周凱

（上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200240）

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社會(huì)動(dòng)員與國家治理：基于國家能力的視角

周凱

（上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200240）

摘要：社會(huì)動(dòng)員是在中國革命和社會(huì)主義建設(shè)中形成的政治傳統(tǒng)和重要法寶。在改革開放時(shí)代，國家對(duì)社會(huì)動(dòng)員的“路徑依賴”表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式治理”。從國家能力角度來看，社會(huì)運(yùn)動(dòng)不僅是國家應(yīng)對(duì)績效壓力、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段，更是國家治理能力的關(guān)鍵維度和重要體現(xiàn)。動(dòng)員及引導(dǎo)社會(huì)力量貫徹政治決策是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。對(duì)現(xiàn)代國家而言，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建需要圍繞國家引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維三個(gè)維度展開，同時(shí)必須克服社會(huì)動(dòng)員與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在張力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)動(dòng)員；運(yùn)動(dòng)式治理；國家治理；國家能力

任何一個(gè)國家的治理模式不是任意選擇的結(jié)果，而是與其歷史發(fā)展過程有著深刻的邏輯關(guān)系，具有鮮明的路徑依賴特征。在中國革命和社會(huì)主義建設(shè)的歷史進(jìn)程中，社會(huì)動(dòng)員一直被視為重要的政治傳統(tǒng)和執(zhí)政方式。哈佛燕京學(xué)社社長裴宜理指出，“與大多數(shù)前共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國家不同，中國共產(chǎn)黨是通過經(jīng)年累月、貫穿始終地對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員而取得革命成功的。這一豐富的革命歷史在社會(huì)組織與社會(huì)管控方面使黨獲得了豐富而珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也使得黨獲取了能經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)的重要政治優(yōu)勢?！盵1]雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的自上而下命令式的社會(huì)動(dòng)員模式日漸式微，但在國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，社會(huì)動(dòng)員不僅是國家建設(shè)的寶貴政治資源，更是國家治理能力的重要體現(xiàn)。

一、社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)涵之辨

“社會(huì)動(dòng)員”（social mobilization）這一概念最早由美國學(xué)者卡爾·多伊奇提出，特指“人們所承擔(dān)的絕大多數(shù)舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過程”，[2](p501)即社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)個(gè)人思想和行為方式的全面影響及深刻轉(zhuǎn)變。亨廷頓對(duì)社會(huì)動(dòng)員的界定與多伊奇的觀點(diǎn)極為一致：社會(huì)動(dòng)員是“一連串舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和心理信條全部受到侵蝕或被放棄，人民轉(zhuǎn)而選擇新的社交格局和行為方式……它意味著人們在態(tài)度、價(jià)值觀和期望等方面與傳統(tǒng)社會(huì)的人們分道揚(yáng)鑣，并向現(xiàn)代社會(huì)的人們看齊”。[3](p26)布萊克則將社會(huì)動(dòng)員現(xiàn)象的產(chǎn)生歸結(jié)為“現(xiàn)代社會(huì)中大批人口從其傳統(tǒng)的農(nóng)村住所自然遷居的必然結(jié)果，也是人們通過通訊手段的大大擴(kuò)展而提高了對(duì)國家利益方面以及外部更廣大世界的認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果”。[4](p33)由此可見，西方學(xué)者主要側(cè)重于從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度將社會(huì)動(dòng)員視為一種社會(huì)發(fā)展的必要過程，即宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷深刻作用于微觀的個(gè)人意識(shí)形態(tài)及行為模式的歷程——“它是消除前現(xiàn)代社會(huì)的壓抑機(jī)制和內(nèi)耗效應(yīng)，創(chuàng)立新的價(jià)值觀念和行為模式的過程”。[5](p20-21)

與西方學(xué)界的宏觀視角不同，中國學(xué)者對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”的理解注重動(dòng)員主體的工具性目的。林尚立認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)是政治團(tuán)體利用所擁有的政治資源，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)而充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與的政治行動(dòng)。[6](p271)甘泉、駱郁廷指出，“社會(huì)動(dòng)員本質(zhì)上是國家、政黨或社會(huì)團(tuán)體，通過思想發(fā)動(dòng)充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，廣泛參與社會(huì)實(shí)踐，共同完成社會(huì)任務(wù)的活動(dòng)?！盵7](p24)吳忠民、龍?zhí)葘W(xué)者也認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是黨和政府為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而進(jìn)行鼓動(dòng)、組織和引導(dǎo)社會(huì)成員積極參與的行動(dòng)。由此可見，中國學(xué)者傾向于將社會(huì)動(dòng)員視為一種國家治理手段，即政治性組織實(shí)體運(yùn)用特定策略或通過某種渠道對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行宣傳、說服、激勵(lì)和影響，以促進(jìn)動(dòng)員客體在思想上對(duì)動(dòng)員主體的方針、政策、目標(biāo)等產(chǎn)生認(rèn)同和在行動(dòng)上產(chǎn)生主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)員主體既定目標(biāo)的行為。

