曹桂芝

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410006）

讓失信者寸步難行
——我國社會信用體系建設(shè)的回顧與展望

曹桂芝

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410006）

我國社會信用體系建設(shè)始于本世紀初，我們選擇了一種不同于西方信用體系建設(shè)的新模式和新路徑。在短短十幾年的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了前期探索、試點建設(shè)、統(tǒng)籌共建和全面建設(shè)四個不同的發(fā)展階段。目前為止，社會信用體系的架構(gòu)已初步成型，但離“讓失信者寸步難行”的目標尚遠。要實現(xiàn)此目標，還需堅定信念，多管齊下，打通“最后幾公里”。

社會信用體系 失信行為 聯(lián)合懲戒 征信

2002年黨的十六大明確提出要“建立健全我國社會信用體系”，2003年國務(wù)院《政府工作報告》將“加快建立社會信用體系”納入政府重要工作任務(wù)之中，正式開啟我國社會信用體系建設(shè)之步。

一、我國社會信用體系建設(shè)的歷程進程

信用有狹義與廣義之分。狹義上，信用專指在經(jīng)濟交換中，一種以信任為基礎(chǔ)的建約、履約能力；廣義的信用則泛指人們在整個社會交往活動中所呈現(xiàn)的誠實守信能力，除了包括信用主體在經(jīng)濟信用交易中的建約、履約能力，還包括其在其他社會交往活動中遵守社會法律制度、行業(yè)規(guī)則和道德規(guī)范的能力。相應(yīng)地，社會信用體系也有廣義和狹義之分。狹義的社會信用體系是指作用于經(jīng)濟交往領(lǐng)域的信用風險管理體系，解決的是經(jīng)濟交易中的信用安全問題；廣義的社會信用體系則指作用于整個社會交往領(lǐng)域的信用風險管理體系，解決的是包括經(jīng)濟交往在內(nèi)的整個社會交往的信用安全問題。

我國信用體系建設(shè)大致可分為四個階段：

前期探索階段（1992-2001年）：人民銀行針對信用缺失導(dǎo)致金融生態(tài)環(huán)境不斷惡化的狀況，于1992年首創(chuàng)了貸款證制度，銀行將企業(yè)貸款發(fā)放和歸還信息登記在貸款證上，貸款者須持證貸款。這一制度在全國推廣后，人民銀行又將貸款證信息電子化，建立起銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)。受此啟發(fā)，人民銀行還將分散在各商業(yè)銀行的個人信貸信息進行采集，建立了個人信用征信服務(wù)系統(tǒng)，供銀行機構(gòu)查詢。上述之舉被視為我國現(xiàn)代信用管理的萌芽。

試點建設(shè)階段（2002-2006年）：2002年，國務(wù)院以人民銀行為主要試點單位，賦予其“管理信貸征信業(yè)，推動建立社會信用體系”的職責，在我國正式開啟信用體系建設(shè)之步。人民銀行以銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)和個人信用征信服務(wù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)建立全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并設(shè)立專業(yè)征信機構(gòu)，開展獨立第三方信用評級試點。與此同時，一些省市、國家部委和行業(yè)協(xié)會也紛紛從各自領(lǐng)域開始信用建設(shè)試點。總的來說，這一時期的社會信用建設(shè)具有明顯的自發(fā)性、試點性和各自為戰(zhàn)特征，缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范。

