林婧

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州　350116）

論國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化

林婧

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350116）

統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)做到規(guī)范、民主與科學(xué)。統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化是國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，國家治理現(xiàn)代化對統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推動(dòng)表現(xiàn)在前者為后者奠定了價(jià)值基礎(chǔ)、夯實(shí)了思想前提并提供了現(xiàn)實(shí)可能性。然而國家治理能力不足也給統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化造成了一定影響：基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化程度較低、對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化成效不明顯以及保障表達(dá)權(quán)與規(guī)制不良言論之間的協(xié)調(diào)不夠充分等，主要原因在于統(tǒng)戰(zhàn)措施的設(shè)置與執(zhí)行不到位。未來在不斷提升國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化應(yīng)同企業(yè)的社會(huì)責(zé)任相聯(lián)系，避免簡單的“行政化”，將基層社區(qū)作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位，并注意統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳的形式和技巧。

國家治理；現(xiàn)代化；統(tǒng)戰(zhàn)工作；法制化

作為中國共產(chǎn)黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《統(tǒng)戰(zhàn)條例》）是統(tǒng)戰(zhàn)工作制度化、規(guī)范化、程序化的重要標(biāo)志。它涵蓋多黨合作、少數(shù)民族統(tǒng)戰(zhàn)工作、宗教人士統(tǒng)戰(zhàn)工作、港澳臺(tái)海外同胞統(tǒng)戰(zhàn)工作、非公有制經(jīng)濟(jì)人士統(tǒng)戰(zhàn)工作、黨外知識(shí)分子統(tǒng)戰(zhàn)工作以及新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面。

《統(tǒng)戰(zhàn)條例》在很多條款中使用了量化標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了規(guī)則的模糊性，是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的重要體現(xiàn)。例如其第37條規(guī)定各省（自治區(qū)、直轄市）在政府組成部門中應(yīng)當(dāng)配備2名左右黨外正職。第38條規(guī)定黨外代表人士在各級政協(xié)中應(yīng)當(dāng)占有較大比例，在換屆時(shí)委員不少于60%，常委不少于65%；在各級政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方）。第39條規(guī)定各級人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子中一般應(yīng)當(dāng)配備黨外干部，參事室中共黨員參事不超過30%，參事室、文史研究館領(lǐng)導(dǎo)班子中應(yīng)當(dāng)配備黨外代表人士。具體的量化標(biāo)準(zhǔn)增加了統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)法規(guī)的可操作性，使其執(zhí)行結(jié)果可以預(yù)見，提升了政府推動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的公信力。

法制化是統(tǒng)戰(zhàn)工作的底線，即統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)被納入法制的渠道，做到依法統(tǒng)戰(zhàn)。統(tǒng)戰(zhàn)工作人員應(yīng)帶頭守法、用法、護(hù)法，確保統(tǒng)戰(zhàn)工作對象基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，尊重統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的言論自由、宗教信仰自由等基本權(quán)利，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，尊重港澳特區(qū)法制，在此基礎(chǔ)上對統(tǒng)戰(zhàn)工作對象進(jìn)行正面引導(dǎo)和激勵(lì)，而非負(fù)面限制，使統(tǒng)戰(zhàn)工作對象在議政協(xié)商和民主監(jiān)督等方面作出更大貢獻(xiàn)。從廣義上來理解統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化，就是統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)做到規(guī)范、民主與科學(xué)，實(shí)現(xiàn)法制化所要求的實(shí)質(zhì)正義（Substantive justice）與程序正義（Procedural Justice）的統(tǒng)一。

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化是國家治理現(xiàn)代化的指標(biāo)之一，原因在于法制化是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，現(xiàn)代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級體系即政府治理、市場治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化均離不開法制化，統(tǒng)戰(zhàn)工作更是政府牽頭治理的一部分，其法制化水平的提升即意味著國家治理現(xiàn)代化水平的提升，二者之間是被包含與包含的關(guān)系，同時(shí)國家治理體系和治理能力的全面提升也為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供制度和人才保障，有助于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推進(jìn)。

一、國家治理現(xiàn)代化對統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推動(dòng)

