朱蘭波

（鐵西區(qū)國家稅務局，遼寧沈陽110021）

政府購買涉稅公共服務法律保障問題探討

朱蘭波

（鐵西區(qū)國家稅務局，遼寧沈陽110021）

政府購買公共服務作為公共服務供給的一種新形式，在發(fā)達國家已有五十多年的實踐，已形成比較成熟的制度體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出推廣政府購買服務。近年來，各地稅務機關也都在進行購買涉稅公共服務的試點工作。但在實踐中，法規(guī)的不完善導致實施過程中涉稅公共服務范圍不統(tǒng)一、提供服務的方式不合理、購買過程不規(guī)范透明、采購雙方的權責劃分模糊等問題的出現(xiàn)，亟待有關法律制度的保障。本文通過對我國現(xiàn)有的政府購買涉稅公共服務法律制度的分析，找出現(xiàn)有的法律法規(guī)中存在的不足，同時結(jié)合在實踐中出現(xiàn)的問題，為完善我國政府購買涉稅公共服務法律保障提供建議。

政府采購；涉稅公共服務；法律保障

政府購買涉稅公共服務，對新時期全面深化財稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、改進稅收服務提供方式有著重要的現(xiàn)實意義。我國政府購買涉稅公共服務工作剛剛起步，尚處于初級階段。隨著各地試點實踐的不斷深入，購買涉稅服務范圍不統(tǒng)一、提供服務的方式不合理、購買過程不規(guī)范透明、服務提供過程中政府與服務提供方的權責劃分模糊等問題不斷出現(xiàn)，亟需明確規(guī)范制度，提供法律保障。完善政府購買涉稅公共服務的法律制度，對建全我國政府購買涉稅公共服務體制機制，實現(xiàn)稅收治理能力現(xiàn)代化，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)的稅收服務，具有十分重要的意義。

一、我國政府購買涉稅公共服務法律規(guī)范概況

目前，我國政府購買涉稅公共服務正處于如火如荼的實踐中。各地基本以《政府采購法》、《招標投標法》和《合同法》中的有關規(guī)定對采購當事人以及采購代理機構、涉稅公共服務采購的方式、程序和合同監(jiān)督等進行管理。我國對政府購買公共服務制度尚未有明確的法律法規(guī)層次的規(guī)定。但2015年新頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（中華人民共和國國務院令第658號）中對《政府采購法》第二條所稱服務，明確了包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，即購買公共服務要遵從《政府采購法》的有關規(guī)定。十八大后，我國政府高度重視政府購買服務的工作，先后出臺了一系列的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2013年國務院印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），這是我國關于政府購買服務的最高行政級別的規(guī)范性文件，其對購買服務的重要性、正確把握購買服務的總體方向、規(guī)范開展購買服務工作、扎實推進購買服務工作等方面進行了規(guī)范和指導。隨后，財政部、民政部和國家工商總局制定了財綜［2014］96號《政府購買服務管理辦法（暫行）》，這是首部關于政府購買服務的部門規(guī)章，其對購買主體和承接主體進行了界定，明確了可購買服務的內(nèi)容及有關目錄規(guī)范，完善了購買程序，并強調(diào)要強化績效管理，提高資金使用效率。為進一步推開此項工作，財政部又出臺了財預〔2014〕13號《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》等規(guī)范性文件，對購買服務的預算資金安排有關問題進行了明確。為優(yōu)化稅收服務，提高征管效能，規(guī)范稅務主管機關購買涉稅公共服務的行為，國家稅務總局下發(fā)了《稅收服務項目政府采購管理辦法（暫行）》（稅總發(fā)［2016］102號），對稅收服務的采購項目管理、采購方式及程序、監(jiān)督管理等進行了規(guī)范。這些規(guī)范性文件或部門規(guī)章為政府在購買涉稅公共服務的試點工作中提供了基本的規(guī)范性的行為指導，明確購買方和承接方雙方的權利義務，可以對納稅人權益進行保護和監(jiān)督，從而減少給國家稅收利益造成的損失，還能為建立稅收現(xiàn)代化指明方向，為政府職能的改革提供激勵。

