齊凱君（燕山大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河北秦皇島066004）

?

包容性城鎮(zhèn)化的歷史邏輯與選擇

齊凱君
（燕山大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河北秦皇島066004）

城鎮(zhèn)化①是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)聚集的過程，城鎮(zhèn)化水平是衡量現(xiàn)代化發(fā)展的重要指標(biāo)。2012年黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，中共中央就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出了一系列重大決策和戰(zhàn)略部署。新型城鎮(zhèn)化是未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，能夠?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)增添動(dòng)力。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，中國(guó)高歌猛進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是人類歷史上規(guī)模最大、最復(fù)雜的人口遷徙潮，堅(jiān)持包容性理念，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的包容性，政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，城鎮(zhèn)化外延擴(kuò)張和質(zhì)量提升的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)供給與需求的協(xié)調(diào)發(fā)力，能夠拓寬發(fā)展空間，激發(fā)發(fā)展?jié)摿Γ⑷氚l(fā)展動(dòng)力。新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域包容性的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

包容性理念是在總結(jié)中外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出來的，是指堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，關(guān)鍵是要正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，即城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化尤其是供給側(cè)改革背景的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)系。我們研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的新型城鎮(zhèn)化，必須對(duì)包容性發(fā)展的歷史邏輯脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)選擇有清晰的認(rèn)知。

一、供給側(cè)背景下的包容性表征

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要我們?cè)谶m度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。新型城鎮(zhèn)化的包容性表征就突出地表現(xiàn)了出來，即新型城鎮(zhèn)化“一舉托兩頭”的關(guān)鍵作用：既能夠激發(fā)和擴(kuò)張消費(fèi)需求，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在；同時(shí)也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

（一）新型城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力所在

新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵是農(nóng)民工市民化，農(nóng)民工的市民化將釋放巨大的消費(fèi)需求。正如李克強(qiáng)總理在2013年“兩會(huì)”答記者問時(shí)所說：“目前我國(guó)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口有1000多萬，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等國(guó)家的人口總量，未來較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右，相當(dāng)于美國(guó)的人口總量。中國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模和潛力，在世界發(fā)展史上是空前的。”在“半城鎮(zhèn)化”模式下，農(nóng)民工“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”，他們只是城市中的生產(chǎn)者和“過客”，消費(fèi)的意愿、層次和水平都比較低。隨著農(nóng)民工市民化的逐步推進(jìn)，農(nóng)民工開始購買住房或長(zhǎng)期租房，在城鎮(zhèn)中獲取穩(wěn)定的居住條件，并帶來建筑、家居等各種衍生需求。更多的農(nóng)民工不再是只身來到城市打拼，他們的帶眷系數(shù)逐年提高，和自己的家庭成員一起生活，開始有了完全的家庭化消費(fèi)，對(duì)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，如隨遷女子的教育也有新的需求，農(nóng)民工消費(fèi)觀念更新，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（二）新型城鎮(zhèn)化是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

供給和需求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)基本方面，供給管理和需求管理是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩個(gè)基本手段。中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前面臨的困難和挑戰(zhàn)主要是需求不足和供給方面的缺陷，表現(xiàn)為供給結(jié)構(gòu)不能很好地適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的需要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革供聚焦于勞動(dòng)力、資本、土地、資源環(huán)境等生產(chǎn)要素的有效供給，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的深層結(jié)構(gòu)性改革，解決制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾與問題，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，使供給和需求在更高的水平上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。

推進(jìn)供給側(cè)改革有七大著力點(diǎn)：一是形成和培育新主體，提高主體的素質(zhì)和能力，激發(fā)主體的積極性和創(chuàng)造性；二是增加資本、資源、環(huán)境和勞動(dòng)等的有效供給；三是推進(jìn)制度變革，提高全要素生產(chǎn)率；四是推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；五是推進(jìn)要素升級(jí)，包括促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提升人力資本等；六是調(diào)整存量；七是培育增量，尋找新的動(dòng)力、發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)、開拓新的空間，形成新的模式等［1］。而包容性城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境等都密切相關(guān)，能夠調(diào)動(dòng)和串聯(lián)這七個(gè)著力點(diǎn)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前行。比如農(nóng)民工的市民化，不僅能夠推遲“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，繼續(xù)釋放人口紅利，而且有利于人力資本的提升，推進(jìn)要素升級(jí)；城鎮(zhèn)由于聚集效應(yīng)和社會(huì)分工的細(xì)化，能夠推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而培育新的產(chǎn)業(yè)和發(fā)展模式，進(jìn)而推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、形成新的增量、擴(kuò)大有效供給、滿足有效需求。