國家治理現(xiàn)代化所具備的價(jià)值坐標(biāo)、思想內(nèi)涵以及制度基礎(chǔ)均對統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化產(chǎn)生推動(dòng)作用，對于統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和實(shí)效化產(chǎn)生了諸多積極影響，促進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展從多變的政策層面逐步上升到長效的法制層面。

（一）國家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化奠定價(jià)值基礎(chǔ)

國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值在于“公共性”，包括權(quán)力、職能、制度以及法治的公共性[1]，其核心在于公共權(quán)力公平公正地行使。國家治理現(xiàn)代化的“公共性”價(jià)值實(shí)現(xiàn)意味著不再是傳統(tǒng)意義上“擁有公共權(quán)力的主體對治理對象發(fā)出規(guī)制、調(diào)整和管理的治理行為并達(dá)成治理目標(biāo)”，而在于“如何設(shè)計(jì)和構(gòu)建作為治理主體的公共權(quán)力或者社會(huì)組織體自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)”，淡化“絕對二元對立意義的治理主體與治理客體的劃分”，重構(gòu)公共治理主體和公民之間“主體間性的雙向互動(dòng)關(guān)系”[2]，從而使治理事業(yè)所關(guān)注的焦點(diǎn)不再是治理對象而是治理主體自身。

在這個(gè)層面上，法制化是現(xiàn)代化最基本的要求，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化必須以保證統(tǒng)戰(zhàn)工作對象基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利為手段，在此基礎(chǔ)上提升國家凝聚力。黨的“十八大”報(bào)告提出的保障人民的“表達(dá)權(quán)”，實(shí)質(zhì)就是保障人民在政治協(xié)商活動(dòng)中的發(fā)言權(quán)，即憲法規(guī)定的公民言論自由的基本權(quán)利。就此習(xí)近平總書記在2014年紀(jì)念中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：第一，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見；第二，完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商，保證人民依法管理好自己的事務(wù)；第三，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度[3]。這三條都指向了在遵循統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的前提下，改造治理主體自身，推進(jìn)治理主體的現(xiàn)代化，使其用好公共權(quán)力。

（二）國家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化夯實(shí)思想前提

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程是一個(gè)“多中心、多向度、交互式、參與式的，要納入社會(huì)組織和公民的力量”[4]，是“將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇的方法手段，以及將多元社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的服從”[5]。國家治理現(xiàn)代化的重要思想在于民主化、多元化，在于發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織和公民的力量，鼓勵(lì)建立政治素質(zhì)好、有較大社會(huì)貢獻(xiàn)、有較強(qiáng)參政議政能力、在所屬領(lǐng)域有較大影響的社會(huì)組織黨外代表人士隊(duì)伍，這恰恰同統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的指導(dǎo)思想相契合。

2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出要進(jìn)一步完善基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。2014年《最高人民法院關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》也強(qiáng)調(diào)要為非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益提供平等的司法保障，堅(jiān)持各類市場主體的訴訟地位、法律適用、法律責(zé)任平等。上述規(guī)定所反映出的現(xiàn)代國家多元主體參與治理的思想投射至統(tǒng)戰(zhàn)工作中，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》進(jìn)一步豐富了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)理論，將“致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者”納入統(tǒng)一戰(zhàn)線的范疇，使其完善為“全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者的聯(lián)盟”；統(tǒng)戰(zhàn)工作的范圍和對象隨之也作出了相應(yīng)調(diào)整，將私營企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員，中介組織從業(yè)人員，自由職業(yè)人員合并為“新的社會(huì)階層人士”，還包括新媒體從業(yè)人員及今后可能出現(xiàn)的新群體。

（三）國家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供現(xiàn)實(shí)可能性

國家治理現(xiàn)代化要求國家在立法、司法、行政、社會(huì)監(jiān)督等層面進(jìn)行突破性改革，要求國家管理系統(tǒng)的構(gòu)成能夠兼顧政府權(quán)力與責(zé)任體系、公民權(quán)利和義務(wù)體系的設(shè)置，由此國家治理現(xiàn)代化對于政治協(xié)商制度的完善以及社會(huì)組織登記管理工作科學(xué)化的提升為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