二、我國政府購買涉稅公共服務法律保障存在的問題

我國政府購買涉稅公共服務還處于初始階段，其法律淵源還零散分布在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及政府規(guī)范性文件中，從總體上看，整體構架尚不完整，缺乏系統(tǒng)性。

（一）規(guī)范政府購買涉稅公共服務的法律體系不完備。

我國開展政府購買涉稅公共服務的法律依據(jù)主要是規(guī)范性文件和少數(shù)部門規(guī)章。有的規(guī)定不免存在一些偏差或遺漏，如三部門制定下發(fā)的《管理辦法》中無涉稅公共服務的范圍界定。稅收管理權是政府基本的行政權力之一，政府提供涉稅公共服務也是其基本職責，向社會組織購買涉稅公共服務也應是政府購買公共服務的范疇。但我們在尋找購買涉稅公共服務的法律依據(jù)時比較牽強，是采用《實施條例》、還是依據(jù)《管理辦法》、還是遵從總局《稅收服務項目政府采購管理辦法》？這說明我國尚未形成完備的政府購買公共服務的法律體系。到目前為止，我國還沒有專門的針對政府購買公共服務的基本法律，未使政府購買涉稅公共服務真正做到有法可依。

（二）規(guī)范政府購買涉稅公共服務的法律層級不高

涉稅公共服務是政府提供公共服務的重要組成部分，政府購買公共服務的一般規(guī)定對購買涉稅公共服務也具有約束力。在現(xiàn)有的法律保障體系中，法律的數(shù)量相對較少，許多相關規(guī)定只散見于有關政策和政府規(guī)范性文件中，缺乏宏觀統(tǒng)領性，權威性不高，不利于購買涉稅公共服務的協(xié)調(diào)發(fā)展。而規(guī)范稅收管理的法律《稅收征管法》中對購買涉稅公共服務的有關規(guī)定比較模糊，沒有專門條款進行規(guī)制。雖有《稅收服務項目政府采購管理辦法（暫行）》，但從法律層級來看，屬于政府規(guī)范性文件，法律層級較低，約束力相對較弱。

（三）規(guī)范政府購買涉稅公共服務法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容不全面

與購買涉稅公共服務有關的一些亟待法律調(diào)整的領域尚處空白，如可購買涉稅公共服務范圍、參與涉稅公共服務的社會組織管理、相關基礎研究、第三方測評服務機構、服務責任追究等方面。采購雙方合法權益的保障、預防和遏制侵害享受涉稅公共服務納稅人的合法權益、加強服務監(jiān)管、提高社會組織服務提供能力、服務糾紛解決機制等都需完善有關法律法規(guī)。這會導致有關服務的監(jiān)管不統(tǒng)一、服務行為不規(guī)范、服務標準落實不到位等諸多問題，限制購買涉稅公共服務政策職能作用的有效發(fā)揮，從而客觀上制約工作秩序與社會環(huán)境的形成。

（四）規(guī)范政府購買涉稅公共服務法規(guī)的可操作性不強

現(xiàn)有的法律在立法過程中，會較多考慮在全國范圍內(nèi)不同條件下的共性問題，法律語言一般比較籠統(tǒng)、概括，可操作性較差，因此，需要補充大量的行政法規(guī)和規(guī)章來調(diào)整個性問題。而行政法規(guī)和規(guī)章調(diào)整較慢，規(guī)范性文件法律位階較低，發(fā)行的范圍有限，無法及時向社會發(fā)布等，往往導致操作方無所適從。如《中華人民共和國政府采購法實施條例》規(guī)定政府購買社會服務適用《政府采購法》，但政府購買公共服務不同于政府采購貨物、工程或服務，其在需求論證、服務標準、服務監(jiān)督、績效考核、服務評價等方面有自身的特殊性，貨物、工程或服務等采購的方式和程序已經(jīng)形成完善規(guī)范的程序，而整套政府采購的程序是否匹配公共服務采購還需進一步的實踐與探索。

三、完善我國政府購買涉稅公共服務法律保障的建議

政府職能的轉(zhuǎn)變從客觀上對有關立法提出了新的要求。在此背景下，制定政府購買服務法已經(jīng)成為我國促進公共服務健康發(fā)展的內(nèi)在需要。為此，針對當前我國政府購買涉稅公共服務法律保障所顯現(xiàn)出來的不足，應從以下幾個方面加以應對：

