王德福

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

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市場(chǎng)化抑或政策性：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐邏輯與反思

王德福

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

摘要：賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容之一，其目的是發(fā)揮農(nóng)地的杠桿融資效應(yīng)，激活農(nóng)村金融市場(chǎng)。各地實(shí)踐的農(nóng)地抵押貸款模式卻普遍存在農(nóng)地抵押作用弱而政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，說(shuō)明農(nóng)地抵押的市場(chǎng)化存在內(nèi)在缺陷，而更加依靠行政力量推動(dòng)。行政強(qiáng)推的農(nóng)地抵押實(shí)踐同時(shí)存在一定的政策扭曲和風(fēng)險(xiǎn)，不宜盲目大面積推廣。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；市場(chǎng)化

一、引論

一直以來(lái)，農(nóng)民融資難、貸款難被認(rèn)為是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要因素[1]。缺少有效抵押物被視為導(dǎo)致農(nóng)民貸款難的主要原因[2](p212)，而充分賦予農(nóng)村資源以抵押權(quán)能、撬動(dòng)金融資本，從而培育健康的農(nóng)村金融市場(chǎng)便成為公認(rèn)的解決問(wèn)題之道。

在農(nóng)村資源中，土地和房屋存量豐富，但一直被作為農(nóng)民的社會(huì)福利和社會(huì)保障，未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)功能，包括抵押擔(dān)保功能，成為“沉睡的財(cái)富”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！薄吧髦胤€(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2014年中央1號(hào)文件提出允許以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資，并提出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。同年七月，銀監(jiān)會(huì)與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文要求各金融機(jī)構(gòu)“穩(wěn)妥推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，主動(dòng)探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)新產(chǎn)品”?？梢?jiàn)，國(guó)家層面已經(jīng)為地方開(kāi)展相關(guān)改革試驗(yàn)提供了充分的政策依據(jù)。

作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)，成渝地區(qū)從2010年啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試驗(yàn)。2011年以來(lái)農(nóng)業(yè)部先后兩輪啟動(dòng)58個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革是上述地區(qū)基本試驗(yàn)內(nèi)容之一。此外，寧夏同心、福建明溪等地也分別自主開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試驗(yàn)。對(duì)于這些地方實(shí)踐，各方大多給予積極肯定的評(píng)價(jià)，認(rèn)為獲得抵押權(quán)能后，土地資源被激活，金融資本被引入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，是解決農(nóng)村信貸約束的有效途徑，充分證明了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用的優(yōu)越性。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)于去年底今年初對(duì)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)S市進(jìn)行了為期半個(gè)月的調(diào)查，充分考察了該市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中的實(shí)踐成效以及困境。我們發(fā)現(xiàn)，目前各地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐與理論預(yù)設(shè)和政策預(yù)期還存在一定距離，其所取得的所謂成效非但不能充分證明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押激活了農(nóng)村金融市場(chǎng)，反倒從某種意義上證實(shí)了“市場(chǎng)失靈”，或者說(shuō)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中發(fā)揮決定作用的并非市場(chǎng)因素，而是另有原因。本文將以S市的案例經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，綜合考察全國(guó)其他地區(qū)的主要經(jīng)驗(yàn)，在比較研究基礎(chǔ)上，揭示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐模式及其市場(chǎng)本質(zhì)，分析農(nóng)地抵押中政府與市場(chǎng)的效度與限度，在此基礎(chǔ)上對(duì)地方性的改革路徑提出若干反思和建議。

二、農(nóng)地抵押中的“市場(chǎng)不足”

各地探索的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押分為直接抵押和間接抵押兩種形式[3]。直接抵押就是農(nóng)戶(hù)直接以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行獲得貸款，間接抵押則是由第三方為農(nóng)戶(hù)提供擔(dān)保獲得銀行貸款，第三方主要有合作社或擔(dān)保公司等，農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給第三方，若逾期不能還款，第三方可以通過(guò)處置農(nóng)戶(hù)抵押的土地追償欠款。仔細(xì)辨析上述兩種抵押模式的實(shí)踐機(jī)制，有助于我們真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)地抵押市場(chǎng)的真實(shí)邏輯。

（一）農(nóng)地抵押的實(shí)踐機(jī)制。

1.直接抵押。從表面看來(lái)，直接抵押最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的改革意圖，并且，從直接抵押的授信額度中也最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其限制因素。S市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押均采取直接抵押模式，該市規(guī)定只有在市級(jí)正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)辦理鑒證書(shū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)①才可以到金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的授信額度一般為資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)給出的評(píng)估價(jià)值的40%-60%。不過(guò)，與其他地區(qū)一樣，實(shí)踐中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)抵押的案例，實(shí)際抵押中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往與其他抵押物或信用等聯(lián)合使用。據(jù)此，又可將其進(jìn)一步細(xì)分為如下兩種亞類(lèi)型：