統(tǒng)籌共建階段（2007-2011年）：在試點基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2007年印發(fā)了《關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確“社會信用體系建設(shè)要‘以法制為基礎(chǔ)，信用制度為核心，以健全信貸、納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量的信用記錄為重點，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)，政府推動、培育市場，完善法規(guī)、嚴格監(jiān)管，有序開放、維護安全’的原則，建立全國范圍信貸征信機構(gòu)與社會征信機構(gòu)并存、服務(wù)各具特色的征信機構(gòu)體系，最終形成體系完整、分工明確、運行高效、監(jiān)管有力的社會信用體系基本框架和運行機制?！盵1]《意見》的出臺，對于各部門各行業(yè)的信用建設(shè)起到了引領(lǐng)作用；與此同時，國務(wù)院設(shè)立社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)系會議，明確由人民銀行牽頭，統(tǒng)籌全國18個成員單位“共建誠信”。人民銀行在進一步推進和完善金融領(lǐng)域自身信用建設(shè)的同時，與相關(guān)部門一道，開始推進征信法規(guī)、制度、標準等方面的建設(shè)。這一時期，我國社會信用體系建設(shè)已開始向規(guī)范化邁進，但主要側(cè)重于經(jīng)濟尤其是金融領(lǐng)域。

全面建設(shè)階段（2012-）：2011年底，國務(wù)院常務(wù)會議提出“十二五”期間要全面推進社會信用體系建設(shè)，要以社會成員信用信息的記錄、整合和應(yīng)用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)。我國社會信用體系建設(shè)進入全面、加速階段。首先，國務(wù)院于2012年將部際聯(lián)席會議改由發(fā)改委和人民銀行共同牽頭，成員單位擴大至35個部門；部級聯(lián)系會議主要職責中加進了“綜合推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”的職責。這意味著我國社會信用體系建設(shè)已由點到面全面展開。其次，2014年國務(wù)院頒布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，明確提出了我國社會信用體系建設(shè)的目標。為此，國家發(fā)改委和人民銀行主持召開了全國社會信用體系建設(shè)工作會議，不僅明確了社會信用體系建設(shè)在國家層面需要進行的各項工作，每項工作牽頭與配合的中央部委以及完成的具體時間，而且對各地區(qū)、各部門在“信用記錄建設(shè)、信用信息共享平臺建設(shè)、失信行為聯(lián)合懲戒制度、信用服務(wù)機構(gòu)發(fā)展、法規(guī)制度標準建設(shè)”提出了具體要求和完成時間。這意味著社會信用體系建設(shè)已全面提速。

從我國信用體系建設(shè)的四個發(fā)展階段來看，我國信用體系建設(shè)是由政府主導(dǎo)、社會參與、協(xié)同發(fā)展、穩(wěn)步推進的。

二、社會信用體系的框架已初步建成，但離“讓失信者寸步難行”目標尚遠

“讓失信者寸步難行”，這是習(xí)近平總書記和李克強總理在有關(guān)會議和報告中多次強調(diào)的，是我國社會信用體系建設(shè)要達成的最終目標。要實現(xiàn)這一目標，“信用信息的全面記錄和互聯(lián)共享是基礎(chǔ)，規(guī)范的信用信息收集和使用是關(guān)鍵，形成鼓勵守信、懲戒失信的社會聯(lián)動機制是核心”[2]。目前看，我國社會信用體系的架構(gòu)已基本成型，但離目標要求還有不短的距離。突出表現(xiàn)在：

（一）信用信息的記錄初具規(guī)模，且已部分實現(xiàn)互聯(lián)共享，但還未能形成信用信息全面記錄和互聯(lián)共享的局面

一是作為社會信用體系建設(shè)重要基石的全國金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已由人民銀行主導(dǎo)建成并運營，截至2016年3月底，已分別收錄2139萬戶企業(yè)和其他組織信息以及8.85億自然人的信用信息。二是一些地區(qū)、部門、行業(yè)已開始對本領(lǐng)域發(fā)生的信用信息進行記錄和建庫。三是征信機構(gòu)征集的信用數(shù)據(jù)在逐步增加。在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委牽頭建設(shè)的信用信息共享交換平臺已于2015年底上線試運行，它旨在實現(xiàn)各地區(qū)、各部門政務(wù)外網(wǎng)所公示的信用信息的互聯(lián)共享。

