葉云，王芊

（武漢科技大學藝術(shù)與設計學院，湖北　武漢　430065）

·中部崛起與湖北發(fā)展·省情調(diào)研

“美麗鄉(xiāng)村建設”項目“異化”的表現(xiàn)、緣由與修正路徑
——以湖北M村為例

葉云，王芊

（武漢科技大學藝術(shù)與設計學院，湖北武漢430065）

通過對“美麗鄉(xiāng)村”建設項目實踐情況的考察，深入分析和探討在項目制下的美麗鄉(xiāng)村建設所呈現(xiàn)出的諸面。研究發(fā)現(xiàn)，在接受型項目制實踐中，資源密集性的輸入導致了基層治理的困境，村民參與程度不足、村莊民主形式化成為項目制實踐中的主要特點。弱勢村民阻工、強勢村民爭奪資源、政府直接干預項目客觀運作等現(xiàn)象導致了項目制運作的異化。只有將“政府主導”向“多元協(xié)同”的建設模式轉(zhuǎn)變，以“內(nèi)生”模式為路徑來激活公共參與、強化組織建設、完善項目監(jiān)督機制，美麗鄉(xiāng)村建設才可能真正實現(xiàn)。

美麗鄉(xiāng)村建設；項目“異化”；公共參與；修正路徑

一、問題的提出

“美麗鄉(xiāng)村”建設是我國對農(nóng)村生態(tài)文明建設的重點工程。十八大首次提出“建設美麗中國”，并指出將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設的各方面與全過程，“五位一體”的推進建設的總要求。2013年“中央1號文件”強調(diào)“推進農(nóng)村生態(tài)文明建設，加強農(nóng)村生態(tài)建設，環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村。”2014年，“以獎促治”的美麗鄉(xiāng)村建設政策，著力整治人居環(huán)境，建設農(nóng)民美好生活的家園。2015年，更是提出提升農(nóng)村基礎(chǔ)建設，城鄉(xiāng)一體均等化，提高農(nóng)村文明程度，建設“美麗家園”。總而言之，美麗鄉(xiāng)村建設是集農(nóng)村生態(tài)文明、物質(zhì)文明、精神文明、政治文明于一體，關(guān)系千萬農(nóng)民群眾切身利益的重要民生工程。

“項目制”是在稅費制后，國家和地方政府對鄉(xiāng)村公共設施建設的一種新的財政轉(zhuǎn)移支付的制度。是我國近十年來社會治理體制機制運行中的一個極為獨特的現(xiàn)象：國家財政若不以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源，就無法通過規(guī)模投資拉動經(jīng)濟增長，各種公共事業(yè)也無法得到有效投入和全面覆蓋；地方政府若不抓項目、跑項目，便無法利用專項資金彌補財政缺口，無法運行公共事務。［1］（p61-68）折曉葉和陳嬰嬰通過項目進村的研究，發(fā)現(xiàn)項目制的分級運作機制，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制，形成了以縣為主導的項目運作模式。地方政府將“打包項目”和“招商引資”結(jié)合集中用于鄉(xiāng)村各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設。［2］（p82-85）

近年來，項目制在國家對農(nóng)村的治理中發(fā)揮著重要作用，項目下鄉(xiāng)旨在解決農(nóng)村公共品供給、村落環(huán)境整治、改善人居環(huán)境、完善基礎(chǔ)設施建設、縮小城鄉(xiāng)差距；通過資源輸入的方式，將基層組織和村民調(diào)動起來，提高基層自身建設的主動性和積極性。目前根據(jù)我國不同的項目進村方式，可將村莊分為三種類型：接受型、爭取型、捆綁型。［3］（p1-12）第一，接受型村莊，指項目由市縣政府負責申請后統(tǒng)一發(fā)包給施工方進行施工，村集體只在項目中起到協(xié)調(diào)上級政府和村民關(guān)系作用。政府對村莊進行統(tǒng)一規(guī)劃，往往是對組或村的規(guī)模改造，投資額較大，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間以及村民和村民之間的利益分配。第二，爭取型村莊，是指項目主要是由村兩委爭取得來，項目工程由村級組織負責發(fā)包，在項目建設過程中有話語權(quán)并起主要作用，群眾參與的積極性較高，利益分配主要是在村級組織和村民之間。第三，捆綁型村莊，是指項目主要目的是招商引資，通過外來資本來解決村項目工程資金不足的問題，利益分配集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與開發(fā)商之間。M村是政府主導的美麗鄉(xiāng)村建設，其類型為接受型。