（1）“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+信用”模式。這種模式的具體做法是，金融機(jī)構(gòu)依據(jù)貸款人在其業(yè)務(wù)往來(lái)中的信用記錄確定是否放貸，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非放貸的決定因素，而“只是作為貸款增信的一種方式”[4]。換句話(huà)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮的是一種“錦上添花”的作用：有它，貸款人可以額外獲得少量貸款，沒(méi)有它，貸款人還是可以憑借其信用記錄獲得一定的授信額度。這種貸款模式實(shí)際上還是金融機(jī)構(gòu)早已開(kāi)展的信用貸款，初始授信額度比較低，隨著信用記錄積累而變動(dòng)。但是，由于該業(yè)務(wù)在實(shí)際操作中風(fēng)險(xiǎn)難以控制，S市的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)非常謹(jǐn)慎。當(dāng)然，這種模式的服務(wù)對(duì)象也比較狹窄，貸款人幾乎都是家庭農(nóng)場(chǎng)主或者農(nóng)民合作社的法定代表人。程郁等人發(fā)現(xiàn)湖南瀏陽(yáng)等地的信用評(píng)價(jià)主要是基于信用村、信用戶(hù)的建設(shè)，依托村委會(huì)的信用評(píng)議和信貸聯(lián)絡(luò)員來(lái)實(shí)現(xiàn)，并采取“村集體授信、整村批發(fā)貸款”的方式[4]。他們沒(méi)有介紹這種信用評(píng)價(jià)的缺陷，筆者以為，這種方式其實(shí)蘊(yùn)藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)和信貸聯(lián)絡(luò)員的監(jiān)督成本是非常高的，而且，發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)后，金融機(jī)構(gòu)如何與村委會(huì)或信貸聯(lián)絡(luò)員分擔(dān)呢？我們?cè)赟市沒(méi)有發(fā)現(xiàn)采用這種模式成功貸款的案例，相反，金融部門(mén)對(duì)開(kāi)展此類(lèi)業(yè)務(wù)極為謹(jǐn)慎。

（2）“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+其他抵押物”模式。這種模式在實(shí)踐中比較普遍，S市絕大多數(shù)抵押案例都是采取這種模式，有學(xué)者稱(chēng)之為“組合擔(dān)?！盵3]。其他抵押物中比較常見(jiàn)的有房產(chǎn)、地上附屬物、農(nóng)機(jī)具等，當(dāng)然這些物品必須能夠抵押，比如房產(chǎn)必須是城市中兩證齊全的房子②。設(shè)置其他抵押物的作用就是為了降低單一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)，這

①該市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)，根據(jù)“三權(quán)分置”原則，鑒證書(shū)實(shí)際上發(fā)揮著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的作用，但由于法律上并未明確提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”的說(shuō)法，作為一家市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)，目前也不具備頒發(fā)權(quán)證的資格。該機(jī)構(gòu)并非完全意義上的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，而是由政府出資的公益性機(jī)構(gòu)，所以，其頒發(fā)的土地流轉(zhuǎn)鑒證書(shū)實(shí)際上是從地方政府那里獲得了該市區(qū)域內(nèi)的抵押權(quán)限。

②農(nóng)民自住的房屋是否可以抵押還是一個(gè)在理論、政策和實(shí)踐中都存在很大爭(zhēng)議的問(wèn)題，除非是專(zhuān)門(mén)的農(nóng)房抵押試點(diǎn)，否則，農(nóng)房不被認(rèn)可為有效抵押物。在所有組合擔(dān)保模式中，都不存在用農(nóng)房做抵押物的情況。些抵押物的變現(xiàn)能力都比土地要高，除了產(chǎn)權(quán)非常明晰外，更關(guān)鍵的是流動(dòng)性強(qiáng)，便于交易處置。經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估以后，金融機(jī)構(gòu)給出的授信額度來(lái)自土地和其他抵押物兩部分，而且實(shí)踐中，來(lái)自其他抵押物的授信額度有可能高于土地。另外，金融機(jī)構(gòu)的決策并不完全取決于組合抵押物的評(píng)估價(jià)值，還會(huì)綜合考察貸款人的信用狀況、經(jīng)營(yíng)能力等。