為何中外學(xué)者對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”的內(nèi)涵界定如此不同？產(chǎn)生這種差異性的原因何在？從中西方學(xué)術(shù)交流的角度來看，這一現(xiàn)象或與中文譯著中對(duì)“social mobilization”的理解偏差有關(guān)：在西方現(xiàn)代化理論及社會(huì)轉(zhuǎn)型研究中，“mobilization”一詞通常強(qiáng)調(diào)“社會(huì)流動(dòng)性”及其對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治發(fā)展和生活方式的影響。亨廷頓曾列舉了多項(xiàng)指標(biāo)以衡量西方社會(huì)中“社會(huì)動(dòng)員”的有效程度，例如，人口中多少比例已接觸現(xiàn)代事務(wù)、大眾媒體受眾的比例、居住地發(fā)生改變的人口所占比例、都市化的人口比例、非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例以及識(shí)字率等。[3](p36-45)顯然，上述指標(biāo)主要體現(xiàn)的是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)及個(gè)人生活的直接影響，而非大多數(shù)中國學(xué)者所定義的帶有工具理性的政治手段或治理方式。[8]因此，西方宏觀視角之下的“social mobilization”與中文語境下的“社會(huì)動(dòng)員”理論涵義大相徑庭。這一差異性決定了“社會(huì)動(dòng)員”研究不能照搬西方理論，必須立足于中國革命及社會(huì)主義建設(shè)的政治傳統(tǒng)以及國家治理的具體實(shí)踐。

二、社會(huì)動(dòng)員的路徑依賴

長久以來，社會(huì)動(dòng)員被視為基于中國共產(chǎn)黨革命傳統(tǒng)的一種治理方式。畢仰高認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期，依靠其出色的組織動(dòng)員能力獲得了廣泛的外部支持而不斷壯大，最終取得國內(nèi)戰(zhàn)爭的勝利并建立新中國。[9]新中國成立以后，社會(huì)動(dòng)員這一革命傳統(tǒng)被全面應(yīng)用于新政權(quán)革故鼎新的舉措之中。毛澤東把社會(huì)動(dòng)員視為貫徹其政治意志的有效手段——“什么工作都要搞群眾運(yùn)動(dòng)，沒有群眾運(yùn)動(dòng)是不行的”。[10](p433)由此，社會(huì)動(dòng)員成為“黨和國家的意志”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢罕姷淖杂X行動(dòng)”的重要手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年至1978年的近三十年間，國家發(fā)起的全國性群眾運(yùn)動(dòng)達(dá)70余次，幾乎涉及國家建設(shè)（state building）的方方面面，其中政權(quán)鞏固、抗美援朝、生產(chǎn)發(fā)展和階級(jí)斗爭等領(lǐng)域尤為突出。例如，“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、“大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)”、“人民公社化運(yùn)動(dòng)”、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)”等。[11]在實(shí)際的動(dòng)員過程中，國家比較注重社會(huì)的廣泛參與性，而非參與者的專業(yè)能力和職業(yè)分工，因此，這些國家主導(dǎo)下的社會(huì)運(yùn)動(dòng)常稱之為“群眾運(yùn)動(dòng)”（mass movements）。