（一）加快立法步伐，健全我國政府購買涉稅公共服務的法律體系

伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展與納稅人稅法遵從度的不斷提高，充分利用社會資源提供涉稅公共服務已經(jīng)成為趨勢。毫無疑問，法律的規(guī)范引導與保障是推進購買涉稅公共服務全面發(fā)展的必要條件。目前，我國急需解決的關鍵性問題是加快我國政府購買公共服務的實體法和程序法立法步伐，因此，我國應積極對有關法律需求，及時制定立法計劃，并依據(jù)現(xiàn)實需要，對已有的法律、法規(guī)或規(guī)章加以完善，使其適應規(guī)范和保障購買涉稅公共服務發(fā)展的實際需要。具體而言，首先應當制定一部能夠統(tǒng)領我國政府購買公共服務法律體系的《政府購買公共服務法》，并在該法中就我國購買公共服務的基本法律原則與法律制度等作出明確規(guī)定；或者，在《政府采購法》中單獨增列一章，明確政府購買公共服務的具體規(guī)定；此外，還應當根據(jù)目前我國法律體系中缺少必要的程序法律規(guī)范的現(xiàn)狀，及時制定相關的程序法規(guī)，并完善相應的責任追究法規(guī)，必要時可制定購買涉稅公共服務的專項法規(guī)，為提高我國納稅服務能力和納稅人稅法遵從度營造良好的法治環(huán)境。

（二）增加規(guī)范適應性，提升政府購買涉稅公共服務的法律層級

法律效力大小取決于立法的法律層級，高層級的立法比較低層級的立法更易發(fā)揮其規(guī)范和保障作用。當前，我國政府購買公共服務尤其是購買涉稅公共服務的法規(guī)整體層級偏低，在一定程度上制約了其規(guī)范和保障作用。為此，需要我國在今后的立法過程中，有意識地逐步提升相應立法的層級，改變多部委規(guī)章、少行政法規(guī)而無法律的現(xiàn)狀。目前，比較緊迫的是在即將進行修改的《中華人民共和國稅收征管法》中增加購買涉稅公共服務的有關規(guī)定，明確涉稅公共服務的內(nèi)涵、范圍、程序等內(nèi)容，促進我國政府購買涉稅公共服務的健康發(fā)展。

（三）完善現(xiàn)有法規(guī)，構建政府購買涉稅公共服務特有的基礎制度

對現(xiàn)有法規(guī)，應堅持全面、系統(tǒng)的原則，統(tǒng)一內(nèi)容，對有矛盾、沖突的條款進行修改，積極構建購買涉稅公共服務基本制度體系。該制度體系應體現(xiàn)以下要素：

1、明確涉稅公共服務采購主體

購買涉稅公共服務的主體應是稅務機關。稅務機關是具有稅務管理權和稅收征收權的國家行政機構，只有稅務機關才與其行為相對人在行政法意義上形成了稅務行政法律關系，所以稅務機關是唯一具有提供涉稅公共服務主體資格的政府部門。

2、明確涉稅公共服務承接主體

涉稅公共服務的承接主體是具備一定條件的、能夠承擔相應稅收服務的社會力量。社會力量包括各類社會組織與企事業(yè)單位，為確保采購稅收服務的質(zhì)量，應通過“公開透明、競爭擇優(yōu)”的方式公開選擇服務承接者。同時，在立法時要強調(diào)培育相應社會組織的重要性，放寬具有資質(zhì)的社會組織的準入門檻，引入競爭機制，營造一個公平有序的市場環(huán)境。

3、明確涉稅公共服務對象

購買涉稅公共服務的服務對象是接受稅務機關提供稅收管理和服務的行政相對人，即納稅人。

4、明確涉稅公共服務范圍

對涉稅公共服務范圍的界定，即哪些稅收服務項目可以實現(xiàn)社會組織提供。因范圍的規(guī)定不清，不同地區(qū)、不同稅收主管機關在購買涉稅公共服務的實踐中認識不同，略有差異。為統(tǒng)一規(guī)范，主管部門應對購買涉稅公共服務范圍進一步明確，可采取正面列舉或是禁止清單的形式，對滿足正面列舉條件的，即可采購，而不在禁止清單內(nèi)的，都可采購。涉稅公共服務是稅務機關提供的適合采取市場化方式提供且具備條件的社會力量能夠承擔的稅收服務，其應是稅務機關的法定職責范圍內(nèi)的服務，主要是稅務機關依職權向社會提供的服務，如法規(guī)政策的前期調(diào)研、納稅申報、稅法宣傳、納稅咨詢等稅收服務，服務對象是除政府以外的其他社會組織和公眾。