案例1.S市著名的新原生態(tài)旅游有限公司流轉(zhuǎn)3000畝耕地從事鄉(xiāng)村休閑游，2014年景區(qū)升級(jí)缺少資金，在當(dāng)?shù)卣С窒乱酝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押在農(nóng)商行貸款5000萬(wàn)元，是S市最大一筆土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款項(xiàng)目。資產(chǎn)評(píng)估中，公司所有的林權(quán)評(píng)估為3000萬(wàn)元，公司不動(dòng)產(chǎn)（包括位于旅游區(qū)內(nèi)的辦公用房和老總在城里的房產(chǎn)等）評(píng)估為2000萬(wàn)元，3000畝土地評(píng)估為2000萬(wàn)元。該公司之所以能夠獲得如此之高的授信額度，原因是公司與農(nóng)商行建立了長(zhǎng)達(dá)十年的業(yè)務(wù)關(guān)系，授信額度從最初的幾十萬(wàn)增長(zhǎng)到一個(gè)億，且該公司老總是S市著名的地產(chǎn)商，實(shí)力雄厚。

案例2.利鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社是S市著名的國(guó)家級(jí)示范專(zhuān)業(yè)合作社，目前流轉(zhuǎn)土地已達(dá)5000畝，其中有2000畝辦理了土地流轉(zhuǎn)鑒證書(shū)，擁有數(shù)十臺(tái)大型農(nóng)機(jī)具。2014年合作社上馬水稻全程機(jī)械化項(xiàng)目，資金缺口還有一百多萬(wàn)。計(jì)劃用2000畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)機(jī)具等聯(lián)合抵押，向銀行申請(qǐng)貸款，卻遭到了銀行拒絕。銀行方面給出的理由是暫停為合作社辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。理事長(zhǎng)透露說(shuō)，真實(shí)原因是該市另外一家合作社曾以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和理事長(zhǎng)個(gè)人房產(chǎn)從銀行貸款200萬(wàn)元。但后來(lái)合作社經(jīng)營(yíng)遇到重大挫折，無(wú)法還款，銀行無(wú)法處理合作社的土地，所以現(xiàn)在非常謹(jǐn)慎。利鄉(xiāng)合作社以前的兩筆共40萬(wàn)元貸款都是用理事長(zhǎng)個(gè)人房產(chǎn)抵押貸到的。也就是說(shuō)，合作社只能繼續(xù)以理事長(zhǎng)個(gè)人房產(chǎn)抵押獲得幾十萬(wàn)元貸款，而2000畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)甚至連幾十萬(wàn)元都貸不到。

對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是否放貸主要取決于貸款人的個(gè)人實(shí)力和其他有效抵押物的價(jià)值，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押貸款中既非充分條件，也非必要條件。即使發(fā)揮了作用，一般也是錦上添花，其獲得的授信額度在總額中占比相對(duì)較小。

2.間接抵押。間接抵押模式的特點(diǎn)是貸款人不與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生直接貸款業(yè)務(wù)關(guān)系，而是經(jīng)由第三方為中介滿(mǎn)足融資需求。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)充當(dāng)了貸款人與第三方之間的抵押功能。間接抵押中最主要是反擔(dān)保形式。所謂反擔(dān)保，一般來(lái)說(shuō)就是貸款人將土地抵押給第三方（即反擔(dān)保），通過(guò)第三方的擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款，若逾期不能償還，則由第三方代為還款，第三方則通過(guò)處置貸款人抵押的土地獲得補(bǔ)償，債務(wù)償清后，土地仍歸貸款人。第三方為貸款人向金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款時(shí)提供的擔(dān)保物是房產(chǎn)或其他容易變現(xiàn)的常規(guī)財(cái)產(chǎn)。根據(jù)第三方的性質(zhì)，反擔(dān)保又可進(jìn)一步分為兩種亞類(lèi)型：①“貸款人+公司”模式。提供擔(dān)保的公司既有專(zhuān)門(mén)的擔(dān)保公司，如重慶的興農(nóng)融資擔(dān)保公司、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等，也有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。②“貸款人+政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)”。這種模式中發(fā)揮擔(dān)保作用的第三方機(jī)構(gòu)是由政府財(cái)政設(shè)立的國(guó)有擔(dān)保公司，實(shí)際上，成渝等地的擔(dān)保公司雖然單獨(dú)注冊(cè)，本質(zhì)上也靠政府財(cái)政支持。在這種模式中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)由第三方承擔(dān)，金融機(jī)構(gòu)的直接風(fēng)險(xiǎn)要比直接抵押小得多?？梢?jiàn)，間接抵押模式對(duì)第三方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力要求較高，其運(yùn)作成功否與，關(guān)鍵取決于第三方能否從中獲得正收益。在各地實(shí)踐中，無(wú)論是市場(chǎng)化擔(dān)保公司還是政府出資的擔(dān)保公司，都離不開(kāi)政府的財(cái)政支持。