客觀而言，群眾運(yùn)動(dòng)基本沿襲了革命戰(zhàn)爭時(shí)期形成的戰(zhàn)役型集中突擊式的動(dòng)員方式。在黨和國家的主導(dǎo)下，社會(huì)動(dòng)員成為壓倒一切的中心任務(wù)，因而其本質(zhì)上是一種政治動(dòng)員——所有社會(huì)群體在政治壓力下強(qiáng)迫性地參與到社會(huì)動(dòng)員過程之中。在新中國成立初期，黨和國家通過非常手段將社會(huì)資源和分散的人力資源強(qiáng)力整合，充分發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員效率高和見效快的特點(diǎn)，達(dá)到了“集中力量辦大事”的目的。當(dāng)然，頻繁的社會(huì)動(dòng)員也帶來了一系列負(fù)面影響：從法治化角度而言，社會(huì)動(dòng)員擾亂了法治秩序，削弱法律規(guī)范的權(quán)威性，并對(duì)司法系統(tǒng)形成沖擊，不利于國家法治化建設(shè)。從行政管理的角度而言，社會(huì)動(dòng)員破壞原有的行政運(yùn)行機(jī)制，在短期內(nèi)強(qiáng)制整合各種人力、物力、財(cái)力，形成臨時(shí)性、非專業(yè)化的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，違背社會(huì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律。從動(dòng)員客體的角度而言，由于參與群眾欠缺專業(yè)知識(shí)和必要技能，臨時(shí)拼湊起來的“人山人?！蔽幢啬苡行Ы鉀Q國家發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中的專業(yè)化問題，反而可能造成嚴(yán)重的效率折損和資源浪費(fèi)（如“大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)”造成的后果等）。對(duì)于社會(huì)成員個(gè)體而言，其響應(yīng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性隨著社會(huì)動(dòng)員的頻次上升而不斷下降，甚至出現(xiàn)麻木或厭惡的情緒，最終導(dǎo)致動(dòng)員效果欠佳和社會(huì)活力透支，難以保證長久地、持續(xù)地推進(jìn)政治意圖的貫徹落實(shí)和公共政策的有效執(zhí)行。最后，在追求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，社會(huì)動(dòng)員的具體操作亦存在“不擇手段”和欺上瞞下的不良行為。例如，在“大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)”中，各地浮夸風(fēng)盛行，虛報(bào)夸大宣傳糧食產(chǎn)量，最終釀成了重大災(zāi)難。因此，社會(huì)動(dòng)員頻繁上演的代價(jià)是使國家法律法規(guī)、行政運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)發(fā)展活力、社會(huì)道德準(zhǔn)則等受到嚴(yán)重侵蝕。

由于上述弊端的存在，鄧小平主政伊始便一針見血地指出，“人民需要安定團(tuán)結(jié)的政治局面，對(duì)大規(guī)模運(yùn)動(dòng)厭煩了”，“經(jīng)常搞運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上就安不下心來搞建設(shè)”。[12](p349)改革開放以來，大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)從國家治理中逐漸消失。與此同時(shí)，國家對(duì)社會(huì)的嚴(yán)格管治開始放松，行政力量在資源配置中的壟斷地位也逐漸改變。隨著人民公社和單位體制逐步瓦解，“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，個(gè)體對(duì)體制的依賴程度不斷降低。此外，市場機(jī)制在配置社會(huì)資源中發(fā)揮著愈加重要的作用，原有的“強(qiáng)國家－弱社會(huì)”格局發(fā)生了重要變化，社會(huì)利益多元化和社會(huì)組織多樣化成為改革開放時(shí)代中國社會(huì)的重要特征。這一系列變化導(dǎo)致了國家的社會(huì)動(dòng)員能力呈現(xiàn)下降趨勢，尤其是基層黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)成員的組織、協(xié)調(diào)及動(dòng)員能力明顯不及改革開放之前的人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)。

雖然大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)停止了，社會(huì)動(dòng)員這一政治傳統(tǒng)在國家治理中仍然展現(xiàn)了強(qiáng)大慣性，形成了具有中國特色的“運(yùn)動(dòng)式治理”?！斑@種國家治理方式以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強(qiáng)大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，在政治動(dòng)員中集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國家的各種治理目的，進(jìn)而達(dá)成國家的各項(xiàng)治理任務(wù)。”[13](p116)簡言之，國家對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”這一治理方式仍舊存在顯著的路徑依賴。例如，在舉辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)及2010年上海世博會(huì)期間，許多黨政機(jī)關(guān)依靠運(yùn)動(dòng)式治理有效地動(dòng)員社會(huì)成員完成了環(huán)境治理、志愿服務(wù)、社會(huì)維穩(wěn)等特定目標(biāo)。此外，從政策執(zhí)行的角度而言，運(yùn)動(dòng)式治理成為與常規(guī)行政體系和科層制管理相輔相成的一種調(diào)動(dòng)官僚機(jī)構(gòu)及政府職能部門積極性以推動(dòng)項(xiàng)目、執(zhí)行命令的重要手段。正如周雪光所指出的，運(yùn)動(dòng)式治理方式的本質(zhì)是“暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動(dòng)員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗、達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”。[14](p23)特別是在基層社會(huì)治理中，國家時(shí)常突破原有的科層體系，將不同部門、不同科室的人員抽調(diào)到一起，甚至把整個(gè)部門投入到某項(xiàng)任務(wù)中去（如招商引資、村莊選舉、基層維穩(wěn)等），以求在短期內(nèi)高強(qiáng)度地貫徹和落實(shí)某項(xiàng)政治指令。

