沈亞平，陳良雨

（南開大學周恩來政府管理學院，天津　300071）

·教育論叢

教育治理現代化中知識治理的邏輯與運行機理

沈亞平，陳良雨

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

教育治理現代化不能僅僅憑借單一主體的力量，而是有賴于多元治理主體的合力。其中，“知識”在教育治理主體的整合上扮演了重要角色，因而知識治理在教育治理現代化中的價值凸顯。知識勢差是其邏輯起點，知識共享是其邏輯中介，共識創(chuàng)建是其邏輯終點。教育治理現代化中的知識治理在遵循內在邏輯的同時，也呈現出自身的運行機理，主要表現在：以平等協(xié)商為基礎的知識交互、以問題解決為導向的知識創(chuàng)新、以權力分享為核心的責任重構以及以合作協(xié)調為保障的行動協(xié)同。

教育治理；知識治理；現代化

教育治理現代化是教育治理由傳統(tǒng)模式向現代模式的一場變革過程，是對傳統(tǒng)教育治理的批判、揚棄與反思。教育治理現代化意味著用現代的視角與眼光來審視教育治理的整個過程，用辯證的思維和理性的行動實現對傳統(tǒng)教育治理的現代化超越。教育治理現代化不是僅靠某單一主體就能實現，而是要取決于多元治理主體的整合力。治理主體在教育治理過程中的整合程度越高，教育治理現代化的速率就越快。其中，“知識”在教育治理主體的整合上扮演了重要角色。建立于知識傳遞、分享、交流、整合等方式基礎上的多元治理過程，又叫知識治理。在教育治理過程中，政府擁有行政實踐“知識”；學校更為了解教育實踐過程及其發(fā)展規(guī)律，并從理論上建構、發(fā)展教育治理理論，掌握學理“知識”；社會組織則擁有彌補政府與市場失靈方面的“知識”。正是由于教育治理主體對異質性知識的掌握，在一定程度上能夠避免單一教育治理主體的有限知識和有限理性。與此同時，知識的共享與創(chuàng)新本身也是促進多元教育治理主體達成共識，促進教育公共事務解決的重要途徑，為教育治理能力的整合與提升提供方向。因此，知識治理在教育治理現代化中的價值凸顯。

從當前的研究現狀來看，知識治理在組織理論領域已是相對成熟的概念，但尚未引入到教育治理現代化的研究中。盡管有學者在相關研究中涉及政府與學校在教育治理中知識上的不同進路，但皆散見于局部研究，未形成系統(tǒng)性的知識治理研究。本文試圖將知識治理引入到教育治理現代化的研究中，通過分析知識治理在教育治理現代化中的內在邏輯與運行機理，嘗試為教育治理現代化提供新的思路與方向。

一、知識治理及其在教育治理現代化中的意涵

關于知識治理的內涵，不同的學者有不同的理解。有的學者認為，知識治理是“在目標既定且趨向目標的過程中，選擇能夠對知識的使用、分享、整合以及創(chuàng)造過程產生影響力的組織結構與機制”。［1］在這一解釋中，知識治理著重于在特定目標下，對知識的各項加工環(huán)節(jié)產生影響的組織結構與組織機制的選擇。有的學者認為，知識治理“旨在發(fā)明一種新的和創(chuàng)造性的視角和解決方法，這種視角和思維有能夠使行動者擺脫傳統(tǒng)的思維與實踐，并且改變遲鈍的互動模式、僵化的協(xié)商狀況以及利益上的沖突”。［2］這種觀點強調對有利于互動、協(xié)商以及沖突的創(chuàng)造性方式方法的建構，且是行動者跳出傳統(tǒng)模式與思維束縛的重要途徑。有的學者“從公共政策或公共利益的視角以及變革性框架下來看待知識治理，認為它是一種處理涉及知識生產、占有以及擴散的較好的方法”，［3］突出知識治理在知識生產到擴散過程中的價值。有的學者認為，知識治理是“知識管理的進一步發(fā)展，它旨在解決組織交互與知識加工過程中的問題”，［4］（p279-287）將其視為解決組織中知識溝通與加工的方法。也有學者認為，“知識治理是通過投資于導致聯(lián)合行動的新方法產生的知識發(fā)展與擴散而發(fā)展出的一種新洞察力、能力與觀點”，［5］（p283-297）將知識治理與多元主體間的聯(lián)合行動緊密聯(lián)系。還有學者認為，“知識治理致力于通過公共投資與交互性學習發(fā)展出新的知識、新的觀念與新的能力來促成公共事務治理集體行動的達成”。［6］