然而，在接受型村莊開展美麗鄉(xiāng)村建設，政府動員、基層互動、社區(qū)參與之間存在何種聯(lián)系？這種聯(lián)系是如何影響美麗鄉(xiāng)村建設的？本文選取政府主導下進行美麗鄉(xiāng)村建設的M村，針對M村村民集體行動能力、施工配合情況、設計落地程度等問題進行調(diào)研，探討了在以政府為主導建設背景下的鄉(xiāng)村設計實施過程中村民、兩委、施工和設計等多方之間存在的問題與相應對策。

二、“美麗鄉(xiāng)村建設”項目的“異化”實踐

1.M村美麗鄉(xiāng)村建設概況概述。

M村有著400多年歷史，有著良好的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢，是4A景區(qū)的組成部分之一且距離城區(qū)中心僅30公里。村莊有溪水流經(jīng)，植被覆蓋面積高，野生動物較為豐富。目前全村現(xiàn)有三個自然灣，5個村民小組，共計1037人，237戶，人多地少，村莊的經(jīng)濟收入主要來源于打工經(jīng)濟，大部分村民外出務工，村莊的小農(nóng)經(jīng)濟具有“全民參與”打工經(jīng)濟的特點。

2014年9月，M村通過參加“W市美麗鄉(xiāng)村建設項目”評選成為W市美麗鄉(xiāng)村建設的重點村落之一，總投資1496萬，以緊鄰山腳的Z灣為試點，進行立面整治、污水集中處理、公路、綠化、垃圾、村公共物品等方面建設。當國家項目資源開始增多，村莊的治理模式逐漸向精英替代轉(zhuǎn)變。

設計方前期通過田野調(diào)查方法對村落整體情況進行梳理和掌握后，以“我村我素、我村我品、我村我業(yè)、我村我家、我村我根”為核心，依托周邊旅游資源和傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光體驗和鄉(xiāng)村旅游休閑服務業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在保留民俗民貌的前提下制定村莊整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、旅游規(guī)劃、建筑改造方案、環(huán)境整治方案。

經(jīng)過一年多各方的共同努力，M村已完成道路建設、環(huán)境整治、污水處理、民居風貌修整及特色主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生態(tài)廁所、污水凈化系統(tǒng)、便民設施均已投入使用。獲得省級生態(tài)示范村、新農(nóng)村建設示范村等多項榮譽，并成為W市美麗鄉(xiāng)村建設的典范，周邊村落紛紛來此參觀學習。

2.項目實踐中的群眾參與。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項目進村初期，63.9%的村民對村里將進行美麗鄉(xiāng)村建設并不知情，25.8%的村民知曉村里有建設項目，但不知是何種建設，以為像從前一樣只是修修路、通通電，而且還抱怨“與其修，還不如把錢分給我”。剩下的10.3%的“骨干”村民知曉這次是國家撥款的大規(guī)模建設，還知道總投資額1000余萬元，平均到每人15000元。此類“骨干”強烈要求進行公平劃分，其有兩類觀點，一類是吆喝著要把資金平分到個人，自家修自家的“門臉”（建筑外立面）；另一類則提出資金一定要均勻公平的用在3小組建設中，由小組統(tǒng)一集中安排。原因是此前政府劃撥行政村的一些專項資金，因為村落內(nèi)部房頭勢力的強弱不同，產(chǎn)生資金分配的不公。所以有些村民對于項目進村持無所謂甚至抵觸的態(tài)度。此次項目因為村民積極性普遍不高，故通過召開村黨員代表大會和群眾代表大會，村書記在群眾動員會上說道，“我們是織漁網(wǎng)的，而不是送魚來的，把網(wǎng)織好了，你們自己來收魚”。其用意是告知村民，美麗鄉(xiāng)村建設是實實在在的“惠民利民為民”工程，發(fā)掘村落潛在的生命力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，讓產(chǎn)業(yè)帶動村落，讓村民在獲得更好的生活環(huán)境的同時增加村民的收入。并讓黨員和群眾代表率先加入到建設中來，首先改造自己的房屋并開辦農(nóng)家樂。有了樣板工程后，村民才逐漸參與到項目建設之中來。但是，僅僅是讓施工隊按統(tǒng)一的樣式改造自己的房屋，其余基本上不聞、不問、不管，當遇到需要征用自己房屋或土地時，便漫天要價。

可以看出傳統(tǒng)的項目進村并未能給村集體帶來活力，也未能增加其凝聚力，鄉(xiāng)村的治理能力也未能得到根本轉(zhuǎn)變。同時項目進村給村民帶來的不是直接的經(jīng)濟收益或社會收益，反因資源的分配不公，造成村民心理失衡，影響其參與項目的積極性。

