陳融雪

成都崇州隆興鎮(zhèn)黎壩村美麗的田園花海---- 通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大功能的統(tǒng)一，是成都深入實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的生動案例。（劉朝偉/攝）

作為中國最早實踐統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的地區(qū)之一，成都獲批在“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”先行先試，為解決中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個制度性難題探路。2014年，國家發(fā)展改革委備選推廣的47條試驗區(qū)成熟經(jīng)驗，成都貢獻(xiàn)了9條。

不過，隨著改革的深入，成都的試驗亦進(jìn)入了新階段。和以往一個領(lǐng)域的改革措施單兵突進(jìn)不同，如今的成都，開始打造統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革“升級版”，以整鎮(zhèn)成片示范試點，以此實現(xiàn)更加系統(tǒng)化的改革，為進(jìn)一步深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革探路。

“小組微生”幸福美麗新村

成都崇州市白頭鎮(zhèn)五星村，初秋雨后的早晨，75歲的村民王全科端著一杯茶和街坊們在家門口擺龍門陣。

擺龍門陣是四川方言，意思就是聊天侃大山。成都以舒適聞名，懂生活的成都人很會忙中偷閑。泡一碗清茶，和朋友聊聊家常是最好不過的舒緩方式?，F(xiàn)在的王全科，沒有過多的生活壓力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革釋放的紅利讓他的幸福感指數(shù)不斷上升。

王全科住著120平方米的小樓，4畝農(nóng)地已流轉(zhuǎn)到合作社。在5月、8月和10月的農(nóng)忙季節(jié)，他會騎上15分鐘的自行車，到地里推收割機。

“一天做9個小時，一年做100天，能賺6000多元。合作社每年還給我300斤大米?！蓖跞浦钢T口寬敞潔凈的小區(qū)道路和小菜園子告訴《瞭望東方周刊》，這樣的新生活是從2014年年底搬進(jìn)新居開始的。

兩年前的五星村，還是省級貧困村。晴天一把灰，下雨一身泥，道路窄得兩輛三輪車都要找地方錯車。那時，王全科住著老舊的磚瓦房，辛勤種地，一畝地一年也就賺500元。

如今，五星村不僅摘掉了貧困帽子，還成了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范片的一部分。全村878戶農(nóng)民，已有751戶和王全科一樣，住進(jìn)了白墻青瓦的小樓。

值得注意的是，五星村的房屋布局很有特色，小樓不僅有道路環(huán)繞，還自帶菜園子。這就是成都著力打造的“小組微生”新農(nóng)村形態(tài)，即“小規(guī)模聚居、組團式布局、微田園風(fēng)光、生態(tài)化建設(shè)”的農(nóng)村居、景、產(chǎn)三合一空間，合理控制建設(shè)規(guī)模，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，還要“體現(xiàn)背山、面水、進(jìn)林盤的鄉(xiāng)土味道和農(nóng)村特點，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。

目前，成都全市建成和在建的“小組微生”幸福美麗新村達(dá)123個。在成都，類似于崇州五星村這樣的新村聚居點并不是一星半點，而是已成規(guī)模。成都市按照“典型引路、示范帶動、整鎮(zhèn)打造”的思路，優(yōu)選出一批基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改革創(chuàng)新等方面具有較好基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范鎮(zhèn)（片），集中試驗改革新舉措，集成推廣改革已有經(jīng)驗，突出“創(chuàng)新性、集成性、可推廣性”。成都注意將城市和農(nóng)村作為一個有機整體，對全域范圍內(nèi)空間布局、資源分配進(jìn)行綜合設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，建立了城鄉(xiāng)一體、有機結(jié)合的規(guī)劃體系。據(jù)介紹，包括全市2000多個村莊的發(fā)展規(guī)劃均在這個大盤子之中。

