龍斧，高萬(wàn)芹

（武漢大學(xué)，湖北武漢 430074）

農(nóng)村公共品供給中的民主治理機(jī)制

龍斧，高萬(wàn)芹

（武漢大學(xué)，湖北武漢 430074）

通過(guò)財(cái)政支農(nóng)資金和制度政策供給樹(shù)立起村級(jí)的民主治理結(jié)構(gòu)，來(lái)解決項(xiàng)目制下公共品供給中的治理難題，從而有效滿(mǎn)足村民的公共品需求。地方政府借助財(cái)政支農(nóng)資金來(lái)激活村落社會(huì)的民主治理能力，在資源配置和治理單元重構(gòu)中，賦予村民一定的自治權(quán)和項(xiàng)目資源的自決權(quán)，村民在自主開(kāi)展公共品建設(shè)中通過(guò)群眾動(dòng)員和民主協(xié)商，并在成本共攤中實(shí)現(xiàn)交易成本內(nèi)化，按照“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”的公共品使用收益原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)少數(shù)不合作人的治理，形成了公共品使用的權(quán)利義務(wù)均衡觀念，破解了項(xiàng)目制下公共品供給的治理難題，有效地促進(jìn)了農(nóng)村公共品供給。

群眾動(dòng)員；成本共攤；交易成本內(nèi)化；誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益；民主治理

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

小農(nóng)生產(chǎn)方式導(dǎo)致單家獨(dú)戶(hù)的個(gè)體化小農(nóng)難以獨(dú)自承擔(dān)道路、水利等公共品建設(shè)成本，必然通過(guò)組織或是合作的方式來(lái)解決農(nóng)村公共品供給問(wèn)題。然而無(wú)論是合作還是組織都有其難以克服的局限，而導(dǎo)致公共品供給不足。組織化道路是在“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的思路下，政府通過(guò)自上而下的集體組織建設(shè)，利用正式組織的強(qiáng)制力來(lái)解決村民集體行動(dòng)困境。“但是組織也面臨著組織成本膨脹的問(wèn)題”，[1](p69)無(wú)論是國(guó)民黨時(shí)期的贏利性經(jīng)紀(jì)人群體的擴(kuò)張，[2](p25)還是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的鄉(xiāng)村利益共同體，[3](p157)都因自身的組織運(yùn)作成本過(guò)高而引發(fā)了一系列矛盾。前者導(dǎo)致農(nóng)民的革命和政權(quán)的更迭；后者導(dǎo)致干群矛盾激化，而以國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)告終。合作化道路的問(wèn)題在于以個(gè)體利益為出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)戶(hù)通過(guò)自發(fā)合作的形式，難以克服交易成本和解決管理權(quán)威問(wèn)題，[4]由此產(chǎn)生集體行動(dòng)困境。

正是基于自下而上“合作”和自上而下“組織”的兩難困境，農(nóng)村的公共品始終難以形成有效的供給方式。國(guó)家為解決村級(jí)公共品問(wèn)題，通過(guò)制度內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向農(nóng)村輸入了大量的項(xiàng)目資源，委托部門(mén)安排資金與項(xiàng)目，負(fù)責(zé)公共品建設(shè)，或者由基層政權(quán)向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于特定的公共品建設(shè)，由部門(mén)依據(jù)自己掌握的農(nóng)村情況來(lái)決定如何建設(shè)公共品。這似乎克服了公共品供給的“組織和合作”問(wèn)題，項(xiàng)目資金和具體方案不再經(jīng)過(guò)村級(jí)組織，也無(wú)須向村民籌資籌勞。但作為一種“技術(shù)性管理手段”的項(xiàng)目制[5](p127)也存在諸多問(wèn)題：“因?yàn)橥ㄟ^(guò)條條轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)漏洞太大，瞄準(zhǔn)率太低”；[6](p20)項(xiàng)目的整體規(guī)劃由代表國(guó)家的各職能部門(mén)或單位

來(lái)實(shí)施，在“自上而下”的項(xiàng)目決策機(jī)制下，農(nóng)民無(wú)法真正的表達(dá)需求和參與決策，供給和需求也就難以有效銜接，出現(xiàn)了“行政吸納資源”的邏輯。[7](p73)此外，稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織沒(méi)有了治理的權(quán)力和資源，無(wú)法有效的承擔(dān)起項(xiàng)目進(jìn)村以后，所產(chǎn)生的利益糾紛。國(guó)家也試圖通過(guò)“一事一議”項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)的方式來(lái)滿(mǎn)足村莊的公共品需求。但因?yàn)樗y以繞開(kāi)成員“搭便車(chē)”的行為傾向問(wèn)題，效果不佳。[8](p101)上述問(wèn)題共同導(dǎo)致了國(guó)家公共品供給難以有效、公平地滿(mǎn)足村民的需求。

面對(duì)如此難題，一些學(xué)者看到了資源輸入的機(jī)遇，認(rèn)為可以借助項(xiàng)目資源輸入的契機(jī)激活村集體的力量，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將相當(dāng)部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業(yè)，并在此基礎(chǔ)上讓村民更加?jì)故斓貙W(xué)會(huì)協(xié)商使用國(guó)家轉(zhuǎn)移到村莊一級(jí)用于公共品供給的資源；[9](p21)在公共品供給中，利用村民自治來(lái)連接上級(jí)資源和村莊。[10](p39)有研究進(jìn)一步指出以小組為基本自治單位的雙層治理結(jié)構(gòu)能夠更好地滿(mǎn)足村落社會(huì)公益事業(yè)的需求；[11](p61-62)民間組織和村落社會(huì)的力量在村莊公共品供給中也能起到很到的組織動(dòng)員作用。[12](p60-61)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和利用村落社會(huì)結(jié)構(gòu)力量來(lái)重建公共品供給中的治理主體角色，成為公共品制度內(nèi)供給困境下的一種解決思路。

然而如何讓村民真正表達(dá)出自身的公共品偏好，利用村民自治的力量來(lái)解決公共品供給的治理難題，就要理順政府、村集體、村民在公共品供給中的角色定位，讓財(cái)政支農(nóng)的資金轉(zhuǎn)化為村集體的治理能力和農(nóng)民的合作能力。從源頭上解決農(nóng)民公共品供給的組織和合作困境，就需要通過(guò)一定的權(quán)力和資源配置，重建村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，有效激活村民在公共品供給中的民主治理能力。本文通過(guò)秭歸地區(qū)S鄉(xiāng)的村民自治試驗(yàn)，來(lái)探討政府如何通過(guò)賦權(quán)和配套資源給村落理事會(huì)，有效的動(dòng)員村民，實(shí)現(xiàn)村民合作，化解了公共品供給中的治理難題，促進(jìn)了村莊公共品的供給。