客觀而言，運(yùn)動(dòng)式治理比常規(guī)的行政體制更能有效調(diào)動(dòng)組織資源，憑借強(qiáng)執(zhí)行力和高執(zhí)行效率，使黨和政府得以短時(shí)間內(nèi)完成既定目標(biāo)。無論是中央政府或是基層政權(quán)，在面臨指標(biāo)性考核時(shí)，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員或采取運(yùn)動(dòng)式治理往往是激發(fā)官僚系統(tǒng)和社會(huì)成員積極性的有效方式，亦是確保完成國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。當(dāng)然，運(yùn)動(dòng)式治理存在著將社會(huì)治理問題簡單化和免責(zé)化的弊端：“當(dāng)黨員和群眾的參與熱情被極大地調(diào)動(dòng)后，在較好運(yùn)用人力資源彌補(bǔ)其他資源的不足的同時(shí)，也造成了政治過程中的責(zé)權(quán)不清和自我免責(zé)的可能”。[5](p15)此外，運(yùn)動(dòng)式治理容易被官員當(dāng)作塑造政績工程的工具，從而偏離國家治理的初衷，不利于社會(huì)治理取得實(shí)效性進(jìn)展。

總之，“運(yùn)動(dòng)式治理”實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了改革開放時(shí)期國家治理中的社會(huì)動(dòng)員“基因”，生動(dòng)詮釋了這一政治傳統(tǒng)在國家政治發(fā)展中的強(qiáng)大慣性，展現(xiàn)了鮮明的中國特色。雖然其存在著一定的弊端，但社會(huì)動(dòng)員仍然是國家在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)對(duì)績效壓力、完成治理目標(biāo)的重要手段。然而，社會(huì)動(dòng)員并非僅是一種“招之即來、揮之即去”的治理手段，更是國家能力的構(gòu)成要素。從國家能力的角度而言，現(xiàn)代國家離不開利用各種資源影響和引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的社會(huì)動(dòng)員能力，動(dòng)員和組織社會(huì)成員參與國家建設(shè)和社會(huì)治理成為國家能力的關(guān)鍵維度和具體體現(xiàn)。

三、社會(huì)動(dòng)員與國家能力

“國家能力”（state capacity）是政治學(xué)中最頻繁使用的概念之一。亨廷頓認(rèn)為，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有些國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家則缺乏這種素質(zhì)；這兩類國家之間的差異比民主國家和獨(dú)裁國家之間的差異更大?！盵3](p1)近來，提出“歷史終結(jié)論”的弗朗西斯·福山也在新作《政治秩序和政治衰敗》一書中承認(rèn)，相較于民主和法治而言，國家能力對(duì)社會(huì)發(fā)展更為重要。[15]換言之，無論何種政治體制，國家實(shí)現(xiàn)其政治意志的有效程度才是國家治理的關(guān)鍵所在。

然而，學(xué)界對(duì)“國家能力”這一概念的具體內(nèi)涵長期存有爭議。米格達(dá)爾認(rèn)為，國家能力是國家運(yùn)用各種統(tǒng)治機(jī)器控制社會(huì)民眾并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力，簡言之，即實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的能力。[16](p4-5)斯考切波將汲取財(cái)政資源作為衡量國家能力的重要指標(biāo):“相對(duì)于其他任何要素而言，一個(gè)國家籌集和配置財(cái)政資源的方式更能說明國家現(xiàn)有的（和即將具備的）能力?！盵17](p17)蓋迪斯則更加強(qiáng)調(diào)官僚系統(tǒng)的執(zhí)行能力，因?yàn)檎疀Q策最終都需要官僚機(jī)構(gòu)來執(zhí)行——國家與國家之間的現(xiàn)實(shí)差別未必在于政策的制定而在于官僚機(jī)構(gòu)自身的執(zhí)行效率。[18](p14)吉登斯認(rèn)為，國家是在一定空間內(nèi)合法使用壟斷性強(qiáng)制力的“權(quán)力集裝器”，其根本特性在于對(duì)暴力的排他性使用權(quán)力及強(qiáng)迫社會(huì)遵循其意志的能力。[19](p145-147)上述學(xué)者從不同角度揭示了國家能力的多維特質(zhì)，即國家能力本身不是一元化的概念，而是可以分解為社會(huì)控制能力、資源汲取能力、政策執(zhí)行能力、強(qiáng)制能力等。隨著國家職能日趨多元，國家能力的多維視角正逐漸成為學(xué)界共識(shí)。王紹光、胡鞍鋼指出，現(xiàn)代國家發(fā)展必須兼具多面向的國家能力，如具有攫取社會(huì)資源的汲取能力（extractive capacity）；引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力（steering capacity）；制造認(rèn)同、形成共識(shí)進(jìn)而合法化其統(tǒng)治的合法化能力（legitimation capacity）；使用或威脅使用暴力手段鞏固其執(zhí)政地位的強(qiáng)制能力（coercive capacity）等。[20]