除了村居建設(shè)，村經(jīng)濟發(fā)展更是新農(nóng)村建設(shè)的重中之重。在這方面，當(dāng)?shù)氐乃悸肥且蝗a(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過實施全域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力發(fā)展設(shè)施種植、立體養(yǎng)殖、種養(yǎng)循環(huán)等高端農(nóng)業(yè)，推出了“五星”品牌有機大米、有機草莓、健康豬肉等農(nóng)產(chǎn)品，成功引進(jìn)盤古有機農(nóng)業(yè)綜合體等3個高端鄉(xiāng)村旅游項目，協(xié)議投資共21億元。

2014年，成都出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017年，成都市家庭農(nóng)場將發(fā)展到1500家以上。

成都還創(chuàng)新推出了農(nóng)產(chǎn)品價格保險，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。種了的菜賣不掉導(dǎo)致虧損，居然還能領(lǐng)到保險賠償？這對都江堰市興農(nóng)蔬菜種植農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人蒯世軍來說是“從沒想過的事情”?？僧?dāng)他接過一張102.2萬元的賠付支票時，那種興奮勁兒讓他至今難忘。

2013年，成都在全國副省級城市中率先推出了蔬菜價格指數(shù)保險，以此避免“菜貴傷民、菜賤傷農(nóng)”。而此后，成都還推出了雜交水稻制種保險和小家禽保險，目前，全市農(nóng)業(yè)政策性保險險種達(dá)到9大類30多個險種。

農(nóng)業(yè)政策性保險只是成都創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制的一個縮影。近年來，成都著力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和機制，加快推動一三產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、“家庭農(nóng)場”、農(nóng)產(chǎn)品信息化平臺等一批具有成都特色的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)物，正從成都大地生發(fā)出來。

現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)也在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中加速發(fā)展，釋放著改革的紅利。在蒲江的復(fù)興鄉(xiāng)，聯(lián)想佳沃集團建成的一萬畝核心示范基地內(nèi)，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等IT前沿技術(shù)被運用于獼猴桃的精耕細(xì)作。2014年，成都全市農(nóng)業(yè)增加值比2007年增長了1.6倍，農(nóng)民人均純收入達(dá)14478元，城鄉(xiāng)居民收入比從2007年的2.63：1降低到2014年的2.26：1，縮小速度和幅度均位居副省級城市前列。

成都崇州有著“西蜀糧倉”美譽，田間地頭一派豐收景象

“銀行挨家挨戶求農(nóng)戶貸款”

問題是，建設(shè)新村的資金從哪里來？

“我們充分尊重群眾意愿，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，農(nóng)民以建設(shè)用地使用權(quán)入股成立土地股份合作社，僅在白頭鎮(zhèn)，就將項目節(jié)約的464畝集體建設(shè)用地指標(biāo)向成都農(nóng)商銀行抵押貸款5500萬元，解決了錢從哪里來的問題。”崇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會負(fù)責(zé)人這樣告訴《瞭望東方周刊》。

成都市的土地股份合作社目前在各區(qū)（市）縣都有分布，崇州市推進(jìn)力度較大，數(shù)量也較多。

土地股份合作社，是按照農(nóng)戶入社自愿、退社自由和利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將承包土地經(jīng)營權(quán)折股加入土地股份合作社，由土地股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營。如今，這一方式在各地已不鮮見。

土地入股后形成比較大的經(jīng)營規(guī)模，或者土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營高經(jīng)濟價值的作物后，需要金融支持。國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長劉守英等人曾對成都土地股份合作社進(jìn)行過調(diào)查，其中提到，這項試驗中的一項重要安排是，試驗區(qū)嘗試以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物獲得貸款，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金問題。

彭州葛仙山鎮(zhèn)黨委副書記田維勇告訴《瞭望東方周刊》，以前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之所以無法實現(xiàn)抵押貸款，原因就在于《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》都規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。