（二）農(nóng)地抵押的“市場(chǎng)不足”。

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前各地實(shí)踐中采取的農(nóng)地抵押模式本質(zhì)上都是變相抵押，而非理論和政策設(shè)計(jì)中的農(nóng)地單獨(dú)抵押，也就是說(shuō)，農(nóng)地還不能像房產(chǎn)等常規(guī)抵押物一樣發(fā)揮獨(dú)立的抵押功能，而必須通過(guò)組合擔(dān)?；蚍磽?dān)保等方式，通過(guò)其他有效抵押物或第三方擔(dān)保才能發(fā)揮作用。組合擔(dān)保和反擔(dān)保顯然扭曲了農(nóng)地抵押的政策初衷。農(nóng)地抵押要解決的是缺乏其他有效抵押物的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資問(wèn)題，但實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)主體卻仍然不得不主要依靠其他抵押物或者尋找第三方擔(dān)保這種方式貸款，農(nóng)地抵押對(duì)他們來(lái)說(shuō)非但沒(méi)有降低融資難度，反而增加了不必要的成本。在組合擔(dān)保中，若經(jīng)營(yíng)主體本就具有房產(chǎn)等有效抵押物，則農(nóng)地能否抵押對(duì)他們來(lái)說(shuō)就沒(méi)有太大意義。在反擔(dān)保中，尋找第三方的成本可能并不比通過(guò)其他方式貸款更少。因此，我們?cè)赟市的調(diào)查中，許多經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地抵押貸款并不看好，特別是家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，他們?nèi)匀恢饕ㄟ^(guò)民間借貸的途徑解決融資問(wèn)題。

研究者往往將農(nóng)地抵押有效性不足歸結(jié)為權(quán)能缺陷，即現(xiàn)行法律和制度障礙。各地的改革試驗(yàn)并不支持這種簡(jiǎn)單化的歸因。實(shí)際上各地都通過(guò)地方性法規(guī)的形式賦予了農(nóng)地抵押權(quán)，盡管由于國(guó)家相關(guān)法律尚未修改，地方法規(guī)的有效性仍顯不足，但是，一些研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，農(nóng)地抵押的有效性主要是由于自身缺陷，而非產(chǎn)權(quán)制度[5]。在限制農(nóng)地抵押市場(chǎng)的諸多因素中，農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計(jì)需要是三大基礎(chǔ)性因素。在這三大基礎(chǔ)性因素沒(méi)有徹底改變的情況下，農(nóng)地抵押市場(chǎng)是很難建立起來(lái)的。

實(shí)際上，目前各地非但沒(méi)有建立起有效的農(nóng)地抵押市場(chǎng)，反倒進(jìn)一步強(qiáng)化了行政干預(yù)色彩。這表現(xiàn)在三個(gè)方面，首先政府是法律制度改革的主要推動(dòng)者。其次，許多農(nóng)地抵押都是政府直接促成的，地方政府為樹(shù)立改革示范或者支持某些經(jīng)營(yíng)主體，會(huì)直接介入具體業(yè)務(wù)。最后，也是最主要的方面，目前農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)化解基本完全依靠政府而非市場(chǎng)。在現(xiàn)有的改革實(shí)踐中，政府出資設(shè)立擔(dān)保公司或風(fēng)險(xiǎn)基金非常普遍，比如成都市由市級(jí)財(cái)政出資設(shè)立3000萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)80%的風(fēng)險(xiǎn)，而銀行只需承擔(dān)20%。湖南衡陽(yáng)則由市財(cái)政出資100萬(wàn)元設(shè)立保險(xiǎn)補(bǔ)償基金，目的是給銀行金融安全加上一道“防火墻”。實(shí)際上，政府財(cái)政實(shí)力已然成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險(xiǎn)（僅僅是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)）承受能力的基本保障。換句話(huà)說(shuō)，其實(shí)各方都充分認(rèn)識(shí)到僅靠市場(chǎng)無(wú)法承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)化解能力又是決定金融市場(chǎng)有效性的基本指標(biāo)，相比之下，在城市工商業(yè)貸款中，政府出資建立擔(dān)保公司或者風(fēng)險(xiǎn)基金并不常見(jiàn)，市場(chǎng)化程度非常高。吊詭的是，幾乎所有研究者在討論農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)化解時(shí)都建議政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，歸根到底都是由政府財(cái)政兜底[6]。在成熟的市場(chǎng)中，政府的作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷。顯然，在農(nóng)地抵押中，政府承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)并非僅僅是兜底，而是決定了整個(gè)市場(chǎng)能否運(yùn)行。