3.項目工程資源的錯位配置。

項目下鄉(xiāng)會給村莊帶來大量的建設資金，但建設的先后順序，項目資金的分配比例以及建設項目的選定，都會讓村中的社會性質(zhì)、權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，更會激發(fā)村內(nèi)的各種顯性及隱性矛盾。M村因項目資源的錯位配置，激發(fā)了村內(nèi)的部分矛盾，若不能妥善解決，會影響到后續(xù)的村落轉(zhuǎn)型建設。例如，房屋位于二期工程與三期工程過渡地段的住戶，他們的房屋雖不臨主干道，卻是去往各組團間的必經(jīng)之處。與主干道的綠化和建筑立面改造相比，這塊環(huán)境顯得分外雜亂與破敗。據(jù)村民介紹這條路雖然是一條主路，但因處于背街，村里只整治了沿街路口的綠化，其余的地方卻遲遲沒有動作。相反，村里有權(quán)有勢，或是房頭有干部者，不說房子大氣輝煌連進門的路都翻修一新。處于這類尷尬區(qū)域的村民有幾十戶，但礙于村內(nèi)紅黑摻雜的多方勢力，因得罪不起只能選擇忍氣吞聲。若不能妥善處理，因勢力、財力、親疏關(guān)系等多方面原因造成了的懸殊的差別對待，這類弱勢群體便會在項目建設中消極應對，不配合不參與，甚至會在某個環(huán)節(jié)里起到羈絆。

4.項目制實踐中的施工方與政府干預。

項目施工階段是項目進村的核心環(huán)節(jié)，它直接反映規(guī)劃的實際效果，影響著項目建設的成敗。而施工階段存在著政府、施工方、設計方這個三角關(guān)系。設計方根據(jù)政府的需求提供設計圖紙，施工方則把設計方的圖紙落地為現(xiàn)實，由政府監(jiān)督施工方的施工效果，三者間相互協(xié)作卻又相互制約，一旦其中兩方聯(lián)合，穩(wěn)固的三角關(guān)系便會崩塌，直接影響項目建設的效果。例如，與施工方打交道最多的是戶主和村兩委，村兩委和管委會是統(tǒng)一建設項目的主要負責人，而戶主又為施工方結(jié)算款項，這就出現(xiàn)根據(jù)戶主的要求擅自改動圖紙和村兩委直接改變圖紙的情況出現(xiàn)。

M村的施工方和監(jiān)理方由政府公開招標，由A建筑公司中標獲得施工權(quán)，該公司一直從事M地的建設，4A風景區(qū)的游客集散中心的某標段也是該公司承包，公司法人Z某系M村村民。A建筑公司又將M村的建設發(fā)包給3個施工隊，施工隊負責人同樣也是M村村民。在建設的過程中，村兩委和管委會協(xié)商，為了減少村內(nèi)部矛盾，平衡大部分人的利益，在總工程款不變的前提下，將立面整治由原定的135戶增家至170戶。修建戶數(shù)增加，但總施工款卻沒有增加，施工方只能擅自將設計圖紙簡易化、求同化來節(jié)約建設成本。再因政府一味求速，希望短時間能彰顯政績，對施工的質(zhì)量、精細度沒有監(jiān)控，直接導致改造后房屋粗糙且風格均一。

因政府和施工方的直接或間接干預改變規(guī)劃方案的建設，并未能促使項目向好的一面發(fā)展，反而不利于后期觀光旅游業(yè)和特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三、項目制實踐中的消極參與和民主虛化

1.項目建設初期：村民消極參與。

在一個以打工經(jīng)濟為主，沒有村集體經(jīng)濟的村莊，爭取政府項目是改善村落居住環(huán)境、發(fā)展村落經(jīng)濟和村干部獲取利益的最好方式。跟村民比較起來，村兩委對這次項目的建設表現(xiàn)得異常的積極。從現(xiàn)有村干部的任職歷程來看，農(nóng)業(yè)稅費之前的村干部基本上都在后農(nóng)業(yè)稅費時期獲得了保留。這至少在一定程度上反映出，村民對村干部有基本的認可度。尤其在農(nóng)村這個“熟人社會”里，村干部得到村民的認可，開展工作也會更加輕松。所以在群眾積極性不高的時候，村支書采取“先干部、再先進、為群眾樹榜樣”的策略，先動員村干部和黨員參與項目建設中為群眾樹榜樣，讓村民看到建設帶來的好處，從而調(diào)動其積極性。村干部斡旋于政府和村民之間，表現(xiàn)的如此積極不外乎三點原因：其一，任職期間辦幾件事實，實實在在的讓村民受益，有一個好口碑；其二，增加政績，得到上級政府的信賴，為換屆做準備；其三，項目給個人帶來的隱性好處。