一般而言，國家能力的多維面向必須與國家實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的需求緊密相連。汲取資源、執(zhí)行政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、制造認(rèn)同及強(qiáng)制服從等能力實(shí)際上皆屬于國家達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或政治目標(biāo)所需的基本能力。從這一角度而發(fā)，社會(huì)動(dòng)員不僅是國家治理的一種基本手段，也是國家能力的關(guān)鍵維度和具體體現(xiàn)。社會(huì)動(dòng)員能力是指黨和政府利用所擁有的各種資源影響和引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的基本能力。雖然任何國家都可以將社會(huì)動(dòng)員視為一種社會(huì)治理的方式，但是在現(xiàn)實(shí)世界中，國家有效整合社會(huì)資源、動(dòng)員社會(huì)力量的能力卻千差萬別。正如傅軍所指出的，國家治理中有關(guān)“小政府”與“大政府”的爭論頗多，但卻忽視了問題的核心——國家治理不僅是“方式”的選擇，更是“能力”問題：現(xiàn)代國家既要放權(quán)，即“少管”以便讓其他力量參與治理，又必須確保自身對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)力和控制力。[21]

社會(huì)動(dòng)員能力的強(qiáng)弱直接影響著民眾政治參與程度的高低、公共政策執(zhí)行效能的優(yōu)劣以及整個(gè)社會(huì)治理成本的高低。一方面，國家通過主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)成員參與國家建設(shè)，形成政治權(quán)力與社會(huì)力量的有效互動(dòng)，通過充分調(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性以彌補(bǔ)社會(huì)治理中的不足和缺陷。特別是當(dāng)國家面臨突發(fā)性、災(zāi)難性事件時(shí)，強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力足以彌補(bǔ)黨和政府在資源調(diào)撥、人力調(diào)動(dòng)及指令實(shí)施等方面的被動(dòng)處境，提升危機(jī)處理的實(shí)效性和國家意志的執(zhí)行力。另一方面，社會(huì)動(dòng)員是國家進(jìn)行政治引導(dǎo)、政策推介、輿論宣導(dǎo)的重要過程，有助于增強(qiáng)民眾對(duì)國家政治發(fā)展和公共治理的理性認(rèn)知，提高主流價(jià)值觀的認(rèn)受性和社會(huì)凝聚力，贏得社會(huì)成員的主動(dòng)配合與自覺協(xié)作。

從國家治理現(xiàn)代化的角度而言，社會(huì)動(dòng)員能力本質(zhì)上是一種“基礎(chǔ)性權(quán)力”。邁克爾·曼用“專斷性權(quán)力”（despotic power）和“基礎(chǔ)性權(quán)力”（infrastructural power）來分析國家與社會(huì)互動(dòng)及實(shí)施統(tǒng)治的兩種基本能力：“專斷性權(quán)力”是指國家不需制度化協(xié)商而單獨(dú)實(shí)施行動(dòng)的權(quán)力；“基礎(chǔ)性權(quán)力”是指國家滲透市民社會(huì)使之有效貫徹國家政治決策的能力。[22]按照這一理論分析框架，社會(huì)動(dòng)員能力在中國長期歸屬于“專斷性權(quán)力”。新中國成立初期，國家強(qiáng)大的動(dòng)員能力與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及“全能性”政治體制緊密相關(guān)，其本質(zhì)上是一種具有專斷性、壟斷性、強(qiáng)制性權(quán)力。鄒讜認(rèn)為，新中國的國家權(quán)力是統(tǒng)攝一切的“全能主義模式”（totalism）：“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德的限制?！盵23](p223)國家壟斷性地掌握著幾乎所有的社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；個(gè)人則嚴(yán)重依附于單位體制，社會(huì)組織作為政府機(jī)構(gòu)的延伸或是下級(jí)存在。孫立平等亦指出，“在國家控制所有生存必需的資源的前提下，被動(dòng)員者實(shí)際上是沒有退出權(quán)的?！盵24](p88)因此，國家超強(qiáng)的專斷權(quán)力和個(gè)人對(duì)體制的高依附性關(guān)系決定了國家對(duì)社會(huì)的高度動(dòng)員能力。國家憑借其強(qiáng)大的動(dòng)員能力得以有效“應(yīng)對(duì)和克服資源和制度要素的缺乏給社會(huì)主義建設(shè)帶來的壓力和挑戰(zhàn)”。[5](p10)