二、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的包容性互動(dòng)

（一）工業(yè)化的邏輯前提

新中國(guó)成立后到改革開放前，中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，表現(xiàn)為工業(yè)化單向突進(jìn)，城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后。新中國(guó)成立后，工業(yè)化在國(guó)家的現(xiàn)代化戰(zhàn)略中占據(jù)主體地位。通常一個(gè)國(guó)家在工業(yè)化的初期，都是首先發(fā)展勞動(dòng)密集的輕工業(yè)，再逐漸轉(zhuǎn)向資本密集的重工業(yè)，但中國(guó)被堅(jiān)船利炮打開國(guó)門的歷史遭遇和當(dāng)時(shí)所處的復(fù)雜國(guó)際環(huán)境，都促使新中國(guó)選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、高積累低消費(fèi)的趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略。重工業(yè)的特點(diǎn)是對(duì)資金有強(qiáng)烈的需求，但對(duì)勞動(dòng)力的需求并不大，并且重工業(yè)“一枝獨(dú)秀”，勞動(dòng)密集的第三產(chǎn)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展都要給重工業(yè)讓路，這就進(jìn)一步減少了城市能夠提供的就業(yè)崗位，甚至連城市人口本身的就業(yè)問題也難以有效解決。現(xiàn)代化過程中，工業(yè)部門的擴(kuò)大造成城鎮(zhèn)人口的增加是普遍的趨勢(shì)，但改革開放前中國(guó)的工業(yè)化卻“反其道而行之”：城市不僅漸漸關(guān)上城門，限制和禁止農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的進(jìn)入，遲滯了中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，甚至間歇性地出現(xiàn)大規(guī)模的人口從城市向農(nóng)村的逆向流動(dòng)，即“反城市化”②現(xiàn)象。新中國(guó)成立后的40年時(shí)間里，工業(yè)從業(yè)人口增長(zhǎng)了7倍以上，而城市人口卻只增加了約3倍［2］，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是不平衡的。

改革開放后，隨著限制農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度和政策的松動(dòng)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始了“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”式的轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)也進(jìn)入了快速發(fā)展階段。1990年代后，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境開始發(fā)生變化，出現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力降低、經(jīng)濟(jì)效益下降等現(xiàn)象，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也由于內(nèi)生動(dòng)力不足，發(fā)展勢(shì)頭有所減弱。大中城市的私營(yíng)企業(yè)、沿海城鎮(zhèn)的“三資”企業(yè)吸引了大批農(nóng)民工，逐漸形成大中小城市和小城鎮(zhèn)包容性、城市化全面推進(jìn)的發(fā)展格局，充分體現(xiàn)了工業(yè)化對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)性意義。

