及組成框架[J].水利科技與經(jīng)濟(jì)，2005，11(9)：534-537.

[5] US Environmental Protection Agency.Handbook for developing TMDLs and typical case study[EB/OL].[2015-12-01].http://nepis.epa.gov.

[6] 黃小贈(zèng)，室石泰弘，張震宇，等.中日水污染物總量控制研究[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2013.

[7] 喬曉楠，段小剛.總量控制、區(qū)際排污指標(biāo)分配與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012(10)：121-133.

[8] 冉冉.中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[9] 侯杰男.淺談我國(guó)水污染物總量控制[J].山東工業(yè)技術(shù)，2014(22)：96-98.

[10] 倪宗鈺.我國(guó)總量控制的缺陷與完善建議[J].新疆環(huán)境保護(hù)，2013，35(2)：20-23.

[11] 鄭濤，陳曼丁.新形勢(shì)下總量減排監(jiān)測(cè)體系建設(shè)思考[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013(29)：148-149.