二、S鄉(xiāng)公共品供給模式之變

S鄉(xiāng)位于宜昌地區(qū)的一個(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)，全鄉(xiāng)版圖面積200多平方公里，海拔在170～1700米之間，轄25個(gè)行政村、227個(gè)自然村，耕地面積1400多公頃，林地面積2萬(wàn)公頃左右。行政村的版圖面積、海拔跨度比較大，同時(shí)由于江流穿梭、河谷縱橫等因素的制約，形成了行政村大散居、自然村小聚居的聚落形態(tài)。自然村的規(guī)模在20戶(hù)～50戶(hù)之間，內(nèi)部互動(dòng)的機(jī)會(huì)較多，形成了一個(gè)熟人社會(huì)。同時(shí)，大部分村落的歷史比較短，大約一百年左右，不少村莊屬于庫(kù)區(qū)移民，村莊的姓氏較多，且居住分散，并沒(méi)有形成強(qiáng)大的家族勢(shì)力。

S鄉(xiāng)的農(nóng)民以種植臍橙、柑橘等經(jīng)濟(jì)作物為主，2000年之前，外出打工的并不多，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，越來(lái)越多的青壯年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，剩下中老年人留守在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村莊中的大部分農(nóng)民家庭形成了以代際分工為基礎(chǔ)“半工半耕”的生計(jì)模式。農(nóng)戶(hù)之間的經(jīng)濟(jì)分化并不大。

然而，年輕勞力的日益流失，留守中老年人的年齡結(jié)構(gòu)日益偏大，越來(lái)越難以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)作物種植對(duì)肩挑背扛的勞力需求；年輕勞力的稀缺，也增加了農(nóng)業(yè)雇工的勞動(dòng)力成本。農(nóng)民更希望采用一些減輕體力的農(nóng)業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)工具和基礎(chǔ)設(shè)施改善，特別是對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施改善要求較為強(qiáng)烈。但是S鄉(xiāng)屬于中西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，村級(jí)交通道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直比較落后。國(guó)家分配的一些專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和一事一議項(xiàng)目，卻因?yàn)榇寮?jí)組織無(wú)法形成對(duì)少數(shù)搭便車(chē)者的治理，而導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地，村民也只能責(zé)怪村干部無(wú)能。也正是這種內(nèi)在的需求與資源無(wú)法下村之間的矛盾，激發(fā)了基層政府創(chuàng)新的動(dòng)力。

（一）自然村自治權(quán)重塑。

在村民日益強(qiáng)烈的公共品需求和項(xiàng)目資源又難以落地的情況下，S鄉(xiāng)對(duì)村級(jí)治理單元重新進(jìn)行設(shè)置，試圖提高公共品供給的效率。為了能夠進(jìn)行更好的設(shè)置，把原先大的社區(qū)單元（原先一個(gè)村設(shè)立3～4個(gè)大的社區(qū)，設(shè)立社區(qū)理事長(zhǎng)來(lái)管理），重新劃分為若干個(gè)小自然村，小自然村大都是原先的生產(chǎn)小組；設(shè)立行政村——自然村兩級(jí)治理單元，并成立村兩委——村落理事會(huì)兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整后的行政村和自然村兩級(jí)治理單元，行政村主要執(zhí)行基本的行政職能，自然村作為基本的自治單元，開(kāi)展自主治理。目前，自然村的主要職責(zé)是引導(dǎo)村民自發(fā)合作來(lái)開(kāi)展公益事業(yè)，解決一些村民最急需的物質(zhì)性公共品，并逐漸引導(dǎo)村民在其他公益事業(yè)上的行動(dòng)。在自然村一級(jí)成立村落理事會(huì)，理事長(zhǎng)和理事會(huì)成員作為具體的負(fù)責(zé)人由村民自己推選，賦權(quán)給村落理事會(huì)承擔(dān)起村落內(nèi)部的公共品供給和

公共事務(wù)管理的權(quán)力。村干部在理事會(huì)的成立中起組織和宣傳的作用。幫助村民選舉出自己的“當(dāng)家人”，并讓其理解理事會(huì)的作用和職能。村干部不具體干預(yù)村民的選舉和決策（但剛開(kāi)始時(shí)要進(jìn)行基本的把關(guān)），在具體事務(wù)的管理上則退居二線；對(duì)于一些政策任務(wù)，村干部起到上傳下達(dá)的作用，把組織意圖傳到村落理事會(huì)，由理事會(huì)成員來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)商。為進(jìn)一步把理事會(huì)和村民自治落到實(shí)處，政府在一些公共品的供給上提供相關(guān)的配套資源，包括一些專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和一事一議等獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目。項(xiàng)目進(jìn)村時(shí)，由理事會(huì)來(lái)連接上級(jí)的項(xiàng)目資源，組織村民開(kāi)展民主協(xié)商和自主決策。

理事會(huì)和理事會(huì)成員沒(méi)有任何工資和補(bǔ)助，也沒(méi)有組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，屬于公益性的民間組織，不屬于政府的下派組織，不承擔(dān)政府的行政職務(wù)。做得比較好的理事會(huì)會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，少部分也會(huì)獲得額外的政府獎(jiǎng)金。經(jīng)過(guò)改革，村莊的公共品建設(shè)確實(shí)取得了一定的成效，在村落理事會(huì)和村級(jí)組織的宣傳發(fā)動(dòng)下，若干農(nóng)戶(hù)聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行公共品建設(shè)（這里主要指水利、道路等基礎(chǔ)性公共工程）的事例越來(lái)越多。