因規(guī)劃需要，在項目建設初期涉及到拆遷問題，村委和管委會負責制定賠償標準和協(xié)商。村委采用“親自協(xié)商、動之以情、熟人介入、反復動員”的方式對面臨拆遷的村民曉之以理動之以情，具體困難逐個擊破。例如村中少量附屬用房，現(xiàn)在多半閑置、或堆放雜物。而這部分房屋直接影響了村容村貌，也在這次的治理范圍內(nèi)。這類用房建筑面積大的不足十平方，小的僅一兩個平方，面積都不大，但村民卻漫天要價，拆遷的協(xié)商工作村里出面難度較大。這是因為，與村民協(xié)商的都是村里的老干部，老干部和村民的關(guān)系太緊密，又沒有農(nóng)業(yè)稅費體制的支撐，在當前的稅費治理中缺乏決斷權(quán)力。因此，在很多的治理細節(jié)中，村干部幾乎不會得罪村民，只能上門做“嘴皮子”上的工作。村民卻認為村干部會在拆遷款中牟利，小農(nóng)思想作祟便和村干部對著干。村干部多次協(xié)商都沒有一個滿意的結(jié)果。

反而熟人、親戚或是施工隊卻更容易與拆遷戶溝通，將問題解決。村干部利用熟人社會的便利，來解決項目建設中的困難，有利于整體規(guī)劃的推行與落實。

2.項目實施階段中的民主虛化。

美麗鄉(xiāng)村建設實施過程中，上級政府將建設方案下達給村委，由村委召開黨員代表大會、群眾代表大會，將建設總規(guī)劃、建筑改造方案、公共設施添置、后期村落發(fā)展戰(zhàn)略等傳達到全村。一方面召開會議能快速的讓村民知曉村內(nèi)的建設事宜，提高村民積極性，便于后期開展建設工作。另一方面，有利于收集民聲，讓建設真正做到以民為本，利民為首，讓鄉(xiāng)村建設更真實。

設計方為村中的房屋改造提供了兩套方案，即普通整治和精品改造。精品改造區(qū)別于均一化的普通整治，主要為后期開展旅游、餐飲等營利性行業(yè)提供別具一格的亮點設計，包括建筑立面造型、院落設計、產(chǎn)業(yè)定位等。資金方面，精品改造實行“1+1”政策，即由設計方提供設計方案并給出預算，每戶總預算由戶主自籌一半，政府補貼一半。在前期的動員大會中，村民反應比較積極，其中不乏有想借助這一政策加建或者翻新房屋更甚者圈錢。圈錢是指村民在施工的過程中，偷工減料、節(jié)約成本，變相的套取政府補貼的行為。村委采取“自愿報名”的方式，確定參加精品改造的住戶名單，再由設計方考察選定3戶為一期的亮點改造。這種形式不再需要通過其他策略性的動員，因為實際利益就是最好的驅(qū)動力。然而，精品改造項目的實施并沒有預期的順利遇到了諸多問題。建設中因自身或人為等因素，自愿參與精品改造的農(nóng)戶都紛紛放棄，只有一家堅持改造，其他村民都選用村里統(tǒng)一設計的普通整治，整體規(guī)劃由前期的精品打造變成遍地開花。

村中老干部B某對精品改造項目熱情度很高，房屋又因地理環(huán)境優(yōu)越，被選為第一批改造，但后期因自身的原因放棄了。初期設計方對B某家進行測量，結(jié)合M村民居特色和住戶需求對房屋進行改造設計。以木廬干砌為建筑主體，檐口處理沿用楚建筑中的斗拱設計，裝飾及花紋也選用了楚建筑傳統(tǒng)裝飾圖形。根據(jù)戶主的經(jīng)營需要，設計方也對前院進行了鄉(xiāng)土化的極減處理，B某非常滿意該設計方案，并開始施工。施工進行到外立面刮白之后便停止了。據(jù)B某反映，是承受不了改造款才被迫放棄的，這種“退熱化”現(xiàn)象在村里極為普遍。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生其一是出于自因，村民高估了自身的承受能力，想借政策滿足私利，盲目跟風。其二是出于他因，上級政府與村兩委因政績需求，無法等待以精品帶動村民自建的原村落建設發(fā)展，但又不能在明面上改變政策影響村民的積極性，于是默許施工方提高造價謊稱超支現(xiàn)象的發(fā)生。當實際投資額超出村民的預期估值后，不需要借助其他外力，被選者會主動放棄改建，這也直接影響積極參與精品改造的村民。村委和上級政府便順利的推行“分期均一化”建設，大幅度提高建設速度，但使村民自發(fā)性建設的初衷“流產(chǎn)”，項目建設預期值降低，對村莊的后期經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。