“這有保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益的一面，但也有影響了農(nóng)村土地資源的合規(guī)合理流動的一面。”田維勇說，“一個現(xiàn)實的問題是，以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押發(fā)放貸款，一旦發(fā)生‘壞賬，銀行無法實現(xiàn)其權(quán)利。”

成都試驗的解決方案是，在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)證書基礎(chǔ)上，再向入社農(nóng)戶發(fā)放一份土地經(jīng)營權(quán)證。合作社在以土地抵押貸款時，先對合約期內(nèi)土地經(jīng)營收益作評估以后，再到銀行獲取貸款。也就是說，合作社抵押物是土地經(jīng)營收益，不涉及到土地承包權(quán)。

“通過土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分割辦證，用承包權(quán)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，放活經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押貸款。”田維勇說。

而在此前，成都市還出臺了農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法，這為農(nóng)民融資提供了可能。

田維勇說：“彭州自2012年開始‘鄉(xiāng)村旅游提檔升級，力圖打造春品花、夏嘗果、秋看紅葉、冬泡湯（溫泉）的全季旅游線路。正是為了鼓勵百姓融資貸款發(fā)展農(nóng)家樂，當(dāng)?shù)卣畬κ着泽π返奈寮肄r(nóng)戶貸款貼息。何清富便是這五戶之一?！?/p>

何清富家住花園溝。到三月的時候，山上開滿了一層層的油菜花、桃花和李花，大地就像個調(diào)色板?！斑@個時候，許多城里人就來賞花了！”田維勇說，根據(jù)交通局的數(shù)據(jù)，旅游高峰時，一天有3.8萬輛汽車入鎮(zhèn)。

“提檔一家農(nóng)家樂，包括配套住宿、休閑亭和停車場，大約需要100萬元，通過房屋產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押，最多可以貸60萬元。”何清富向本刊記者算了筆賬，“以前，一年能賺12萬元，升級后，一年賺個30萬元沒問題?！?/p>

“我們這里最大的一個變化是，以前農(nóng)民貸款難，現(xiàn)在銀行挨家挨戶求農(nóng)戶貸款。” 何清富告訴本刊記者，“從2014年開始，民生村鎮(zhèn)銀行和成都農(nóng)商銀行都派工作組上門服務(wù)了。只要是經(jīng)營農(nóng)家樂三年以上的當(dāng)?shù)鼐用瘢涂梢韵蜚y行申請貸款三四十萬元?！?/p>

他說，鎮(zhèn)里經(jīng)營農(nóng)家樂的農(nóng)戶已由2012年的46家發(fā)展為現(xiàn)在的62家。

成都原創(chuàng)：村公資金

相較于土地增減掛鉤和產(chǎn)權(quán)制度改革等為人熟知的試驗創(chuàng)新舉措，成都市近年來正在著力推進(jìn)的另一項工作也頗有新意：成都市在全國率先把村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入財政預(yù)算。

“我們的財力并非名列前茅，但仍堅持逐年加大撥付力度，2013年就達(dá)到每個村不少于40萬元，目的就是為了逐步平衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)的二元鴻溝。”成都市委統(tǒng)籌委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》。

2015年4月30日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化“目標(biāo)是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化?！?/p>

其中前三項均是著眼于農(nóng)村的民生建設(shè)。

成都在這方面已有大量探索。譬如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保和醫(yī)療救助方案，成都已于2013年實現(xiàn)了同一區(qū)（市）縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，按照十八屆三中全會提出的“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，2014年，成都又實現(xiàn)了三圈層低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并將于2015年全面實現(xiàn)分圈層統(tǒng)一低保標(biāo)準(zhǔn)。

醫(yī)療救助方面，成都建立了以門診救助、全額資助參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、一般住院救助、大病住院救助、補充醫(yī)療救助和“一站式結(jié)算”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“5+1”醫(yī)療救助模式。