改革開放以來，國家的社會(huì)動(dòng)員能力向“基礎(chǔ)性權(quán)力”逐漸轉(zhuǎn)變。首先，國家強(qiáng)制性動(dòng)員社會(huì)的能力有所下降，即使是在應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)或突發(fā)危機(jī)狀態(tài)下（如2003年“非典”危機(jī)、2008年汶川地震等），國家亦需要與市場部門、社會(huì)組織、公民團(tuán)體等力量協(xié)同配合。國家的社會(huì)動(dòng)員潛能必須通過某種“事件”予以刺激，并依托多元化的動(dòng)員主體轉(zhuǎn)化為實(shí)際的動(dòng)員能力。其次，國家必須通過協(xié)商、引導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)組織和動(dòng)員民眾參與社會(huì)治理的目標(biāo)。于建嶸認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國家不再是社會(huì)動(dòng)員的發(fā)號(hào)施令者，而是需要通過教育、大眾傳媒手段調(diào)動(dòng)社會(huì)力量協(xié)同參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等各方面的治理工作。[25](p285)在現(xiàn)代社會(huì)中，傳統(tǒng)的自上而下命令式的社會(huì)動(dòng)員已經(jīng)無法形成“全面動(dòng)員”、“一呼百應(yīng)”的局面，單純依賴官僚組織難以取得成效，國家的社會(huì)動(dòng)員能力不再是“專斷性權(quán)力”，而是一種必須透過社會(huì)發(fā)揮作用的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，即國家不能憑借強(qiáng)制力單方面迫使社會(huì)成員順從其意志，而是必須是基于一種社會(huì)動(dòng)員的“軟實(shí)力”來引導(dǎo)社會(huì)力量貫徹其政治決策。

四、社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建

密爾在《代議制政府》中指出：“一國人民的根本的政治制度是從該國人民的特性和生活成長起來的一種有機(jī)的產(chǎn)物，而絕不是故意目的的產(chǎn)物。”[26](p6)“調(diào)動(dòng)一切積極因素”和“集中力量辦大事”不僅是中國革命和社會(huì)主義建設(shè)的政治傳統(tǒng)和重要法寶，更是中國特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)勢所在。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的日益迫近，黨和政府始終需要應(yīng)對(duì)各種指標(biāo)性壓力，社會(huì)動(dòng)員依然會(huì)存留在國家治理的“工具箱”之內(nèi)。然而，國家的社會(huì)動(dòng)員能力并非與生俱來，需要結(jié)合政治傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)變化而有意識(shí)地主動(dòng)建構(gòu)和不斷維系。隨著國家專斷性權(quán)力不斷下降，社會(huì)力量迅猛發(fā)展，“多元共治”成為社會(huì)治理的共識(shí)性意見。在“國家治理現(xiàn)代化”語境之下，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建需要立足于國家引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維三個(gè)維度而展開。

第一，國家引導(dǎo)。社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建客觀上必須準(zhǔn)確界定“國家”所扮演的角色。雖然社會(huì)動(dòng)員已由國家壟斷性地“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣遥袌觯鐣?huì)”共同構(gòu)成社會(huì)動(dòng)員的核心力量，但這并不意味著國家將權(quán)力徹底讓渡于社會(huì)，放任社會(huì)自主進(jìn)行動(dòng)員。近年來，中國社會(huì)群體呈現(xiàn)愈發(fā)多樣化特征，表現(xiàn)了“由社會(huì)來動(dòng)員”的巨大潛能。然而，社會(huì)動(dòng)員一旦缺乏適時(shí)引導(dǎo)，則會(huì)變成盲動(dòng)而危及社會(huì)穩(wěn)定。亨廷頓曾指出：“現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，現(xiàn)代化引起動(dòng)亂”。[3](p37)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程不會(huì)一帆風(fēng)順，面臨著許多潛在風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因而國家在社會(huì)發(fā)展中的引導(dǎo)與調(diào)控作用不可或缺?，F(xiàn)行政治體系決定了國家依然掌控著重要的政治資源和行政資源，是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和民眾政治參與的關(guān)鍵推動(dòng)者——“政治和行政因素仍然是一種輻射力和穿透力極強(qiáng)的資源，即使是完全在市場中流動(dòng)的其他資源，也仍然要受到政治與行政力量的巨大影響”。[25](p12)因此，國家在“多元共治”格局中必須對(duì)動(dòng)員目標(biāo)、動(dòng)員理念及動(dòng)員過程享有引導(dǎo)性和規(guī)范性的權(quán)力。國家要通過政策推介、輿論宣導(dǎo)等方式贏得社會(huì)成員的普遍認(rèn)同和自覺協(xié)作，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與國家建設(shè)和社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的既定目標(biāo)。