村民對村中的項目建設總結(jié)出三個主義：官僚主義、主觀主義和形式主義。官僚主義指，村里明面上多項決議都召開了會議，但實則都是憑村干部的“好惡親疏”來選取代表參會，這樣他們的決策便有了合法性。普通村民都是無權(quán)無勢的，他們需要依借建設項目來改善生活，不得不依附于村干部，默許村干部的決策，這樣便使“村干部形式民主，村民儀式出席”的現(xiàn)象產(chǎn)生。主觀主義指，項目的主要負責成員，掌握了建設的命脈，以個人意愿代替集體意愿。這一現(xiàn)象，在建設資金分配上表現(xiàn)的及其明顯。形式主義指，建設只做門面功夫，并未能從根本上解決民生問題，以“村莊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，助農(nóng)經(jīng)營致富”為核心的農(nóng)家樂項目，也成為形式主義的真實寫照。村中34戶農(nóng)家樂，實際經(jīng)營的只有2戶，其余的都是為套取2萬補助的面子工程。這三個主義其實質(zhì)正如弗里曼所言，農(nóng)村和農(nóng)民表面上是被國家控制了，但是實質(zhì)確實被村干部所控制。

四、美麗鄉(xiāng)村建設項目實踐異化的緣由

1.群眾參與缺失。

首先，M村的項目是由村干部和政府之間的互動爭取而來，群眾參與度低，美麗鄉(xiāng)村建設變成村干部、少數(shù)村莊精英和受益農(nóng)戶的事情。在建設的過程中，村民參與度低，積極性不高。前期村民對項目建設是不干預、不參與、不相關(guān)的態(tài)度，無論村干部怎么動員都沒什么積極性，也不愿意參與其中，往往是地方政府唱“獨角戲”。到了中期涉及到利益分配尤其是公共資源分配的問題時，就產(chǎn)生村民與村民間、村民與村兩委、村民與設計方、設計方與村兩委的多種矛盾沖突。而在因利益分配產(chǎn)生的糾紛時，村組織往往沒有能力協(xié)調(diào)各方之間的平衡，部分村民因“利”反目或阻礙項目的進行。村民參與的缺失也降低了項目建設的實施效率，群眾不參與，設計方很難快速的了解到村民的需求、村落的文化底蘊、風俗習慣等。

其次，群眾參與的缺失也不利于項目實施的社會監(jiān)督。項目從立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估等工作都有一套嚴密的監(jiān)督審核系統(tǒng)，但這些監(jiān)督措施都是自上而下的，必然存在上下級信息不對稱、信息缺失的情況，可能出現(xiàn)下級政府挪用、浪費甚至貪污等情況發(fā)生，這樣必然會影響監(jiān)督情況，也會損害村民利益。

再次，群眾參加與群眾參與概念混淆。就目前“美麗鄉(xiāng)村”建設而言，大多數(shù)的群眾參與往往都是政府部門制定好建設目標之后，組織會議或活動讓村民前來參加，“請群眾配合”來替代“由群眾參與”。

2.強勢村民爭奪項目資源。

強勢村民是指在村內(nèi)資源配置上占明顯優(yōu)勢的群體，這類群體比起大部分村民有著更廣的人脈關(guān)系、更多的資本積累，在村內(nèi)具有話語權(quán)和影響力。強勢村民可劃分成“經(jīng)濟”強勢和“社會”強勢兩類。“經(jīng)濟”強勢是指村莊中不以耕田種地為經(jīng)濟獲利途徑，但利益空間仍然在村莊里的富人。這類人，因憑借靈活的頭腦、開闊的眼界和對獲得利益敏銳“嗅覺”，而受到村民的擁戴。“社會”強人一是指具有較多社會資源的人，因其擁有較多的社會資源從而形成“微觀權(quán)力”，可以控制一部分村莊資源；另一是在村中游手好閑、也是村民口中所說的“道上”玩的人，他們雖沒有固定的職業(yè)，但憑著獨特的財富獲取方式，也可能占有村落一部分資源而完成資本的積累。

強勢村民爭奪項目資源，意味著村莊的建設和發(fā)展具備可觀的利益獲取。這類強勢村民因自身發(fā)展需要，普遍缺乏“參政”熱情，不愿意做村干部，但會扶持自家房份中的兄弟參與村委的選舉。強勢村民一直在村內(nèi)保持著較好的社會關(guān)系，他們利用自己的能力來幫助普通村民解決生計或其他困難，所以在村里有著極好的群眾基礎(chǔ)。村干部換屆選舉前，他們會向村民派發(fā)紅包為自家兄弟拉票，這種現(xiàn)象直接影響村委選舉投票的真實性。而成功當選的村干部就成了他們在村中的“代理人”?？梢灶A計，村中的強勢村民必然會成為影響村莊未來建設的結(jié)構(gòu)性力量。