盡管學者們從不同的視角對知識治理進行界定，但總的看來，知識治理是一種解決問題的新的治理方式。知識治理體現為知識在治理主體間的擴散、分享、使用、整合等一系列的過程，是一種基于知識的動態(tài)治理。知識治理致力于行動者的聯(lián)合行動或集體行動，促進行動者間的協(xié)商與互動，是協(xié)同治理的組成部分。綜上所述，知識治理是一種旨在通過不同治理主體間知識的擴散、共享、理解與整合，從而促進不同治理主體以溝通、協(xié)商、互動等協(xié)同行動達成問題解決的治理方式。

根據上述知識治理的含義探析，教育治理現代化中的知識治理可以理解為為了實現教育治理現代化，多元化的教育治理主體通過對教育治理知識進行擴散、共享、理解與整合，并以溝通、協(xié)商、互動等協(xié)同行動達成教育公共事務或教育公共問題解決的治理方式。其中，教育治理現代化中的知識治理體現為多元教育治理主體間圍繞教育治理知識進行的溝通、協(xié)商與互動，其目的在于通過以教育治理知識為紐帶的協(xié)同治理行動促進教育公共事務或問題的妥善處理與解決，最終實現教育治理現代化的目標。由于政府、學校與社會組織是主要的教育治理主體，因此，教育治理現代化中的知識治理就是政府擁有行政實踐“知識”、高校擁有學理“知識”、社會組織擁有的彌補政府與市場失靈方面的“知識”間的擴散、分享、理解與整合，通過政府、高校和社會組織在教育治理上的最終“共識”，實現教育治理整合力的凝聚與提升。

二、教育治理現代化中的知識治理的內在邏輯

教育治理現代化中知識治理的內在邏輯是系統(tǒng)認識知識治理在教育治理現代場域中發(fā)揮作用的重要前提，弄清楚這一問題也有利于進一步加深對知識治理內涵的理解。

1.知識勢差：教育治理現代化中知識治理的邏輯起點。有的學者從物理學中“勢能”理論出發(fā)，認為存在一種知識位勢，即由知識主體所擁有的知識廣度和深度的一種狀態(tài)。①參見李莉，黨興華，張首魁.基于知識位勢的技術創(chuàng)新合作中的知識擴散研究［J］.科學學與科學技術管理，2007，（04）.也正是由于知識主體所掌握的知識在廣度與深度上的差異所在，從而導致知識勢差的形成。在知識聯(lián)盟內部，成員間的知識存量存在明顯差異，一些成員的知識存量多，而另一些成員的知識存量少，因而在知識存量上成員之間產生了優(yōu)勢與劣勢地位；即使在某一時刻某一類知識上，成員間多擁有的知識勢也呈現明顯差異。②參見舒宗瑛.基于知識勢差的圖書館聯(lián)盟知識流動研究［J］.圖書館學研究，2012，（04）.從教育治理現代化的視角來看，政府、學校與社會組織分別擁有關于教育治理的不同知識存量，并在自身的作用領域內占有明顯優(yōu)勢。從教育行政的角度來看，政府無疑是教育治理實踐的“專家”。在長期的教育行政實踐中，政府通過教育規(guī)劃、教育決策、教育督導、教育評價等積累了大量的實踐經驗，并漸進推動著我國的教育發(fā)展與變革。對于教育體制安排、教育權力行使、教育資源分配等實踐方面，政府擁有絕對的“知識優(yōu)勢”。從教育管理科學研究的視角來看，學校通過“親身”的教育實踐活動，并通過教育治理理論的發(fā)展掌握著教育治理的“話語權”。學校站在科學研究或科學管理的應然立場上，為教育治理應該遵循怎樣的思路與原則、應該怎樣進行科學化、民主化、法治化的教育治理、教育治理現代化應該具備怎樣的條件或能力以及不同的教育治理主體應該發(fā)揮怎樣的作用等等提供源源不斷的智力支持，為教育治理現代化過程提供多種可供選擇的思考方向，因而學校在教育治理的學理探究方面占據優(yōu)勢地位。而社會組織由于其具有的民間性、自治性、公益性以及志愿性等特征，在教育咨詢、教育捐贈、信息管理以及相關教育公共服務的供給上，尤其在市場失靈與政府失靈的情形下，更能夠發(fā)揮其他治理主體難以匹及的作用，因此社會組織以第三方身份在教育公共服務的供給、彌補市場失靈與政府失靈上擁有“知識主動權”。由此可見，政府、學校與社會組織皆在自身作用領域內表現出較強的優(yōu)勢，但也呈現出明顯的知識勢差，即某一教育治理主體一旦跨越另一教育治理主體的作用領域，其在知識存量上的優(yōu)勢與劣勢更加明顯。與此同時，沒有任一教育治理主體能夠囊括全部知識優(yōu)勢，也即知識優(yōu)勢也是相對而言。然而，知識治理要求多元教育治理主體通過溝通、協(xié)商、互動等協(xié)同行動達成教育公共事務或教育公共問題解決，正是由于教育治理主體間知識勢差的存在，才為政府、學校與社會組織進行知識的擴散、共享理解與整合提供機會。