三、行政干預(yù)的扭曲與風(fēng)險(xiǎn)

在一個(gè)本就市場(chǎng)化不足的領(lǐng)域通過(guò)行政力量強(qiáng)推，很容易違背市場(chǎng)規(guī)律，并造成比較一定程度上的政策偏離，甚至引發(fā)一些風(fēng)險(xiǎn)。S市出現(xiàn)多個(gè)行政干預(yù)的農(nóng)地抵押貸款案例，但實(shí)際效果大多適得其反。

案例3.興農(nóng)家庭農(nóng)場(chǎng)。興蘭是S市某縣遠(yuǎn)近聞名的種西瓜能手，之前種植規(guī)模多在10-15畝。2009年，政府為宣傳推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)找到興蘭，讓其帶頭做示范。當(dāng)時(shí)銀行并不愿意，怕有風(fēng)險(xiǎn)。后來(lái)縣委領(lǐng)導(dǎo)出面，銀行才最終同意。市領(lǐng)導(dǎo)建議興蘭貸款50萬(wàn)元，但她覺(jué)得太多，想先貸30萬(wàn)元試試。貸款需要一定面積的土地流轉(zhuǎn)鑒證書(shū)，興蘭就流轉(zhuǎn)了165畝土地。貸款利息每年兩萬(wàn)，政府兩年貼息9000元，但興蘭如今還欠15萬(wàn)元。原因在于興蘭的農(nóng)場(chǎng)連年遭遇經(jīng)營(yíng)困境。第一年種棉花，天氣不好加上人工成本過(guò)高，虧本。第二年種西瓜，遇到大雨，幾乎絕收。第三年，興蘭心灰意冷，將土地還給了農(nóng)戶(hù)。如今年近60的興蘭背負(fù)著數(shù)十萬(wàn)元債務(wù)，非常懊悔和痛苦。去年銀行起訴了她，興蘭感嘆到：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個(gè)事兒。貸款政策害人，建議不要搞貸款?！?/p>

案例4.利農(nóng)合作社。2009年，利平與弟弟和其他五人合股成立利農(nóng)合作社。2011年，同樣受政府要樹(shù)立一個(gè)合作社貸款示范的推動(dòng)，用2335畝土地流轉(zhuǎn)鑒證書(shū)抵押貸款200萬(wàn)元。貸款期限三年，享受政府貼息。利平坦承了2335畝的“真相”：“當(dāng)時(shí)政府規(guī)定合作社申請(qǐng)項(xiàng)目至少1000畝，我就報(bào)了1035畝，他們（政府工作人員）認(rèn)為太少，我就回去簽了1000畝的假合同，增加到2035畝，他們又加了300畝，變成了2335畝。實(shí)際上，我們合作社連1000畝都不到?！倍?，利平還過(guò)一次40萬(wàn)元后，就再?zèng)]還款。利農(nóng)合作社同樣面臨經(jīng)營(yíng)不善的問(wèn)題。2009年種植冬瓜包菜等，由于行情不好，價(jià)格波動(dòng)太大，虧本。遂改種辣椒、茄子和西紅柿等，但經(jīng)營(yíng)狀況仍無(wú)改善。2010年開(kāi)始，利平陸續(xù)將土地分包給別人種植。五個(gè)股東也全部退出，目前合作社只剩他兄弟二人。利平說(shuō)“沒(méi)想到搞農(nóng)業(yè)會(huì)虧這些”。對(duì)于貸款的事，利平說(shuō)：“很后悔貸款。當(dāng)時(shí)都60歲了，沒(méi)有資格在貸款合同上簽字，但因?yàn)槭窃圏c(diǎn)，才能貸款成功?！薄八麄儯ㄣy行）想把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)拿走，但他們是拿不走的。農(nóng)民的土地租金是一年一付，不是一次性買(mǎi)斷，他們還要付租金。二次流轉(zhuǎn)中間差價(jià)少，銀行也從中賺不到什么錢(qián)?！碑?dāng)然，由于利平是政府樹(shù)立的典型，銀行也不能起訴他，利平也想過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)，但這樣會(huì)給政府造成不良影響，“（成了反面教材）哪個(gè)人再敢搞呢？就起了反作用了”。

