熊　燁，周建國

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

·政治文明研究

全球化時(shí)代政策轉(zhuǎn)移有效性評估研究
——前瞻性評估的視角

熊燁，周建國

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

全球化時(shí)代，國與國之間的政策轉(zhuǎn)移逐漸成為不可抗拒的歷史潮流，然而政策轉(zhuǎn)移存在低效、無效甚至帶來災(zāi)難的可能性，政策轉(zhuǎn)移的有效性評估亟須納入當(dāng)前學(xué)術(shù)的研究視野。在全球化時(shí)代政策轉(zhuǎn)移的語境中，需要深刻認(rèn)識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位。前瞻性評估的主體涵蓋轉(zhuǎn)移政策信息生產(chǎn)者、促進(jìn)者、接受者、利益相關(guān)方等，多元主體互動(dòng)形成網(wǎng)絡(luò)格局；前瞻性評估的客體是政策目標(biāo)和政策工具組合與情境的適用性匹配程度；過程上表現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向下的集體行動(dòng)過程；其方法論則需超越實(shí)證主義。前瞻性評估需要關(guān)注目標(biāo)變量、環(huán)境變量、資源變量、制度變量、信息變量。

全球化；政策轉(zhuǎn)移；有效性；前瞻性評估

一、問題的提出

近代以來，伴隨資本主義的生產(chǎn)和商品體系在世界范圍內(nèi)的擴(kuò)張，全球化已經(jīng)成為我們這個(gè)時(shí)代切身可感的特征之一。［1］（p20）全球化是推動(dòng)當(dāng)代世界變革的力量，它“不僅意味著人的活動(dòng)空間的擴(kuò)大，也不僅是全人類利益相關(guān)度的提高，而是人類生活和生存模式的根本性轉(zhuǎn)變”。［2］（p30）全球化是人類活動(dòng)跨越民族界限以及各國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、信息和技術(shù)在世界范圍的相互融合過程，它既指資金、人才、生產(chǎn)、信息和技術(shù)等經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的跨國界廣泛而自由的流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源有效配置的過程；也指各國政治、文化等之間的聯(lián)系和相互作用不斷加強(qiáng)，形成各國之間的相互依賴甚至制約關(guān)系。［3］（p56）

在全球化成為一種歷史趨勢的情況下，國與國之間政策的學(xué)習(xí)與借鑒越來越頻繁，政策知識的全球化流動(dòng)與循環(huán)將成為全球化時(shí)代新的標(biāo)志。我國改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，艱巨性、復(fù)雜性前所未有，在這個(gè)新的歷史時(shí)期，我們必須充分借鑒世界范圍內(nèi)國家治理的經(jīng)驗(yàn)，不斷吸收人類的文明成果，開拓創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)到達(dá)新的高度。在國家治理體系中，公共政策是系統(tǒng)的關(guān)鍵，公共政策的科學(xué)合理程度直接體現(xiàn)著國家治理能力。在全球化的時(shí)代背景下，世界各國都面臨著一些共同的問題，對其他國家政策的學(xué)習(xí)與借鑒對于提高本國政策制定水平降低政策制定的成本具有重要意義，因此，政策轉(zhuǎn)移也就成為全球化時(shí)代各國“無法抗拒的潮流”。然而政策轉(zhuǎn)移和全球化一樣也是一把“雙刃劍”，一項(xiàng)無效的政策轉(zhuǎn)移不僅無法促進(jìn)政策借鑒國家問題的解決，甚至?xí)砭薮蟮娘L(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難。以《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》（以下簡稱“負(fù)面清單”）為例，“負(fù)面清單”是一項(xiàng)我國正在探索中的政策轉(zhuǎn)移，它最早源于美國對外締結(jié)的雙邊投資條約，上?！柏?fù)面清單”一出受到條目過多、開放有限等諸多批評，誠然上海的自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單存在很多需要改進(jìn)之處，但卻不能盲目跟從美國等國家的“負(fù)面清單”模式，過于追求精簡、開放程度會(huì)給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊。

政策轉(zhuǎn)移是全球化時(shí)代必須面臨的選擇，而我們需要的是能夠解決本國問題、增進(jìn)本國人民福祉的政策轉(zhuǎn)移，我們稱之為有效的政策轉(zhuǎn)移。在國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，政策轉(zhuǎn)移的有效性亟須納入當(dāng)前學(xué)術(shù)的研究視野。而針對政策轉(zhuǎn)移的有效性這個(gè)時(shí)代課題，首要的研究問題是政策轉(zhuǎn)移的有效性評估。從評估實(shí)施的階段上看，政策評估可以分為執(zhí)行前的政策方案評估、執(zhí)行過程中評估、政策執(zhí)行結(jié)束后評估，在我國的政策評估實(shí)踐中，政策執(zhí)行后評估占據(jù)了主體地位，政策執(zhí)行后評估是一種對已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)評估，是一種回顧性的評估，其評估思維是客觀描述、證實(shí)。政策執(zhí)行前的方案評估是一種預(yù)測性評估，又稱之為前瞻性評估，前瞻性評估并不提供現(xiàn)實(shí)結(jié)論，在目前的評估實(shí)踐中更多的只是作為執(zhí)行后評估的輔助形式，作為一種程序合理性的證明存在，其現(xiàn)實(shí)功能較弱。政策轉(zhuǎn)移是一種特殊的政策過程形態(tài)，在治理環(huán)境高度復(fù)雜性和不確定性的時(shí)代，我們需要深刻認(rèn)識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位，最大限度發(fā)揮前瞻性評估在提升政策轉(zhuǎn)移有效性中的積極作用。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）政策轉(zhuǎn)移有效性：一個(gè)有待開拓的研究區(qū)域。