2.知識共享：教育治理現代化中知識治理的邏輯中介。單一的知識結構越來越難以應對日益復雜的教育治理問題以及瞬息變化的教育治理環(huán)境，因而，知識共享成為連接不同教育治理主體的溝通橋梁，也是教育治理現代化中知識治理的邏輯中介。這在某種程度上彌補了因知識勢差而造成的教育治理主體在教育治理認識上的裂痕。政府在教育治理現代化中的知識分享，一方面為學校認識教育治理實踐提供了翔實資料，為教育治理理論的修正、充實與完善提供了現實依據，是提高教育治理科學研究水平的重要途徑；另一方面，也為社會組織認識政府在教育治理實踐中的運作流程提供了知識框架，有利于社會組織準確定位自身的角色與職責，承接政府讓渡出的職能，彌補政府失靈的領域。學校通過對教育實踐活動的“親力親為”以及教育治理理論的發(fā)展，為政府認識教育治理規(guī)律、學習教育治理理論提供了依據；同時也為社會組織呈現出教育運行與教育治理理論建構的知識圖譜，進一步加深了社會組織對教育治理活動的認識，有助于社會組織更好地發(fā)揮彌補市場失靈中的職責與作用。社會組織通過以第三方身份對自身在教育治理現代化中的職責與功能的定位以及在教育公共服務方面運作方式方法的供給，為政府適應教育治理環(huán)境、認識社會組織在教育治理現代化中的價值以及轉變政府職能提供了現實條件；同時也為學校加強與社會組織合作，發(fā)揮社會組織在教育公共服務的供給數量與質量上的補充作用奠定基礎。教育治理現代化中的知識共享，增強了教育治理主體間相互學習與了解的機會，增大了教育治理知識的擴散范圍，推動了教育治理主體間的溝通與互動，是教育治理的科學化與民主化不可或缺的一環(huán)。