（二）工業(yè)化的支撐性特征

新中國(guó)成立后，城鎮(zhèn)化是服從于工業(yè)化大局的。為了保證工業(yè)化的高速發(fā)展，政府以工業(yè)化的需要為基準(zhǔn)來制定城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。這一時(shí)期，中央提出社會(huì)主義城市的建設(shè)和發(fā)展“必然要從屬于社會(huì)主義工業(yè)的建設(shè)和發(fā)展；社會(huì)主義城市的發(fā)展速度必須要由社會(huì)主義工業(yè)發(fā)展的速度來決定”［3］。于是，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化和建設(shè)生產(chǎn)性城市的號(hào)召下，城市的生產(chǎn)功能迅速增強(qiáng)，其他經(jīng)濟(jì)功能卻不斷地受到限制與削弱。服務(wù)于工業(yè)化的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，保證了高積累下的工業(yè)體系的初步建成，同時(shí)也避免了很多發(fā)展中國(guó)家的“過度城市化”和貧民窟現(xiàn)象。但是為了將城市改造成為社會(huì)主義建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，抑制了城市的消費(fèi)品格和其他經(jīng)濟(jì)功能，削弱城市的固有特征，也影響了城市吸納勞動(dòng)力的蓄水功能，導(dǎo)致城市承載力的長(zhǎng)期不足，影響了城市的集聚效應(yīng)和輻射能力，城鎮(zhèn)化成了與工業(yè)化發(fā)展不相匹配的“短板”，使工業(yè)化發(fā)展長(zhǎng)時(shí)期得不到城鎮(zhèn)化的有力支持。超前的城鎮(zhèn)化會(huì)加重工業(yè)化的負(fù)擔(dān)，而滯后的城鎮(zhèn)化同樣會(huì)導(dǎo)致服務(wù)業(yè)發(fā)展的落后，影響就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，進(jìn)而遲緩工業(yè)化的步伐。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的情況下，工業(yè)化單向領(lǐng)跑具有一定的歷史合理性，但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前處在新的發(fā)展階段，應(yīng)該注重發(fā)展的整體效能，否則“木桶效應(yīng)”就會(huì)愈加顯現(xiàn)，今天發(fā)展的“短板”可能成為明天發(fā)展的“陷阱”。

為此，2012年黨的十八大提出推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出“城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎”，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)該從趕超型現(xiàn)代化時(shí)期的“先后戰(zhàn)略”改變?yōu)椤巴綉?zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)二者雙輪驅(qū)動(dòng)，進(jìn)一步健全和完善推進(jìn)二者包容性的體制機(jī)制，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與城鎮(zhèn)化的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和引擎，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化在包容性城鎮(zhèn)化中的支撐作用。

三、“三農(nóng)”與城鎮(zhèn)化的包容性與演變

（一）農(nóng)業(yè)的發(fā)展邏輯

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模與速度具有決定性的影響，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提條件。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是與自然資源交換的，受非人力可控的自然因素的影響大，且?guī)в信c生俱來的季節(jié)性，是天生的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。新中國(guó)成立后實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型戰(zhàn)略，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦下，為了保證國(guó)家工業(yè)化的順利進(jìn)行，只能通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍管理和農(nóng)業(yè)合作社等制度的安排，逐步控制鄉(xiāng)村的各種資源，確保農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)、鄉(xiāng)村對(duì)城市長(zhǎng)期而巨大的貢獻(xiàn)，保證了重工業(yè)化在“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上起步。通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和戶籍制度的執(zhí)行，糧食成為國(guó)家控制城鄉(xiāng)人口分布的有力工具，除非獲得城市戶口，否則農(nóng)民進(jìn)城后也會(huì)面對(duì)衣食無著的困境。國(guó)家從最基本的生存資源控制上，最大限度地減少了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)入城市的可能性，并通過這個(gè)相互支撐、互為補(bǔ)充的剛性的制度體系，有效地控制了城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和規(guī)模。農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期作為“奉獻(xiàn)者”的弱勢(shì)地位，也反過來影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程：新中國(guó)成立以后，限制農(nóng)民進(jìn)城最嚴(yán)格、城鎮(zhèn)化發(fā)展最慢的時(shí)候，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展遇到困難最嚴(yán)重的時(shí)候。如研究者所言：“在1949到1978年這段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量和人均農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)率提高緩慢，始終是制約城市化的進(jìn)程的基本原因?！保?］而農(nóng)業(yè)的“短板”也導(dǎo)致了此后中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的后繼乏力：1961—1978年，中國(guó)城市化的發(fā)展基本停滯不前，1978年城市化水平為17.9%，低于1960年的19.29%；從1961年到1978年的18年間，其中有11年城市化是負(fù)增長(zhǎng)的［5］。