L村5村落理事會(huì)成立以后，理事會(huì)成員就借助項(xiàng)目資源組織村民修了一條630米的生產(chǎn)生活用道。這條道路涉及收益農(nóng)戶(hù)30戶(hù)，其中占地戶(hù)14戶(hù)，為建成這條生產(chǎn)用道，把這些受益戶(hù)和占地戶(hù)的利益調(diào)平，形成基本均衡的成本分?jǐn)偡桨福硎聲?huì)和項(xiàng)目工作組（臨時(shí)成立的對(duì)修路意向比較強(qiáng)、收益比較大、比較積極的農(nóng)戶(hù)組成）前前后后召開(kāi)了20多次會(huì)議，主要是征求村民的同意，協(xié)商占地農(nóng)戶(hù)的利益損失補(bǔ)償方案（主要是對(duì)臍橙樹(shù)等附屬物的賠償）。L村理事會(huì)先拿出了初步的路線和損失補(bǔ)償方案，按照受益面積來(lái)分?jǐn)傢?xiàng)目落地產(chǎn)生的所有損失。再進(jìn)一步征求村民的同意和意見(jiàn)，并先后開(kāi)了4種會(huì)，按照程序依次是代表會(huì)、占地戶(hù)會(huì)、受益戶(hù)會(huì)、群眾會(huì)。根據(jù)他們的意見(jiàn)再修補(bǔ)方案，除了正式的會(huì)議，私下還對(duì)頑固的村民做工作、進(jìn)行思想動(dòng)員。

代表會(huì)主要是爭(zhēng)取意見(jiàn)。召集一些村民代表聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和看法。代表會(huì)由7個(gè)人參加，分別是受益戶(hù)最大的3戶(hù)，其中2戶(hù)不僅他們家的田畝多，而且住宅也在所修的道路上，兼具生產(chǎn)生活用道，還有占地最多的一戶(hù)；另外兩個(gè)代表是村落最大的兩個(gè)姓氏派出的代表，周姓2戶(hù)、譚姓1戶(hù)，這7戶(hù)基本上是較為合理的利益和勢(shì)力代表結(jié)構(gòu)。在代表會(huì)上充分聽(tīng)取他們的利益訴求，結(jié)合別處的經(jīng)驗(yàn)，形成了最優(yōu)方案（占地少、修路成本低、收益戶(hù)多）和備選方案。方案形成以后他們又召開(kāi)了“占地戶(hù)會(huì)”，問(wèn)被占地農(nóng)戶(hù)的意見(jiàn)，是否同意補(bǔ)償方案，如果不同意，聽(tīng)取他們的原因和利益訴求，并對(duì)方案進(jìn)行相應(yīng)的修補(bǔ)。

在開(kāi)會(huì)協(xié)商過(guò)程中確實(shí)有3戶(hù)占地戶(hù)不愿意，一戶(hù)原因是自己距離村級(jí)主干道比較近，這條道路修起來(lái)自己對(duì)自己收益不大；另一戶(hù)是因?yàn)橥恋孛娣e比較少，道路修起來(lái)對(duì)他的收益比較小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低又不能彌補(bǔ)占地（及其附屬物）損失；還有一戶(hù)是因?yàn)楦渌迕耵[矛盾，故意阻攔。

針對(duì)這3戶(hù)，村落理事會(huì)和項(xiàng)目工程組反復(fù)對(duì)其做工作，甚至警告不同意的話(huà)，路修好后不讓其通過(guò)，但是多次動(dòng)員無(wú)效后，放棄了最優(yōu)方案，采取第二套方案，同樣遇到一兩個(gè)頑固的釘子戶(hù)不愿意被占地而流產(chǎn)，村落理事會(huì)和項(xiàng)目工程組又拿出了第三套方案，改道由理事長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)最大的成本，同時(shí)，他也是收益面積比較大的農(nóng)戶(hù)。這套方案并不是最優(yōu)的方案，卻也是能夠通過(guò)、達(dá)成共識(shí)的方案，并在受益戶(hù)會(huì)上和群眾會(huì)上通過(guò)。

經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商和民主動(dòng)員以后，村民形成了基本的輿論共識(shí)：“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”，對(duì)不拿地、不出錢(qián)的農(nóng)戶(hù)積攢了極大的心理憤恨和懲罰欲望。村民針對(duì)這少部分人不僅事前警告不讓其通過(guò)，而且事后也對(duì)其進(jìn)行了制約。道路建成以后，有一戶(hù)不拿地的農(nóng)戶(hù)在準(zhǔn)備通過(guò)的時(shí)候，被群眾出來(lái)制止：“你不是說(shuō)不走的嗎？”村民不允許他通過(guò)，他只好交了5000元的使用費(fèi)，使用期一年。

還有一個(gè)農(nóng)戶(hù)認(rèn)為這條路是國(guó)家出了錢(qián)，他作為國(guó)家的公民有權(quán)使用，但是其他出資的村民回答，“這條路你只能走一半，前半段允許你走，后半段不允許，前半段是國(guó)家出錢(qián)修的，后半段是村民自己出線拿地修的”，這戶(hù)人家也無(wú)可奈何。還有一個(gè)特別“不在乎臉面的人”，漠視村民議論，仍然強(qiáng)行通過(guò)，理事長(zhǎng)也在想辦法安裝鐵門(mén)，不讓其通過(guò)，群眾也愿意為懲罰占便宜、臉皮厚的人而投資。

（二）自下而上的民主決策。

由村落理事會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)入，項(xiàng)目進(jìn)入的程序也發(fā)生了變化：由于村民要負(fù)擔(dān)項(xiàng)目落地?fù)p失和

部分建設(shè)資金，先要征求村民的意見(jiàn)，再?zèng)Q定項(xiàng)目是否需要進(jìn)入，而不是項(xiàng)目進(jìn)入以后再進(jìn)行協(xié)調(diào)。目前依賴(lài)項(xiàng)目的形式進(jìn)行村莊的公共品建設(shè)主要包括兩種：建設(shè)資金全部由國(guó)家負(fù)擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和需要部分村民自籌的一事一議等獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，不管哪種形式，村民都要負(fù)擔(dān)一定的成本，而不是國(guó)家和政府買(mǎi)單，這就需要先爭(zhēng)取村民的意見(jiàn)，形成自下而上的民主決策以后，再?zèng)Q定項(xiàng)目是否需要引進(jìn)。由村落理事會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)牽頭后，就有一定的自主選舉權(quán)，改變了原先自上而下的決策機(jī)制。

因?yàn)橐袚?dān)一定的項(xiàng)目落地成本或先籌集部分建設(shè)成本，就要組織村民協(xié)調(diào)方案，特別是成本分?jǐn)偡桨?，一般由“村落理事?huì)”或成立專(zhuān)門(mén)的“項(xiàng)目工程組”（對(duì)公共品需求比較強(qiáng)、意向比較大的農(nóng)戶(hù)、村落中的積極分子）來(lái)具體負(fù)責(zé)。承擔(dān)起成本分?jǐn)偡桨傅钠鸩?、村民?dòng)員、資金籌集和項(xiàng)目工程的監(jiān)督管理等項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中的一系列工作。在這些工作中最主要的是拿出一套大家都贊成的成本分?jǐn)偡桨负托纬蓪?duì)少部分不合作者的排斥，一旦大家達(dá)成共識(shí)，再通過(guò)一定的動(dòng)員，村民的合作集體行動(dòng)能力就容易達(dá)成。為了形成一個(gè)大家都贊成的成本分?jǐn)偡桨福M(jìn)行民主決策是非常重要的，在群眾動(dòng)員、利益協(xié)商、聽(tīng)取意見(jiàn)，群眾達(dá)成了共識(shí)，同時(shí)，在此過(guò)程中，也形成了對(duì)少數(shù)搭便車(chē)和釘子戶(hù)的排斥和約束能力。