在M村，強勢村民中最具代表的要屬“經(jīng)濟能人”，他們都想在項目中多分一杯羹。例如，最開始以大量資金投入和產(chǎn)業(yè)帶動為吸引條件，向村委提出要求流轉(zhuǎn)村民交換土地，村委也想借助“能人們”的力量，獲取額外的資金來發(fā)展村莊，并借助“能人”的勢力掃清建設阻礙，更快的推行項目建設。如果村委辦事的效率極低，“能人們”便利用自己的人脈關(guān)系將土地自行流轉(zhuǎn)。Z老板和Y老板目前已把村中大部分耕地租用流轉(zhuǎn)，并各自發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和采摘業(yè)。因產(chǎn)業(yè)定位、經(jīng)營模式相同，不排除后期會進行惡性競爭，影響M村的整體發(fā)展。強勢村民因其具有獨到的眼光，借助政府美麗鄉(xiāng)村建設的資金和政策投入，將資源攬入懷中，當美麗鄉(xiāng)村建設到一定程度，村民需要土地建設產(chǎn)業(yè)旅游項目時，土地卻掌握在別人手中，村集體和村民會處于被動狀態(tài)，看似回報村莊的舉動，實際上是提前瓜分了項目資源，奪取了普通村民的利益，而影響美麗鄉(xiāng)村建設的效果。

3.房屋違法交易建設失控。

M村在2000年之后，主城區(qū)市民開始進村買房，村中目前有2戶外來戶。在走訪的過程中某戶帶我們到他家老房子現(xiàn)場查看，房子有6間，大體上保存完好，但是居住條件十分不便，水電路都沒通，據(jù)戶主介紹，“一開始就有市里的過來想買我的房子，一開始開價4000多，我沒答應，后來又有人開價1萬甚至是4萬，我都沒答應，我這房子至少值5萬，等以后鄉(xiāng)村建設結(jié)束以后，我這房子指不定就能賣個幾十萬，這樣我就能在縣城給兒子買個婚房了。”

村里統(tǒng)一建設規(guī)劃，外來戶仗著自己的房子在主街面上，也想在從中分一杯羹，雖然明知農(nóng)村里買賣房屋是不合法的，不過因為原戶主還在村里，可以讓原戶主出面，他們暗中出資，來把這件事給辦成，村干部在這件事上則是睜一只眼，閉一只眼。無形當中，外來戶就瓜分了村集體的建設資金。

由于美麗鄉(xiāng)村項目是大規(guī)模的村落改造，監(jiān)管難度較大，加上初期也沒有明確的懲罰制度，導致部分村民借改造的機會紛紛加蓋房屋。這樣破壞了原有村落的格局，讓村落建設的跟城中村一樣。

4.項目實施監(jiān)督虛設化。

項目在動工前期，并沒有做到人人知曉，人人參與的程度。據(jù)調(diào)查，村召開的黨員和群眾代表大會形同虛設，參會人員都來自村干部自家房頭，絕大多數(shù)村民對項目的總體規(guī)劃是不知情的，所以不知如何配合項目建設。

其次，不利于第三方監(jiān)管項目施工。圖紙不公開意味著只有一小部分在權(quán)力核心的村民知道，這些村民相互間有利益聯(lián)系，并不能對項目的資金、進度、圖紙吻合度起到監(jiān)管作用。改造后M村建筑的外立面與設計圖紙出入較大，村民對設計圖紙完全不知情，所以無法監(jiān)督施工方按設計圖紙施工，任其改動總體規(guī)劃或少建或不建，這樣改造后的農(nóng)村就背離了設計的總體規(guī)劃。

五、美麗鄉(xiāng)村建設項目“異化”的修正路徑

1.路徑修正思路：從“政府主導”到“多元協(xié)同”的轉(zhuǎn)換。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村建設模式是以政府為主導開展建設活動，即“項目制”?！绊椖恐啤钡慕ㄔO模式存在一些明顯的問題：首先，這一理念錯誤地將社會管理中的“政府負責”等同于“政府統(tǒng)攬”，也就是“凡事政府說了算”，這導致了社會管理嚴重依賴政府；其次，對政府的過度依賴，導致政府擔心社會組織和公民參與社會管理后會“攪局”，進而帶來社會組織和公民參與社會管理的消極、被動，甚至無序。

“美麗鄉(xiāng)村”建設中的“多元協(xié)同”模式指的是以村民作為主體、政府與村民共同完成項目建設工作。在這種建設模式下，“多元主體”的理念主張社會管理主體必須多元；［4］（p61-64）政府是引導者、協(xié)助者，善于與多元主體協(xié)同；多元主體通過適當?shù)慕M織形式，參與社會管理，形成與政府協(xié)同的社會自治的管理格局。

中央強調(diào)“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，體現(xiàn)了中央推進“單邊主導”模式向“多元協(xié)同”模式轉(zhuǎn)換的要求。在“多元協(xié)同”的建設模式下，“美麗鄉(xiāng)村”建設項目的責任主體職責的特點為：