政策轉(zhuǎn)移的研究發(fā)源于20世紀(jì)60年代的政策擴(kuò)散研究，政策擴(kuò)散研究關(guān)注的是政策為什么從一個(gè)政府機(jī)構(gòu)傳到另一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)80年代之后，政策擴(kuò)散研究被批評為“對于新政策的內(nèi)容毫無解釋，關(guān)注程序而不是內(nèi)容”，［4］（p65）由此，比較政策分析開始討論教訓(xùn)吸?。╨esson drawing），然而，“教訓(xùn)吸取”因其內(nèi)含的自愿和理性的假設(shè)又飽受爭議。［5］（p78）進(jìn)入90年代，全球化浪潮的影響下國與國之間的交流日益頻繁，政策的異地傳播現(xiàn)象的普遍化吸引了越來越多學(xué)者的關(guān)注。1996年，戴維·道洛維茨和戴維·馬什創(chuàng)立“政策轉(zhuǎn)移”概念，用以描述“在一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)存在的有關(guān)政策、行政管理安排或機(jī)構(gòu)的知識被用于在另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)來發(fā)展相關(guān)政策、行政管理安排或機(jī)構(gòu)”的過程。［6］（p343-352）“政策轉(zhuǎn)移”作為學(xué)術(shù)研究概念開始被學(xué)術(shù)界廣泛接受，逐漸成為一個(gè)涵蓋相關(guān)概念的一般性框架。

作為政策現(xiàn)象的政策轉(zhuǎn)移古往有之，而作為學(xué)術(shù)研究的政策轉(zhuǎn)移的歷史并不長，當(dāng)前政策轉(zhuǎn)移研究的主題集中在以下幾個(gè)方面。一是政策轉(zhuǎn)移的分析模型。作為政策轉(zhuǎn)移研究的集大成者道洛維茨和戴維·馬什構(gòu)建了一個(gè)政策轉(zhuǎn)移分析模型，這個(gè)模型圍繞著六個(gè)問題組織：為什么進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移？政策轉(zhuǎn)移過程的參與者有哪些？移植的內(nèi)容是什么？從何處吸取教訓(xùn)？政策轉(zhuǎn)移在程度上有何差異？限制或促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的因素有哪些？政策轉(zhuǎn)移為什么會(huì)失敗？［7］（p9）二是政策轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)層次。埃文斯和戴維斯認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移是多學(xué)科的，發(fā)生在不同的實(shí)體、組織和政府之間，包括全球的、國際的和跨國的多維層面。［8］（p361-385）三是政策轉(zhuǎn)移的過程。埃文斯和戴維斯分別描述了強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移和自愿性政策轉(zhuǎn)移的過程，自愿性政策轉(zhuǎn)移過程可分為“識別—搜尋—接觸—信息獲得網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)—對政策移植網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)知、接受與出現(xiàn)—精英與認(rèn)知?jiǎng)訂T—互動(dòng)—評估—決策—執(zhí)行”，而強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移的過程略為不同，可分為“政權(quán)拉力—政權(quán)搜尋—在認(rèn)知共同體中接觸代理人—政策移植網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)—精英與認(rèn)知?jiǎng)訂T—互動(dòng)—評估—決策進(jìn)入政策循環(huán)—執(zhí)行—結(jié)果”。［8］四是政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。如何判斷一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移是否發(fā)生，班尼特排除了國內(nèi)因素以及現(xiàn)代性因素造成的政策趨同情況，并提出政策轉(zhuǎn)移發(fā)生應(yīng)該具備證據(jù)表明政策制定者知曉轉(zhuǎn)移政策，國外經(jīng)驗(yàn)被用于國內(nèi)的政策辯論。［9］（p215）五是政策轉(zhuǎn)移的影響因素。道洛維茨把影響造成轉(zhuǎn)移的因素總結(jié)為七大類：政策復(fù)雜性；相互作用的影響；制度限制；結(jié)構(gòu)限制；可行性限制；過去的關(guān)系；語言限制。［10］（p25-26）