其一，國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政治協(xié)商路徑的拓寬、協(xié)商結(jié)果的透明化令更多有專業(yè)、有水平、有能力的統(tǒng)戰(zhàn)人士進(jìn)入關(guān)系國計(jì)民生的關(guān)鍵部門，更確實(shí)地行使法律法規(guī)賦予的“表達(dá)權(quán)”。國家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)是多元治理，多元治理離不開鼓勵(lì)多元主體高水平地參與協(xié)商議事，國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府不斷在制度層面健全、拓展協(xié)商方式，包括提案、公示、聽證、論證、評估以及人民陪審團(tuán)、人民大調(diào)解、社區(qū)議事、民主懇談等各項(xiàng)制度的設(shè)置，無不提高了統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化所追求的協(xié)商民主的科學(xué)性和有效性，也驅(qū)動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)工作人員依法、自律開展統(tǒng)戰(zhàn)活動(dòng)。

其二，國家治理現(xiàn)代化為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供的現(xiàn)實(shí)可能性還在于其致力于企業(yè)、社團(tuán)組織登記管理工作的科學(xué)化。相關(guān)部門對企業(yè)、其他社會(huì)組織的有效管理和監(jiān)督為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。一方面，依法保障非公有制經(jīng)濟(jì)人士的人身與財(cái)產(chǎn)安全，簡化扶持政策申請條件和審定程序，既是國家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)，也是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的依托。2014年修訂的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、2016年修訂的《個(gè)體工商戶條例》及2016年提起審議的《中小企業(yè)促進(jìn)法》修訂案，無不是從立法層面加強(qiáng)企業(yè)管理，依法推進(jìn)簡政放權(quán)，優(yōu)化對企業(yè)的服務(wù)，避免非公有制經(jīng)濟(jì)人士將財(cái)產(chǎn)向海外轉(zhuǎn)移，從根源上斬?cái)鄼?quán)力與資本惡性互通、滋生腐敗的渠道。另一方面，民政部門對各類社會(huì)組織管理層中黨外人士的情況掌握較好，能提升社會(huì)組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的針對性。

二、國家治理能力不足對統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的影響

我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程在不斷加快，然而國家治理體系的完善和國家治理能力的提升非一朝一夕之功，作為國家治理現(xiàn)代化重要一環(huán)的統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化自然也非一蹴而就。目前我國統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化存在的一些問題不僅包括統(tǒng)戰(zhàn)工作自身的問題，如職能分工、法律激勵(lì)、法律責(zé)任等有待進(jìn)一步明確，也包括作為其制度保障和能力基礎(chǔ)的一些領(lǐng)域存在的問題，尤其是一些地方政府的服務(wù)能力、公共管理水平較低等問題。

（一）基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化程度較低

國家治理現(xiàn)代化由諸多部分的改革組成，基層治理能力提升是其重要組成部分，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化又是基層治理能力提升不可或缺的一環(huán)。在基層統(tǒng)戰(zhàn)工作所涵蓋的范圍內(nèi)，縣和縣級以上機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)等部門的統(tǒng)戰(zhàn)工作相對成熟，而縣級以下單位或社會(huì)組織的統(tǒng)戰(zhàn)工作則是薄弱環(huán)節(jié)。

實(shí)踐中，政府著力減少了對經(jīng)濟(jì)生活的直接參與和干預(yù)，把企業(yè)的經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，也“把群眾自治范圍內(nèi)的事情交由群眾自己依法辦理，以培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，從而逐步讓社會(huì)承擔(dān)自己管理自己的職責(zé)”[6]。但對于企業(yè)和基層群眾組織的統(tǒng)戰(zhàn)工作卻推進(jìn)乏力。

在我國，基層群眾自治制度方面主要有1989年《城市居民委員會(huì)選舉法》、1988年《村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂）等?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第3條中列舉的居委會(huì)的任務(wù)并未直接體現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作，只是籠統(tǒng)包含在“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策”的表述中?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》也存在類似規(guī)定，另有第9條規(guī)定村民委員會(huì)有教育和引導(dǎo)村民團(tuán)結(jié)、互助的職責(zé)。