改革開放后，中國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，城市化率從1978年的17.92%發(fā)展到2008年的45.68%。但是，城市化并沒有與農(nóng)村現(xiàn)代化統(tǒng)籌發(fā)展、齊頭并進(jìn)。城市經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，需要吸收農(nóng)村的資金、技術(shù)和人力資源為己所用，在任何時(shí)代，有一技之長(zhǎng)或者有資金基礎(chǔ)的農(nóng)民更容易在城市扎根立足。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“國(guó)家將農(nóng)村中最聰明的人，也就是那些可以通過教育或其他機(jī)制獲得城市戶口的人納入城市”［6］，這種“擇優(yōu)劣汰”的傾向在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng)后表現(xiàn)得更為明顯，城市對(duì)農(nóng)村的“虹吸”效應(yīng)大于“輻射”作用。而農(nóng)村由于資金和人才的外流，造成了農(nóng)村衰敗化和空心化。2003年以來，國(guó)家實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策，但制度的累積效應(yīng)和發(fā)展的慣性使城鄉(xiāng)差距依然明顯，這也成為民工潮涌動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）新近以來的新農(nóng)村建設(shè)及其邏輯

新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力杠桿，只有在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。

城鎮(zhèn)作為文明中心，必然對(duì)周邊的農(nóng)村產(chǎn)生輻射作用，“城市無論大小必定在其周圍有鄉(xiāng)村，必定把部分鄉(xiāng)村生活納入它的勢(shì)力范圍，必定迫使四鄉(xiāng)參加它的集市，光顧它的店鋪，接受它的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，向它的放債人借款，請(qǐng)教它的律師，甚至享用它的娛樂”［7］。具體說來，城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，加速農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，從而增加農(nóng)民的收入、改善農(nóng)民的生活；往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工將城鎮(zhèn)的生活方式、思想觀念，通過各種方式影響遷出地，成為鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的種子和農(nóng)村現(xiàn)代化的推動(dòng)力量；城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，發(fā)揮對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用。

值得注意的是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的包容性并不是要讓鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)變得相同。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為兩種不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間形態(tài)，具有不同的社會(huì)功能，包容性是要求同存異、“和而不同”，既要增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性，又要體現(xiàn)二者的差異性和互補(bǔ)性。包容性的關(guān)鍵是能夠給鄉(xiāng)村和城市提供平等的公共服務(wù)，使人無論在城市還是鄉(xiāng)村都能滿足自身發(fā)展的需要，在城鄉(xiāng)之間擇善而從。包容性還意味著城市有城市的品質(zhì)，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的風(fēng)貌，新型城鎮(zhèn)化是讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化，是發(fā)展城市文明和傳承鄉(xiāng)土文化兼具的，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各得其所的城鎮(zhèn)化。

四、政府與市場(chǎng)的包容性

（一）政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化

4.軟硬兼施“索債”，侵奪借款人財(cái)產(chǎn)。與以往高利貸的暴力索債方式不同，為了逃避打擊，不法分子多采用“軟暴力”催債，通過騷擾、威脅等方式進(jìn)行心理施壓，使用拘禁等違法犯罪手段迫使借款人抵押、變賣房產(chǎn)等高價(jià)值財(cái)產(chǎn)償債，以此占有借款人的財(cái)物。或由專職“法律顧問”提起民事訴訟，出具一整套“合法證據(jù)”，利用虛假訴訟手段主張?zhí)摳邆鶛?quán)，甚至存在律師主動(dòng)參與“套路貸”犯罪，組成犯罪團(tuán)伙，偽造證據(jù)，開展虛假訴訟，破壞司法公正的情況。［8］由于明面“證據(jù)”的“真實(shí)合理性”，法院往往會(huì)承認(rèn)“莫須有”的債務(wù)而做出不利于借款人的判決，最終不法分子通過勝訴判決實(shí)現(xiàn)侵占借款人高價(jià)值財(cái)產(chǎn)的目的。［9］