不過，與低保、醫(yī)保等各地均有涉及的“必選”動作相比，成都市設(shè)立“村級公共服務(wù)和社會管理專項資金”，則是少見的創(chuàng)新之舉。

上述成都市委統(tǒng)籌委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，成都的2700多個村或涉農(nóng)社區(qū)都有。截至目前，市縣兩級財政投入資金58億元。

成都濛陽鎮(zhèn)（鄭杰/攝）

從59項到負(fù)面清單

這筆專項資金如何使用？成都市委統(tǒng)籌委社會處負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》：“為了防止政府的缺位和越位，我們原本劃定了59個項目，分別確定了供給主體。”

譬如農(nóng)民體育健身、文化活動和村內(nèi)園林綠化以村自治組織為主;農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村義務(wù)教育、廣播電視村村通以政府為主;農(nóng)村客運、農(nóng)村就業(yè)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品流通則以市場為主。

但實踐中發(fā)現(xiàn)，這樣的管理方法還是存在資金限制過多、范圍過死的問題。為了讓群眾使用資金更靈活有效，2015年，成都市委統(tǒng)籌委推出了升級版的“禁止項目清單”。

“法無禁止即可行。禁止的項目我們列出了20項，譬如村干部補貼、差旅費、生產(chǎn)經(jīng)營等。清單之外，經(jīng)民主決議等環(huán)節(jié)討論通過的項目，都可以使用?！鄙鲜龀啥际形y(tǒng)籌委社會處負(fù)責(zé)人表示，“除了負(fù)面清單，我們還根據(jù)需求列出了一個優(yōu)先清單，將群眾訴求比較集中的農(nóng)村社會治安維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、代辦村民事務(wù)等5個項目列入其中?！?

這筆專項資金在實踐中頗為靈活。譬如溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)先鋒村，便以每年的村公資金進(jìn)行融資，獲得了180萬元貸款，修通了全村的6723米組道。

“這是成都原創(chuàng)?！背啥际忻裾只鶎诱?quán)處處長江維說。

村公資金做“藥引”

村級公共服務(wù)和社會管理改革這一創(chuàng)新舉措不僅在提升農(nóng)村公共服務(wù)上起到了實實在在的作用，而且還具有更為重要和深遠(yuǎn)的意義。

“既要有錢辦事，也要培養(yǎng)農(nóng)民的自主意識和民主議事的習(xí)慣?！背啥际形M織部相關(guān)負(fù)責(zé)人接受本刊記者采訪時稱，“我們在農(nóng)村做的公民教育、公平教育，是辦了件大事情?！?/p>

這件大事情，即村民議事會。

事實上，村民議事會在中國已覆蓋逾29個省、市、自治區(qū)。但不少地區(qū)皆遭遇瓶頸。

成都的一個重要訣竅就在于用下?lián)艿拇骞Y金做“藥引”，使得議事會有事可議，以此調(diào)動村民的自主性。

上述成都市委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾在彭州駐村兩年，做過村支部副書記?！霸诖迕褡h事會推行之前，村民大會往往開不起來。但現(xiàn)在，村里公示村公資金使用情況時，來看的村民人山人海。”

一位議事會成員告訴他，以前村民從來不進(jìn)村委會大門，但自從通過投票表決把村上的路修好了之后，便按時參加村民議事會。

在葛仙山鎮(zhèn)建新村，本刊記者旁聽了2015年第十次議事會。

此次議事會上的一項重要議程是，村黨支部書記黃曉江向村民公開村上的財務(wù)賬目。從其具體的公開情況，不難看出賬目的細(xì)致程度：“2015年6月29日，佳木斯舞蹈訓(xùn)練購買礦泉水5件85元;7月14日，4組青苗費39910.5元……”

在黃曉江公布賬目后，不時有村民發(fā)言，討論每筆經(jīng)費使用的情況。

議事會后，黃曉江帶著本刊記者察看村道，他指著電線桿上的一個告知牌說：“我們通過民主決議，花錢修了這條路，還要在這里公示，接受村民的監(jiān)督?！?/p>

在大邑縣蘇家鎮(zhèn)香林村9月底的議事會上，村民們對村上聘請的10位保潔員進(jìn)行了工作測評。村支書杜月說：“我們會通過宣傳欄、微信、微博等提前公示議題內(nèi)容，鼓勵村民自愿列席議事會?！?/p>