第一，從規(guī)劃到建設的責任人都是村民自己；

第二，政府部門只在建設的全程中提供政策、資金及人員上的支持；

第三，設計團隊主要提供技術(shù)指導，將村民的設計想法通過專業(yè)的角度加工后，用圖紙表現(xiàn)出來并交給施工單位施工；設計團隊還起到了鏈接村委、村民、地方政府、施工單位各主體間的橋梁作用，共同推動村莊建設項目的實施；

第四，施工單位在施工的過程中，與村民及設計方溝通后，可根據(jù)實際情況修改設計方案。

2.建設路徑的提出：“內(nèi)生”模式。

“內(nèi)生性”概念最早從經(jīng)濟學而來，經(jīng)濟學家認為長期增長率是由內(nèi)生因素解釋的。基于此觀點，“美麗鄉(xiāng)村”建設應該由“政府主導”的“外生性”建設路徑向“多元協(xié)同”主導的“內(nèi)生”模式轉(zhuǎn)變?！岸嘣黧w”的“內(nèi)生模式”建設路徑具有以下的特征及方法：

第一，從建設目標來看，就國家政策方面來說，在“美麗鄉(xiāng)村”建設過程中，不能無端忽視幾千年來的中國農(nóng)耕文化和鄉(xiāng)土社會。托達羅通曾對中國鄉(xiāng)村勞動力遷移研究時曾提出，“不能只重視工業(yè)，而輕視農(nóng)業(yè)”。

第二，從主體的結(jié)構(gòu)來看，“村民主體”是指占大多數(shù)的普通農(nóng)戶，而不是僅指農(nóng)村中的強勢村民。針對往昔經(jīng)驗，“美麗鄉(xiāng)村”建設中的利益很大部分被強勢村民階層俘獲，這里該選擇能真正表達農(nóng)民主體利益的普惠制道路。美麗鄉(xiāng)村建設的建設主體是農(nóng)村居民，讓村民全程參與到本村建設的各個階段，能有效、快速的推行“項目制”建設。

第三，政府機構(gòu)及外部社會力量在“美麗鄉(xiāng)村”建設中起到外部投入的作用。在此之前，首先要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一矛盾，其事實是工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化為提取鄉(xiāng)村微薄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余價值而設計。其次，就技術(shù)層面來說，要破解多年來各級政府與各種資本形成的利益共同體。

第四，從組織層面來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)民“去組織化”，市場化帶來的個人主義、利己主義的商業(yè)文化沖擊鄉(xiāng)村，弱化了農(nóng)民組織的傳統(tǒng)紐帶，使農(nóng)民進一步分散化，進而影響到建設“美麗鄉(xiāng)村”的集體力量的發(fā)揮。故此，農(nóng)民只有建立自己的合作社，才可形成有力的支撐和依靠。

圖1　綜合合作社組織構(gòu)成圖

以組織建設為核心，以文化活動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展（綜合合作社）為兩翼，帶動和擴大群眾參與，增強基層組織戰(zhàn)斗力。以“內(nèi)置金融合作社”作為經(jīng)濟發(fā)展的引擎，是村莊社會組織發(fā)展的支持力量，是村莊公共福利供給的配置平臺；其他綜合合作社作為核心，帶動村落集體經(jīng)濟的發(fā)展；各協(xié)會是社會生活、經(jīng)濟發(fā)展的有機載體。政府可在政策、資金、智力采購上為發(fā)展提供必需的支撐，賦予村莊自主的、可持續(xù)的發(fā)展活力和能力，探索創(chuàng)造“美麗鄉(xiāng)村”建設新模式，建成具有示范意義的美麗鄉(xiāng)村。［5］（p47-51）實施民主化村莊建設模式，激發(fā)群眾參與村莊治理積極性和主動性，增強村級組織戰(zhàn)斗力和凝聚力。

3.“美麗鄉(xiāng)村”建設實施機制設計。

（1）成立“美麗鄉(xiāng)村”建設委員會。

奧爾森曾指出，一個社會的某個利益集團若想對政府的政策施加影響，保護自己的利益，必須采取一定的行動，所謂“集體行動”。而集體行動想要奏效，則需要一個內(nèi)部能進行有效溝通和協(xié)調(diào)的組織，代表該集團的利益進行活動。成立代表村民“集體行動”能力、代表村委協(xié)調(diào)矛盾的職能、代表政府傳達政策的途徑、代表設計團隊設計落地的監(jiān)管、代表施工單位施工質(zhì)量的監(jiān)督的多元主體的組織，在村莊建設全過程中起聯(lián)系、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用顯得尤為重要。

第一，促進各參與主體間的直接聯(lián)系?，F(xiàn)在“美麗鄉(xiāng)村”建設中參與主體間的聯(lián)系普遍存在“單一性”。單面聯(lián)系，不但耗時久、效率低，還會造成因多人轉(zhuǎn)述造成的問題變質(zhì)，責任意識不清等問題。成立由各主體代表組成的“美麗鄉(xiāng)村”建設委員會，將分散的主體集中，為個主體間提供聯(lián)系的平臺。