政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指政府通過相關(guān)的法律法規(guī)、相關(guān)的制度安排和社會(huì)運(yùn)動(dòng)等方式，引導(dǎo)和調(diào)控城鎮(zhèn)化的發(fā)展。通常而言，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是一種自發(fā)性和微觀性的經(jīng)濟(jì)行為，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下卻成為一種計(jì)劃性、限制性的政府行為。允許、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城和禁止人口流動(dòng)是隨著工業(yè)化的需要交替出現(xiàn)的：當(dāng)工業(yè)化需要加速發(fā)展時(shí)，比如“一五”計(jì)劃時(shí)期和“大躍進(jìn)”時(shí)期，進(jìn)城的農(nóng)民作為“資本的輕步兵”［8］，成為工業(yè)發(fā)展的后備軍和動(dòng)力源；當(dāng)工業(yè)化和城市化不能兼顧時(shí)，尤其是當(dāng)城市遇到生活資料供應(yīng)不足和生產(chǎn)目標(biāo)縮減時(shí)，政府就會(huì)從源頭上嚴(yán)防死守，用行政手段把農(nóng)民阻隔在城市之外，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)化的規(guī)模，甚至將已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民反向“壓”回農(nóng)村，降低城鎮(zhèn)化的速度與“成本”。國(guó)家以實(shí)用主義態(tài)度，以工業(yè)化需要為基準(zhǔn)制定城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，將人口與勞動(dòng)力的區(qū)域分布及產(chǎn)業(yè)配置，納入國(guó)家計(jì)劃中：通過戶口遷移管理、生活資料的配給制度控制城鄉(xiāng)人口遷移，“有計(jì)劃”“有組織”地招收農(nóng)民工為工業(yè)化提供動(dòng)力和支持；同時(shí)禁止農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，避免“不請(qǐng)自來”的“盲流”對(duì)城市的糧食供應(yīng)、就業(yè)安排和社會(huì)秩序造成沖擊，實(shí)際上從根本上否定了人口自由流動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制在生產(chǎn)要素配置中的作用。從1950年代中期開始，國(guó)家開始動(dòng)員進(jìn)城的農(nóng)民還鄉(xiāng)生產(chǎn)，以減輕城市負(fù)擔(dān)，為工業(yè)化發(fā)展保駕護(hù)航，并逐漸成為常態(tài)化的對(duì)待外來人口的管理措施。1960年代，針對(duì)“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)造成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)和經(jīng)濟(jì)困難，中央開始對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。1962年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》，城鎮(zhèn)人口被大批精減返回農(nóng)村，大批的進(jìn)城農(nóng)民又回流農(nóng)村，并且城市開始筑起“堤壩”，通過戶籍、糧食、就業(yè)和福利等一系列制度，嚴(yán)格限制農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也在這個(gè)時(shí)期固化成型。1961—1965年的大精簡(jiǎn)和1966—1976年的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，政府把通過行政手段抑制城鎮(zhèn)化來推動(dòng)工業(yè)化的方式發(fā)展到極限：通過控制和減少城鎮(zhèn)戶口的數(shù)量，緩解城市的供應(yīng)壓力、就業(yè)壓力和節(jié)約其他非生產(chǎn)性開支，保證集中有限的資金和資源用于工業(yè)化建設(shè)；同時(shí)也避免農(nóng)民外流影響糧食生產(chǎn)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)國(guó)家工業(yè)化的支援，確保工業(yè)化能夠輕裝上陣、高速行進(jìn)。改革開放前城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出大起大落、起伏多變的特點(diǎn)：1949—1978年中國(guó)城市化增長(zhǎng)率最低的年份為1965年的-0.35%，最高為1960年的1.25%，波動(dòng)幅度為1.6%；1978—2008年城市化增長(zhǎng)率最低的年份為1995年的0.53%，最高的年份為2000年1.44%，波動(dòng)幅度為0.91%。改革開放前后城市化波動(dòng)幅度的差距，充分體現(xiàn)出改革開放前后城市化動(dòng)力機(jī)制的差異。

中國(guó)是一個(gè)外源后發(fā)型現(xiàn)代化的國(guó)家，中央政府是現(xiàn)代化的推動(dòng)者、領(lǐng)導(dǎo)者與實(shí)施者，政府用計(jì)劃和行政的手段直接控制和影響著城鎮(zhèn)化的規(guī)模與速度，城鎮(zhèn)化的發(fā)展被打上過深的人為烙印。政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化保證了調(diào)動(dòng)有限的資源進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，但是也存在著集中過多、統(tǒng)得過死等缺點(diǎn)，遏制農(nóng)民在遷移和流動(dòng)中的主體性，市場(chǎng)的作用表現(xiàn)得十分微弱，給今天的城鎮(zhèn)化發(fā)展遺留了制度壁壘和體制阻礙。城鎮(zhèn)化發(fā)展與國(guó)家權(quán)力的作用，呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：國(guó)家權(quán)力的逐漸退場(chǎng)，農(nóng)民流動(dòng)日趨活躍，城鎮(zhèn)化水平逐漸提高。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立后具有深遠(yuǎn)意義的轉(zhuǎn)折和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)模式的調(diào)整。隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量和動(dòng)力機(jī)制也逐漸發(fā)生變化：從“自上而上”的政府主導(dǎo)型向“自下而上”的模式轉(zhuǎn)變，逐漸形成市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的新型城鎮(zhèn)化模式。