在新都區(qū)龍橋鎮(zhèn)瑞云社區(qū)，用村公資金購買的8輛巡防用摩托車也被貼上了特定的標(biāo)識?！翱吹接羞@個標(biāo)識就知道這輛車是用村公資金買的?！惫ぷ魅藛T說，這樣一來，這輛車的使用就能接受所有村民監(jiān)督。

以民主促民生

更重要的是，與之配套，成都還推出了專門的議事制度。

據(jù)介紹，成都專門出臺文件規(guī)定，每個村的村民議事會成員不得少于21個人，10名以上村民聯(lián)名即可提出議題。文件要求，村黨組織不得無故拖延議題審查，也不得以“暫時不具備實施條件”為由否決議題上會。為了防止村組干部權(quán)力“壟斷”，村組干部不超過議事會成員總數(shù)的一半。

上述組織部負(fù)責(zé)人說：“村支書是村議事會的召集人，定期開會，每季度不少于一次。議事會決策、村委會執(zhí)行。以議事會的形式既可以更好地聯(lián)系群眾，問需于民，問計于民，又避免了黨組織什么都沖在前面，大權(quán)獨攬，包辦代替?！?/p>

以此為契機，成都市從制度設(shè)計上，構(gòu)建“一核多元、合作共治”的基層治理機制，即以村級黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，村民（代表）大會或村民議事會決策、村委會執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、集體經(jīng)濟組織市場化運行、其他經(jīng)濟社會組織參與，既有力推進(jìn)了基層矛盾的化解，又明顯增強了基層黨組織的影響力、凝聚力，推動了政治引領(lǐng)和服務(wù)凝聚“雙強”型基層黨組織建設(shè)。

中央黨校黨建教研部主任王長江在接受媒體采訪時曾說道，從過去若干年的經(jīng)驗來看，村民自治最大的問題，就是一旦選出村委會，村委會就掌握了很大權(quán)限。村民議事會制度的嘗試，可以規(guī)避 “村委會一言堂”弊端。

回溯起來，村民議事會乃是由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革倒逼產(chǎn)生。改革之初，關(guān)于土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，村民不理解甚至有抵觸，村民議事會代表村民的利益，既對村民進(jìn)行政策宣傳，也代表村民監(jiān)督基層政府。

“從建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度到完善鄉(xiāng)村治理機制，再到推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，我們的改革是全面、系統(tǒng)推進(jìn)的?！背啥际形y(tǒng)籌委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》。

該負(fù)責(zé)人說：“2014年以來，成都市按照‘典型引路、示范帶動、整鎮(zhèn)打造的思路，做整鎮(zhèn)成片示范試點，探索成都進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的樣本?！?/p>

2014年底，崇州白頭鎮(zhèn)-集賢鄉(xiāng)示范片、大邑斜源鎮(zhèn)-出江鎮(zhèn)-花水灣鎮(zhèn)示范片等7個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范片入選，郫縣古城鎮(zhèn)等7個鎮(zhèn)則成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范鎮(zhèn)。

以《大邑縣建設(shè)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范片工作方案》為例，《方案》明確了場鎮(zhèn)改造群眾自治機制創(chuàng)新、院落自治管理機制建立、集體建設(shè)用地開發(fā)利用等4大類19項改革舉措，并將時間節(jié)點和工作任務(wù)明確到人，確保各項改革在示范片全域內(nèi)整體推進(jìn)。

“整鎮(zhèn)成片地系統(tǒng)推進(jìn)，就是為防止改革‘碎片化，避免改革內(nèi)容單一。”

成都彭州寶山村民居（龍門山鎮(zhèn)提供）