從以上核心主題可以看出，政策轉(zhuǎn)移的學(xué)者普遍將政策轉(zhuǎn)移作為因變量進(jìn)行研究，無論是政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生、結(jié)構(gòu)、過程、影響因素都是對政策轉(zhuǎn)移本身的描述和分析，而將政策轉(zhuǎn)移作為自變量研究其對政策結(jié)果影響的分析卻十分薄弱。雖然道洛維茨和馬什總結(jié)了導(dǎo)致政策失敗的三種政策轉(zhuǎn)移形式：不完全政策轉(zhuǎn)移、不完全信息轉(zhuǎn)移、不恰當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移。①“信息不足的轉(zhuǎn)移”，即借用國或許只擁有關(guān)于政策或制度在移出國如何運(yùn)行的不充分的信息；“不完全的轉(zhuǎn)移”，即政策或制度結(jié)構(gòu)在原創(chuàng)國家成功的關(guān)鍵因素可能沒有被轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致失靈；“不適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移”即沒有充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的和意識形態(tài)等因素在轉(zhuǎn)移國和借用國間的差異從而導(dǎo)致政策失靈。參考D.P.Dolowitz&D.Marsh.Learning from abroad：The role of policy transfer in contemporary policy-making ［J］，Governance：An International Journal of Policy and Administration，2000，13（1）：5-23。然而，僅僅描述導(dǎo)致政策失敗的政策轉(zhuǎn)移的三種形式，并不足以說明政策轉(zhuǎn)移與政策產(chǎn)出內(nèi)在聯(lián)系。將政策轉(zhuǎn)移作為影響政策結(jié)果的自變量進(jìn)行研究對于完善政策轉(zhuǎn)移理論譜系，提高政策轉(zhuǎn)移的成功概率都具有重要意義。而政策轉(zhuǎn)移有效性則是政策轉(zhuǎn)移和政策產(chǎn)出結(jié)果（成功還是失?。┞?lián)系的理論概化，是一個(gè)亟須深入探索的研究領(lǐng)域。

（二）政策轉(zhuǎn)移有效性評估。

政策轉(zhuǎn)移作為一個(gè)新興的研究領(lǐng)域，從現(xiàn)存文獻(xiàn)的主題宏觀分布來看，政策轉(zhuǎn)移的有效性儼然是一個(gè)就要開拓的薄弱區(qū)域。而對政策轉(zhuǎn)移有效性評估的研究更是寥寥無幾，對政策轉(zhuǎn)移有效性評估的漠視很大原因是政策轉(zhuǎn)移被局限在政策制定環(huán)節(jié)，因而將政策轉(zhuǎn)移有效性的評估等同于源發(fā)性政策的評估，即通常意義上的“公共政策評估”。少數(shù)學(xué)者從前瞻性評估的視角來研究政策轉(zhuǎn)移，羅斯將政策轉(zhuǎn)移看作一個(gè)政策學(xué)習(xí)的過程，這個(gè)過程分為從其他地方搜尋項(xiàng)目、創(chuàng)造新項(xiàng)目以及跨越時(shí)空的前瞻性評估（預(yù)評估）三個(gè)階段。前瞻性評估是一個(gè)跨越時(shí)間和空間的比較與評價(jià)，一項(xiàng)政策方案從一個(gè)國家轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國家是一個(gè)比較的動(dòng)態(tài)過程，經(jīng)過這個(gè)過程，在A國存在的今天，將成為政策轉(zhuǎn)移國家的明天。［11］（p3-30）前瞻性政策評估需要解決的是一項(xiàng)在A國家實(shí)施的政策能否在B國家實(shí)施，是對一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移能否成功的一系列假設(shè)論證。凱倫·莫斯伯格和哈羅德·沃爾曼從前瞻性評估的視角研究政策轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)對轉(zhuǎn)移政策項(xiàng)目實(shí)施前的評估，認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移的前瞻性評估需要考慮環(huán)境差異、信息的廣度和準(zhǔn)確性、轉(zhuǎn)移政策在源發(fā)地的實(shí)施績效，問題與目標(biāo)的相似性。［12］（p428-440）總體而言，當(dāng)前已經(jīng)有學(xué)者開始關(guān)注從前瞻性評估的視角研究政策轉(zhuǎn)移，但僅停留在政策轉(zhuǎn)移前瞻性評估的必要性和需要關(guān)注的變量。政策轉(zhuǎn)移作為一種特殊的政策供給方式，其有效性的評估較之于源發(fā)性政策的評估具有特殊性。筆者試圖結(jié)合政策轉(zhuǎn)移的特定情境，闡述前瞻性評估在政策轉(zhuǎn)移有效性評估中的價(jià)值意蘊(yùn)，并對其核心要素和關(guān)注變量進(jìn)行初步的探索。

三、前瞻性評估：政策轉(zhuǎn)移有效評估的新面向

（一）作為政策供給方式的政策轉(zhuǎn)移。

政策轉(zhuǎn)移中的政策制定是一種不同于傳統(tǒng)的決策方式，這也決定了政策轉(zhuǎn)移中的政策評估和傳統(tǒng)政策過程中政策評估有所差異，而這需要一種新的思維與之相適應(yīng)。戴伊的《理解公共政策》、安德森的《公共決策》中介紹了各種政策決策的模型，包括理性決策模型、漸進(jìn)決策模型、規(guī)范最佳模型和混合掃描模型、政治系統(tǒng)模型、制度模型、集團(tuán)模型、精英模型，這些模型是西方學(xué)者基于西方的決策經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)，其關(guān)注的焦點(diǎn)各不相同，包括制度、利益分配、權(quán)力博弈、公民偏好、成本效益等，但是這些決策模式適用于原發(fā)性政策的形成，而對于政策轉(zhuǎn)移中的政策生成的特殊性缺乏相應(yīng)的關(guān)注。政策轉(zhuǎn)移是一國的政策、制度安排在另一個(gè)地方的應(yīng)用，即使轉(zhuǎn)移的程度存在差異，它也不同于原發(fā)性政策的生成，其實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)政策的再生產(chǎn)過程。轉(zhuǎn)移的政策多是已經(jīng)在某地產(chǎn)生了良好效益的創(chuàng)新政策，無論轉(zhuǎn)移方是出于自愿還是強(qiáng)制，政策轉(zhuǎn)移本身就是一項(xiàng)決策，對轉(zhuǎn)移政策項(xiàng)目的學(xué)習(xí)和探究一直是政策接受方工作的重心，這就不同于其他決策模式下備選方案的篩選邏輯。