由村落理事會(huì)來(lái)連接項(xiàng)目資源進(jìn)村以后的利益調(diào)節(jié)問(wèn)題，就改變了項(xiàng)目制“自上而下”決策所造成的問(wèn)題，理事會(huì)在充分征求村民的意見(jiàn)中，通過(guò)“自下而上”的民主決策就村民最急需的公共品供給上達(dá)成共識(shí)，根據(jù)村民的利益和公共品訴求與村級(jí)組織、政府進(jìn)行協(xié)商，以借助項(xiàng)目資金來(lái)滿(mǎn)足自身的公共品需求。此外，理事會(huì)組織村民共同商議公共品建設(shè)成本的過(guò)程中，“自下而上”的民主決策能夠調(diào)動(dòng)起村民參與的熱情和提供更可能多的解決方案，不僅降低了集體行動(dòng)的難度降低，而且，也調(diào)動(dòng)了群眾的力量來(lái)解決少數(shù)不合作者所產(chǎn)生的集體行動(dòng)的困境。

三、資源輸入與民主治理能力的激活

由村落理事會(huì)來(lái)牽頭組織的項(xiàng)目資源，通過(guò)村民民主參與和自我治理的方式化解了項(xiàng)目進(jìn)入時(shí)產(chǎn)生的治理難題：一是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的由村級(jí)組織變?yōu)榇迓淅硎聲?huì)，由“代理人”做動(dòng)員變?yōu)椤爱?dāng)家人”做動(dòng)員，交易成本內(nèi)化；群眾也在參與項(xiàng)目建設(shè)中，化解了因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的監(jiān)督信任問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了思想的轉(zhuǎn)化。二是由村民共同負(fù)擔(dān)項(xiàng)目落地時(shí)產(chǎn)生的利益損失或部分建設(shè)資金，誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益，不再全部由政府或是國(guó)家負(fù)擔(dān)。三是動(dòng)員群眾，發(fā)揮普通村民的力量，對(duì)少部分人進(jìn)行邊緣化。

（一）交易成本內(nèi)化與群眾參與。

不管是采取獎(jiǎng)補(bǔ)的方式還是利用國(guó)家分配下來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)村落公共品的供給。都是由村落理事會(huì)和部分積極分子來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目進(jìn)入所需要的利益協(xié)調(diào)和資金籌集工作，村落理事會(huì)作為一種非正式的組織和民間公益組織，承擔(dān)起組織和交易成本，不再由政府和村集體負(fù)擔(dān)，這就導(dǎo)致交易成本內(nèi)化。交易成本的內(nèi)化，大大降低了項(xiàng)目落地的難度，部分解決了委托代理所出現(xiàn)的對(duì)村干部激勵(lì)不足及其村民的監(jiān)督信任問(wèn)題。由村落理事會(huì)來(lái)牽頭不需要太大的組織成本，不需要很強(qiáng)的物質(zhì)利益激勵(lì)，因?yàn)樗麄円彩菫樽约旱睦婧头奖阕鍪?，而且很多時(shí)候這些牽頭人往往是公共品供給收益比較大的農(nóng)戶(hù)，同時(shí)，作為“當(dāng)家人”的角色，也能在牽頭組織的過(guò)程中獲得一些精神激勵(lì)。自然村落是一個(gè)熟人社會(huì)，以血地緣紐帶而結(jié)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，容易產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值、人情面子等精神激勵(lì)。正是這部分“當(dāng)家人”在自身利益訴求和社會(huì)地位價(jià)值的激勵(lì)下，有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和意愿去承擔(dān)起集體行動(dòng)中所產(chǎn)生的交易成本，不需要像村干部一樣進(jìn)行額外的利益激勵(lì)和價(jià)值激勵(lì)。

此外，理事長(zhǎng)和理事會(huì)的成員都被當(dāng)作普通人中的一分子，在村民眼里就是牽頭和挑頭的，屬于“自己人”，較容易獲得村民的信任，也大大降低了信息、信任和監(jiān)督等成本。項(xiàng)目制下，自上而下的政策資源分配和決策機(jī)制，及其“制度外激勵(lì)”手段也帶來(lái)政策執(zhí)行不規(guī)范的負(fù)面后果。[13](p55)在國(guó)家和社會(huì)的連接點(diǎn)上村干部很難獲得村民的信任。項(xiàng)目下來(lái)以后，村民遵循的是最大利益博弈原則，對(duì)村干部在其中的貪占行為也不滿(mǎn)，有很強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義心理，面對(duì)強(qiáng)釘子戶(hù)，村干部很難調(diào)節(jié)。群眾的參與解決了信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的村民對(duì)基層政權(quán)特別是村干部的不信任問(wèn)題。村民在參與項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中更近距離地了解項(xiàng)目運(yùn)作的程序和村級(jí)財(cái)政狀況。

理事會(huì)成員和普通群眾都是自己人，在參與項(xiàng)

目落地的過(guò)程中，不再以為村委會(huì)私貪國(guó)家的錢(qián)，也不再認(rèn)為政府是無(wú)限兜底，村民不再等靠要，而是想辦法自己解決問(wèn)題。同時(shí)，在一些政策項(xiàng)目和資金運(yùn)作上，由于需要征求村民的同意，村級(jí)組織也越來(lái)越把信息擺在明面上，這樣就讓村民更加了解情況。原先的不信任和等靠要的思想慢慢地轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，對(duì)一些迫切需求的小型公共品就能自發(fā)聯(lián)合起來(lái)。群眾的參與公共品供給打下了良好的思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。公共品供給中村民的民主參與，實(shí)際上國(guó)家和社會(huì)之間重建了一條信任紐帶，也降低了村民的機(jī)會(huì)主義行為，從而有效地實(shí)現(xiàn)公共品的供給。

