房亞群

(中共歷城區(qū)委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

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基層政府精準(zhǔn)扶貧過程中的法治思維

房亞群

(中共歷城區(qū)委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

中共中央召開扶貧工作會議，要求中共各級黨委和政府要層層落實(shí)責(zé)任，精準(zhǔn)扶貧。基層政府在精準(zhǔn)扶貧的過程中發(fā)揮著執(zhí)行的作用，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。

基層政府 精準(zhǔn)扶貧 法治思維

2015年11月28日，中共中央召開扶貧工作會議，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，消除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。隨后中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)，要求各級黨委和政府特別是貧困地區(qū)的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任。根據(jù)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，扶貧，各級黨委和政府責(zé)無旁貸。對于扶貧，中央提出了精準(zhǔn)的要求，究竟如何做，才能達(dá)致精準(zhǔn)？要由好的扶貧主體根據(jù)相應(yīng)的制度來落實(shí)扶貧，用一句話來概括，就是要推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，各級黨委和政府要切實(shí)履行責(zé)任，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。作為承擔(dān)主體責(zé)任的基層黨委和政府更要牢牢把握這一扶貧要求。

一、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧工作的必要性

法治扶貧是社會治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會首次提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著治理不能再遵循原有的行政管理模式，而是實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的互融互通。在扶貧的過程中，黨和政府也意識到了僅僅依靠自身的力量還不夠，要廣泛動員全社會力量，合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，即鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接。在扶貧的過程中，國家之所以與社會各方合力，恩格斯的一句話道出了其中的原因，國家是整個(gè)社會的正式代表，是社會在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)，但國家不是社會的全部。國家的局限性決定了合力扶貧的可能性，也就造成了國家權(quán)力與社會權(quán)利兩者在磨合中進(jìn)行扶貧的可能性和必然性。磨合的主體之間存在著權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡以及權(quán)責(zé)的配置不對等現(xiàn)象，進(jìn)而決定國家權(quán)力與社會權(quán)力、政府與社會組織基于“不同權(quán)力主體尊嚴(yán)和表達(dá)權(quán)的承認(rèn)”為前提的合作，應(yīng)當(dāng)采用法治思維和法治方式，在扶貧權(quán)力與法律之間進(jìn)行框架化、制度化、常規(guī)化的建構(gòu)。[1]

法治扶貧是依法行政的應(yīng)有之義?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》對于各級人民政府職權(quán)的規(guī)定，其中一條就是執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程是中共中央制定并于十二屆全國人大四次會議審議通過的十三五規(guī)劃的重要組成部分，因此，扶貧是政府工作的職權(quán)范圍之內(nèi)的一項(xiàng)行政工作。自從黨的十五大提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家之日起，對于政府的要求就是要依法行政。根據(jù)筆者所接觸到的所在地市、區(qū)的扶貧政策的相關(guān)文件來看，扶貧的主體責(zé)任是基層黨委和政府，相關(guān)政策措施的責(zé)任分工中，除組織部門和監(jiān)察部門這兩個(gè)黨委系統(tǒng)的部門對干部的考核和監(jiān)督承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)外，其余具體的扶貧措施則是由相關(guān)的政府機(jī)關(guān)部門來承擔(dān)。因此，依法行政的大背景下，扶貧也要遵循法治。

二、基層政府精準(zhǔn)扶貧對于法治理念的需要與遵循

精準(zhǔn)扶貧，需要中央及各級黨委政府出臺因地制宜的法規(guī)和方針政策，需要各級黨委和政府部門資金、人力、物力的支持和幫助，但其中最重要的一環(huán)少不了對法治的嚴(yán)格遵循。在精準(zhǔn)扶貧的過程，作為精準(zhǔn)扶貧開發(fā)第一責(zé)任人的基層政府要按照依法行政的法治理念，將這一關(guān)系百年大計(jì)的偉大工作做實(shí)、做好。在具體扶貧的過程中，筆者認(rèn)為，扶貧，作為政府行政的一項(xiàng)工作，基層政府應(yīng)遵循如下法治理念：

(一)公正

誰家貧？如何貧？怎樣貧？精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧所應(yīng)該解決的首要問題。最新的全國性貧因標(biāo)準(zhǔn)是2300元的年收入，但由于各地發(fā)展水平的不同，地方可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況來制定本地區(qū)的貧困線。濟(jì)南市根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，制定出年收入4165元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。目前筆者所在的行政區(qū)域范圍，154個(gè)貧困村中無法進(jìn)行現(xiàn)代化開發(fā)的生態(tài)保護(hù)區(qū)占135個(gè)，而這些生態(tài)保護(hù)區(qū)因其原生態(tài)環(huán)境，不易謀生，年青人外出居多，因此貧困人口又以老弱病殘為主要構(gòu)成人員。面對數(shù)量極多又對現(xiàn)代生活知識知之甚少的貧困人口，基層政府在進(jìn)行識別時(shí)更要保持公正的法治理念。既要根據(jù)真實(shí)的貧困原因確定出真正的貧困戶，又要針對貧困戶存在動態(tài)變化的狀況這一事實(shí)，及時(shí)地更正貧困戶及貧困人員名單，使脫貧的人及時(shí)排除在外，并及時(shí)納入陷入貧困的新戶、新人。