（二）政策過程階段論中的政策評估：局限與解構(gòu)。

政策過程階段論是目前國內(nèi)政策學(xué)科研究者普遍采用的政策過程理論，其最早源于拉斯維爾的早期研究。拉斯維爾將政策過程劃分為信息、建議、法令、試行、執(zhí)行、評估及終止七個(gè)階段。［13］（p27）查爾斯·瓊斯和詹姆斯·E·安德森在此基礎(chǔ)上將政策過程分為問題建構(gòu)、議程設(shè)置、采納、執(zhí)行、政策評估等階段。布魯爾和德利翁出版了他們的作品，完整地提出了政策過程的階段論和基本原理。政策過程階段論是西方科學(xué)界20世紀(jì)70年代和80年代中居主流地位的理論，是到目前為止理解政策過程最有影響力的理論。［14］（p9-25）

在政策階段論中，政策評估置于政策執(zhí)行之后，奎德認(rèn)為，“政策評估，從廣義解釋，它是確定一種價(jià)值的過程分析。但在狹義上，卻是在調(diào)查一項(xiàng)進(jìn)行中的計(jì)劃，就其實(shí)際成就與預(yù)期成就的差異加以衡量”。［15］（p255）佛利等人認(rèn)為，“政策評估的目標(biāo)是：衡量一項(xiàng)進(jìn)行中的計(jì)劃所達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的效果；根據(jù)研究的原則區(qū)別計(jì)劃效力與其他環(huán)境力量的差異；通過執(zhí)行上的修正使計(jì)劃得以改善”。［16］（p3）政策階段論框架下的政策評估是一種事中、事后評估，在時(shí)序上看是回溯性的，包括對政策執(zhí)行、政策效果信息收集、分析與預(yù)期目標(biāo)的比較等環(huán)節(jié)。在低度復(fù)雜性和不確定性的治理環(huán)境下，政策執(zhí)行、評估、再調(diào)整的思路還可以發(fā)揮很大的效果，而隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，治理環(huán)境的高度復(fù)雜化和不確定性，這種回顧性的評估越發(fā)顯現(xiàn)出其滯后性。此外，由于公共政策效益并不能在短期中顯現(xiàn)，有的可能要經(jīng)過十幾年、幾十年，而這種試圖對產(chǎn)出、效益進(jìn)行客觀評價(jià)的回顧性評估難以實(shí)現(xiàn)其初衷，甚至流于形式。

（三）政策轉(zhuǎn)移中的前瞻性評估：價(jià)值意蘊(yùn)。

政策轉(zhuǎn)移中的政策制定不同于原發(fā)性政策制定，政策方案已經(jīng)在某地實(shí)施，已經(jīng)積累了大量的政策執(zhí)行效果信息，這為前瞻性評估提供了現(xiàn)實(shí)的條件。全球化時(shí)代，治理環(huán)境的高度復(fù)雜化和不確定使得傳統(tǒng)的回顧性評估越來越顯現(xiàn)出滯后性，這也反證了前瞻性評估的時(shí)代必然性。具體來說，政策轉(zhuǎn)移中的前瞻性評估至少包括以下幾方面的價(jià)值意蘊(yùn)：首先，有助于提高政策轉(zhuǎn)移的有效性。所謂南橘北枳，由于環(huán)境、資源稟賦等因素的差異，一項(xiàng)在某地取得良好效果的政策并不一定在他處適用，前瞻性評估是對轉(zhuǎn)移政策的適用性論證過程，它是實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)移中的政策再生產(chǎn)的必要前提，能夠提高一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移的有效性。其次，政策轉(zhuǎn)移的前瞻性評估可以降低政策風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的話語系統(tǒng)看，政策的本質(zhì)與目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為對風(fēng)險(xiǎn)的選擇、分配與規(guī)避過程，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中，存在著來自于政策系統(tǒng)內(nèi)部以及外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)因素。前瞻性評估也涵蓋對轉(zhuǎn)移政策的潛在風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)測的內(nèi)容，能夠降低風(fēng)險(xiǎn)因素對政策過程的影響。再次，前瞻性評估體現(xiàn)是一種不同于回顧性的事后評估思維，兩種評估方式能夠共存互補(bǔ)，有助于政策評估作用的最大限度發(fā)揮。

四、政策轉(zhuǎn)移中前瞻性評估：核心要素與關(guān)注變量

政策轉(zhuǎn)移中的前瞻性評估不同于傳統(tǒng)的政策階段中的回顧性評估，現(xiàn)對政策轉(zhuǎn)移中的前瞻性評估的核心要素和關(guān)注變量作一闡述。