（二）成本共攤與誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益的共識(shí)。

村落理事會(huì)還要做好利益調(diào)節(jié)工作，由于村民自己要承擔(dān)項(xiàng)目進(jìn)入以后部分農(nóng)戶(hù)所產(chǎn)生的利益損失，有些獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目還需要先籌建部分建設(shè)資金，這就需要村落理事會(huì)組織村民協(xié)商討論，經(jīng)過(guò)充分的利益協(xié)商后，大家形成關(guān)于成本分?jǐn)偟墓沧R(shí)。村民一般按照收益面積來(lái)分?jǐn)偝杀?，按照收益大小?lái)分配成本的原則是較為均衡的利益調(diào)節(jié)方案，受益戶(hù)和受損戶(hù)之間的責(zé)任和利益關(guān)系也較為明朗，每個(gè)收益戶(hù)都有責(zé)任去承擔(dān)損失或是籌集資金。不愿意承擔(dān)損失的農(nóng)戶(hù)，村民有權(quán)按照“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”的共識(shí)，將其排除在使用范圍之外。這種“成本共攤”和“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”的共識(shí)，就把大多數(shù)農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)。同時(shí)，也對(duì)機(jī)會(huì)主義者和釘子戶(hù)的行為形成排斥。公共品具有了主觀上的“排他性”，只有承擔(dān)起成本的農(nóng)戶(hù)才有使用權(quán)，對(duì)于當(dāng)初不愿意承擔(dān)成本的人，可以禁止其使用，講究權(quán)利義務(wù)的均衡。

此外，博弈邏輯也發(fā)生了變化。根據(jù)成本共攤的原則，由村民來(lái)共同承擔(dān)成本損失或建設(shè)資金，而不是國(guó)家去承擔(dān)，村民面對(duì)的不再是免費(fèi)的、無(wú)償?shù)墓财罚筒粫?huì)最大程度地進(jìn)行利益博弈，只要能基本補(bǔ)平自己的利益損失，村民就愿意合作。同時(shí)，對(duì)少部分釘子戶(hù)的談判，不再是國(guó)家、村干部去做工作，而是變成了“當(dāng)家人”和“熟人”，博弈的對(duì)象變成了自己人。村落中熟人之間在利益和人情往來(lái)上有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，得罪自己人的風(fēng)險(xiǎn)和情感道德?lián)p失更大。而且，群眾自身提供利益補(bǔ)償?shù)哪芰σ灿邢蕖２┺闹黧w和博弈對(duì)象的變化增加了熟人間交往的人情輿論壓力，降低了農(nóng)民機(jī)會(huì)主義行為。成本共攤和誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益的共識(shí)一旦被村民接受，就能夠形成集體的合力，共同懲治少部分不合作者。

（三）群眾動(dòng)員與公共品的“排他性”。

“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”不單是把公共品變得主觀上具有“排他性”，更為重要的是在權(quán)利義務(wù)均衡觀念下，產(chǎn)生了群眾治理釘子戶(hù)的動(dòng)力，讓這種“排他性”在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益，不承擔(dān)就無(wú)法收益，這種共識(shí)是在多次的開(kāi)會(huì)協(xié)商和民主動(dòng)員中形成的，村民內(nèi)化這種共識(shí)就會(huì)對(duì)少數(shù)人搭便車(chē)的和釘子戶(hù)的行為產(chǎn)生強(qiáng)烈的輿論壓力。這部分少部分人的搭便車(chē)行為也會(huì)對(duì)負(fù)擔(dān)者產(chǎn)生利益損失，每個(gè)承擔(dān)成本的人，都是潛在的監(jiān)督者和懲罰者，特別是出錢(qián)出力較多的村落理事會(huì)成員、項(xiàng)目工程組成員，都不想讓搭便車(chē)的人占便宜、無(wú)條件使用。

而熟人社會(huì)的生活也為“村民自治”提供了良好的環(huán)境，村民在小范圍、頻繁的公共生產(chǎn)生活中，很容易發(fā)現(xiàn)那些搭便車(chē)和釘子戶(hù)的占便宜行為，從而起到很好的監(jiān)督作用，讓這些人無(wú)法存在機(jī)會(huì)主義的心理。再加上村民沒(méi)有村干部和正式國(guó)家公務(wù)人員體制性身份的約束，可以自由采用各種有效的手段限制搭便車(chē)的人來(lái)使用公共品。在村落理事會(huì)的帶領(lǐng)下，通過(guò)動(dòng)員群眾和自我教育的方式對(duì)少數(shù)不合作的人進(jìn)行懲治和排斥，在公共品的使用上真正產(chǎn)生了“排他”效果。

四、公共品供給的民主治理機(jī)制何以可能

在財(cái)政支農(nóng)的背景下，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織因?yàn)闊o(wú)法有效解決項(xiàng)目下來(lái)以后國(guó)家與村莊的有效對(duì)接，以項(xiàng)目的形式進(jìn)行農(nóng)村公共品供給實(shí)際上產(chǎn)生了很多的問(wèn)題。不解決村級(jí)治理問(wèn)題，單純的增加財(cái)政支農(nóng)資金，也會(huì)因?yàn)楦骼嬷黧w獲取利益的動(dòng)力，很快形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的分利秩序。[14](p62)中西部地區(qū)的村干部群體因?yàn)槿狈?qiáng)勢(shì)的精英作為治理群體，其治理困境是雙重的。但是，恰恰沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)精英的存在為民主化治理開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)，S鄉(xiāng)正是通過(guò)對(duì)村落社會(huì)力量的重新賦權(quán)和資源配置來(lái)形成一定的民主化治理能力。實(shí)際上自“村民自治”提倡以來(lái)，大部分農(nóng)村的村民自治有名無(wú)實(shí)，以“村民選舉”為主要標(biāo)志的村民自治，由于過(guò)于重視選舉程序和精英的力量，而形成了少數(shù)人對(duì)村莊的控制，忽視普通村民對(duì)村莊事務(wù)的真正參與，村民自治也大都走向“形式化”，脫離群眾參與的村民自治，因?yàn)槿狈Υ迕竦呐浜?、監(jiān)督而出現(xiàn)了一些問(wèn)題，