3.共識創(chuàng)建：教育治理現代化中知識治理的邏輯終點。為了避免由于知識勢差導致的教育治理主體認識上的“分裂”，在知識共享的紐帶作用下，通過知識的擴散、融合最終走向共識創(chuàng)建，這也是教育治理現代化中知識治理的邏輯終點。共識創(chuàng)建在教育治理現代化的知識治理中發(fā)揮了黏合劑的作用，將分散于政府、學校與社會組織之間的“條塊狀”知識建構成一致、互認的知識體系，在某種程度上彌合了不同教育治理主體在知識上的分歧，加深了不同教育治理主體間對教育公共事務與教育公共問題的溝通、協(xié)商與理解，從而達到知識理解上的協(xié)同一致。正如有學者提到，“知識的整合是處理大量涉及持續(xù)性和不確定性問題的手段，同時也是可持續(xù)治理的要求所在”。［7］與此同時，共識創(chuàng)建是教育治理主體集體行動或聯(lián)合行動的關鍵要素。政府、學校與社會組織對教育公共事務的協(xié)同治理必然建立在共識創(chuàng)建這一關鍵要素上。共識創(chuàng)建統(tǒng)一了教育治理主體的聯(lián)合行動，在一定程度上避免了在教育治理目標認識上的歧見和治理行動上的各自為政。由于共識創(chuàng)建本身包容了多元教育治理主體的參與行為，融入了多元教育治理主體的集體智慧，更易于帶動學校與社會組織在教育治理現代化中的主動性與積極性，從而促進學校與社會組織在參與治理過程中發(fā)展自身的獨立性與自主性，從而建構良好的教育治理生態(tài)環(huán)境。共識創(chuàng)建是教育治理主體間知識分享的結果，也是對分散化知識的整合過程，并為教育治理主體提供了統(tǒng)一的“思想與行動指南”，其是教育治理現代化中知識治理的核心目的之一。

三、教育治理現代化中的知識治理的運行機理

“知識治理不應僅僅理解為一種靜態(tài)結構，還是一種在機構、組織和制度安排間的一種運動的、歷史的并有助于知識的創(chuàng)造與再生產進化過程”。［8］（p63-82）教育治理現代化中的知識治理在遵循內在邏輯的同時，也呈現出自身的運行機理，主要表現在：以平等協(xié)商為基礎的知識交互、以問題解決為導向的知識創(chuàng)新、以權力分享為核心的責任重構以及以合作協(xié)調為保障的行動協(xié)同。

1.以平等協(xié)商為基礎的知識交互。知識交互是知識治理的動態(tài)表現方式，是政府、學校與社會組織對教育治理知識進行擴散、分享、理解與整合的過程。這一過程直接體現了政府、學校與社會組織為解決教育公共問題，而對教育治理知識進行的交流、共享與內化等互動過程。通過知識擴散，政府、學校與社會組織競相從各自領域供給相關知識，并建立起相對完善的教育治理的知識體系。知識分享既是政府、學校與社會組織相互了解彼此領域，又是政府、學校與社會組織互相學習的過程，通過知識分享，政府、學校與社會組織在很大程度上能夠增加自身的知識存量，增強解決相關教育治理問題的知識技能?！爸R理解體現了政府、學校與社會組織對所習得知識的內化過程，是對不同教育治理情境的審視過程；也是教育治理權變思維的表現，體現對具體問題的具體把握?！保?］知識整合是為解決教育公共問題而對不同知識進行統(tǒng)一的過程，最終發(fā)揮多元知識的合力。在知識交互的同時，平等協(xié)商是不可或缺的基礎。然而，從現實的教育治理實踐來看，在知識交互上政府與高校和社會組織之間缺乏的就是平等協(xié)商。政府更傾向于使用行政命令、計劃手段等工具，將自身的意志灌輸于高校與社會組織，因此，在教育治理實踐中的知識交互往往以政府的治理知識為主導，在一定程度上破壞了政府、高校與社會組織協(xié)商交流的平臺。正如有的學者所言，“各級教育行政主管部門首先應該改變長期以來所形成的管字當頭的思維方式和工作模式”；“政府與高校之間不僅有自上而下的指令性控制關系，還要有平等協(xié)商式關系”。［10］平等協(xié)商暗含的假設就是在教育治理現代化場域中，政府、學校與社會組織擁有平等的治理地位，即不存在治理身份的歧視，這本身也是治理理論的題中之意。只有在平等協(xié)商的基礎之上，政府、學校與社會組織才可能進行全方位、多視角的知識交互。否則，一旦脫離了平等協(xié)商，在當前教育治理實力不均的狀況下，所謂的教育治理必然會退變?yōu)檎斑x擇性治理”。平等協(xié)商為教育治理主體進行知識交互提供了必要的治理環(huán)境，是知識交互的基礎。