但是，信用信息全面記錄和全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺還沒形成。一方面，社會信用信息記錄還殘缺不全，未能覆蓋所有社會主體，以及與信用主體有關(guān)的全部信息，信用記錄存在許多“死角”。另一方面，信用信息的全面互聯(lián)共享尚未實現(xiàn)，已運行的信用信息共享交換平臺目前能實現(xiàn)共享的信息還十分有限：一是掌握在政府各部門手中的大量信用信息，由于種種原因，仍在各級政府部門“封藏”著；二是目前運行的信用信息共享交換平臺尚未將商業(yè)性征信機構(gòu)和其他社會組織所征集的信用信息納入其共享交換范疇，致使這些信息成了一個個“信息孤島”。

（二）征信市場初步形成，但力量還很弱小

我國征信市場已初步形成。一是征信機構(gòu)在逐步發(fā)展壯大，形成了國有和民營、企業(yè)征信和個人征信并存的多元化信用服務(wù)業(yè)格局，信用服務(wù)業(yè)作為一個新型的服務(wù)行業(yè)正在崛起。二是市場利用信用產(chǎn)品的意識在形成。例如，企業(yè)或金融機構(gòu)發(fā)行債券需進行信用評級已成慣例。2015年，人民銀行個人征信系統(tǒng)的全年日均查詢達173萬次，企業(yè)征信系統(tǒng)為24萬次。[3]說明我國征信市場已初步形成。

但是，市場發(fā)育還不成熟，力量還較弱小。一方面，征信機構(gòu)整體而言規(guī)模小，全面獲取信息難度大，加上征信法規(guī)不健全，征信機構(gòu)自律性不強等原因，能提供的信用服務(wù)種類少，權(quán)威性、可靠性不強。另一方面，使用信用產(chǎn)品和服務(wù)的社會意識還沒有普遍形成，社會主體中的大多數(shù)還沒有養(yǎng)成在經(jīng)濟交往和社會交往中使用信用服務(wù)的意識和習(xí)慣。

（三）信用管理已朝法制化、規(guī)范化方向邁進，但完善的法律法規(guī)體系和標準體系建設(shè)才剛起步

信用法規(guī)制度上，《征信業(yè)管理條例》的頒布實施，使我國征信業(yè)走上了有法可依的軌道。國務(wù)院及有關(guān)部門和地方政府，對信用信息的采集、使用、管理和對信用行為的獎懲等方面相繼制定了許多規(guī)章制度（據(jù)不完全統(tǒng)計，僅江蘇省出臺的信用管理制度就達100多項）。這些法規(guī)制度無疑將我國信用體系建設(shè)和管理引向了有章可循，日趨規(guī)范的軌道。但整體而言，我國信用體系建設(shè)仍缺乏系統(tǒng)的法律支持。

信用標準化建設(shè)上，人民銀行征信管理局于2005年底就啟動了征信標準化工作，且先后發(fā)布了多項金融行業(yè)征信標準。各行業(yè)各部門信用標準建設(shè)也風起云涌。但問題是，這些標準都是各部門、各行業(yè)的自創(chuàng)標準，完整、統(tǒng)一的國家信用標準體系還未建成?！罢龆嚅T”，相同內(nèi)容不同標準，不利于信用行業(yè)的統(tǒng)一規(guī)范與管理。

（四）守信激勵和失信懲戒的聯(lián)合機制建設(shè)已啟動，但全國“一張網(wǎng)“的聯(lián)動獎懲局面還沒形成

我國正在多渠道探索守信激勵和失信懲戒的聯(lián)合機制，已形成政府與市場并進的局面。一是政府各部門間開啟了守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的合作機制建設(shè)。二是市場激勵和懲戒機制在逐步形成。這樣，誠實守信在市場交易中會獲得更多的機會和實惠，失信則需付出更多成本甚至失去機會。