村級(jí)治理的難度也不斷增大，村莊民主也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。

村民自治的核心在于形成一種民主治理能力，而非形式化的村民選舉和精英政治。通過(guò)普通村民的民主參與，就村莊的公共事務(wù)進(jìn)行集體的協(xié)商討論，形成一定的共識(shí)和集體行動(dòng)能力，并能發(fā)動(dòng)群眾的力量和智慧來(lái)對(duì)少數(shù)邊緣人形成一定的治理能力，真正形成一種自我服務(wù)和自我治理的能力，而S鄉(xiāng)的改革正是借助外部資源，形成了對(duì)普通村民的動(dòng)員，在找回“群眾”的過(guò)程中恢復(fù)了村莊政治。外部惠農(nóng)資源輸入以后，自然村自主權(quán)的重構(gòu)和項(xiàng)目落地程序的變化，村民在擁有一定自下而上的決策權(quán)的情況下，有效地解決了項(xiàng)目下來(lái)以后的國(guó)家與村莊的對(duì)接問(wèn)題。發(fā)揮村民自治的力量來(lái)克服集體行動(dòng)的困境，從而達(dá)成有效的公共品供給。其內(nèi)在的機(jī)制在于通過(guò)加強(qiáng)民主治理能力，解決了公共品供給中治理問(wèn)題。

（一）扁平結(jié)構(gòu)的治理主體。

S鄉(xiāng)作為一個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村莊中沒(méi)有足夠的利益和資源來(lái)產(chǎn)生富人和強(qiáng)勢(shì)精英，富人大都進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，后定居在城市。尚未城鎮(zhèn)化的絕大多數(shù)的普通村民，形成了以代際分工為基礎(chǔ)“半工半耕”的生計(jì)模式，青壯年勞動(dòng)力和能人也大都外出打工經(jīng)商，村莊中也沒(méi)有混混、灰黑勢(shì)力等強(qiáng)人、惡人的存在，他們大都轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)活動(dòng)。因此，村莊中的權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)扁平化，出現(xiàn)了一種“精英不強(qiáng)，惡人不惡”的局面?；鶎诱?quán)就無(wú)法像東部地區(qū)一樣，利用富人或是強(qiáng)人的私人影響力來(lái)開(kāi)展治理，缺乏強(qiáng)有力的治理主體來(lái)滿(mǎn)足村莊公共品的建設(shè)。但這種扁平勢(shì)力結(jié)構(gòu)也為民主治理提供了可能性，因?yàn)樵诖宓拇迩f精英難以產(chǎn)生足夠的權(quán)威，普通村民與精英之間形成一種較為平級(jí)的權(quán)力關(guān)系，村莊精英要想完成村級(jí)建設(shè)和村級(jí)治理的任務(wù)不得不依賴(lài)村民的自覺(jué)參與與配合，需要?jiǎng)訂T群眾來(lái)達(dá)成集體行動(dòng)。

而采取民主動(dòng)員的方式，也需要一定的精英群體來(lái)帶動(dòng)，在他們的影響下改變氛圍。合作是建立在村民對(duì)自身利益認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的，并不是所有的農(nóng)戶(hù)都是理性、長(zhǎng)遠(yuǎn)的，能充分認(rèn)識(shí)到自身的利益所在，也有很多對(duì)利益不均衡的問(wèn)題斤斤計(jì)較，這就需要一部分人來(lái)做思想動(dòng)員，對(duì)一些猶豫不決的人積極爭(zhēng)取，達(dá)到大多數(shù)人的同意。同時(shí)，在公共品建設(shè)中成本分?jǐn)偤褪找媸遣痪|(zhì)的，有些農(nóng)戶(hù)收益小而負(fù)擔(dān)成本多些，就有可能導(dǎo)致集體行動(dòng)失敗，要有人多付出一定的時(shí)間和精力去進(jìn)行利益調(diào)平，主動(dòng)承擔(dān)起集體行動(dòng)的成本。

而S鄉(xiāng)確實(shí)存在一部分“中堅(jiān)農(nóng)民”，[15](p1-6)雖然在打工經(jīng)濟(jì)下大部分青壯年勞力外出務(wù)工，但在留守群體之中，仍有少量年富力強(qiáng)的群體，他們因?yàn)樘锂€較多（親朋好友流轉(zhuǎn)或是婚喪嫁娶等繼承下來(lái)的），或掌握某種技術(shù)，或是充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、開(kāi)運(yùn)輸車(chē)等額外的收入比較多，比普通村民的收入稍微高些，在村莊中屬于中上層，收入在5萬(wàn)～20萬(wàn)之間，成為經(jīng)濟(jì)精英，他們作為留守村莊的少數(shù)經(jīng)濟(jì)精英，也在村莊公共事務(wù)中發(fā)揮積極作用，成為村莊治理的重要力量。

村落中還有一部分老年人，他們年齡并不大50歲～65歲左右，他們中有一些是老干部、老黨員，有一定的覺(jué)悟，有一定的權(quán)威；他們靠著種田收入能維系自己的生活，同時(shí)，閑暇空余比較多，晚年又想讓自己的生活更充實(shí)些、更有意義些，這部分人成為村落公共事業(yè)的積極分子。正是這部分群體成為百分之三的利他主義者的后備力量。這部分中堅(jiān)農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系、價(jià)值和生活體驗(yàn)都在村莊中，他們的利益和收入主要在村莊中獲得，因此，對(duì)村莊的公共品建設(shè)比較關(guān)心，對(duì)自身的利益也有清晰的認(rèn)識(shí)，同時(shí)閑暇空余也廣。他們也是村莊中民主治理的主體。他們的精英形象比較弱小，收入比普通村民高不了多少，只是在知識(shí)、口才、視野、技術(shù)或組織能力上超出普通村民，在村莊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的公共事務(wù)中發(fā)揮了一定的影響力。他們有一定的公信力和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)來(lái)動(dòng)員群眾進(jìn)行公共品建設(shè)。但是，總起來(lái)說(shuō)他們與普通村民的差異不大，無(wú)法利用私人影響力和強(qiáng)力來(lái)解決釘子戶(hù)、上訪等問(wèn)題。只能在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行民主協(xié)商，是基于大多數(shù)人的同意和參與而形成的民主治理方式。

在村莊精英普遍外流的情況下，扁平勢(shì)力結(jié)構(gòu)下這部分精英群體及其他們?cè)诿裰髦卫砩系膬?yōu)勢(shì)，為村莊公共品的供給中治理主體缺失提供了一種后備力量，成為村莊公共事務(wù)的組織者和帶頭人。