在區(qū)分好自治與公治界限的前提下，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作雖有機(jī)制但協(xié)調(diào)難。部門設(shè)置五花八門，多頭管理、協(xié)調(diào)無序，牽頭協(xié)調(diào)主要靠私人關(guān)系、個(gè)人魅力，缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和程序性。原因主要有：一是領(lǐng)導(dǎo)體制不順，一些地方推動(dòng)黨委常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長的規(guī)定落實(shí)不力，有的統(tǒng)戰(zhàn)部長甚至不是黨委常委，協(xié)調(diào)工作底氣不足、腰桿不硬；二是統(tǒng)戰(zhàn)部和統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)有關(guān)單位工作交叉，職責(zé)界定不清；三是牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制難起作用，存在“牽不起來、調(diào)不下去”的問題；四是管人與管事相脫節(jié)，牽頭協(xié)調(diào)無法形成有效制約[7]。上述原因涵蓋制度本身的不健全和制度運(yùn)行上的不順暢。

與之相聯(lián)系，一些基層社區(qū)治安狀況差、環(huán)境臟亂、飲食衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)、交通不便利、公共管理缺失、公共服務(wù)匱乏、民眾參與管理熱情低等安全和民生問題仍較突出，政府的服務(wù)能力和基層組織的公共管理水平仍與新型城鎮(zhèn)化的客觀需求不相適應(yīng)。因此，在基本法制尚未完全落實(shí)的情況下，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化難以推進(jìn)。

（二）對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化成效不明顯

對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作是在堅(jiān)持“和平統(tǒng)一、一國兩制”的基本方針和“九二共識(shí)”以及貫徹實(shí)施《反分裂國家法》之下進(jìn)行的，目的在于發(fā)揮各民主黨派、臺(tái)聯(lián)、統(tǒng)促會(huì)等有關(guān)團(tuán)體的作用，加強(qiáng)與反對“臺(tái)獨(dú)”、主張發(fā)展兩岸關(guān)系的臺(tái)灣各黨派、團(tuán)體和各界人士的交流，促進(jìn)兩岸民間交流與往來，努力爭取臺(tái)灣民心，推動(dòng)兩岸關(guān)系朝著和平穩(wěn)定的方向發(fā)展。

《統(tǒng)戰(zhàn)條例》第30條從黨內(nèi)法規(guī)層面奠定了對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基調(diào)，指出對臺(tái)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要任務(wù)是鞏固深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中完成祖國統(tǒng)一大業(yè)。

為推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，依法保護(hù)臺(tái)灣同胞的合法權(quán)益，我們制定和實(shí)施了《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》（1994年制定，2016年修正）和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》（1999）、《臺(tái)灣海峽兩岸間航運(yùn)管理辦法》（1996）、《反分裂國家法》（2005）、《臺(tái)灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》（2005）、《最高人民法院關(guān)于認(rèn)可和執(zhí)行臺(tái)灣地區(qū)法院民事判決的規(guī)定》（2015）和《最高人民法院關(guān)于認(rèn)可和執(zhí)行臺(tái)灣地區(qū)仲裁裁決的規(guī)定》（2015）等，無不是統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要法律依據(jù)。

然而臺(tái)灣人、臺(tái)商非常清楚自己能夠獲得大陸優(yōu)惠政策的前提，那就是始終保持自己“臺(tái)灣人”的身份。一句話，大陸政策越優(yōu)惠，“臺(tái)灣認(rèn)同”越牢固。想要改變這一悖論，需要改變近30年歷史遺留下來的“招商”傳統(tǒng)以及“外交”思維（而非內(nèi)政思維）[8]。因此，如何一方面繼續(xù)保持對臺(tái)灣同胞合法權(quán)益的保護(hù)，另一方面調(diào)整對臺(tái)保障立法和優(yōu)惠政策，令相關(guān)法律、政策的目的不致落空，令大陸方面釋放的善意能夠惠及臺(tái)灣普通民眾而不被截留，是值得統(tǒng)戰(zhàn)工作深入考量的重點(diǎn)。

（三）保障表達(dá)權(quán)與規(guī)制不良言論之間的協(xié)調(diào)不夠充分

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使民眾發(fā)表言論的成本降低、影響范圍擴(kuò)大，新媒體也成為宣傳思想的主陣地。在這樣的時(shí)代背景之下，如何既能夠充分保障公民表達(dá)權(quán)，又能夠?qū)χ{言進(jìn)行有效規(guī)制，不至于隨意將非主流的意見歸入謠言的范疇，從而武斷“封殺”，尚需要充分協(xié)調(diào)。