(二)公開

毫無疑問，精準(zhǔn)扶貧涉及到行政權(quán)力的運(yùn)用，這種運(yùn)用包括資源、資金分配和使用，確保行政權(quán)力行使的過程中，不會出現(xiàn)怠政、懶政的現(xiàn)象。公開是一劑防腐的良藥。公開的法治理念，往更深的層次來講，意味著要使被扶助的貧困戶、貧困人口參與到扶貧過程中來。被扶貧對象的參與一方面是因?yàn)榉鲐毐旧砭哂械木S護(hù)人權(quán)的屬性，由此要求被扶貧對象的人權(quán)得到尊重；另一方面只有生活在貧困環(huán)境中的人才有切身的體會，知道自身貧困的原因，知道自己的需求，也有更強(qiáng)烈的脫貧愿望和追求。

(三)責(zé)任

從微觀層面講，扶貧是對貧困者的救助；從宏觀層面講，扶貧是我們黨提出的全面建成小康社會所不可缺少的重要一環(huán)。這一關(guān)系到國計(jì)民生的重大任務(wù)，必須有一定的衡量準(zhǔn)則和要求?！稕Q定》中要求各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府要加快出臺對貧困縣扶貧績效考核辦法，以此來衡量相關(guān)扶貧單位和人員的工作效率和工作水準(zhǔn)。并且還要建立年度扶貧開發(fā)工作逐級督查制度，選擇重點(diǎn)部門、重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合督查，對落實(shí)不力的部門和地區(qū)，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要向黨中央、國務(wù)院報(bào)告并提出責(zé)任追究建議。承擔(dān)責(zé)任既包括積極的作為所產(chǎn)生的責(zé)任也包括消極作為所產(chǎn)生的責(zé)任。消極作為，即扶貧工作開展不力，或者不開展，從而導(dǎo)致在時(shí)間限度內(nèi)無法完成脫貧目標(biāo)。積極作為，如為了完成考核指標(biāo)而濫作為，通過錯(cuò)誤的扶貧方式進(jìn)行亂扶貧，或通過數(shù)字腐敗而達(dá)到某種目的(這種數(shù)字腐敗的目的有的是獲取某種待遇，有的是爭取扶貧資金或其他款項(xiàng)，有的則是因?yàn)闉E作為而不得不造假)。上述種種行為都違背了黨和政府精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)含義，理應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

三、基層政府精準(zhǔn)扶貧過程中需要關(guān)注的法治問題

基層政府是精準(zhǔn)扶貧的一線主力軍，中央及省一級的許多扶貧政策都需要基層政府來執(zhí)行，這就決定了基層政府的行為更能讓群眾體會到扶貧的效果如何。從這個(gè)層面看，基層政府的行為可以說決定了貧困戶對扶貧政策的評價(jià)導(dǎo)向。因此，基層政府在精準(zhǔn)扶貧的過程中，更需要嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)決做到用法治來保障精準(zhǔn)扶貧。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，筆者認(rèn)為，基層政府應(yīng)關(guān)注并解決好如下法治問題。

(一)公正地精準(zhǔn)識別

貧困戶的致貧原因有多種，主要包括：居住地理位置偏僻，不易致富；貧困戶自身存在老弱病殘的現(xiàn)象，憑借自己的能力無法致富；貧困戶家有求學(xué)的孩子，暫時(shí)負(fù)擔(dān)較重。在致貧的原因中，有些原因是短時(shí)間內(nèi)甚至長期無法改變的，這種情況的貧困識別較為容易，一旦建檔立卡則不易發(fā)生變動。有些貧困的原因是暫時(shí)的，如家有求學(xué)的孩子，一旦孩子求學(xué)完畢進(jìn)行工作，情況就會發(fā)生改變。還有的貧困戶本來生活得較好，但不幸得病而導(dǎo)致貧困。這就要求基層的干部及時(shí)掌握動態(tài)，了解某些外出貧困戶的生活狀況，將脫貧的剔除出去，將新貧的納入進(jìn)來。按照相關(guān)地方規(guī)定，公正及時(shí)地將符合條件的貧困戶及時(shí)統(tǒng)計(jì)在冊進(jìn)行救助。