案例5.乾坤農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。該公司是S市某縣作為重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，老總主業(yè)是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，2007年在該縣流轉(zhuǎn)5000畝土地從事蘆筍種植①5000畝是該公司對(duì)外宣稱(chēng)的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)孛襟w也是如此報(bào)道的。實(shí)際上，該縣農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴我們，該公司實(shí)際流轉(zhuǎn)面積只有3000畝，目前有至少接近一半荒棄，調(diào)查時(shí)我們進(jìn)行了實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)該公司實(shí)際用于蔬菜種植的面積只有500畝左右?？浯笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模是許多農(nóng)業(yè)企業(yè)的慣常做法，其中自然有套取政府財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的動(dòng)機(jī)。，但蘆筍市場(chǎng)行情不佳，該公司從2010年開(kāi)始改種其他蔬菜，并在政府財(cái)政支持下發(fā)展上千畝設(shè)施大棚，但蔬菜行情波動(dòng)太大，連年虧損。在地方政府支持下，2010年該公司以1500畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，銀行放貸時(shí)綜合考察了業(yè)主其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，加上老總的房產(chǎn)，再加上地方政府打造示范典型的行政壓力，給予其1000萬(wàn)元貸款。2013年5月貸款到期，但直到我們調(diào)查時(shí)，乾坤農(nóng)業(yè)仍然沒(méi)有還款。該縣農(nóng)商行負(fù)責(zé)人坦言，這筆貸款已基本淪為壞賬。

筆者之所以不厭其詳引述三個(gè)案例，是想通過(guò)它們折射三種主要新型經(jīng)營(yíng)主體的遭遇。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、改善生產(chǎn)條件和提高生產(chǎn)技術(shù)等方面的資金需求顯然比普通農(nóng)戶(hù)高得多。這與一些調(diào)查的結(jié)果是一致的[7]。事實(shí)上，在沒(méi)有農(nóng)地抵押貸款之前，S市的新型經(jīng)營(yíng)主體主要是通過(guò)民間借貸或者房產(chǎn)抵押解決融資問(wèn)題。但是，由于經(jīng)常性地遭遇自然風(fēng)險(xiǎn)或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)率很低，且周期非常長(zhǎng)，因此，幾乎所有新型經(jīng)營(yíng)主體年年面臨資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題，借新款還舊款是非常普遍的。加上許多新型經(jīng)營(yíng)主體原本并非從事農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律很不熟悉，只是在政府鼓勵(lì)下，多少有些盲目地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，所以難免出現(xiàn)決策失誤和經(jīng)營(yíng)挫折。綜合影響下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的資金投入幾乎變成無(wú)底洞，融資難也就成了常態(tài)。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系被認(rèn)為是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要內(nèi)容，大力扶持新型經(jīng)營(yíng)主體便成為地方政府的普遍策略。除了提供各種優(yōu)越條件幫助新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以及給予大量資金支持和項(xiàng)目支持外，如何解決他們的融資難問(wèn)題就成為地方政府推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款的主要目的。換句話(huà)說(shuō)，雖然這些改革是以解決農(nóng)民貸款難、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為話(huà)語(yǔ)實(shí)施的，但在實(shí)際操作中，并無(wú)普通農(nóng)戶(hù)直接受益，這種情況不止出現(xiàn)在S市，而是幾乎所有實(shí)施農(nóng)地抵押貸款地區(qū)的普遍現(xiàn)象。

各地通過(guò)行政力量推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款、扶持新型經(jīng)營(yíng)主體存在兩個(gè)不容忽視的問(wèn)題：一是一定程度上脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際。S市政府扶持典型，目的是發(fā)揮示范意義，帶動(dòng)同類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)際上，上文所述三個(gè)經(jīng)營(yíng)主體在獲得政府支持時(shí)都還很不成熟。興蘭原本只是普通“中農(nóng)”，十幾畝種植規(guī)模已是其家庭經(jīng)營(yíng)的極限，這是其在長(zhǎng)期實(shí)踐中摸索形成的控制成本收益最佳的規(guī)模。在政府強(qiáng)推下盲目擴(kuò)大規(guī)模，但很明顯，從十幾畝到上百畝并非只是經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，而是與家庭經(jīng)營(yíng)大相徑庭的經(jīng)營(yíng)模式，興蘭顯然還沒(méi)來(lái)得及適應(yīng)過(guò)來(lái)就已經(jīng)血本無(wú)歸了。乾坤農(nóng)業(yè)公司的老總從無(wú)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)卻一下子經(jīng)營(yíng)數(shù)千畝的規(guī)模，是政府招商引資的結(jié)果。為了樹(shù)立典型，盲目推動(dòng)抵押貸款，忽視了農(nóng)業(yè)自身的規(guī)律。二是一定程度上破壞了市場(chǎng)規(guī)則。如果沒(méi)有政府支持，完全由市場(chǎng)規(guī)則決定，上述三個(gè)經(jīng)營(yíng)主體都沒(méi)有足夠條件獲得銀行貸款。也就是說(shuō)，他們即使有一定規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但真正將其經(jīng)營(yíng)權(quán)激活的，不是市場(chǎng)規(guī)律，而是行政力量。農(nóng)地抵押貸款本是要培育和激活農(nóng)村金融市場(chǎng)，但是行政力量強(qiáng)力介入，一方面破壞市場(chǎng)交易規(guī)則，另一方面制造了金融風(fēng)險(xiǎn)，以激活市場(chǎng)為名的改革實(shí)際上卻是在損害市場(chǎng)，這不能不說(shuō)是一種嚴(yán)重的扭曲。當(dāng)然，更重要的是，由于違背了兩個(gè)基本規(guī)律，最終受到損害的還是像興蘭這種原本能夠高效經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)民。