不過政府與社會聯(lián)合獎懲之網(wǎng)仍在編織之中，離形成讓失信者處處受阻、寸步難行的大網(wǎng)還有距離。從政府層面看，各部門間聯(lián)合激勵和懲戒機制仍處于探索和完善中。一方面，一些行業(yè)和領(lǐng)域的信用行為尚未納入聯(lián)合獎懲范疇，有些部門也只是將部分特別突出的信用行為納入其中。如何對各行業(yè)、各領(lǐng)域的信用信息進行分類、分級管理，在此基礎(chǔ)上制定分類、分級的聯(lián)合獎懲措施則需要進一步研究。另一方面，獎懲《備忘錄》屬行政協(xié)議，對各執(zhí)行主體不具有強制性，只有將其上升到法規(guī)制度層面，才能確保各項獎懲措施落實到位，“崇尚守信，鄙視失信”的社會氛圍才能形成。

三、堅定信念，多管齊下，打通“最后幾公里”

我國社會信用體系建設(shè)，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下已全面展開，各項工作正按照《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出的目標和要求有序推進。目前，在部際聯(lián)系會議框架下，已成立五個專門工作小組，對信用法規(guī)體系建設(shè)、信用標準體系建設(shè)、信用信息需要與供給協(xié)調(diào)、信用信息交換共享技術(shù)和聯(lián)合懲戒等五個方面開展專項研究和制度設(shè)計。

需要正視的是，要實現(xiàn)《綱要》提出的目標，除了加強上述幾個方面的工作外，還有兩點不容忽視。

一是政務(wù)信用建設(shè)。政務(wù)信用建設(shè)不僅是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，而且對其他領(lǐng)域的信用建設(shè)發(fā)揮著表率和導(dǎo)向作用。正人先正己，只有政府誠信建設(shè)好了，其他誠信才有了基礎(chǔ)和保障。政務(wù)誠信作為社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，其本質(zhì)要求與基本模式應(yīng)該與其他領(lǐng)域的信用建設(shè)是一致的。首先，需要界定政務(wù)失信行為的邊界，并建立健全各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政務(wù)誠信檔案。其次，要抓緊研究制定政務(wù)信用的評價標準和辦法，對各級政府和從政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進行信用評定。再次，要研究制定對政務(wù)失信行為的聯(lián)合懲戒機制和措施。唯其如此，政務(wù)誠信建設(shè)才能獲得突破，也才能真正發(fā)揮出表率和導(dǎo)向作用。

二是需要強化社會信用意識的培養(yǎng)。信用法規(guī)和標準、信用記錄和評價、信用懲戒措施等等再健全、再完善，對信用主體而言，終歸只是外在性的、“紙上的”東西，只有當其作用于人并內(nèi)化于心時，才能發(fā)揮長久的、最大化的效用。因此，我們還必須要重視如何將“紙上的”東西更好更快地被人們接受和認同。一方面，對社會信用體系各環(huán)節(jié)已制定的法規(guī)制度要嚴格執(zhí)行，切不可搞“網(wǎng)開一面”或“下不為例”，唯有如此，方能維護法規(guī)制度的威嚴。另一方面，要加大對社會信用體系中有關(guān)內(nèi)容的宣傳力度，通過廣泛而持久的宣傳，營造出一個守信光榮、失信可恥的社會輿論氛圍，使人潛移默化地認知與認同。社會信用意識的培養(yǎng)，絕非一朝一夕的事，需要持之以恒。

[1]關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見[EB/OL]．

http://baike.baidu.com/view/8768045.htm．

[2]人民銀行黨校24期進修班浙江調(diào)研組.人民銀行在社會信用體系建設(shè)中的作用[EB/OL]．

http://www.financialnews.com.cn/yw/jryw/201308/t20130812_3 8804.html．

[3]黃濤.征信系統(tǒng)日均查詢173萬次[EB/OL]．

http://mt.sohu.com/20160512/n449051018.shtml．

（責任編輯：許 燁）

F830

A

1009-2293(2016)06-0082-03

曹桂芝，中共湖南省委黨校副教授。

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.06.022