一方面，“表達(dá)權(quán)”是我國憲法明確賦予公民的基本權(quán)利，不得輕易剝奪。不僅如此，國際法上也不乏有關(guān)公民表達(dá)權(quán)的規(guī)定。1948年《世界人權(quán)宣言》中確認(rèn)個(gè)人言論自由；1945年《聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織法》（Constitution of the United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization）規(guī)定在國家得以對其國際信息交流施以自治的、完全的主權(quán)控制的前提下，個(gè)人擁有“不受限制地尋求客觀真理以及自由交流思想與知識(shí)之信念”。聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)2011年《第34號一般性意見：見解自由和言論自由》提及自由的新聞或其他媒體對公共問題發(fā)表意見可以不受新聞檢查或限制。如今，隨著我國民眾公民意識(shí)的覺醒，更多的民眾懂得了行使上述權(quán)利，兩類群體尤其值得關(guān)注：一是在互聯(lián)網(wǎng)普及的大背景之下，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》提及的“新媒體從業(yè)人員”頻頻在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，其影響力甚至往往能夠左右互聯(lián)網(wǎng)議題；二是黨外知識(shí)分子，其在政治歸屬和思想言論上保持了一定的自主性和獨(dú)立性，尤其對關(guān)系國計(jì)民生的重大問題敢于堅(jiān)持和發(fā)表自己獨(dú)立、專業(yè)的見解。對此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)知識(shí)分子是社會(huì)的自我批判力量，喜歡提問題、提意見、不盲從，所有道理都要經(jīng)過自己的考慮和分析才能接受，有時(shí)甚至?xí)岢鲆恍┟撾x實(shí)際的意見和要求，因此，要在黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、熱情幫助、積極引導(dǎo)的方針，多一點(diǎn)尊重、多一點(diǎn)包容[9]。所以，在實(shí)際工作中，出現(xiàn)的“劈頭蓋臉扣帽子，以勢壓人”的情況，不僅不符合法律法規(guī)，也不符合黨的治國理念，是同統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化相悖的。

另一方面，在經(jīng)濟(jì)化全球的背景下，各種思想文化交流交融交鋒日益頻繁，中國被當(dāng)成推銷美式民主的重點(diǎn)對象，各種論證西方制度優(yōu)越性及中國選擇西方模式必要性的言論甚囂塵上，更有甚者大肆詆毀和歪曲中國形象、抹殺中國成就，這些都不是慌忙、急切地壓制便可以消除的現(xiàn)象。

面對此情況，統(tǒng)戰(zhàn)工作對于尊重表達(dá)權(quán)與規(guī)制謠言之間的協(xié)調(diào)尚不夠充分，能否避免在有關(guān)法律法規(guī)之外或任意對有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行擴(kuò)大解釋以限制公民的表達(dá)權(quán)，能否在服從我國法律法規(guī)的前提下對各界群眾的思想進(jìn)行持續(xù)疏導(dǎo)，是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化無法繞開的難關(guān)。

三、國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的方向

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化同國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程同步，并初步形成了以憲法、部門法相關(guān)條款為根本依據(jù)和以黨內(nèi)法規(guī)體系等為重要指導(dǎo)的分散型統(tǒng)一戰(zhàn)線法制體系。在可以預(yù)見的未來，國家治理現(xiàn)代化還將為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化提供更完備的制度保障，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化步伐將明顯加快。

（一）統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化同企業(yè)的社會(huì)責(zé)任相聯(lián)系

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中國家已著重解決人權(quán)、勞工、環(huán)境和反腐敗這四大領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，同時(shí)企業(yè)在這些領(lǐng)域所擔(dān)負(fù)的責(zé)任也越來越被重視?！督y(tǒng)戰(zhàn)條例》第26條強(qiáng)調(diào)暢通非公有制經(jīng)濟(jì)人士有序政治參與渠道，幫助提高其議政建言水平；引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)人士投身光彩事業(yè)和公益慈善事業(yè)，積極履行社會(huì)責(zé)任。由此可知，幫助非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，激勵(lì)他們履行社會(huì)責(zé)任將是未來統(tǒng)戰(zhàn)工作的重點(diǎn)。企業(yè)社會(huì)責(zé)任（Corporate social responsibility，簡稱CSR）的范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括產(chǎn)品責(zé)任、誠信經(jīng)營責(zé)任和勞務(wù)關(guān)系中的責(zé)任，也包括企業(yè)的科技創(chuàng)新責(zé)任、環(huán)境保護(hù)責(zé)任、慈善責(zé)任和文化建設(shè)責(zé)任。推動(dòng)企業(yè)更多地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任也是國家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