尤其要特別指出的是，在條件并不成熟的時(shí)候強(qiáng)推農(nóng)地抵押貸款，特別是考慮到被卷入的基本上都是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，在他們背后實(shí)際上關(guān)涉到更多將土地流轉(zhuǎn)出去的普通農(nóng)民，那么，這種純粹是由行政邏輯主導(dǎo)的改革試驗(yàn)，就可能引發(fā)許多值得警惕的風(fēng)險(xiǎn)。第一，信貸約束一方面是對(duì)經(jīng)營(yíng)者的限制，但從另一方面來(lái)看對(duì)其也有“保護(hù)”作用。要認(rèn)識(shí)到，大多數(shù)新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊規(guī)律仍然認(rèn)識(shí)不足，特別是對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)管理特點(diǎn)和市場(chǎng)規(guī)律缺乏經(jīng)驗(yàn)，信貸約束從某種意義上可以限制其盲目擴(kuò)大規(guī)模。若農(nóng)地抵押在政府政策扶持下大面積推開(kāi)，自然會(huì)降低其融資門(mén)檻，從S市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者幾乎無(wú)一例外會(huì)擴(kuò)大規(guī)模，從而進(jìn)一步陷入經(jīng)營(yíng)困境。這對(duì)構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)體系和良性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序并非一定是好事。第二，目前各地已經(jīng)普遍出現(xiàn)投機(jī)性資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)象，農(nóng)地抵押貸款則給資本的投機(jī)性行為又加了一把力。具體就是，投機(jī)性資本要獲得農(nóng)地抵押貸款的成本其實(shí)是非常低的，主要有兩方面，一是付給農(nóng)民的租金，二是部分前期投入，包括農(nóng)田改造和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等，這里面還不排除有政府涉農(nóng)項(xiàng)目的支持。目前各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金大多是一年一付，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者只為農(nóng)地付出了一年的租金，其經(jīng)營(yíng)權(quán)期限實(shí)際上是非常短的，若拿去抵押，經(jīng)營(yíng)者付出的成本其實(shí)是非常低的，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上大多轉(zhuǎn)嫁給了金融機(jī)構(gòu)或者政府支持的擔(dān)保公司。換句話(huà)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中存在投機(jī)性資本借農(nóng)地抵押套現(xiàn)跑路的可能性。第三，也是最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，我國(guó)特殊國(guó)情決定了農(nóng)地還要在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)承擔(dān)社會(huì)保障和國(guó)家糧食安全的功能。農(nóng)地抵押之后，勢(shì)必造成土地承包者與土地的分離，且土地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將會(huì)因?yàn)檗r(nóng)地抵押后的處置（即二次流轉(zhuǎn)乃至多次流轉(zhuǎn)）而異常復(fù)雜化，給社會(huì)保障和糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施造成極大的困難。目前，農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)初露苗頭，但幾乎所有的經(jīng)驗(yàn)都表明，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化現(xiàn)象非常普遍，且已經(jīng)給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下了諸多風(fēng)險(xiǎn)[8]。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)仔細(xì)辨析目前各地農(nóng)地抵押的操作模式，可以發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在其中發(fā)揮的作用非常有限，而真正起決定作用的實(shí)際上是政府的行政力量。以賦予農(nóng)地抵押權(quán)能為核心的相關(guān)實(shí)踐實(shí)際上并沒(méi)有完全達(dá)到政策預(yù)期。農(nóng)地抵押市場(chǎng)化的不足是農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的特殊性決定的，換句話(huà)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中尚不存在理論和政策預(yù)設(shè)的那種理想的農(nóng)地抵押市場(chǎng)，這也導(dǎo)致相關(guān)實(shí)踐難以真正調(diào)動(dòng)各方積極性，而更多依靠行政力量推動(dòng)。問(wèn)題是，行政力量的推動(dòng)可能會(huì)埋下諸多隱患，值得高度警惕。