2.以問題解決為導向的知識創(chuàng)新。教育公共事務或問題的高度復雜化，是教育治理現代化過程中無法回避的難題之一。相較于傳統(tǒng)的教育治理而言，其治理模式由于受到全能型政府的影響，主要是一種政府管控模式。政府的“行政知識”占據絕對地位，教育治理也不例外，仍然也是政府在教育治理中的全面管控，“行政知識”在教育治理知識體系中占優(yōu)勢地位。然而在現代教育治理環(huán)境中，簡單的教育治理知識難以應對不斷變化的教育治理環(huán)境，基于不同治理主體的知識創(chuàng)新應運而生。知識創(chuàng)新是知識治理的高級層次，意味著政府、學校和社會組織通過知識的組合、更新與再生產，創(chuàng)造性地解決復雜的教育公共問題。以上海浦東新區(qū)的教育治理實踐為例，該地區(qū)在教育治理實踐中體現了政府、學校與社會組織的合作與共生，通過不同教育治理主體間知識的融合與創(chuàng)新，促進相關教育治理問題的解決?！捌謻|新區(qū)在教育公共治理與服務體系的構建中，政府組織、非政府組織、私營部門、利益團體、公民組織、學校等治理主體圍繞著某些教育公共問題或教育公共事務”；并于“2005年6月提出了以委托管理形式推進薄弱學校改進的重要舉措，其出發(fā)點是為了通過發(fā)揮優(yōu)質教育資源機構的服務潛能，促進郊區(qū)薄弱學校的內涵發(fā)展”。［11］由此可見，知識的融合與創(chuàng)新也是地方政府教育治理實踐創(chuàng)新的重要途徑。以往的教育治理主要運用單一化的“行政知識”，而知識治理則強調融合政府“行政知識”、學校學理知識以及社會組織的補充性知識于一體的“教育治理知識”，實現教育治理知識的不斷更新。知識融合與共享的過程本身也是激發(fā)教育治理主體創(chuàng)新行為的來源。正如有學者在研究中發(fā)現，“基于社會網絡的視角，知識共享給共享者提供了接觸多元知識和信息的機會，進而對個人的創(chuàng)新性有重要影響”。［12］與此同時，知識創(chuàng)新堅持問題導向，即教育治理主體圍繞特定的教育公共問題進行知識創(chuàng)新，最終目的是促進教育公共問題的高效解決。因此，在問題導向下，知識創(chuàng)新意味著教育治理主體一方面通過知識的融合實現治理觀念的創(chuàng)新，以開放、先進的觀念重新認識教育公共問題；另一方面在教育治理實踐中通過應用科學技術、現代化的方式手段等，實現教育治理技術、方法的更新。

3.以權力分享為核心的責任重構。知識治理在教育治理現代化進程中的重要價值之一，就在于通過不同教育治理主體間知識的擴散、分享、理解與整合過程，進一步明確教育治理現代化中的責任定位以及教育治理權在不同教育治理主體間的共享。在教育治理知識的交互過程中，政府、學校與社會組織更能明晰各自的優(yōu)勢，以及在教育治理現代化中應發(fā)揮的作用價值和承擔的責任。根據當前教育治理實力分布的現狀來看，政府在教育治理現代化中應承擔主導責任，即引導、指導學校與社會組織共同參與教育治理活動，實現教育治理中各種利益與關系的統(tǒng)籌兼顧；學校與社會組織則在教育治理現代化中承擔推進責任，即配合政府從各自領域實現對教育治理的貢獻。目前教育治理現代化面臨的困境之一就在于教育治理權的分享問題，學校與社會組織若無法有效分享教育治理權，在教育治理實踐中必然處于邊緣參與狀態(tài)，并且無法發(fā)揮各自在教育治理環(huán)境中的特殊功能與作用。正如有學者指出，“在教育治理中，不同主體所發(fā)揮的作用是有其獨特價值的，而且是不可相互替代的。利益相關者的多種利益表達、社會組織專業(yè)化的智力支持、學校的自治、政府的主導，對于教育治理都有其獨特貢獻，而且在功能上是互補的”。［13］在對教育治理主體進行責任劃分的同時，必須堅持教育治理權的共享，實現教育治理的權責一致。政府需將一部分本應由學校和社會組織行使的職能讓渡出來，主要行使教育治理的宏觀指導權和對教育治理過程的監(jiān)督權；而學校與社會組織則應從微觀上處理教育公共事務與問題，行使對教育治理的直接參與權。以權力分享為核心的責任重構是知識治理的一項要求，通過知識的交互過程進一步明晰教育治理主體在教育治理現代化中的功能定位，使不同教育治理主體清楚自身在哪一層次或哪種程度上更能有效發(fā)揮作用。