（一）政策轉(zhuǎn)移中的前瞻性評估的核心要素。

1.主體格局：轉(zhuǎn)移政策信息生產(chǎn)者、促進(jìn)者、接受者、利益相關(guān)方構(gòu)成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

早期的政策評估主體局限在政治系統(tǒng)內(nèi)部，其后，外部的第三方評估主體因其獨(dú)立性、專業(yè)性、中立性等優(yōu)勢成為政策評估主體的重要選擇，隨著評估理論和實(shí)踐的發(fā)展，利益相關(guān)方的價(jià)值受到越來越多的關(guān)注，有“第四代評估”之稱的回應(yīng)性建構(gòu)主義評估把利益相關(guān)方納入政策評估主體。政策轉(zhuǎn)移作為一種特殊形態(tài)的政策過程，其評估主體又有哪些不同呢？沃爾曼和佩吉認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移發(fā)生在一個(gè)信息交流框架下，它包括一個(gè)信息生產(chǎn)者、發(fā)送者、促進(jìn)者、接受者的信息傳播網(wǎng)絡(luò)。［17］（p477-501）借鑒沃爾曼和佩吉認(rèn)識政策轉(zhuǎn)移的信息視角，政策轉(zhuǎn)移的前瞻性評估可以看作一個(gè)轉(zhuǎn)移政策信息生產(chǎn)者、促進(jìn)者、接受者、利益相關(guān)方構(gòu)成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。政策轉(zhuǎn)移的前瞻性評估不是測量、描述、判斷的實(shí)證思維，而是一種觀察方與被觀察方的互動(dòng)思維。在實(shí)證主義思維下的評估也有利益相關(guān)方的參與，但這種參與依附于掌握權(quán)力的評估方，形塑的依然是一種單中心的格局。政策信息生產(chǎn)者指的是轉(zhuǎn)移政策的原發(fā)地，政策原發(fā)方的政策方案信息以及政策實(shí)施的效果信息均是政策轉(zhuǎn)移前瞻性評估必不可少的素材。促進(jìn)方主要包括專家、媒體，專家、媒體主要充當(dāng)信息傳遞、智力支持的作用。接收方則是進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移的政策主體，是前瞻性評估的核心，也是整個(gè)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)起者、引導(dǎo)者。公共政策不是一個(gè)簡單的技術(shù)合理性證明過程，它涉及利益的分配，利益分配的失衡往往是造成政策失敗的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，故前瞻性評估需要把利益相關(guān)方納入到主體范圍。一個(gè)封閉的政策系統(tǒng)無法承擔(dān)起前瞻性評估的重任，前瞻性評估需要一個(gè)足夠開放的政策系統(tǒng)與其他主體互動(dòng)形成評估主體網(wǎng)絡(luò)格局。

2.客體：政策目標(biāo)和政策工具組合與情境的適用性匹配程度。

傳統(tǒng)的回顧性評估的目標(biāo)是試圖客觀描述一項(xiàng)政策執(zhí)行的影響（效益、效率、效果及價(jià)值），并與預(yù)期政策目標(biāo)比較，作為政策成功失敗判斷、政策延續(xù)、政策變化、政策終結(jié)的依據(jù)。所以傳統(tǒng)的回顧性政策評估的評估客體是一項(xiàng)政策執(zhí)行的影響（效益、效率、效果及價(jià)值），而前瞻性評估在政策執(zhí)行之前，他的評估客體則是一項(xiàng)轉(zhuǎn)移政策與情境的適用性匹配程度。普林斯從組合的視角來認(rèn)識政策轉(zhuǎn)移，他認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移同時(shí)兼具政治性和技術(shù)性，是一個(gè)復(fù)雜政治動(dòng)機(jī)、不同的知識觀點(diǎn)、理念和政策計(jì)劃的組合過程。［18］（p169-186）深入剖析政策轉(zhuǎn)移中的公共政策，筆者認(rèn)為政策是政策目標(biāo)和政策工具的組合，政策目標(biāo)依賴于一定的政策工具，政策工具的選擇以政策目標(biāo)為導(dǎo)向。政策目標(biāo)是價(jià)值的選擇，也體現(xiàn)著政策制定主體的決策理念，而政策工具則是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，是行使公共權(quán)力的具體方式。目標(biāo)和工具組合是一個(gè)宏觀上的抽象的概化，具體來看，政策轉(zhuǎn)移中政策組合包含著價(jià)值、理念、方式、知識、技術(shù)等諸多元素。前瞻性評估就是要對政策目標(biāo)和工具的組合與移植地的具體情境相匹配，發(fā)現(xiàn)其不匹配之處，并對轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行重組和再生。從組合的視角看待政策轉(zhuǎn)移中的政策，我們轉(zhuǎn)移的政策可能只是政策組合中的一部分，或理念或手段，還需要從當(dāng)?shù)氐那榫持邪l(fā)掘新的政策制定原材料，進(jìn)行轉(zhuǎn)移政策的再生產(chǎn)。