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口、生產(chǎn)要素在行業(yè)和區(qū)域分布結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用，尊重農(nóng)民的自由遷徙權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，全面釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。在這個(gè)過程中，政府需要有所為、有所不為：政府的“有所為”體現(xiàn)在，政府應(yīng)該提供公共服務(wù)、營(yíng)造制度環(huán)境，消除限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度梗阻，保證農(nóng)民工“進(jìn)得來”“融得進(jìn)”“住得下”“過得好”。政府的“有所不為”體現(xiàn)在政府要恪守權(quán)力邊界，摒棄功利的實(shí)用主義態(tài)度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的今天，既不能把城鎮(zhèn)化作為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的政策工具和“靈丹妙藥”，更不能把農(nóng)民工視作是化解房地產(chǎn)庫存、激活房產(chǎn)市場(chǎng)的“接盤俠”［9］，不顧條件盲目推進(jìn)，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城上樓，而是應(yīng)該考慮農(nóng)民的實(shí)際承受能力，尊重農(nóng)民擇善而從的主體性。

五、內(nèi)外維度的包容性

（一）制度維度

農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移包含三重含義：第一，農(nóng)民跨越一定空間界限完成地域流動(dòng)，其常住地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市；第二，農(nóng)民完成行業(yè)流動(dòng)和職業(yè)改變；第三，農(nóng)民完成向市民的社會(huì)身份的改變。從這個(gè)意義上，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制下，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)的只是“不完全的轉(zhuǎn)移”。城市對(duì)農(nóng)民工采取的是“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)拒入”的實(shí)用主義態(tài)度，需要的是作為勞動(dòng)力的農(nóng)民，而不是作為市民的農(nóng)民。

由于制度的區(qū)隔和障礙，農(nóng)民工即使在城市工作生活多年，也不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和社會(huì)保障，成為城市的“二等公民”或匆匆過客，造成中國(guó)的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)［10］。隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力的減少③和中國(guó)勞動(dòng)力成本的不斷攀升，主要依靠人口紅利推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式不可持續(xù)；城市戶籍人口與外來人口公共服務(wù)的區(qū)別對(duì)待，造成城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)，存在社會(huì)矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)，依靠壓低公共服務(wù)成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式不可持續(xù)；新生代農(nóng)民工的比重越來越高，與第一代農(nóng)民工相比，他們?cè)谏罘绞胶退枷胗^念上與市民更為接近，與鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式更為疏離，市民化的意愿也更強(qiáng)烈，“半城鎮(zhèn)化”的發(fā)展模式不可持續(xù)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，戶籍制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)破冰的階段。完善農(nóng)民工的社會(huì)保障體系是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵步驟，社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)互助等內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五項(xiàng)，能夠夯實(shí)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的生存基礎(chǔ)，是農(nóng)民工城鎮(zhèn)生活的“穩(wěn)定器”。2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，規(guī)劃提到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，并對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)的指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化，比如農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例超過99%，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了超過90%，保障性住房覆蓋率超過23%等。由于社保體系的碎片化和高門檻，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例不高。近年隨著農(nóng)民工自身權(quán)利意識(shí)的覺醒、全社會(huì)的輿論關(guān)注以及各級(jí)勞動(dòng)保障部門的努力，農(nóng)民工參加社保的比例有所提升。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)民工參加上述五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的比例由2012年的9.8%、13.1%、24.1%、3.7%、2.0%分別提高到2013年的15.7%、17.6%、28.5%、9.1%、6.6%。從這組數(shù)字可以看出，農(nóng)民工參與的社會(huì)保險(xiǎn)中，工傷保險(xiǎn)的參保率最高，說明農(nóng)民工和所在企業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在普遍提高。在所有社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)居于核心地位，農(nóng)民工只有能夠在城鎮(zhèn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，才會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)有深刻的歸屬感和認(rèn)同感。但是由于企業(yè)出于成本考慮，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的交納不甚積極，農(nóng)民工也存在“今朝有酒今朝醉”的短視行為，比較起養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益更希望獲得較高的當(dāng)期收入，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不足；并且農(nóng)民工就業(yè)的高流動(dòng)性和社會(huì)保險(xiǎn)激納的相對(duì)固定性，也形成了具體操作上的矛盾。因此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納比率較低，造成農(nóng)民工年輕的時(shí)候在城市，老了又回到農(nóng)村，“勞動(dòng)紅利”留給城市，“養(yǎng)老成本”攤在農(nóng)村的現(xiàn)象。隨著老齡化社會(huì)洶涌而來和第一代農(nóng)民工的逐漸老去，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)重要性也逐漸凸顯出來。這就需要政府的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌和跨區(qū)域的續(xù)接，保證社會(huì)保障的“陽光”普照城鄉(xiāng)，為農(nóng)民工的市民化創(chuàng)造有利的制度環(huán)境和輿論環(huán)境。