4.以合作協(xié)調為保障的行動協(xié)同。知識治理的重要特征之一就是維系不同治理主體的集體行動或聯(lián)合行動，通過不同治理主體間的平等協(xié)商，最終達成治理行動的一致性。然而，從現實的教育治理實踐來看，教育治理行動的協(xié)同性還有待提高。由于治理能力的差異，在政府、高校與社會組織中仍以政府為主導力量，但同時帶來的消極影響便是教育治理行動的碎片化，即教育治理行動主要體現為政府的治理行動，而高校與社會組織中仍處于被動與孤立的狀態(tài)，教育治理的協(xié)同能力難以得到提升。在教育治理現代化中，知識治理要求政府、學校與社會組織在知識分享、平等協(xié)商的基礎上達成共識，從而促進教育治理主體治理行動的協(xié)同。一方面，教育治理主體行動協(xié)同意味著在政府的主導下，整合不同教育治理主體的行動方式與行動方向，防止因治理行動的不協(xié)調或治理方向上的不明確而導致的教育治理碎片化或模糊性，從而發(fā)揮教育治理主體在教育治理現代化中的合力。另一方面，教育治理主體協(xié)同行動的保障是合作與協(xié)調。政府、學校與社會組織須通力合作，實現各自領域的知識分享與融合。這本身也是政府、學校與社會組織相互學習、相互借鑒、吸收轉化的過程。這一過程有利于教育治理現代化中的教育治理知識譜系的健全與治理網絡的完善。不僅如此，政府還需在教育治理現代化中發(fā)揮協(xié)調作用。由于教育治理主體本身并非鐵板一塊，而是分散于相關的領域之中，其所擁有的資源、稟賦、能力也具有典型的異質性，加之政府在當前教育治理中的核心地位，應當通過對其他教育治理主體進行協(xié)調，為不同教育治理主體的互動提供平臺，促進教育治理資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮好政府服務型的功效，最終實現教育治理能力的整合。知識治理通過知識經緯線將不同教育治理主體串聯(lián)，為教育治理主體治理協(xié)同的構建提供了可能與契機。

四、結語

盡管知識治理在組織理論、企業(yè)管理等學科和實踐領域已經得到學者們的認可，有的學者將其視為繼科層治理、市場治理、網絡治理的一種新的治理范式，也有學者將其視為治理主體協(xié)同行動的黏合劑，而在公共管理學領域知識治理的運用還有較大的局限。從教育治理現代化研究來看，知識治理尚未引入，但知識治理確實為多元化的教育治理主體如何推動教育治理現代化進程提供了思路與方向，知識治理在教育治理現代化的研究中有著較為寬闊的應用前景。然而，知識治理在現實的教育治理實踐中也會面臨不足，諸如知識治理的實現所需要的教育治理環(huán)境，即怎樣的教育治理環(huán)境才能支撐起理想的知識治理模式？當前政府、學校與社會組織之間的關系是否是知識治理所需要的良性關系？知識治理強調知識互動與聯(lián)合行動，當前的政府、學校與社會組織是否具備相應的治理能力？與此同時，知識治理本身也面臨著關于自身的治理問題，即對知識治理的治理，那么，怎樣進一步完善知識治理才能更有效地服務于現實的教育治理實踐等等，這些都需要進一步深入研究。然而，盡管知識治理也面臨諸多疑惑，但其對教育治理現代化的價值也不容小覷，通過對知識治理的引進，可以為教育治理理論與實踐提供有益的借鑒與參考。

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責任編輯張豫

G40-01

A

1003-8477（2016）09-0165-06

沈亞平（1956—），男，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師；陳良雨（1988—），男，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)博士研究生。