第二，社會(huì)協(xié)同。社會(huì)力量組織化是任何政治體制中普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象。長期以來，國家對(duì)社會(huì)組織持有一種懷疑態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)對(duì)政權(quán)安全和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。然而，大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，組織化的社會(huì)民眾更趨理性，社會(huì)組織的存在有助于民眾與國家的協(xié)商互動(dòng)。亨廷頓曾經(jīng)指出，“沒有組織的參與墮落為群眾運(yùn)動(dòng)；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個(gè)人宗派?！盵3](p336)由此可見，社會(huì)組織化與有序政治參與的重要關(guān)聯(lián)。截至2014年6月底，我國共有社會(huì)組織56.1萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體29.4萬個(gè)，基金會(huì)3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)。[27]這些社會(huì)組織不僅是國家與民眾溝通的重要橋梁，也是國家構(gòu)建社會(huì)動(dòng)員能力的關(guān)鍵抓手。隨著中國社會(huì)利益多元化日益顯著，國家需要有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的引導(dǎo)和規(guī)范，透過其對(duì)“碎片化”的社會(huì)小群體進(jìn)行整合，并依托社會(huì)組織提升社會(huì)動(dòng)員的有效程度。在這一過程中，國家與社會(huì)組織的互動(dòng)不能是強(qiáng)制型、命令型、管制型的傳統(tǒng)模式，而是需要通過政策引導(dǎo)、利益激勵(lì)和理念培育等方式，激發(fā)社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)同治理的積極性，讓社會(huì)力量真正走向前臺(tái)。

第三，“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的不斷革新，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建也需要借助“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維。截至2014年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，且10-39歲年齡段的中青年社會(huì)群體比例高達(dá)78.1%。[28]在這一客觀背景下，國家不僅應(yīng)高度重視互聯(lián)網(wǎng)作為社會(huì)利益表達(dá)平臺(tái)的管理與規(guī)范，更需要將互聯(lián)網(wǎng)視為引導(dǎo)社會(huì)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)、動(dòng)員社會(huì)力量的“主戰(zhàn)場”。一方面，國家應(yīng)建立健全各種網(wǎng)絡(luò)信息傳播與反饋的渠道及機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)輿論，確保國家主流意識(shí)形態(tài)安全。另一方面，國家須借助互聯(lián)網(wǎng)及新媒體強(qiáng)大的傳播功能，以多樣化、即時(shí)化、生動(dòng)化的表現(xiàn)形式向社會(huì)成員宣導(dǎo)國家發(fā)展理念，形成有效社會(huì)動(dòng)員所必需的價(jià)值基礎(chǔ)和理念認(rèn)同。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的各種新技術(shù)始終不能取代傳播內(nèi)容的重要性。國家要善于從中華傳統(tǒng)文化深厚底蘊(yùn)之中、中國革命與建設(shè)的艱苦探索之中、從改革開放的偉大實(shí)踐之中不斷發(fā)掘具有解釋力、說服力、感召力的動(dòng)員資源，并與互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)、新方法、新思維相互融合，一起助推網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的社會(huì)動(dòng)員。

五、余論

在推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代背景下，社會(huì)動(dòng)員作為一種治理方式和國家能力的構(gòu)成要素具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。然而，在構(gòu)建國家動(dòng)員能力的同時(shí)，社會(huì)動(dòng)員的局限性必須予以正視，并盡力克服社會(huì)動(dòng)員與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在張力（tension）。

首先，動(dòng)員式政治參與和主動(dòng)式政治參與的沖突與整合。以群眾運(yùn)動(dòng)為代表的社會(huì)動(dòng)員的實(shí)質(zhì)是要求動(dòng)員客體全力配合動(dòng)員主體，即社會(huì)與民眾服從于黨和政府的組織和動(dòng)員，屬于典型的被動(dòng)式政治參與。亨廷頓認(rèn)為這一類集體行動(dòng)是“被誘發(fā)出來的試圖影響政府的行為，行為者對(duì)自己行為會(huì)給政府造成什么影響不感興趣或者甚至不一定意識(shí)到這一點(diǎn)。他們按照命令行事，促使他們這么做的原因，很大程度上或完全是因?yàn)橹矣?、愛戴、順從或者害怕領(lǐng)導(dǎo)人，或者因?yàn)橄嘈胚@么做領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)給他們好處”。[29](p133)簡言之,個(gè)體在執(zhí)政黨和政府組織之下的政治參與是一種對(duì)其政治意圖的被動(dòng)配合。隨著中國社會(huì)個(gè)體權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，民眾試圖影響和監(jiān)督權(quán)力的意愿強(qiáng)烈，主動(dòng)式政治參與愈加成為社會(huì)發(fā)展的主流趨勢。因此，執(zhí)政黨和政府必須調(diào)適和整合對(duì)被動(dòng)式政治參與的路徑依賴和公民主動(dòng)式政治參與的現(xiàn)實(shí)需要，竭力避免二者的沖突和對(duì)立。