（二）制度支持與賦權(quán)的必要性。

要讓這部分農(nóng)村“中堅(jiān)力量”在公共品供給中有效發(fā)揮作用，國(guó)家自上而下的賦權(quán)和制度支持不

可缺少。S鄉(xiāng)在連接項(xiàng)目資源時(shí)，一方面賦予村落理事會(huì)和村民一定的項(xiàng)目選擇權(quán)、自主權(quán)，另一方面在項(xiàng)目實(shí)施的具體方案、成本分?jǐn)傄约皥?zhí)行、管理、監(jiān)督等過(guò)程中給予他們充分的自決權(quán)。即便對(duì)一些專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，政府也放寬政策，允許村民有部分決定權(quán)。有了這些自決權(quán)和決定權(quán)，村落理事會(huì)才能在方案協(xié)商和民主動(dòng)員上有充分的號(hào)召力以及項(xiàng)目實(shí)施的執(zhí)行力，降低了因少部分人阻礙而導(dǎo)致合作失敗的可能性。

同時(shí)，村落理事會(huì)也需要一定的“自上而下的賦權(quán)”來(lái)解決管理權(quán)威和村民認(rèn)可問(wèn)題。國(guó)家是組織合法性的唯一授權(quán)單位，理事會(huì)有了它的認(rèn)可，也就有了行使民主議決職能的合法性。這種合法性與村落理事會(huì)產(chǎn)生的民主性的結(jié)合，才能有效地保證村民的參與性，村落理事會(huì)和“中堅(jiān)力量”才能充分發(fā)揮積極性，把農(nóng)民的利益關(guān)系與社會(huì)關(guān)系結(jié)合起來(lái)，并利用積極分子的影響力，保證公共品供給的公平性、合理性和效益性。

除了組織、管理上的賦權(quán)外，國(guó)家在資源供給上的制度支持也可以加強(qiáng)村落理事會(huì)民主治理的權(quán)威性和合法性。S鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)表明，公共品建設(shè)中如果自籌成本過(guò)大，村民合作動(dòng)力就降低，村落理事會(huì)動(dòng)員他們參與民主議決的說(shuō)服力就越小。而當(dāng)政府加大項(xiàng)目資金配套力度，尤其加大對(duì)一事一議項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)力度，村民籌資籌勞負(fù)擔(dān)越輕，村民民主議決的積極性就越高，對(duì)公共品建設(shè)參與性就越強(qiáng)，項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)的合作阻力就越小。顯然，資源上的制度支持既激活了村莊的民主治理積極性和參與性，又使村民合作有了利益保障。

（三）資源輸入與民主治理。

以外部項(xiàng)目資源來(lái)激活村莊內(nèi)生的治理資源，通過(guò)外部資源輸入，動(dòng)員村民參與，利用村落社會(huì)的治理資源，重塑了村民民主自治的能力，村落理事會(huì)利用國(guó)家項(xiàng)目等公共資源，通過(guò)民主協(xié)商形成較為合理的成本分?jǐn)偡桨?，達(dá)成基本的利益共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)起村民參與公共品建設(shè)的積極性，并依托熟人社會(huì)公共生活中所積累的人情網(wǎng)絡(luò)資源和地方性共識(shí)輿論壓力來(lái)對(duì)不合作行為進(jìn)行約束。其動(dòng)員手段更多地強(qiáng)調(diào)精英帶頭、民主參與，利用熟人關(guān)系反復(fù)“做工作、講道理”，進(jìn)行思想動(dòng)員，并在村民之間進(jìn)行利益協(xié)商，以滿(mǎn)足不同的利益訴求，但不是無(wú)原則的滿(mǎn)足，村民可以組織起來(lái)將其邊緣化，也可以采取一些手段懲治其占便宜行為。針對(duì)一些釘子戶(hù)的無(wú)理要求，與當(dāng)下村干部利用私人的資源進(jìn)行利益交換或是利用社會(huì)勢(shì)力進(jìn)行威逼等治理手段不同。[16](p87-92)村落理事會(huì)充分發(fā)揮了村民自治的優(yōu)勢(shì)，其權(quán)力的運(yùn)作依托于村落社會(huì)的人財(cái)物和地方共識(shí)等非正式的治理資源，通過(guò)群眾的力量來(lái)形成對(duì)釘子戶(hù)等的排斥。

公共品建設(shè)中所采用的共識(shí)規(guī)則不單是人情化的、私人交往邏輯，而是在共同承擔(dān)公共品建設(shè)成本中所形成的公共規(guī)則，是經(jīng)過(guò)民主協(xié)商以后達(dá)成的公共品使用規(guī)則。通過(guò)“成本共攤”形成基本的利益聯(lián)結(jié)紐帶，并按照“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”的原則，形成公共品使用上權(quán)利義務(wù)均衡觀念，公共品的使用范圍限于愿意承擔(dān)成本的農(nóng)戶(hù)，搭便車(chē)和釘子戶(hù)無(wú)權(quán)使用，也正是這種共識(shí)和利益關(guān)聯(lián)，為群眾聯(lián)合起來(lái)治理搭便車(chē)和釘子戶(hù)的行為提供了名義和動(dòng)力。在公共品使用規(guī)則的維系上，村民用自己的方式，對(duì)少數(shù)不合作群體進(jìn)行邊緣化和懲戒，就對(duì)后續(xù)的機(jī)會(huì)主義行為起了警示作用，有效地制止了機(jī)會(huì)主義行為的漫延。

此外，這種治理規(guī)則和民主治理實(shí)踐逐漸內(nèi)化為村民的政治意識(shí)，村民在參與實(shí)踐中也形成了一種責(zé)任意識(shí)和公共意識(shí)。村民的參與不是強(qiáng)制的，而是有主體性的參與，是在民主的動(dòng)員和利益協(xié)商中，基于自身利益和公共利益的理性、道德約束而參與的。并且村民在公共品建設(shè)和分擔(dān)集體行動(dòng)的成本中，逐漸認(rèn)可和接納自身應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。公共品體現(xiàn)的是一種集體利益和公共利益，其成本的負(fù)擔(dān)每個(gè)人都有責(zé)任。公共品的建設(shè)不再認(rèn)為全是國(guó)家、政府和村干部的責(zé)任，村民個(gè)人也有責(zé)任，同時(shí)，村民也不再只考慮個(gè)人的私利，而是要考慮到大家的公共利益，有了明顯的權(quán)利責(zé)任意識(shí)，公的觀念也得以強(qiáng)化。對(duì)釘子戶(hù)和少數(shù)群體的邊緣化和不妥協(xié)也成為村民的共識(shí)，在群眾動(dòng)員起來(lái)維護(hù)集體利益的同時(shí)，形成一種公共治理模式。在公共品的建設(shè)中，內(nèi)生治理資源的激活和民主治理的實(shí)踐形成了一種民主治理的能力。這種治理能力為村民之間以后的合作和集體行動(dòng)提供了良好的群眾基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)共識(shí)。