具體到法制的角度，統(tǒng)戰(zhàn)工作如果能夠更多地以企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，推動(dòng)企業(yè)更多承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，也就是將企業(yè)團(tuán)結(jié)在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的旗幟之下。以我國2016年的《慈善法》為例，第6條賦予了國務(wù)院民政部門以及縣級以上地方各級人民政府民政部門主管慈善工作的職能。政府部門在履行慈善工作管理職能的同時(shí)，可以做好統(tǒng)戰(zhàn)工作的動(dòng)員和宣傳，二者相輔相成，令統(tǒng)戰(zhàn)對象無論在行動(dòng)上還是思想上都能夠真正將中華民族偉大復(fù)興視為己任。

統(tǒng)戰(zhàn)工作部門可以在涉及企業(yè)社會(huì)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)的框架下，爭取民政部門支持，將統(tǒng)戰(zhàn)工作納入社會(huì)組織評估體系，吸收統(tǒng)戰(zhàn)部門參評，鼓勵(lì)、指導(dǎo)企業(yè)制訂長期規(guī)劃并完善有關(guān)制度，幫助企業(yè)將履行社會(huì)責(zé)任與爭取優(yōu)惠政策結(jié)合起來，更好地實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展，建設(shè)“親”“清”的新型政商關(guān)系，進(jìn)一步提高社會(huì)組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的實(shí)效性。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化不能簡單等同“行政化”

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化不應(yīng)被簡單地等同“行政化”，不能夠把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)直接等同于對黨外人士、社會(huì)組織的行政領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)習(xí)慣于以行政命令的方式介入社會(huì)運(yùn)行，也不應(yīng)當(dāng)把統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化當(dāng)作是統(tǒng)戰(zhàn)部一個(gè)部門的工作，應(yīng)當(dāng)破除官本位觀念，遏制官本位的現(xiàn)象和行為。

當(dāng)然，這不是要減弱黨對統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是要建立由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭的精干、高效的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，及時(shí)將效果良好的統(tǒng)戰(zhàn)政策上升為法律法規(guī)，加強(qiáng)各級統(tǒng)戰(zhàn)干部的法治培訓(xùn)，提高其運(yùn)用法治思維分析問題并用法制方式解決問題的能力。統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化需要完善統(tǒng)戰(zhàn)對象利益訴求依法表達(dá)的工作機(jī)制，按照相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)真接待并處理統(tǒng)一戰(zhàn)線各成員反映的各種問題，及時(shí)反饋處理結(jié)果，引導(dǎo)他們合理、合法表達(dá)利益訴求，為依法治國創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境[10]。尤其是在統(tǒng)一戰(zhàn)線的對象是法律方面的專家、學(xué)者，甚至部分直接從事立法、司法、執(zhí)法和法律監(jiān)督等方面工作的時(shí)候，更需要在法制框架下溝通交流，發(fā)揮其向政府建言獻(xiàn)策、參與普法宣傳的積極作用。

充分賦權(quán)的相對面是明確責(zé)任，因此，必須對各級各部門的統(tǒng)戰(zhàn)工作進(jìn)行評估，以統(tǒng)戰(zhàn)措施執(zhí)行的規(guī)范度、公民參與公共治理的積極度、群眾對于統(tǒng)戰(zhàn)工作的滿意度等為評估指標(biāo)，檢查統(tǒng)戰(zhàn)工作人員是否履行了體察民情、聯(lián)絡(luò)溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、廣泛團(tuán)結(jié)等基本職能，實(shí)現(xiàn)各級各部門統(tǒng)戰(zhàn)工作人員的權(quán)責(zé)對應(yīng)。

（三）將基層社區(qū)作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位

統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將國家的關(guān)懷落實(shí)到基層、落實(shí)到個(gè)人，因而基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)踐的重要單位。這是符合“切實(shí)把中央精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)的精神傳輸?shù)叫姓到y(tǒng)的末梢，把權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度延伸到基層政府治理的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域，消除基層政府缺位、錯(cuò)位、越位等不作為或亂作為現(xiàn)象”[11]的國家治理現(xiàn)代化要求。