其次，社會(huì)動(dòng)員對(duì)常規(guī)治理和科層制管理產(chǎn)生的沖擊和影響。社會(huì)動(dòng)員或運(yùn)動(dòng)式治理通常是短期、臨時(shí)的政治行動(dòng)，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、制度性的組織資源支持?！吧鐣?huì)動(dòng)員”的常態(tài)化將嚴(yán)重削弱科層制體系下權(quán)力部門和職能部門的權(quán)威。由于黨和政府在國家發(fā)展進(jìn)程中仍將長期面臨著績效壓力，社會(huì)動(dòng)員或運(yùn)動(dòng)式治理依然是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)擺脫治理困境、完成指標(biāo)任務(wù)的重要手段。然而，“國家治理現(xiàn)代化”本質(zhì)上要求扭轉(zhuǎn)黨和政府過度依賴運(yùn)動(dòng)式治理的現(xiàn)狀，強(qiáng)化常規(guī)治理的作用和成效，建立健全社會(huì)治理的長效機(jī)制。因此，如何使社會(huì)動(dòng)員與常規(guī)治理合理對(duì)接與切換，實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)與現(xiàn)代國家治理理念的有機(jī)融合是一個(gè)重要的理論問題。

再次，“國家引導(dǎo)”與多元共治的協(xié)調(diào)與發(fā)展。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，由于國家擁有各種政治資源和強(qiáng)大的組織系統(tǒng)，在社會(huì)動(dòng)員中往往占據(jù)了主導(dǎo)性、權(quán)威性地位，社會(huì)力量則時(shí)常陷入被動(dòng)配合與協(xié)作的境況。從公共治理的角度而言，凡屬公共事務(wù)或與公共利益相關(guān)的決策必定是多元主體平等協(xié)商，參與各方之間是“合作伙伴”，不存在一方受制于另一方的狀況。唯有所有動(dòng)員主體在決策權(quán)與影響力上是平等的，多元共治才可能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。執(zhí)政黨和政府可以具有一定的引導(dǎo)作用，但這種作用僅表現(xiàn)為提供制度供給和制度激勵(lì)。一切公共目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)方式的選擇則必須通過多方平等協(xié)商與合作解決。因此，“國家引導(dǎo)”絕非要強(qiáng)化國家的“專斷性權(quán)力”，而是需要著眼于如何增強(qiáng)社會(huì)參與的自主性、獨(dú)立性和積極性，形成基于平等地位的多元化動(dòng)員主體。

針對(duì)社會(huì)動(dòng)員的局限性，現(xiàn)代國家的動(dòng)員能力建構(gòu)必須遵循法治路徑和民主理念。社會(huì)動(dòng)員的目標(biāo)、方式和程序等環(huán)節(jié)必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，以法律法規(guī)的形式明確限定社會(huì)動(dòng)員的啟動(dòng)、終止機(jī)制及動(dòng)員范疇。“作為掌握政治資源和行政資源的權(quán)威主體，其權(quán)威配置資源的基礎(chǔ)能力應(yīng)該以法的形式加以確定，即必須擁有巨大的確定性”。[5](p160)換言之，國家的社會(huì)動(dòng)員能力建構(gòu)必須置于法治化框架之下。

此外，社會(huì)動(dòng)員過程應(yīng)充分體現(xiàn)民主理念，特別是發(fā)揚(yáng)民主集中制、民主決策、民主協(xié)商等原則，尊重和吸納動(dòng)員客體的合理訴求，避免權(quán)力意志的干擾和政治領(lǐng)袖的個(gè)人專斷。社會(huì)動(dòng)員的議題設(shè)置、目標(biāo)確立、動(dòng)員方式等內(nèi)容需要經(jīng)過意見征集、意見討論、意見整合等程序，實(shí)現(xiàn)民主化決策、程序化實(shí)施及透明化監(jiān)督?？傊?，在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨和政府“必須通過民主化和法制化的決策方式整合多元化的利益，形成社會(huì)大多數(shù)成員所認(rèn)可的社會(huì)動(dòng)員目標(biāo)，并在動(dòng)員過程中切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民眾利益需求的回應(yīng)，以制度化的利益誘導(dǎo)性動(dòng)員模式取代以政治領(lǐng)袖的價(jià)值追求為目標(biāo)的傳統(tǒng)動(dòng)員模式，方可產(chǎn)生真正的動(dòng)員力”。[30](p67)

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·中部崛起與湖北發(fā)展

基金項(xiàng)目：2015年度上海交通大學(xué)新進(jìn)青年教師啟動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視閾下的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制研究”（15X100040034）的階段性研究成果。

作者簡介：周凱（1983—），男，香港大學(xué)政治學(xué)博士，上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）02-0051-07