基于此，政府需要有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶不同規(guī)模的城市，強(qiáng)化公共服務(wù)供給的責(zé)任，尤其加快完善就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障和教育五個(gè)領(lǐng)域的配套政策，使其更多、更公平地惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)現(xiàn)人的全面的、無差別發(fā)展。正如習(xí)近平總書記所說，新型城鎮(zhèn)化需要更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。這才是包容性城鎮(zhèn)化的要旨所在。

（二）內(nèi)部維度

農(nóng)民工市民化不僅是農(nóng)民工居住空間的變化，職業(yè)身份和社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是一個(gè)農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)、思想觀念和行為模式的變遷過程。除了需要國(guó)家通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和全面深化改革消解制度性障礙外，還需要農(nóng)民自身權(quán)利意識(shí)的覺醒和素質(zhì)的提升。

農(nóng)民工市民化的主動(dòng)性和自覺性是人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)部動(dòng)力。由于制度區(qū)隔和自身素質(zhì)的原因，農(nóng)民工像候鳥一樣來回在城鄉(xiāng)之間遷徙，加上土地的牽制效應(yīng)和對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的眷戀，使農(nóng)民工“一只腳站在田地，一只腳踏在風(fēng)箱上”［11］。這種“臨時(shí)做客”的心態(tài)，使農(nóng)民工無法對(duì)所在企業(yè)和城市產(chǎn)生歸屬感，缺乏社會(huì)參與感以及維護(hù)自身和群體權(quán)益的內(nèi)在動(dòng)力，在“被邊緣化”的同時(shí)，也在不自覺的“自邊緣化”，這一點(diǎn)在第一代農(nóng)民工身上表現(xiàn)得更為明顯。為了改變這種狀況，國(guó)家強(qiáng)化了話語建構(gòu)和輿論導(dǎo)向，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》就指出，“目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體”。農(nóng)民工是“新工人”已形成一種主流社會(huì)輿論，對(duì)農(nóng)民工的權(quán)利意識(shí)的覺醒和市民化意愿的形成起到了強(qiáng)大的塑造力量，營(yíng)造了有利的政策環(huán)境和輿論環(huán)境。農(nóng)民工的身份認(rèn)同逐漸明朗，維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)更加清晰，成為農(nóng)民工市民化的內(nèi)在動(dòng)力。