5、明確購買涉稅公共服務的資金來源

資金應來源于財政預算，由購買主體自行承擔預算經(jīng)費保障。稅務機關應在承接主體按約履行服務合同后，根據(jù)履約結(jié)果及時支付服務費用，承接主體向納稅人提供的服務，不應再向納稅人收取任何費用。應該說明的是，目前會計師事務所和稅務師事務所提供的一些涉稅鑒證或代理服務事項均收費，且由納稅人負擔，而政府購買稅收服務的費用由稅務部門負擔，是財政支出的一部分。

6、明確購買涉稅公共服務程序

目前，政府購買涉稅公共服務采取的程序主要是依據(jù)《政府采購法》、《招標投標法》中的公開招投標程序。但涉稅公共服務有其特殊性，應在其項目前期立項決策程序中增加公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等環(huán)節(jié)，對項目進行充分的評估。對社會敏感度高、數(shù)額較大的項目可采取聽證程序論證項目。通過聽證程序，廣泛了解納稅人對于涉稅公共服務的需求，根據(jù)納稅人的需要，制定可行的項目計劃。要加強政府信息公開制度建設，及時講采購項目、采購程序性文件、采購結(jié)果等信息向社會公開，保證“權力在陽光下運行”。

7、立法中必須突出強調(diào)

這里需要強調(diào)的是，向社會力量購買稅收服務后，稅務機關不能置身事外、推脫職責，依然要為稅收服務的提供承擔最終責任。稅務機關也要盡快從服務的提供者到服務的監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，促進更加方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效服務目標的實現(xiàn)。而立法應從評估體系和評估的主體兩個方面，對服務質(zhì)量評估機制進行規(guī)范。評估體系應從效率評價和服務效果評價兩個方面出發(fā)，實行全過程的監(jiān)督評價。除稅務機關的監(jiān)督外，必須引入第三方評估機制，保證評估的全面和真實，確保社會組織能夠嚴格依合同提供服務，防止納稅人利益的損失。

［1］王彥蓉.我國政府購買公共服務模式分析［J］.智富時代.2015（11）.

［2］宋國愷.政府購買服務：一項社會治理機制創(chuàng)新［J］.北京工業(yè)大學學報.2013（6）.

［3］王楓云，林志聰.基層政府公關服務購買的現(xiàn)狀與未來策略設計［J］.宏觀視野.2012（1）.

［4］馬慶鈺，謝菊.政府購買社會組織服務的規(guī)范化［J］.理論探討. 2012（6）.

［5］葉響裙.基于政府購買公共服務實踐的思考［J］，新視野，2013（2）.

責任編校：徐曉

Discussion on Legal Protection of Government Purchase of Tax-related Public Service

ZHU Lan-bo
（State Taxation Bureau of Tiexi District，Shenyang，Liaoning，110021，China）

Government purchase of public services has developed into a mature system in developed countries with 50 years’practice as a new form of supply of public service.“Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform”by the third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC clearly proposed to promote government purchase of services.In recent years，local tax authorities are also in the pilot work of purchasing public service related with taxation.But in practice，improper laws and regulations resulted in a series of problems such as unclear scope of public service，improper way in service providing，non-transparent or non-standard purchase procedure，unclear division of responsibilities between different parties.The urgent matter is to build a proper legal system for the purchase.Based on the analysis of the current leg alsystem of the government' s purchase of tax-related public service，the paper points out the faults，and forwards some suggestions of improving legal protection of our government purchase of tax related public service.

government purchase；tax-related public service；legislation.

F719；F49

A

2095-7955（2016）04-0071-04

2016-06-12

朱蘭波（1979—），遼寧省沈陽市鐵西區(qū)國家稅務局，經(jīng)濟師，經(jīng)濟學碩士。主要研究方向：財政稅收理論與實踐研究。