第二，定期召開建設會議。施工方、設計方、村兩委要相互配合，以“周”或“月”為固定時間召開會議，進行各方工作匯報。各方可在會議中提出各自面臨的困難與問題，尋求他方的支持與幫助。

第三，村民利益訴求的傳達機構(gòu)。常有弱勢村民利益受損卻投訴無門的現(xiàn)象發(fā)生，“美麗鄉(xiāng)村”建設委員會的成立為村民利益訴求提供一個公平公正的平臺。給村民提供知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)，也讓地方政府指導村民的心聲，提供政策上的幫助。

第四，建設各環(huán)節(jié)透明公開、公平公正。由美麗鄉(xiāng)村建設委員會將建設項目的全過程傳達給每個村民。例如，舉行項目建設解讀、項目設計討論、項目答疑等會議，將項目建設的每個環(huán)節(jié)傳達給村民，這樣大大的增加了村民對“美麗鄉(xiāng)村”建設的認同感。

第五，第三方的監(jiān)督作用。扮演村莊建設的“第三方”，各主體間形成制約型監(jiān)督模式。

（2）明確項目實施者的分工。

在“美麗鄉(xiāng)村”建設過程中，要明確“多元協(xié)同”模式中的各參與對象的分工，以確保建設項目的順利實施。（如表1）

表1　“多元協(xié)同”模式中的職責分工

（3）實施過程與內(nèi)容。

多元主體參與整個“美麗鄉(xiāng)村”建設項目的“協(xié)同”建設分為三個階段：協(xié)同調(diào)研階段、協(xié)同設計階段和協(xié)同實施階段。

第一，協(xié)同調(diào)研階段?！懊利愢l(xiāng)村”協(xié)同調(diào)研階段的參與者主要有村委、村民、設計團隊。設計團隊在村兩委的協(xié)助下駐村對村莊基本情況、宗族關(guān)系、人文歷史、民俗風貌、地區(qū)特色等方面進行全方位的調(diào)研。通過入戶訪問的形式直接了解村民的訴求，村民則直接將自己的期望、疑問告訴設計團隊。根據(jù)整體調(diào)研情況及村民要求制定“自下而上”的村莊規(guī)劃方案、村莊更新方案及村莊發(fā)展方案。

第二，協(xié)同設計階段。設計團隊將設計的村莊規(guī)劃方案、村莊更新方案、村莊發(fā)展等方案，交由美麗鄉(xiāng)村建設委員會審核。美麗鄉(xiāng)村建設委員會對圖紙進行審核并提供修改意見，再由設計團隊進行方案整改。其次，在整體規(guī)劃得到美麗鄉(xiāng)村建設委員會通過后，設計團隊將村莊更新方案中的民居改造圖紙，直接戶主進行溝通，根據(jù)戶主的要求直接進行修改。

第三，協(xié)同實施階段。作為各參與主體聯(lián)合性的美麗鄉(xiāng)村建設委員會在設計實施的階段中起到主要的作用。在實施過程中委員會定期召開會議，解決各主體在建設中的問題。例如施工單位在方案建設當中，碰到的土地征用、房屋拆遷、設計圖紙等問題，由其代表在美麗鄉(xiāng)村建設委員會定期例會中提出，由剩下的多方代表協(xié)商解決。

“多元協(xié)同”模式中，各參與主體間的無縫隙合作，是美麗鄉(xiāng)村建設順利實施的關(guān)鍵因素。

［1］朱圣明.地方政府性債務：問題、成因及其治理［J］.觀察與思考，2014，（1）.

［2］折曉葉.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析［J］.中國社會科學，2011，（4）.

［3］李祖佩.項目進村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項基于村莊本位的考察［J］.中國農(nóng)村觀察，2013，（4）.

［4］王勁曉，楊文斌.源于社會管理創(chuàng)新工作的幾點思考［J］.河南社會科學，2012，（12）.

［5］葉云.城市化背景下中部地區(qū)城市邊緣區(qū)聚落階層權(quán)力轉(zhuǎn)變［J］.湖北社會科學，2014，（12）.

責任編輯周剛

F326.23

A

1003-8477（2016）09-0072-08

葉云（1969—），男，博士，武漢科技大學藝術(shù)與設計學院教授；王芊（1990—），女，武漢科技大學公共管理（藝術(shù)管理）專業(yè)碩士研究生。

湖北省社科基金研究項目“內(nèi)生模式”美麗鄉(xiāng)村建設理論與實踐探索；湖北省教育廳人文社會科學研究項目“城市邊緣區(qū)村落內(nèi)生式發(fā)展模式研究”（16Q051）。