五、結(jié)論：民主治理下的公共品供給

項(xiàng)目已經(jīng)成為農(nóng)村公共品供給的主要方式，但是，項(xiàng)目制所造成的公共品供給的“最后一公里”困

境及其效率損失，導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給狀況并不樂(lè)觀。S鄉(xiāng)的公共品供給實(shí)踐實(shí)際上通過(guò)自然村一級(jí)的村民自治來(lái)解決公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題，在行政村一級(jí)很難發(fā)揮治理功能的情況下，通過(guò)下沉自治權(quán)到自然村，利用財(cái)政支農(nóng)的項(xiàng)目資金，重構(gòu)“自然村”一級(jí)的自治實(shí)體，使村民自治的功能真正發(fā)揮出來(lái)。

S鄉(xiāng)村民自治的核心，在于真正的通過(guò)動(dòng)員群眾實(shí)現(xiàn)了民主治理，而非形式化的村民選舉和精英政治。村集體利用項(xiàng)目資源來(lái)發(fā)動(dòng)“村落理事會(huì)”，并由其來(lái)組織公共品建設(shè)，讓村民自己來(lái)解決項(xiàng)目進(jìn)村中產(chǎn)生的利益矛盾，這就導(dǎo)致交易成本內(nèi)化，村落理事會(huì)在民主協(xié)商方案和利益關(guān)系調(diào)節(jié)中，通過(guò)項(xiàng)目成本共攤和“誰(shuí)負(fù)擔(dān)誰(shuí)受益”公共品使用原則，對(duì)釘子戶(hù)、搭便車(chē)等機(jī)會(huì)主義行為形成一種制約，并動(dòng)員群眾的力量對(duì)其懲罰，使其邊緣化，真正形成了一種民主自治的能力。村民在公共品的建設(shè)中也形成一種基本的權(quán)利義務(wù)均衡觀念和公共意識(shí)，為接下來(lái)的村莊治理和村民合作提供了較好的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，村級(jí)組織的職能和角色也更加的清晰，專(zhuān)心地在國(guó)家和社會(huì)中做好協(xié)商溝通和政策信息傳達(dá)的角色，而不必強(qiáng)行執(zhí)行其政策和意圖。也更好地發(fā)揮和平衡了國(guó)家、集體和社會(huì)三者之間的力量。

特別是在邊緣群體崛起和村干部治理資源缺失的情況下，依賴(lài)少數(shù)精英的治理，越來(lái)越難以形成善治，因?yàn)槿狈Υ迕竦膮⑴c、配合、監(jiān)督等，村級(jí)治理的難度也越來(lái)越大，村集體行動(dòng)和村莊公益事業(yè)難以開(kāi)展，外部資源的輸入在相當(dāng)程度上出現(xiàn)效率損失，因此，在國(guó)家不可能完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品覆蓋的條件下，以有限的財(cái)政支農(nóng)資源激活村莊社會(huì)的資源和自主治理能力才能更為持久地解決公共品供給問(wèn)題。在理順國(guó)家和社會(huì)在公共品供給中的角色和職能中，通過(guò)全新的資源配置和治理單位的重構(gòu)，更多地發(fā)揮普通群眾的力量來(lái)解決公共品供給中的治理問(wèn)題。在具體的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和村級(jí)治理實(shí)踐中更多地表現(xiàn)為如何把財(cái)政支農(nóng)資源變?yōu)榇寮w的治理資源。因此，國(guó)家在財(cái)政支農(nóng)資金的撥付上，應(yīng)改變所有的資金和項(xiàng)目都由國(guó)家來(lái)決定和安排的局面，在自上而下的權(quán)力資源配置中，賦予村落一定的治理資源和權(quán)力，并由此推動(dòng)村落社會(huì)的民主自治能力，從而引發(fā)更多的村民合作及其公共品供給。

[1]桂華.組織與合作:論中國(guó)基層治理二難困境——從農(nóng)田水利治理談起[J].社會(huì)科學(xué)，2010，（11）.

[2][美]杜贊奇（PrasenjitDuara）.文化、權(quán)力與國(guó)家[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2003.

[3]魏建，趙錢(qián)龍.中國(guó)鄉(xiāng)村利益共同體的變遷及其影響——由均勢(shì)到非均勢(shì)[J].學(xué)習(xí)與探索，2008，（2）.

[4]老田：精英主義制度化是“三農(nóng)”問(wèn)題的根源[EB/OL].http://www.wyzxwk.com/Article/sannong/2013 /03/300688.html,2013-03-20.

[5]折曉葉,陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，（4）.

[6]賀雪峰.農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)與供給[J].學(xué)習(xí)月刊，2008，（15）.

[7]韓鵬云.農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國(guó)家治理分析[J].中州學(xué)刊，2013，（3）.

[8]劉祖華.農(nóng)村“一事一議”的實(shí)踐困局與制度重構(gòu)[J].甘肅理論學(xué)刊，2007，（5）.

[9]賀雪峰.農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)與供給[J].學(xué)習(xí)月刊，2008，（15）.

[10]耿羽.“輸入式供給”:當(dāng)前農(nóng)村公共物品的運(yùn)作模式[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011，（12）.

[11]王德福.政策性與公益性:中部農(nóng)村的雙層治理結(jié)構(gòu)與邏輯[J].青年研究，2011，（4）.

[12]張世勇.積極分子動(dòng)員下的村莊公共品供給[D].華中師范大學(xué)，2007.

[13]桂華.項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例[J].政治學(xué)研究，2014，（4）.

[14]王海娟,賀雪峰.資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成[J].學(xué)習(xí)與探索，2015，（2）.

[15]賀雪峰.論中堅(jiān)農(nóng)民[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，（4）.

[16]曾紅萍.去公共化的鄉(xiāng)村治理及其后果[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013，（2）.

責(zé)任編輯 申華

D638

A

1003-8477（2016）11-0033-08

龍斧（1959—），男，武漢大學(xué)戰(zhàn)略決策研究中心主任、社會(huì)學(xué)系教授、博導(dǎo)，杜克昆山大學(xué)管理學(xué)教授；高萬(wàn)芹（1987—），女，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生。

中國(guó)博士后科學(xué)基金第7批特別資助項(xiàng)目“農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制的實(shí)證研究:基于6省市的調(diào)查”（2014T70706）。