農(nóng)民工的市民化要求農(nóng)民工自身素質(zhì)的提升。根據(jù)《2015年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2015年全國(guó)農(nóng)民工中，未上過學(xué)的占1.1%，小學(xué)文化程度占14%，初中文化程度占59.7%，高中文化程度占16.9%，大專及以上占8.3%；2014年接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占34.8%?？傮w而言，農(nóng)民工的文化水平較低，且有近2/3沒有接受過技能培訓(xùn)，只能在技術(shù)要求不高、附加值較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)就業(yè)，具有高度的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性。隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求也將越來越高，農(nóng)民工素質(zhì)的全面提升、職業(yè)處境的改善是其能否落腳城市的關(guān)鍵，這就需要國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃、企業(yè)的高度重視和農(nóng)民工對(duì)自我發(fā)展的高度自覺，其中作用更為重要的是國(guó)家：國(guó)家需要從政策和社會(huì)層面推進(jìn)教育公平，建立和完善全方位、多層次的職業(yè)培訓(xùn)體系。對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，除了技能培訓(xùn)外，還應(yīng)該包括法律常識(shí)、勞動(dòng)保護(hù)常識(shí)和城市生活常識(shí)等培訓(xùn)。同時(shí)政府要做好宣傳和引導(dǎo)，促使農(nóng)民工轉(zhuǎn)變思想觀念，克服短期利益的沖動(dòng)，主動(dòng)提升自身技能和素質(zhì)，適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

綜上，農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)的覺醒和自身素質(zhì)的提升，是人的城鎮(zhèn)化的題中之義，并且與城市發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮進(jìn)步密不可分，能夠保證城鎮(zhèn)化扎實(shí)穩(wěn)進(jìn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

①城鎮(zhèn)化，又稱城市化、都市化，都是英文Urbanization不同譯法。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化更突出建制鎮(zhèn)的作用，從包含范圍的廣泛性和對(duì)中國(guó)國(guó)情的適應(yīng)性而言，統(tǒng)一使用城鎮(zhèn)化較為適宜，但考慮和權(quán)衡“城市化”和“城鎮(zhèn)化”的歷史適用性和不同場(chǎng)合的使用慣例問題，因此行文中出現(xiàn)了兩個(gè)名詞交替使用的情況。

②本文使用“反城市化”一詞是沿用陸益龍的研究界定。陸益龍認(rèn)為“反城市化”不同于“逆城市化”。反城市化是指政府或權(quán)威機(jī)構(gòu)通過行政的力量，強(qiáng)行減少城鎮(zhèn)人口的現(xiàn)象；逆城市化主要指在城市化程度較高的國(guó)家，城市居民考慮到比較地租、城市污染等因素，主動(dòng)選擇到郊區(qū)和鄉(xiāng)村居住的傾向，本質(zhì)上是城市化發(fā)展的新階段。參見陸益龍：《超越戶口：解讀中國(guó)戶籍制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版第45頁。

③2011年以來農(nóng)民工總量增速持續(xù)回落，根據(jù)《2015年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2012年、2013年、2014年和2015年農(nóng)民工總量增速分別比上年回落0.5、1.5、0.5和0.6個(gè)百分點(diǎn)。

［1］滕泰，范必，等.供給側(cè)改革［M］.北京：東方出版社，2016：65，66.

［2］［美］蘇黛瑞.在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)［M］.杭州：浙江人民出版社，2009：38.

［3］貫徹重點(diǎn)建設(shè)城市的方針［N］.人民日?qǐng)?bào)，1954-08-11（01）.

［4］蘇少之.1949—1978年中國(guó)城市化研究［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，1999，（1）：34—47.

［5］許滌新.當(dāng)代中國(guó)的人口［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：49.

［6］吳曉剛.中國(guó)的戶籍制度與代際職業(yè)流動(dòng)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2007，（6）：38—67.

［7］［法］費(fèi)爾南·布羅代爾.15至18世紀(jì)的物質(zhì)文明、經(jīng)濟(jì)和資本主義（第1卷）［M］.顧良，施康強(qiáng)，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1992：765.

［8］馬克思恩格斯文集（第5卷）［M］.人民出版社，2009：765.

［9］齊凱君，梁麗輝.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革助推新型城鎮(zhèn)化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-05-16（12）.

［10］李強(qiáng).農(nóng)民工與中國(guó)社會(huì)分層（第二版）［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：338.

［11］［英］克拉潘.簡(jiǎn)明不列顛經(jīng)濟(jì)史——從最早時(shí)期到一七五0年［M］.范定九，王祖廉，譯.上海：上海譯文出版社，1980：264.

責(zé)任編輯凌瀾

2016-03-30

河北省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（HB15MK008）

齊凱君，女，吉林公主嶺人，博士，燕山大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。