我國《憲法》第42條規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)通過各種途徑創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件并加強(qiáng)對勞動(dòng)者的保護(hù)；第43條規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)對老病殘的公民提供物質(zhì)幫助，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生。統(tǒng)戰(zhàn)工作只有以幫助實(shí)現(xiàn)《憲法》賦予的保障個(gè)人生存與發(fā)展需要的基本權(quán)利為依歸，進(jìn)而讓民眾擁有基本的物質(zhì)和思想基礎(chǔ)去實(shí)現(xiàn)參與基層治理的權(quán)利，同時(shí)確保各級各類治理主體權(quán)責(zé)對應(yīng)，才能夠真正夯實(shí)統(tǒng)一戰(zhàn)線。

基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的歸口管理，關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問題：一是細(xì)化中央有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)大力推動(dòng)縣級黨委常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長體制；二是探索建立“多個(gè)部門、交叉任職、集中辦公、統(tǒng)一管理”的基層統(tǒng)戰(zhàn)工作牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法資格保持不變的前提下，統(tǒng)戰(zhàn)部與統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)部門負(fù)責(zé)人相互兼任，工作統(tǒng)一部署、人員統(tǒng)一調(diào)度，由統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個(gè)口子向黨委負(fù)責(zé)[7]。這不僅需要對現(xiàn)有統(tǒng)戰(zhàn)工作機(jī)制進(jìn)行改革，也需要對事關(guān)國家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)制度進(jìn)行完善，需要把基層治理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)細(xì)化為可以監(jiān)測和考評的指標(biāo)體系，將現(xiàn)有統(tǒng)戰(zhàn)工作轉(zhuǎn)化為可實(shí)際運(yùn)作的政策和法律措施。

（四）注意統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳的形式和技巧

提升宣傳能力是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而目前對于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳過于僵化，要提高其宣傳實(shí)效需要注意一些技巧。

首先，將維護(hù)統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳同其它民族文化元素融合在一起，從民族精神、傳統(tǒng)文化、道德風(fēng)尚等方面加強(qiáng)引導(dǎo)，把弘揚(yáng)主旋律與提倡多樣化相統(tǒng)一，達(dá)成宣傳效果的疊加。針對統(tǒng)戰(zhàn)工作政治意味較為濃厚、同人民群眾不免有距離感的問題，在做宣傳方案的時(shí)候，建議將統(tǒng)戰(zhàn)工作意識(shí)塑造融進(jìn)正確的國家觀、民族觀、歷史觀、文化觀、道德觀的宣傳之中，深入挖掘民族文化資源，將統(tǒng)戰(zhàn)意識(shí)同中國人的骨氣、底氣、良知聯(lián)系在一起，并協(xié)同文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化業(yè)態(tài)更新，達(dá)到更廣更深的宣傳效果。

其次，提升宣傳的吸引力和感染力。隨著人們對精神文化需求水平的提升以及信息獲取渠道的便捷化，人們的鑒賞水平也逐步提高，所以如果仍然采取傳統(tǒng)純粹教科書式的、口號式的、威懾式的宣傳，不但難以引起民眾內(nèi)心的共鳴，把握不當(dāng)還有可能引發(fā)群眾的逆反心理，所以將統(tǒng)戰(zhàn)理念宣傳的思想性建立在藝術(shù)性和觀賞性的基礎(chǔ)上尤為必要，能夠提升群眾對統(tǒng)戰(zhàn)理念的接受度。與此同時(shí)，令統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳富有吸引力和感染力的一個(gè)重要前提應(yīng)當(dāng)是客觀性，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳只有說真話、講道理才能夠正人心，任何宣傳形式尤其是影視作品，都應(yīng)當(dāng)立足于客觀事實(shí)進(jìn)行藝術(shù)加工、改編，過分夸張、不實(shí)的宣傳反而會(huì)引發(fā)人們的質(zhì)疑和排斥，折損國家形象。