3.方法論：超越實(shí)證主義。

古貝Guba和林肯Lincoln在《第四代評估》公共政策評估的演進(jìn)分為四個(gè)階段，前三個(gè)階段的標(biāo)志依次為“測量”、“描述”、“判斷”，第四個(gè)階段是“回應(yīng)的建構(gòu)性評估”，其核心是“協(xié)商”。［19］（p21-41）從評估范式上看，這四個(gè)階段涵蓋了實(shí)證主義、后實(shí)證主義、建構(gòu)主義三種范式。實(shí)證主義的評估以政策結(jié)果的效率、效益、效果和充分性為基本價(jià)值取向，表現(xiàn)為一系列實(shí)證—分析技術(shù)的結(jié)合：成本效益分析、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究設(shè)計(jì)、多元回歸分析、民意調(diào)查研究、投入產(chǎn)出分析、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)學(xué)模型和系統(tǒng)分析。［20］（p10）后實(shí)證主義的政策評估強(qiáng)調(diào)事實(shí)與價(jià)值結(jié)合起來，堅(jiān)持評估的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，把實(shí)證的評估方法和規(guī)范分析的評估方法相結(jié)合。從實(shí)證主義的評估到后實(shí)證主義其實(shí)質(zhì)是事實(shí)評估到事實(shí)評估與價(jià)值評估的結(jié)合的變遷。有學(xué)者認(rèn)為實(shí)證主義以經(jīng)驗(yàn)感知界定客觀實(shí)在，后實(shí)證主義以語言和話語界定客觀實(shí)，其實(shí)質(zhì)是一種人類中心主義，二者對如何把握客觀實(shí)在均未作答。①參考SC Dow.The Methodology of Macroeconomic Thought.Edward Elgar，Cheltenham，UK Northampton，MA，USA，1996.20世界80年代末，古貝和林肯通過對政策評估歷史的梳理和批判，提出要發(fā)展“第四代評估”，即以響應(yīng)式集聚和建構(gòu)主義方法論為基礎(chǔ)的“回應(yīng)性建構(gòu)主義評估”。回應(yīng)性建構(gòu)主義評估認(rèn)為政策評估即政策制定，其焦點(diǎn)不再是目標(biāo)、決定、結(jié)果或類似的組織者，而是訴求、利益和爭執(zhí)，關(guān)注多方需求、多元互動(dòng)。但是，回應(yīng)性建構(gòu)主義評估的實(shí)用性成為爭論的焦點(diǎn)，確定利益相關(guān)者的困難性等缺陷也被學(xué)者們指出。政策轉(zhuǎn)移作為一種特殊的政策過程，面對政策轉(zhuǎn)移中變動(dòng)中的政策環(huán)境、調(diào)整中的公共政策時(shí)，實(shí)證主義和后實(shí)證主義評估方法都體現(xiàn)出局限性，政策轉(zhuǎn)移中的情境轉(zhuǎn)換和政策再生產(chǎn)屬性需要尋求評估方法論上的突破，回應(yīng)性建構(gòu)主義評估可以作為一個(gè)探索的方向。

4.過程：目標(biāo)導(dǎo)向下的集體行動(dòng)。

政策轉(zhuǎn)移的前瞻性評估的目的是為了決定一項(xiàng)政策是否轉(zhuǎn)移乃至多大程度上轉(zhuǎn)移，與政策制定緊密聯(lián)系在一起。政策轉(zhuǎn)移前瞻性評估的過程比執(zhí)行后評估的過程更為復(fù)雜，在此過程中政策評估主體面臨學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移政策，廣泛收集環(huán)境、問題、利益訴求信息等任務(wù)。政策執(zhí)行后評估的過程可以通過政策評估的程序清晰地描述，學(xué)術(shù)界對政策評估程序的界定大同小異，包括確定評估對象、分析評估對象、設(shè)計(jì)評估方案和建立評估組織制度、評估規(guī)劃實(shí)施、處理評估結(jié)果、撰寫評估報(bào)告等。［21］（p61）而我們發(fā)現(xiàn)任何試圖對政策轉(zhuǎn)移前瞻性評估進(jìn)行一個(gè)線性、確定性程序的界定都難以展現(xiàn)其過程的鮮活，在政策轉(zhuǎn)移前瞻性評估這個(gè)環(huán)節(jié)，多元主體在對轉(zhuǎn)移政策與情境的適用性匹配程度進(jìn)行評估的同時(shí)也在進(jìn)行著新的政策供給（決定是否轉(zhuǎn)移乃至何種程度轉(zhuǎn)移），在評估事前還必須進(jìn)行轉(zhuǎn)移政策的學(xué)習(xí)，多種政策過程重疊交織，但無一例外，都是圍繞著政策轉(zhuǎn)移與政策制定開展的集體行動(dòng)，其最終目標(biāo)還是在前瞻性評估的基礎(chǔ)上完成政策供給。

（二）前瞻性評估的關(guān)注變量。

前瞻性評估是政策轉(zhuǎn)移中政策再生產(chǎn)（變更）的前提，在這個(gè)過程中需要關(guān)注一系列變量，至少包括以下幾項(xiàng)變量。