(二)讓程序發(fā)揮其應(yīng)有的作用

在扶貧初期，筆者曾經(jīng)去貧困村進(jìn)行入戶調(diào)研，在村委會時(shí)見到基層政府剛剛張貼好的貧困戶及貧困人員名單，但筆者一行人來到一戶住房惡劣的農(nóng)戶時(shí)，問到是否是貧困戶。年已八十多歲的老人的答復(fù)卻是自己在村里沒有關(guān)系，評不上貧困戶。這不禁提出了一個(gè)疑問，即政府如何讓群眾相信是在真正地扶貧？目前基層政府的扶貧確實(shí)在按照程序來進(jìn)行，村里根據(jù)市里制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提名、推薦然后民主評議，之后推選出貧困戶，經(jīng)基層政府審核后，張貼于村委會的宣傳欄里。在依法治國的大背景下，各級政府部門的公務(wù)人員以及村兩委的干部在執(zhí)行國家求助政策時(shí)，大部分都會嚴(yán)格依法進(jìn)行。但我們不得不面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，貧困戶居住的環(huán)境有的是邊遠(yuǎn)山區(qū)，貧困戶很大一部分是由老弱病殘構(gòu)成的。這種公示是否真正地實(shí)現(xiàn)了程序本身所應(yīng)發(fā)揮的作用？在村委會的辦公場所，我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)有一個(gè)下發(fā)通知的大喇叭，也許在公示方面，大喇叭的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于宣傳欄。雖然在大多數(shù)人的理解中，程序是為保障實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)渠道或橋梁，但我們?nèi)圆荒芊穸ǔ绦虮旧硭哂械膬r(jià)值，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式[2](P228)，對于秩序的生成與維持，程序顯然發(fā)揮著獨(dú)立的不可替代的作用,程序正義是一種獨(dú)立的法律價(jià)值,是一種標(biāo)志著法律程序具有其內(nèi)在優(yōu)秀品質(zhì)的法律價(jià)值,正是由于程序所具有的獨(dú)立價(jià)值，其有助于秩序的維護(hù)，有助于公正的實(shí)現(xiàn)，所以程序的遵循顯然不能打折扣。

(三)貧困戶參與權(quán)的保障

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于社會利益的分化和制度安排等原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體總是缺乏維權(quán)和實(shí)現(xiàn)自我利益主張的權(quán)力和能力[3]，扶貧的主體是各級政府及社會力量，被扶貧的對象是生活貧困的群眾或者家庭。但致貧的原因千差萬別，群眾的需求及脫貧的途徑也應(yīng)該因人、因地、因時(shí)而宜。子非魚，安知魚之樂，同樣的道理，子非魚，安知魚之苦。貧困戶的參與在幫助群眾脫貧的過程中起著無可替代的作用。縱觀中央到地方的扶貧政策，集思廣益的扶貧方法種類繁多，筆者所在的省會城市所出臺的四十條規(guī)定，將其概述為發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧、教育就業(yè)脫貧、保障兜底脫貧、改善條件脫貧、社會幫扶脫貧和措施保障脫貧。不得不說，各級黨委和政府為了脫貧可謂是絞盡腦汁地想辦法，但上述方法是否適用于某個(gè)特定的扶貧區(qū)域，貧困戶顯然有更多的發(fā)言權(quán)。如多個(gè)地方引進(jìn)的光伏發(fā)電，認(rèn)為這是一項(xiàng)好的扶貧措施，但對某些地方來說，要考慮發(fā)電，就要考慮架設(shè)發(fā)電設(shè)備，如果不具備基本的條件的話，這種扶貧措施顯然是不可能帶領(lǐng)貧困地區(qū)脫貧的。還比如有的生態(tài)保護(hù)區(qū)的村民因?yàn)榱魬偕L的家園，或者自認(rèn)為自家所在的村子早晚一天會因?yàn)槌擎?zhèn)化的擴(kuò)大而面臨拆遷，如果不讓群眾直接參與推動扶貧，必然出現(xiàn)事倍功半的情形，這就需要基層政府既要做好宣傳工作，更要通過各種方式讓被扶貧群眾參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)雙方的溝通，讓好的扶貧政策真正地得到群眾支持。

第四，扶貧過程中的責(zé)任追究。扶貧工作作為黨和政府全面建成小康社會的重要任務(wù)，同其他行政行為一樣，需要進(jìn)行考核，需要進(jìn)行監(jiān)督，也需要在出現(xiàn)問題時(shí)進(jìn)行追責(zé)。扶貧工作的考核從目前筆者所掌握的情況來看，由組織部門和紀(jì)檢部門進(jìn)行，考核的標(biāo)準(zhǔn)是德能勤績廉，但仍不能忽略相關(guān)法律法規(guī)對扶貧這一行政行為的規(guī)范，對于精準(zhǔn)扶貧責(zé)任的追究，相關(guān)的法律法規(guī)在扶貧業(yè)績考核中絕不能出現(xiàn)缺位的情形。

扶貧絕不僅僅是簡單的人力、物力、資金的撥付與使用，也不是單純地?cái)?shù)字的增長，在此過程中，法治發(fā)揮著無可替代的保質(zhì)作用?；鶎诱鳛榉鲐毜挠H歷親為者，更需要依據(jù)法治思維和法治理念來推進(jìn)扶貧工作。只有將法治的思維和理念貫穿到扶貧的全過程中，才能保證在規(guī)定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，從而為全面建成小康社會掃清最后的壁壘。

[1]蔡科云.論政府與社會組織的合作扶貧及法律治理[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(02).

[2][美]博登海默.法理學(xué) 法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社,2004.

[3]范斌.弱勢群體的增權(quán)及其模式選擇[J].學(xué)術(shù)研究,2004,(12).

責(zé)任編輯：李卓垚

2016-07-08

房亞群(1976—)，女，山東鄒城人，中共歷城區(qū)委黨校講師，法學(xué)碩士。

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1671-2803(2016)05-0064-04