最后，統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化宣傳活動(dòng)不應(yīng)僅面向國內(nèi)民眾，還應(yīng)以國際化的視野，對外傳播中國的治國理念和傳統(tǒng)文化，促成東西方文化的雙向交流，消弭國內(nèi)外各種對中國政策和文化的誤解。在外部環(huán)境營造中，可以借鑒公共外交理念中的做法，從“對外宣傳”走向“國際傳播”：立足點(diǎn)從“以我為主”轉(zhuǎn)向“以國外受眾為主”，話語體系從“中國官方語言”轉(zhuǎn)向“國外受眾語言”，傳播方法從“講道理”轉(zhuǎn)向“說故事”，主體從“官辦”走向“民辦”，內(nèi)容從“政經(jīng)利益”走向“文化交流”，傳播模式從“被動(dòng)應(yīng)付”走向“主動(dòng)設(shè)置”[12]。這些活動(dòng)一方面可以通過互聯(lián)網(wǎng)微視頻、教育文化交流項(xiàng)目、國際展覽等對外文化交流的形式進(jìn)行，將蘊(yùn)含中國統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化理念的宣傳擴(kuò)展至外國知名網(wǎng)站，尤其應(yīng)當(dāng)重視在全球最大的搜索引擎Google、最大的門戶網(wǎng)站Yahoo、最大的視頻網(wǎng)站YouTube、最大的短信平臺(tái)Twitter以及最大的社交空間Facebook上的宣傳，建設(shè)好中華文明的全球傳播視覺平臺(tái)；另一方面做大做強(qiáng)外向型文化企業(yè)以及對外文化交流的重點(diǎn)品牌，支持出版物、電影、電視劇、動(dòng)畫片、紀(jì)錄片等以外需為取向的文化產(chǎn)品出口，對外表達(dá)中國致力于統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的努力，為統(tǒng)戰(zhàn)意識(shí)的培養(yǎng)提供良好的社會(huì)環(huán)境和輿論環(huán)境。此外還應(yīng)注意的一點(diǎn)是，過去我國對統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化的宣傳大多面向大陸民眾，為此，我們還應(yīng)針對港澳臺(tái)地區(qū)的特殊情況，制定富有針對性的宣傳策略。

中國目前正處在漸進(jìn)式改革的全面深化階段，迫切需要繼續(xù)通過“存量改革”獲得國家治理現(xiàn)代化水平的顯著提升。在這一過程中，應(yīng)輔之以理性精神的輸出以及對各種極端思想的修正，使權(quán)利意識(shí)日益覺醒的民眾能夠平和、寬厚地看待允許適當(dāng)“試錯(cuò)”的轉(zhuǎn)型陣痛期。著名史學(xué)家唐德剛曾言：“‘革命’易而‘變法’難也：蓋革命者，革他人之命也，革他人之命則敵我分明、對象顯著，而手段單純；變法者，變自己之法也，變自己之法則對象不明、敵我難分，而手段千變?nèi)f化也。敵我矛盾可以一槍了事；人民內(nèi)部矛盾則抽刀斷水，沾連不盡矣，‘變法’者亦‘人民內(nèi)部的矛盾’之一種也?！盵13]此言類推至我國當(dāng)前的改革情勢，亦頗為適用，《統(tǒng)戰(zhàn)條例》的出臺(tái)正是國家治理能力現(xiàn)代化以及我黨順應(yīng)時(shí)勢管黨治黨的突出表現(xiàn)之一。

在未來的統(tǒng)戰(zhàn)法制化工作中，還需要借助國家治理現(xiàn)代化的各類成果，繼續(xù)完善統(tǒng)戰(zhàn)的相關(guān)法律法規(guī)，建立有效的統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系，統(tǒng)戰(zhàn)工作人員應(yīng)當(dāng)著重提升自己的法律素養(yǎng)，依法綜合運(yùn)用協(xié)商、調(diào)解、教育等手段，降低統(tǒng)戰(zhàn)工作的行政化色彩，增加其社會(huì)化色彩，突出其服務(wù)理念。

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（責(zé)任編輯：張群喜）

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A

1674-9014（2016）06-0046-06

2016-09-28

福建省教育廳中青年教師教育科研（統(tǒng)戰(zhàn)工作專項(xiàng)）重點(diǎn)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化研究”（JAS151640）。

林婧，女，福建福州人，福州大學(xué)法學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)閲H法和法治理論。