1.目標(biāo)變量。

轉(zhuǎn)移的政策必須是目標(biāo)導(dǎo)向的，前瞻性評估必須對政策轉(zhuǎn)移的目標(biāo)有個(gè)清楚的認(rèn)識。一方面，需要解決轉(zhuǎn)移政策的目標(biāo)與當(dāng)?shù)厮枰鉀Q問題是否具備相似性。全球化時(shí)代，各國面臨著環(huán)境污染、能源短缺、金融危機(jī)等共同問題，當(dāng)一國的政策在解決某一共同問題時(shí)取得了良好效果的時(shí)候，該國的政策就成為其他國家學(xué)習(xí)借鑒的對象。如果目標(biāo)高度相似，轉(zhuǎn)移政策的借鑒價(jià)值就越高，轉(zhuǎn)移的難度也相對較小。需要說明的是并不是說政策目標(biāo)不同時(shí)就難以發(fā)生政策轉(zhuǎn)移，事實(shí)上，有些跨領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)移的目標(biāo)并不相同，例如應(yīng)用與城市管理的網(wǎng)格化管理的目標(biāo)是城市管理的精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化，網(wǎng)格化管理這種形式也被轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理、基層黨建等領(lǐng)域，其目標(biāo)并不相同。對政策目標(biāo)相似性的考察并非用于決定一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移是否發(fā)生，更多是作為政策轉(zhuǎn)移中政策調(diào)整的依據(jù)。另一方面，需要識別轉(zhuǎn)移政策目標(biāo)與政策移入方的其他政策目標(biāo)的潛在沖突。公共部門的政策目標(biāo)多元，其復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以私人利益為導(dǎo)向的私人部門，當(dāng)轉(zhuǎn)移政策的目標(biāo)與移入方其他的政策目標(biāo)存在矛盾和沖突，其有效性不能保證甚至難逃失敗的結(jié)局。假如一國在轉(zhuǎn)移他國環(huán)境治理的政策時(shí)，并未對GDP導(dǎo)向的官員考核制度做出變革，地方政府執(zhí)行環(huán)保政策的動(dòng)力不足的情況下環(huán)境保護(hù)政策的轉(zhuǎn)移的有效性也大打折扣。

2.環(huán)境變量。

政策系統(tǒng)存在于特定的生態(tài)環(huán)境中，前瞻性評估必須識別移入方政策環(huán)境與源發(fā)政策地環(huán)境的差別，并分析這些差別對政策執(zhí)行與政策的結(jié)果是否會(huì)產(chǎn)生影響。所謂政策環(huán)境，是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。［22］（p60）環(huán)境變量具體包括政治的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、技術(shù)的、危機(jī)性和不確定、地理等因素。政治環(huán)境因素主要包括國家主權(quán)、意識形態(tài)、法律等。經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)等。社會(huì)環(huán)境因素則主要包括社會(huì)群體、社會(huì)輿論、人口狀況、科技狀況、社會(huì)公眾、新聞與網(wǎng)絡(luò)媒體等。文化環(huán)境是指政策轉(zhuǎn)移過程中所處的科學(xué)文化、思想道德、價(jià)值觀念、民族性格等環(huán)境條件。［23］（p107）除此之外，環(huán)境變量還包括地理等其他因素。環(huán)境變量的差異往往是造成政策復(fù)制模仿低效的原因。前瞻性評估就需要全面系統(tǒng)地收集政策源發(fā)地與移入地的環(huán)境差異，并對轉(zhuǎn)移政策不斷地進(jìn)行情境性匹配，推動(dòng)政策轉(zhuǎn)移中的政策再生產(chǎn)。

3.資源變量。

一項(xiàng)轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行依賴于執(zhí)行主體掌握的各種資源，既包括有形的人財(cái)物、技術(shù)基礎(chǔ)，也包括諸如合法性、政策慣習(xí)等無形的資源。發(fā)達(dá)國家的福利政策有其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐，當(dāng)發(fā)展中國家試圖轉(zhuǎn)移發(fā)達(dá)國家的失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保障政策則必須考慮到自身的財(cái)力狀況。智慧城市逐漸在國內(nèi)外發(fā)展起來，如新加坡的“智慧國計(jì)劃”、韓國的“U-City計(jì)劃”，國內(nèi)的如智慧上海、智慧雙流，智慧城市有助于解決城市發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，但非洲的一些發(fā)展中國家試圖轉(zhuǎn)移促進(jìn)智慧城市建設(shè)的政策時(shí)則受到技術(shù)條件的限制，要實(shí)現(xiàn)有效的政策轉(zhuǎn)移困難重重。除了有形的資源，諸如合法性等無形的資源對于政策轉(zhuǎn)移的有效性也意義重大，合法性主要是公眾的認(rèn)同，在決策民主化程度不斷發(fā)展的中國，民意在政策過程中作用不斷增大，不同民族、地區(qū)的民眾性格、價(jià)值觀存在差異，在政策轉(zhuǎn)移前的前瞻性評估性中必須給予充分考慮。

4.制度變量。

一個(gè)國家的制度是公共政策制定和實(shí)行的前提和基礎(chǔ)，對公共政策制定乃至政策轉(zhuǎn)移都有著至關(guān)重要的影響。所謂制度，是指“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”［24］（p12）政策轉(zhuǎn)移必然受制度的約束，有些政策轉(zhuǎn)移是以制度的轉(zhuǎn)移為前導(dǎo)，然而制度創(chuàng)立的難度系數(shù)往往被低估。諾思最早把技術(shù)變遷的路徑依賴方法用來分析制度變遷，路徑依賴原理告訴我們“歷史是至關(guān)重要的”，“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”，［25］（p2）由于規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、試用性預(yù)期等原因，使得制度變遷具有明顯的報(bào)酬遞增和路徑依賴的特征。由此可見，無論是涉及制度變遷的政策轉(zhuǎn)移還是在現(xiàn)存制度框架下制度轉(zhuǎn)移都受到制度的影響。對于一項(xiàng)在現(xiàn)存制度框架下的政策轉(zhuǎn)移，前瞻性評估需要對轉(zhuǎn)移政策與現(xiàn)存制度的兼容性進(jìn)行考查，而對于涉及制度創(chuàng)立的政策變遷，則需要充分考慮現(xiàn)存制度變遷中的路徑依賴效應(yīng)。