農(nóng)村金融體系的完善到底依靠商業(yè)性金融還是靠政策性金融，或者靠發(fā)展包括合作金融在內(nèi)的多種金融形式，目前并沒(méi)有共識(shí)。與我國(guó)國(guó)情相似的日韓地區(qū)雖然實(shí)行土地私有制，也賦予了農(nóng)地以抵押權(quán)能，但在實(shí)踐中，農(nóng)地抵押融資在農(nóng)村金融中發(fā)揮的作用非常有限，相反，合作金融和政府的政策性金融發(fā)揮了主導(dǎo)作用。問(wèn)題是，金融只是手段而非目的，農(nóng)村金融改革首先要明確的似乎不是采取哪種模式，而是其服務(wù)對(duì)象到底是誰(shuí)。農(nóng)地抵押貸款實(shí)踐表明，普通農(nóng)民的融資需求非常少，受益主體幾乎全部是新型經(jīng)營(yíng)主體。需要反思的是，我們是否不自覺(jué)地用少數(shù)新型經(jīng)營(yíng)者代替了全體農(nóng)民，實(shí)際上卻忽視了最大多數(shù)普通農(nóng)民的真實(shí)需求呢？

基于上述分析，筆者以為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試驗(yàn)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：

首先，明確政府與市場(chǎng)邊界，更好發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。真正貫徹市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的原則，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的自主權(quán)交給市場(chǎng)主體，政府在推動(dòng)相關(guān)工作中不直接介入具體的市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)。同時(shí)，更好地發(fā)揮政府在市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防范上的作用，完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)和規(guī)則建設(shè)，通過(guò)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，合理承擔(dān)必要責(zé)任。既要防止行政力量違背市場(chǎng)規(guī)律和超越現(xiàn)實(shí)條件直接干預(yù)市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)，也要管控相關(guān)市場(chǎng)主體利益最大化行為造成的風(fēng)險(xiǎn)外溢，還要避免政府承擔(dān)過(guò)多不合理的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任。

其次，完善三權(quán)分置后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，合理定位三權(quán)關(guān)系。在賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能后，要特別注意防止其“一權(quán)獨(dú)大”，損害甚至架空承包權(quán)和所有權(quán)權(quán)益。農(nóng)村土地集體所有制和土地的社會(huì)保障功能是農(nóng)地三權(quán)分置后權(quán)能劃分的前提，特別是在經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)發(fā)生分離而主要掌握在新型經(jīng)營(yíng)主體手中后，尤其注意不宜單向度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能。應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度和規(guī)則設(shè)計(jì)，在經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和處置中保護(hù)承包者和所有者權(quán)益。

再次，分類(lèi)制定抵押規(guī)則，嚴(yán)格管控風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，貸款額度越大，違約風(fēng)險(xiǎn)越大，因此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同經(jīng)營(yíng)主體的抵押貸款行為根據(jù)其貸款額度分類(lèi)設(shè)置規(guī)則，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。主要是通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的抵押擔(dān)保規(guī)則以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，防止經(jīng)營(yíng)主體利用經(jīng)營(yíng)權(quán)惡意貸款，防止因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（特別是不可控的自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)）造成大面積違約引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。比如，對(duì)大額貸款要求提供除經(jīng)營(yíng)權(quán)以外的抵押或擔(dān)保物，也應(yīng)建立類(lèi)似貸款代償額達(dá)到若干比例后暫停業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，同時(shí)明確不良貸款責(zé)任人的違約責(zé)任，等等。

最后，探索建立更為合理普惠的農(nóng)村金融體系，更好為廣大農(nóng)戶(hù)服務(wù)。在開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款探索之外，探索符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的其他形式的金融服務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村合作金融探索，更好地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作社在農(nóng)村金融服務(wù)中的作用，真正使金融服務(wù)能夠滿(mǎn)足最廣大普通農(nóng)戶(hù)的需求。（本文所用S市的案例來(lái)自華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心的團(tuán)隊(duì)調(diào)查，文中觀點(diǎn)也得益于調(diào)查期間與學(xué)友的討論，由于此次調(diào)查參與人數(shù)較多，無(wú)法一一具名，在此特致謝意）

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責(zé)任編輯郁之行

作者簡(jiǎn)介：王德福（1984—），男，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，博士。基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（14YJC840029）。

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）02-0077-07