5.信息變量。

道洛維茨和馬什認(rèn)為存在三種導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移失敗的因素：信息不足的轉(zhuǎn)移、不完整轉(zhuǎn)移、不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移?！靶畔⒉蛔愕霓D(zhuǎn)移”即借用國或許只擁有關(guān)于政策或制度在移出國如何運(yùn)行的不充分的信息；“不完全的轉(zhuǎn)移”即政策或制度結(jié)構(gòu)在原創(chuàng)國家成功的關(guān)鍵因素可能沒有被轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致失靈；“不適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移”即沒有充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識形態(tài)等因素在轉(zhuǎn)移國和借用國間的差異從而導(dǎo)致政策失靈”。［7］（p2）“信息不足的轉(zhuǎn)移”最為直觀地強(qiáng)調(diào)信息在政策轉(zhuǎn)移上的重要性，事實(shí)上，信息變量也是導(dǎo)致“不完全的轉(zhuǎn)移”“不恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移”兩種失敗情況的因素之一。信息的收集、整理與開發(fā)、利用是政策轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)，甚至有學(xué)者從信息過程來認(rèn)識政策轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)時(shí)代，信息爆炸成為該時(shí)代的顯著特征，政策信息比以往任何時(shí)候都更加豐富，但信息的收集、辨認(rèn)和處理的難度也逐漸增大。一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移能否成功越來越依賴于全面、充分、可靠、及時(shí)的信息。對信息變量的考察是前瞻性評估的重要內(nèi)容，至少包括以下兩方面的考察，一方面是信息的收集的廣度，信息的廣度就是要確保政策信息的涵蓋多方面的信息，足夠?yàn)橐豁?xiàng)政策的決議提供足夠的支撐，具體包括政策信息的多維性、收集渠道的多元、收集重心的階段性調(diào)整等要求。另一方面是信息的準(zhǔn)確性。政策轉(zhuǎn)移中的信息收集的渠道有大眾媒體、報(bào)道、會(huì)議、拜訪、報(bào)告書等，單一的收集渠道難保其準(zhǔn)確性，前瞻性評估必須有一個(gè)不同信息源的信息準(zhǔn)確性論證過程。

五、結(jié)語：全球化時(shí)代政策轉(zhuǎn)移需要前瞻性評估保駕護(hù)航

隨著全球化進(jìn)程逐步深入，各種團(tuán)體、國際組織以及各類政策制定者越來越多地“轉(zhuǎn)移”國際經(jīng)驗(yàn)來解決本國的現(xiàn)實(shí)問題，政策轉(zhuǎn)移逐漸成為一股難以抗拒的歷史潮流。然而，政策轉(zhuǎn)移并非必然是有效的，在治理環(huán)境高度復(fù)雜和不確定的時(shí)代，政策轉(zhuǎn)移也存在低效、無效甚至帶來災(zāi)難的可能性，因此，政策轉(zhuǎn)移的有效性評估也就成為一個(gè)繼續(xù)探索的時(shí)代課題。政策階段論思維框架下的政策評估更多是一種政策執(zhí)行后評估，是一種對已發(fā)生實(shí)在的回顧性評估，當(dāng)面對政策轉(zhuǎn)移中變動(dòng)的情境和政策的再生產(chǎn)特性時(shí)，這種回顧性的思維逐漸顯現(xiàn)其滯后性。在全球化時(shí)代政策轉(zhuǎn)移的語境中，我們需要深刻認(rèn)識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位，最大限度發(fā)揮前瞻性評估在政策轉(zhuǎn)移中的積極作用。以前瞻性評估為政策轉(zhuǎn)移保駕護(hù)航，推動(dòng)政策知識的全球化流動(dòng)和再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)文明的全人類共享。需要說明的本文對回顧性評估（政策執(zhí)行后評估）局限性的分析，并不意味著對回顧性評估的完全舍棄，前瞻性評估和回顧性評估均有其優(yōu)缺點(diǎn)，一方的缺陷恰恰是另一方存在必要性的證明，事實(shí)上，兩種方式能夠并存于政策轉(zhuǎn)移過程中，如何發(fā)揮兩種方式在政策轉(zhuǎn)移中的互補(bǔ)作用則是需要學(xué)術(shù)界共同探討的另一個(gè)問題。

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責(zé)任編輯 申 華

D035-01

A

1003-8477（2016）07-0016-08

熊燁（1989—），男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生；周建國（1965—），男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長，MPA中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革”（11&ZD028）；國家社科基金項(xiàng)目“我國政府公共政策評估模式研究”（11BZZ034）；高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“地方政府政策評估實(shí)踐研究”（2014ZDIXM005）。